傅林放

[摘要]設(shè)立于1987年的導(dǎo)游許可制度，已明顯跟不上當(dāng)前大眾旅游階段的發(fā)展節(jié)奏。在許多新業(yè)態(tài)旅游活動(dòng)中，獲得導(dǎo)游許可，持有有導(dǎo)游證的人，不能勝任新業(yè)態(tài)旅游的帶團(tuán)服務(wù)；能夠勝任的，又往往是無證人員。這造成了兩個(gè)方面的困境：一是新業(yè)態(tài)旅游經(jīng)營者方面，如安排持證導(dǎo)游，服務(wù)不到位，實(shí)質(zhì)上損害游客權(quán)益；安排無證專業(yè)人員，存在民事糾紛和行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。二是新業(yè)態(tài)從業(yè)人員方面，例如戶外運(yùn)動(dòng)專家如果要想合法帶團(tuán)，就必須考取導(dǎo)游證；但導(dǎo)游考試強(qiáng)調(diào)的主要是景點(diǎn)、景區(qū)旅游講解的知識(shí)和技能，實(shí)際帶團(tuán)基本用不上。這種“合法性與合理性”對(duì)立的局面，凸顯了導(dǎo)游許可制度本身的正當(dāng)性危機(jī)。鑒于導(dǎo)游服務(wù)具有公共利益屬性以及其他特性，該許可尚符合《行政許可法》有關(guān)許可設(shè)立的規(guī)定，有必要予以保留，但須及時(shí)改革調(diào)整。為此首先要重新認(rèn)識(shí)導(dǎo)游服務(wù)的內(nèi)容，它可以為兩個(gè)部分：一是基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)，是所有旅游業(yè)態(tài)的導(dǎo)游服務(wù)通用的，即安全、準(zhǔn)時(shí)地為旅游團(tuán)隊(duì)提供組織、協(xié)調(diào)、陪同服務(wù)；二是專項(xiàng)導(dǎo)游服務(wù)，如觀光講解、戶外運(yùn)動(dòng)、攝影、兒童教育等，不同的業(yè)態(tài)有不同的類型。以該分類為基礎(chǔ)，實(shí)行“許可+認(rèn)證”的方案。許可僅針對(duì)基礎(chǔ)導(dǎo)游暇務(wù)部分，由政府依法實(shí)施；認(rèn)證針對(duì)專項(xiàng)導(dǎo)游服務(wù)，由社會(huì)第三方組織根據(jù)市場(chǎng)需要實(shí)施。一個(gè)是法律、是強(qiáng)制、是兜底；一個(gè)是市場(chǎng)、是自愿、是優(yōu)質(zhì)。在這樣的框架下，導(dǎo)游許可制度需要調(diào)整的主要是導(dǎo)游考試，考試科目設(shè)置應(yīng)以基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)的內(nèi)容為依據(jù)，側(cè)重考核提供基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)所需要的知識(shí)與技能。

[關(guān)鍵詞]導(dǎo)游許可；新業(yè)態(tài)旅游；導(dǎo)游服務(wù)；導(dǎo)游服務(wù)認(rèn)證

自2016年年初以來，導(dǎo)游執(zhí)業(yè)自由化成為了旅游行業(yè)和旅游研究的熱門話題。導(dǎo)游管理制度這一重大改革，解開了旅行社對(duì)導(dǎo)游的“束縛”，讓導(dǎo)游直面散客，以回應(yīng)當(dāng)前旅游市場(chǎng)散客化的大趨勢(shì)。立足導(dǎo)游服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角，這僅僅解決了供需雙方的銜接問題，更嚴(yán)峻的是導(dǎo)游服務(wù)的結(jié)構(gòu)性問題。在當(dāng)前發(fā)展全域旅游和“旅游+”戰(zhàn)略背景下，非景點(diǎn)旅游占比達(dá)到80%，各類新業(yè)態(tài)旅游大量涌現(xiàn)，形成了對(duì)新型導(dǎo)游服務(wù)的需求，這也正是當(dāng)前導(dǎo)游服務(wù)供給嚴(yán)重不足的部分。這與過去主要以觀光旅游、景點(diǎn)旅游為基礎(chǔ)，討論導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量提升、導(dǎo)游管理體制改革，是截然不同的視角。應(yīng)對(duì)新型導(dǎo)游服務(wù)需求是典型的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題。這種結(jié)構(gòu)性問題給新業(yè)態(tài)旅游企業(yè)、新業(yè)態(tài)導(dǎo)游服務(wù)人員、新業(yè)態(tài)旅游者都造成了困擾甚至損害。根源何在，如何破解？導(dǎo)游職業(yè)資格許可制度（以下簡稱“導(dǎo)游許可制度”）是關(guān)鍵。

