楊 靜 劉藝卓
(1農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心,北京 100026;2商務(wù)部國際國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院,北京 100710)
黨的十九大報告指出,要以“一帶一路”建設(shè)為重點,堅持引進來和走出去并重,推動形成全面開放新格局。縱觀史今,農(nóng)業(yè)關(guān)乎國計民生,一直是各國十分關(guān)注的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。與此同時,東南亞、南亞和中亞等“一帶一路”沿線國家多以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)是“一帶一路”沿線國家的重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)。因此,從農(nóng)業(yè)的視角分析我國對外開放新格局的構(gòu)建,對我國對外開放的總體布局具有重要的參考意義。
農(nóng)業(yè)對外開放包括協(xié)議開放和自主開放,自貿(mào)區(qū)是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)協(xié)議開放的主要形式,自貿(mào)試驗區(qū)、境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)是我國農(nóng)業(yè)自主開放的主要形式。
2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織后,為在新時期尋求對外開放的新平臺和改革發(fā)展的動力,我國順應(yīng)經(jīng)濟全球化快速發(fā)展的趨勢,著手參與以自由貿(mào)易區(qū)為主要形式的區(qū)域經(jīng)濟合作。十多年來,我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)從無到有、從少到多,取得了重大進展,初步形成了周邊自貿(mào)區(qū)合作平臺和全球自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。截至2017年,我國已經(jīng)簽訂了16個自由貿(mào)易協(xié)定或緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系協(xié)定,正在商建的自貿(mào)區(qū)16個,合計涉及30多個國家和地區(qū),涵蓋我國對外貿(mào)易總額的四分之一[1]。訂,更農(nóng)、林、牧、漁業(yè)投資項目被移出負(fù)面清單。目前,除農(nóng)作物新品種選育、種子生產(chǎn)等限制與禁止外商投資的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域外,外商投資幾乎涵蓋
表1 我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)情況
由表1可以看出,目前,在“一帶一路”沿線65個國家中,我國已與東盟10國、巴基斯坦、格魯吉亞和馬爾代夫簽署了自貿(mào)協(xié)定;與海合會6國、斯里蘭卡和以色列已經(jīng)啟動談判,正在推進過程中;與印度、尼泊爾、孟加拉國、蒙古和摩爾瓦多正在進行可行性研究;與俄羅斯、烏克蘭等39個國家尚未進入自貿(mào)區(qū)建設(shè)進程。
自貿(mào)試驗區(qū)是我國自主對外開放的主要形式之一。目前,我國已經(jīng)批準(zhǔn)了三批共計11個自貿(mào)試驗區(qū),其中,上海自貿(mào)試驗區(qū)是我國自貿(mào)試驗區(qū)的排頭兵。上海自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立為我國政府放寬外商投資市場準(zhǔn)入提供了平臺和試驗田。由于自貿(mào)試驗區(qū)的開放對各國是非歧視的,因此對“一帶一路”國家的開放程度與其他國家相同。上海自貿(mào)試驗區(qū)對農(nóng)業(yè)投資的開放采用負(fù)面清單模式,與我國實施的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》(見表2)基本一致。《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》自2011年實施,經(jīng)過了2015年和2017年兩次修了我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的所有環(huán)節(jié),包括農(nóng)藥、化肥、種子、農(nóng)業(yè)機械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素的生產(chǎn)和研發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)業(yè)、零售業(yè)、農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險等。
為貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)業(yè)對外合作的總體精神,加快推進“一帶一路”建設(shè)和農(nóng)業(yè)走出去。2017年,農(nóng)業(yè)部認(rèn)定塔吉克斯坦—我國農(nóng)業(yè)合作示范園等10個境外園區(qū)為首批境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)建設(shè)試點(見表3),認(rèn)定海南省瓊海市等10個試驗區(qū)為首批農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)建設(shè)試點。境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)的主要任務(wù)是,立足區(qū)域資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色,優(yōu)化示范區(qū)規(guī)劃設(shè)計,加強全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè),促進一二三產(chǎn)融合,建立健全運營管理與服務(wù)機制、風(fēng)險防控體系,打造產(chǎn)業(yè)聚集融合平臺,引領(lǐng)帶動企業(yè)抱團走出去。