1新業(yè)態(tài)導(dǎo)游服務(wù)的困境

面對(duì)日新月異、迅猛發(fā)展的旅游業(yè)，旅游法制建設(shè)也在不斷推進(jìn)，但制度的滯后性總是客觀存在，在旅行社如何依法使用導(dǎo)游人員方面，情況尤其尷尬。

1.1守法帶來的違法

筆者擔(dān)任法律顧問的旅游企業(yè)中，有兩家頗具特色的旅行社，一家是提供“戶外運(yùn)動(dòng)”“攝影”為特色的旅游服務(wù)；一家是以獨(dú)自參團(tuán)的年滿6周歲兒童為對(duì)象，結(jié)合所在城市的文化特色，開展團(tuán)隊(duì)互動(dòng)挑戰(zhàn)游戲項(xiàng)目的經(jīng)營活動(dòng)。這兩家企業(yè)都是旅游服務(wù)需求多樣化發(fā)展的產(chǎn)物，但他們都遇到了相同的法律難題。

根據(jù)《旅行社條例》的規(guī)定，旅行社為接待旅游者委派的導(dǎo)游，應(yīng)當(dāng)持有國家規(guī)定的導(dǎo)游證：為了不違反該條規(guī)定，上述企業(yè)有兩個(gè)解決方案，第一是招聘導(dǎo)游，但一家需要戶外運(yùn)動(dòng)和攝影專業(yè)人士帶團(tuán)，一家需要具有兒童教育背景，尤其是“孩子王”一般的人員帶團(tuán)，而現(xiàn)有導(dǎo)游隊(duì)伍基本是觀光服務(wù)型的導(dǎo)游，不符合旅行社的需求。第二是讓旅行社現(xiàn)有的基本都是無證的帶團(tuán)人員，去考取導(dǎo)游證。但這些人缺乏相應(yīng)的知識(shí)基礎(chǔ)，很難通過考試，且花費(fèi)大量精力準(zhǔn)備考試，由此學(xué)到的知識(shí)對(duì)實(shí)際帶團(tuán)工作幫助并不大?？梢灶A(yù)見，兩家旅行社在未來較長一段時(shí)間，由于很難招聘到合格的導(dǎo)游，都必然要安排無證人員帶團(tuán)?！堵糜畏ā返诰攀鶙l規(guī)定，旅行社安排未取得導(dǎo)游證的人員提供導(dǎo)游服務(wù)的，由旅游主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處5千元以上5萬元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處2千元以上2萬元以下罰款。此外，《導(dǎo)游人員管理辦法》第四條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)從事導(dǎo)游活動(dòng)，必須取得導(dǎo)游證。對(duì)此《旅游法》第一百零二條規(guī)定，未取得導(dǎo)游證從事導(dǎo)游的，由旅游主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處1千元以上1萬元以下罰款，予以公告。

最新的立法帶來了更嚴(yán)峻的形勢(shì)。2016年1月1日施行的《浙江省旅游條例》第二十四條規(guī)定，從事包價(jià)旅游業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。前款所稱包價(jià)旅游業(yè)務(wù)，是指預(yù)先安排行程，提供交通、住宿、餐飲、游覽、導(dǎo)游或者領(lǐng)隊(duì)等兩項(xiàng)以上旅游服務(wù)，旅游者以總價(jià)支付旅游費(fèi)用的業(yè)務(wù)。依據(jù)該規(guī)定，市場(chǎng)上大量的戶外運(yùn)動(dòng)、游學(xué)服務(wù)、親子游項(xiàng)目都屬于包價(jià)旅游業(yè)務(wù)，經(jīng)營該類業(yè)務(wù)的各類俱樂部、游學(xué)組織機(jī)構(gòu)、親子游俱樂部等都應(yīng)當(dāng)取得旅行社經(jīng)營許可。該地方法規(guī)在浙江省實(shí)施一年多來，已經(jīng)有大量此類機(jī)構(gòu)依法申領(lǐng)了經(jīng)營許可，成為合法的經(jīng)營企業(yè)。但在此過程中都遭遇到兩個(gè)層面的尷尬：一是在申請(qǐng)經(jīng)營許可時(shí)，許可的條件之一是至少有3名導(dǎo)游與企業(yè)簽訂了固定期限或無固定期限勞動(dòng)合同。但在不少地方并沒有那么多導(dǎo)游，即使導(dǎo)游數(shù)量足夠，卻并不是這些企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營所需要的。二是包價(jià)旅游業(yè)務(wù)需要大量的帶團(tuán)人員，現(xiàn)有導(dǎo)游基本不能勝任。《旅行社條例（修訂草案送審稿）》也作出了同樣的規(guī)定，這意味著，在浙江一地發(fā)生的問題，很可能在全國普遍存在。

1.2游走于法律模糊地帶

筆者在《浙江省旅游條例》宣貫過程中不斷遭遇這一問題，在短時(shí)間內(nèi)不可能通過立法解決的前提下，筆者給企業(yè)提供了權(quán)宜方案。

《旅游法》第三十六條規(guī)定，旅行社組織團(tuán)隊(duì)出境旅游或者組織、接待團(tuán)隊(duì)入境旅游，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定安排領(lǐng)隊(duì)或者導(dǎo)游全程陪同。由此可見，法律并未對(duì)境內(nèi)游委派導(dǎo)游作出規(guī)定，除非有其他法律規(guī)定，否則根據(jù)“法無禁止即自由”的原則，境內(nèi)團(tuán)隊(duì)旅游是否委派導(dǎo)游，由旅行社自主決定。但問題并未就此結(jié)束，旅行社據(jù)此不委派導(dǎo)游，而是委派一般的工作人員，即無導(dǎo)游證人員帶團(tuán)，依然存在兩方面法律風(fēng)險(xiǎn)：第一，《團(tuán)隊(duì)境內(nèi)旅游合同》一般都要求旅行社委派持證導(dǎo)游，旅游者可以據(jù)此主張旅行社違約，要求承擔(dān)損害賠償責(zé)任；第二，旅行社涉嫌違反《旅游法》第九十六條之規(guī)定，安排未取得導(dǎo)游證的人員提供導(dǎo)游服務(wù)的，將由旅游主管部門責(zé)令改正，并給予相應(yīng)的罰款處罰。

應(yīng)對(duì)上述法律風(fēng)險(xiǎn)的辦法是，將格式合同中“委派導(dǎo)游”的條款，修改為“委派專業(yè)的工作人員”。在民事法律層面，旅行社的操作符合合同約定，不存在違約；在行政法律層面，由于安排的本就不是導(dǎo)游人員，當(dāng)然無需導(dǎo)游證。但究竟是否屬于“安排未取得導(dǎo)游證的人員提供導(dǎo)游服務(wù)的”呢？關(guān)鍵是如何界定“導(dǎo)游服務(wù)”。恰恰這個(gè)概念，屬于法律的模糊地帶。新業(yè)態(tài)旅游中，工作人員的帶團(tuán)活動(dòng)與傳統(tǒng)導(dǎo)游存在諸多差異，它們是否屬于導(dǎo)游服務(wù)，并不明確?；谛姓?zhí)法嚴(yán)肅謹(jǐn)慎之要求，執(zhí)法部門未必有勇氣對(duì)此作出認(rèn)定并處罰。因此這實(shí)際是游走在法律的模糊地帶，屬于“擦邊球方案”，并且也不能斷定不存在風(fēng)險(xiǎn)。

在當(dāng)前新業(yè)態(tài)旅游蓬勃發(fā)展的背景下，各類專業(yè)人員懷著滿腔熱情大量涌入旅游行業(yè)，法律制度層面非但沒有張開懷抱，廣納四方，反而讓這些人員的身份定位、工作性質(zhì)，陷入一種說不清道不明的灰色狀態(tài)，實(shí)在有違當(dāng)前旅游業(yè)改革發(fā)展的大背景。

2導(dǎo)游許可正當(dāng)性危機(jī)