農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)的主要任務(wù)是充分發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和對外合作優(yōu)勢,完善建設(shè)實施方案,劃定試驗功能區(qū)邊界,優(yōu)化空間布局,打造政策集成創(chuàng)設(shè)平臺,強化政策先行先試,為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)開放型農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟新體制,探索積累可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。
表2 農(nóng)業(yè)禁止和限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄
表3 首批境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)名單
通過上文的分析可以看出,我國在自貿(mào)試驗區(qū)中的外商投資限制已經(jīng)較少,沒有進一步開放的空間,因此,未來,我國農(nóng)業(yè)對外開放將主要通過自貿(mào)區(qū)、境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)(下文簡稱“農(nóng)業(yè)對外開放兩區(qū)”)三種方式。而這三種方式在選擇開放和合作的對象時,均要以良好的政治環(huán)境為前提,同時要統(tǒng)籌考慮貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資等領(lǐng)域利益的平衡。
兩國開展經(jīng)貿(mào)合作的必要前提是雙方有良好的政治關(guān)系。因此,我國推進與“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)開放與合作,首先要考慮的是面臨的政治風(fēng)險。這既包括伙伴國應(yīng)具備安全和穩(wěn)定的國內(nèi)政局環(huán)境,不存在戰(zhàn)爭、武裝沖突和宗教斗爭等外因干擾;另一方面,伙伴國應(yīng)與我國有良好的雙邊合作關(guān)系,雙方有進一步相互開放的意愿和平臺。
伊朗、伊拉克、阿富汗、敘利亞、巴勒斯坦、黎巴嫩和也門等西亞國家經(jīng)常出現(xiàn)社會震蕩和政治沖突,不具備穩(wěn)定的政治環(huán)境;而不丹尚未與我國建交,雙邊合作的政治基礎(chǔ)較為薄弱,因此,對于上述8國,短時間內(nèi)不宜與其構(gòu)建自貿(mào)區(qū)、境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū),目前適宜開展農(nóng)業(yè)開放與合作的“一帶一路”國家共計57個(見表4)。密集型產(chǎn)品為主,進口的農(nóng)產(chǎn)品以糧食、棉花、油籽和植物油等土地密集型產(chǎn)品為主,雙方具有出口競爭力的農(nóng)產(chǎn)品存在較大的差異,農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易具有較強的互補性,未來農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易具有較大的
表4 我國與“一帶一路”沿線國家間的伙伴關(guān)系情況
首先,本文選取“一帶一路”沿線國家,雙邊貿(mào)易額超過1億美元的國家。其中,俄羅斯與我雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額最大,2016年達39.3億美元,我國出口19.4億美元,進口19.9億美元,基本平衡。雙邊貿(mào)易額高于1億美元的國家還有印度、烏克蘭、波蘭、哈薩克斯坦、土耳其、烏茲別克斯坦、埃及、羅馬尼亞、吉爾吉斯斯坦和匈牙利等。加之我國與已簽署自貿(mào)協(xié)議和正在商談自貿(mào)區(qū)的國家,與上述國家的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額涵蓋我國與“一帶一路”沿線國家農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額的97%以上。
其次,本文將分析我國與“一帶一路”沿線國家之間的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易互補情況,研究是否存在進一步發(fā)展的空間[2]。通過分析進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu),可以看出,我國對“一帶一路”沿線主要國家出口的農(nóng)產(chǎn)品以蔬菜、水果、水產(chǎn)品和畜產(chǎn)品等勞動發(fā)展空間。以俄羅斯為例,2016年,我國對俄出口的農(nóng)產(chǎn)品主要有水產(chǎn)品(29.4%)、水果(24.6%)和畜產(chǎn)品(20.8%)為主,三者合計占我國對俄農(nóng)產(chǎn)品出口總額的70%以上;我國從俄進口農(nóng)產(chǎn)品主要為畜產(chǎn)品(76.2%)和糧食(8.6%)。再比如哈薩克斯坦,我國對哈出口的農(nóng)產(chǎn)品主要有水果(55.6%)和蔬菜(22.6%)為主,三者合計占我國對俄農(nóng)產(chǎn)品出口總額的78.2%;我國從哈進口農(nóng)產(chǎn)品主要為油籽(27.6%)、糧食(21.5%)和堅果(15.9%)(見表5)。
農(nóng)業(yè)對外開放主要包括貨物貿(mào)易、經(jīng)濟技術(shù)合作和投資。多數(shù)“一帶一路”沿線國家尚處于由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的初始期,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下是制約其勞動力轉(zhuǎn)移的根本因素,也是這些國家急需解決的問題。因此,考慮“一帶一路”農(nóng)業(yè)對外開放戰(zhàn)略布局時,農(nóng)業(yè)合作和投資是不可或缺的重要內(nèi)容。