前述的困境可以概括為兩個(gè)層面：一是大量新業(yè)態(tài)旅游經(jīng)營者層面的。有導(dǎo)游證的人，不能勝任帶團(tuán)工作；勝任帶團(tuán)工作的，往往是無證人員。安排持證導(dǎo)游，服務(wù)不到位，損害游客權(quán)益；安排無證專業(yè)人員，存在民事糾紛和行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。二是新業(yè)態(tài)從業(yè)人員層面的。例如，戶外運(yùn)動(dòng)專家如果要想合法帶團(tuán)，就必須考取導(dǎo)游證；但考導(dǎo)游證所學(xué)到的主要是景區(qū)景點(diǎn)講解方面的知識(shí)和技能，實(shí)際帶團(tuán)基本用不上，無疑是嚴(yán)重的浪費(fèi)。合法而浪費(fèi)，抑或違法而不浪費(fèi)。這種“合法性”與“合理性”對(duì)立的局面，凸顯了作為法律規(guī)定的導(dǎo)游許可制度本身的合法性與正當(dāng)性危機(jī)，它顯然不符合法治國家“良法”之要求。

2.1正當(dāng)性根基

根據(jù)公共利益理論，證明行政許可正當(dāng)性的一個(gè)先決條件是，至少存在市場(chǎng)失靈。行政許可作為一種社會(huì)性規(guī)制，其主要解決的市場(chǎng)失靈問題是信息問題和外部性問題。但我國導(dǎo)游許可設(shè)立于20世紀(jì)80年代，處于改革開放早期，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的初始階段，市場(chǎng)機(jī)制在這一時(shí)期還是個(gè)“配角”。用“市場(chǎng)失靈”的概念討論這一時(shí)期的問題，顯然是齟齬不合。導(dǎo)游許可設(shè)立的正當(dāng)性須從當(dāng)時(shí)的背景考察。

1978年以前，我國旅行社均分屬于政府的外事和僑務(wù)部門。此時(shí)導(dǎo)游人員的工作以外語翻譯、外事陪同為主，成為導(dǎo)游人員甚至必須經(jīng)過嚴(yán)格的政治審查。但此時(shí)的導(dǎo)游人員只是國家外事或僑務(wù)部門的干部翻。1978年之后，旅游行業(yè)開始了體制改革，旅行社從事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)組織，導(dǎo)游也隨之逐步從體制內(nèi)走向體制外，成為一種社會(huì)性的職業(yè)。1987年，專門為導(dǎo)游職業(yè)制定的法律——《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》發(fā)布。該規(guī)定設(shè)立了導(dǎo)游職業(yè)許可，其中，第六條規(guī)定了導(dǎo)游人員應(yīng)當(dāng)具備的條件，第七條規(guī)定了擔(dān)任導(dǎo)游工作必須經(jīng)考試合格并辦理登記注冊(cè)手續(xù)。該許可在當(dāng)時(shí)的正當(dāng)性在于，我國旅游業(yè)經(jīng)歷了一條非常規(guī)型發(fā)展道路，首先發(fā)展的是入境旅游，再次是發(fā)展國內(nèi)游，最后是出境游逐步發(fā)展。在發(fā)展入境游階段，也是各類人才稀缺的時(shí)期，基于接待境外游客、創(chuàng)收外匯的目的，必須建立起一支高素質(zhì)、高服務(wù)水平的導(dǎo)游隊(duì)伍。為此，通過許可設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，遴選出高素質(zhì)人才成為導(dǎo)游，在當(dāng)時(shí)滿足了國家對(duì)外開放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要。收入高、福利好的導(dǎo)游，先是體制內(nèi)干部，后來是國企職工，一直是很多人羨慕但難以得到的工作。以法律設(shè)立許可之后，標(biāo)準(zhǔn)和程序明確，有利于吸納優(yōu)秀人才進(jìn)入導(dǎo)游隊(duì)伍。在當(dāng)時(shí)改革的大背景下，作為“自由恢復(fù)”的行政許可，是一種能夠與新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體相協(xié)調(diào)的先進(jìn)的管理手段，是符合改革精神的新生事物。

2.2危機(jī)的根源

旅游業(yè)發(fā)展到今天，客觀形勢(shì)完全改變，導(dǎo)游許可原有的正當(dāng)性基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是當(dāng)前旅游業(yè)對(duì)導(dǎo)游人才的要求已不同當(dāng)初。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年全年國內(nèi)游客44億人次，因私出境12 850萬人次，人境游客13 844萬人次，其中，香港、澳門和臺(tái)灣同胞11 031萬人次，外國人僅為28 13萬人次?？梢?，在這個(gè)大眾旅游時(shí)代，旅游業(yè)主要是向本國公民提供旅游服務(wù)，而非服務(wù)外國人，創(chuàng)收外匯。相應(yīng)地，導(dǎo)游的服務(wù)對(duì)象主要是本國公民，而非外國人。導(dǎo)游工作已不再屬于事關(guān)外交、外匯的國家層面問題。作為服務(wù)行業(yè)的一種職業(yè)，其與酒店服務(wù)員、景區(qū)講解員，在性質(zhì)和重要性上并無明顯差別。此外，隨著國民受教育水平的普遍大幅提高，從事導(dǎo)游工作所需要的“高中畢業(yè)”的要求，屬于較低的受教育水平，很難再用“高素質(zhì)”形容。當(dāng)初為遴選高素質(zhì)人才接待外賓設(shè)定了行政許可，其中“高素質(zhì)”和“外賓”的條件在今天已基本不存在了。

二是許可的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)旅游服務(wù)多元化的形勢(shì)。導(dǎo)游許可最核心的標(biāo)準(zhǔn)就是通過導(dǎo)游考試，因此考試內(nèi)容就是實(shí)質(zhì)上的標(biāo)準(zhǔn)。導(dǎo)游考試是根據(jù)《導(dǎo)游人員管理暫行規(guī)定》所設(shè)立。1994年5月出臺(tái)的《國家旅游局關(guān)于改革和完善全國導(dǎo)游人員資格考試工作的意見》第一次對(duì)考試做了系統(tǒng)規(guī)定，到1994年年底，全國的31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市都已開始實(shí)行一年一度的考試。根據(jù)該工作意見，考試的主要內(nèi)容包括導(dǎo)游專業(yè)知識(shí)、地方導(dǎo)游基礎(chǔ)知識(shí)、現(xiàn)場(chǎng)導(dǎo)游、語言等4大方面。其核心是考核觀光旅游中導(dǎo)游服務(wù)所需要的知識(shí)儲(chǔ)備與技能水平。這一考核標(biāo)準(zhǔn)在之后的20多年里，雖然歷經(jīng)調(diào)整變動(dòng)，但核心的內(nèi)容與目標(biāo)都沒有變，依然是針對(duì)觀光旅游服務(wù)，強(qiáng)調(diào)導(dǎo)游講解所需的知識(shí)與技能。因此，20多年來所遴選的導(dǎo)游人員，都是觀光旅游服務(wù)型的導(dǎo)游。

與20世紀(jì)八九十年代旅游幾乎等同于觀光游不同的是，今天我國旅游市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)早已呈多元化之態(tài)勢(shì)。旅游服務(wù)自然是新業(yè)態(tài)紛呈，除了觀光旅游之外，旅游+體育、旅游+教育、旅游+農(nóng)業(yè)……這些新業(yè)態(tài)所需要的導(dǎo)游服務(wù)，與導(dǎo)游考試的內(nèi)容完全不對(duì)應(yīng)，通過考試的導(dǎo)游不能勝任各類新業(yè)態(tài)旅游活動(dòng)的要求；能夠勝任新業(yè)態(tài)旅游服務(wù)的專業(yè)人員難以通過導(dǎo)游考試或者不愿意花代價(jià)去準(zhǔn)備一場(chǎng)無實(shí)際價(jià)值的導(dǎo)游考試。簡言之，里面的人不勝任，外面的人進(jìn)不來。20年不變的導(dǎo)游許可制度，其原有的正當(dāng)性根基已經(jīng)不再，新的發(fā)展形勢(shì)又不能適應(yīng)，其困境不言而喻。

當(dāng)此導(dǎo)游許可“To be or not to be”的時(shí)刻，又恰逢國家通過改革審批制度實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的時(shí)機(jī)?！秶鴦?wù)院關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)的決定》（國發(fā)[2016]68號(hào)）提出，“減少職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)是推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的重要內(nèi)容，也是深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革和推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的重要舉措?！辈⒚鞔_要求，“加大職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)清理力度，不斷降低人才負(fù)擔(dān)和制度成本，持續(xù)激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)?！笨梢?，導(dǎo)游許可制度必須重新尋找正當(dāng)性依據(jù)，據(jù)此改革，以圖自救。