表5 我國與部分“一帶一路”國家農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易情況 (億美元,%)
本文借鑒施亮[3]對“一帶一路”國家農(nóng)業(yè)投資對象的選取結(jié)果,其從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟及人口(農(nóng)業(yè)增加值占GDP比例和農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口比例)、農(nóng)業(yè)耕地資源(耕地面積占土地總面積比例和人均耕地面積)以及經(jīng)濟和政治(經(jīng)濟指數(shù)、制度指數(shù)和政治指數(shù))三個維度,篩選了“一帶一路”國家中事宜農(nóng)業(yè)合作和投資的國家。根據(jù)測算結(jié)果,本文選取的57個國家中,有34個適宜農(nóng)業(yè)投資,根據(jù)優(yōu)先投資順序分為四個梯隊:第一梯隊包括俄羅斯、越南、阿塞拜疆、哈薩克斯坦、波蘭、烏克蘭、印度尼西亞、印度、老撾和泰國;第二梯隊包括緬甸、斯里蘭卡、巴基斯坦、菲律賓、保加利亞、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦、柬埔寨和白俄羅斯;第三梯隊包括塞爾維亞、埃及、捷克、愛沙尼亞、斯洛伐克、羅馬尼亞、蒙古和立陶宛;第四梯隊包括拉脫維亞、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、格魯吉亞、土耳其、匈牙利和克羅地亞。
自貿(mào)區(qū)伙伴的選擇除了考慮政治因素、貿(mào)易情況等,還需要考慮伙伴國關(guān)稅進一步削減的空間。目前,57個國家中有31個國家尚未與我國構(gòu)建自貿(mào)區(qū),除土庫曼斯坦非WTO成員外,其他30個國家均為WTO成員,雙方適用WTO最惠國關(guān)稅稅率(見表6)。從關(guān)稅水平來看,可以將30個國家分為以下三個層面:
一是塔吉克斯坦等部分國家農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平較低,進一步削減的空間有限,我國通過自貿(mào)協(xié)定降稅所獲收益較小。如,除受宗教信仰影響的酒和非鼓勵貿(mào)易產(chǎn)品煙草以外,塔吉克斯坦、阿爾及利亞、亞美尼亞和阿塞拜疆的其他農(nóng)產(chǎn)品最高關(guān)稅稅率均不超過16%,吉爾吉斯斯坦和塞爾維亞低于30%。
二是烏克蘭、埃及和黑山等國家的高關(guān)稅農(nóng)產(chǎn)品集中于食糖、谷物和油料等我國不具備比較優(yōu)勢的產(chǎn)品,進一步降稅對我國優(yōu)勢產(chǎn)品的出口受益有限。以烏克蘭為例,除糖的最惠國稅率為50%以外,其他農(nóng)產(chǎn)品稅率均不超過50%,尤其是我國蔬果等勞動密集型出口產(chǎn)品的關(guān)稅水平更低,最高僅為20%。
三是俄羅斯和土耳其等國家的蔬果和畜產(chǎn)品等我國具有較強國際競爭力的農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅水平相對較高,通過自貿(mào)協(xié)定降低關(guān)稅,將有利于促進我農(nóng)產(chǎn)品出口。以土耳其為例,其農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平總體較高,平均稅率為42.4%,遠高于我國的15.6%。其中,畜產(chǎn)品、蔬果和茶等我國傳統(tǒng)出口優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的最高稅率均超過100%。因此,通過簽署雙邊自貿(mào)協(xié)定,降低印度對我國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅水平,將大幅降低我出口農(nóng)產(chǎn)品價格,進一步提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品競爭力。
因此,建議將俄羅斯、波蘭等歐盟國家、哈薩克斯坦、土耳其、烏克蘭、約旦、白俄羅斯和波黑等農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平相對較高的國家作為潛在自貿(mào)伙伴。
表6 部分“一帶一路”國家農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅情況
本文從政治環(huán)境、貿(mào)易情況、投資前景和自貿(mào)區(qū)伙伴構(gòu)建四個維度分析了“一帶一路”建設(shè)中我國農(nóng)業(yè)對外開放的戰(zhàn)略布局。根據(jù)上述分析,本文篩選出了適合構(gòu)建自貿(mào)區(qū)和農(nóng)業(yè)對外開放兩區(qū)的潛在對象,并結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展情況,提出以下具體開放策略。
近期重點考慮與俄羅斯、哈薩克斯坦、土耳其和歐盟構(gòu)建自貿(mào)區(qū)。根據(jù)上文的篩選結(jié)果,符合潛在自貿(mào)伙伴標(biāo)準(zhǔn)的國家共31個,其中匈牙利、羅馬尼亞等13個國家屬于歐盟國家。這些國家與我國的政治關(guān)系良好,關(guān)稅有一定的削減空間,在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和農(nóng)業(yè)投資方面也有較大的發(fā)展?jié)摿?。與這些國家商簽自貿(mào)區(qū),將為雙方未來農(nóng)業(yè)發(fā)展和合作帶來巨大收益。
具體談判中,重點關(guān)注對我國果蔬和水產(chǎn)品的市場開放以及糧棉油等關(guān)系國計民生產(chǎn)品的防守。進攻方面,根據(jù)互利共贏平衡的自貿(mào)區(qū)建設(shè)原則,盡可能降低對方農(nóng)產(chǎn)品尤其是果蔬和水產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入條件,為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)爭取公平的出口貿(mào)易環(huán)境,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)出口利益。受氣候和自然條件影響,我國的果蔬和水產(chǎn)品是傳統(tǒng)的出口優(yōu)勢產(chǎn)品,而中亞和東歐等大多數(shù)國家的上述產(chǎn)品較為缺乏,國內(nèi)產(chǎn)量低且價格高,供需缺口較大。防守方面,應(yīng)確保爭在自貿(mào)區(qū)談判中對糧棉油等涉及國計民生的重要農(nóng)產(chǎn)品例外處理并在所有自貿(mào)區(qū)談判中形成共識和統(tǒng)一慣例。由于篩選出的31個“一帶一路”國家的農(nóng)業(yè)主要以糧食(俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦等)、棉花(烏茲別克斯坦等中亞國家)以及植物油和油籽(白俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭等)等土地密集型產(chǎn)品國際競爭力強,而我國在這些產(chǎn)品上敏感性較高,在以往簽署的任何自貿(mào)區(qū)中均采取例外處理,因此,應(yīng)繼續(xù)堅持對上述重要農(nóng)產(chǎn)品不降稅。
一方面,積極推進在“一帶一路”沿線國家建設(shè)境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū),另一方面,抓緊細(xì)化已經(jīng)建立的境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)方案,促進實施方案落地。適宜構(gòu)建境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)的國家共34個,除去已經(jīng)建設(shè)的4個國家外,剩余30個國家,根據(jù)政治經(jīng)濟情況和地緣因素,建議重點考慮在俄羅斯、越南、阿塞拜疆、哈薩克斯坦、波蘭、烏克蘭、印度尼西亞、印度和泰國建設(shè)境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)。
具體領(lǐng)域方面,建議通過建設(shè)境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和自貿(mào)區(qū),重點要求伙伴國放寬在對種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流和技術(shù)研發(fā)等方面的外資準(zhǔn)入條件,將有助于我國農(nóng)業(yè)“走出去”,實現(xiàn)雙方互利共贏。我國的農(nóng)業(yè)“走出去”應(yīng)將農(nóng)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈投資納入整體布局中,配合“一帶一路”戰(zhàn)略,向加工、物流和倉儲等資本和技術(shù)密集型行業(yè)投資。一方面,相比“一帶一路”沿線國家,我國在雜交水稻育種和動物疫病防控等領(lǐng)域技術(shù)領(lǐng)先,而且政府鼓勵優(yōu)勢技術(shù)“走出去”,并提供資金支持,具有較強的可操作性;另一方面,“一帶一路”沿線國家土地資源豐富,但基礎(chǔ)設(shè)施以及種養(yǎng)殖、加工、存儲和物流技術(shù)相對落后,對提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的需求旺盛。
建議完善已獲批試驗區(qū)的實施方案,劃定試驗功能區(qū)邊界,優(yōu)化空間布局,打造政策集成創(chuàng)設(shè)平臺,強化政策先行先試,為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、建設(shè)開放型農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟新體制,探索積累可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。
具體而言,通過建設(shè)農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū),打造國際投資新規(guī)則對接平臺,引導(dǎo)企業(yè)熟悉、制定、利用、試驗有關(guān)國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則、新標(biāo)準(zhǔn),創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品出口、農(nóng)業(yè)走出去、招商引資等農(nóng)業(yè)對外開放合作體制機制,為走出去企業(yè)提供對外投資促進、風(fēng)險預(yù)警和權(quán)益保障等事前與事后服務(wù);打造農(nóng)業(yè)對外合作政策集成試驗平臺,現(xiàn)有相關(guān)強農(nóng)惠農(nóng)政策向符合條件的農(nóng)業(yè)出口和走出去企業(yè)傾斜,支持和鼓勵符合條件的企業(yè)進入資本市場融資,建立和完善保險體系,落實稅收優(yōu)惠政策,提升質(zhì)量安全及疫情防控水平;打造農(nóng)業(yè)對外合作服務(wù)平臺,構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品出口和境外投資農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫,協(xié)助企業(yè)制定資本、市場、人才等國際化戰(zhàn)略,探索建立企業(yè)信用評價體系,加快國際標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品示范基地和出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)建設(shè);打造農(nóng)業(yè)引資引智引技支撐平臺,引導(dǎo)金融資本支持農(nóng)業(yè)對外合作,培育外向型人才隊伍,引進和推廣應(yīng)用高新技術(shù)。
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