3正當(dāng)性再論證

下有市場(chǎng)機(jī)制挑戰(zhàn)，上有行政改革追問。導(dǎo)游許可在今天如果還具有正當(dāng)性，其依據(jù)何在？2004年施行的《行政許可法》第十二條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可事項(xiàng)，其中第三項(xiàng)為：提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)。該法第十三條規(guī)定，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。據(jù)此，從以下4個(gè)層面進(jìn)行論述。

一是導(dǎo)游服務(wù)的公共利益屬性。旅游活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括兩個(gè)方面：第一是旅游安全。每年都會(huì)發(fā)生大量的旅游安全事故造成旅游者人身、財(cái)產(chǎn)損失。第二是服務(wù)糾紛。雖然涉及金額通常不大，但處理不當(dāng)，很可能導(dǎo)致旅游者通過旅游獲得身心愉悅的目的完全落空。旅游活動(dòng)涉及環(huán)節(jié)多、經(jīng)營者多，風(fēng)險(xiǎn)控制復(fù)雜。導(dǎo)游服務(wù)是其中重要的一環(huán)，協(xié)調(diào)團(tuán)隊(duì)成員、對(duì)接各類供應(yīng)商、把控整個(gè)行程節(jié)奏、告知各類安全事項(xiàng)、應(yīng)急處置突發(fā)事件等。稍有失當(dāng)，就可能損害旅游者權(quán)益，進(jìn)而引發(fā)旅游糾紛。在大眾旅游時(shí)代，面對(duì)數(shù)十億的旅游人次，導(dǎo)游相關(guān)技能和素養(yǎng)，事關(guān)旅游者的重要權(quán)益，導(dǎo)游服務(wù)的公共利益屬性十分明顯。

二是行業(yè)自律組織、企業(yè)或者導(dǎo)游自身是否有能力保證導(dǎo)游服務(wù)滿足公共利益的需要。第一是行業(yè)自律組織。鑒于中國目前行業(yè)組織在自律管理方面的實(shí)際情況，導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量顯然不可能由其自律監(jiān)管。第二是企業(yè)，主要是作為導(dǎo)游用人單位的旅行社。目前我國注冊(cè)導(dǎo)游證的人數(shù)約80萬人，其中，旅行社長期聘用導(dǎo)游不到20萬人，約占持證導(dǎo)游的25%。可見，即使旅行社有能力保證導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量，也僅能涵蓋一小部分。但旅行社行業(yè)深陷“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的操作模式，不斷壓低價(jià)格的必然結(jié)果是不斷犧牲服務(wù)質(zhì)量。更嚴(yán)峻的情況是，隨著導(dǎo)游執(zhí)業(yè)自由化試點(diǎn)的推進(jìn)，大量的導(dǎo)游將不再通過旅行社委派，而是直接面向旅游者提供服務(wù)，這就完全與旅行社無關(guān)了。因此導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量不能通過旅行社的管理得以保障。第三是導(dǎo)游個(gè)人的自律性。缺乏必要的外在約束，僅靠自律顯然不夠，各地黑導(dǎo)、野導(dǎo)損害旅游者權(quán)益的事例就是反面的例證。缺乏許可這一門檻，就意味著黑導(dǎo)、野導(dǎo)這樣的從業(yè)者在身份上不具有違法性，其損害旅游者權(quán)益的從業(yè)活動(dòng)將更加難以識(shí)別、制約，于旅游者權(quán)益和旅游市場(chǎng)秩序都是重大損害。

三是行政機(jī)關(guān)事后監(jiān)管是否能夠保障導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量。許可作為一種事前的規(guī)制，其缺陷在于，對(duì)所有申請(qǐng)者逐一審查的行政成本非常高，還要加上許可授予前的任何延誤所帶來的機(jī)會(huì)成本損失，此外如果許可被用于反競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)，制造市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，則將帶來相當(dāng)?shù)母＠麚p失。簡而言之，基于公益理由，事先審查的益處必須足夠大，能夠證明付出大量成本是值得的。與之相對(duì)的行政機(jī)關(guān)的事后審查，固然可以避免前述問題，但針對(duì)導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的事后監(jiān)管之有效性令人高度懷疑。其原因在于，第一，導(dǎo)游服務(wù)處于動(dòng)態(tài)過程，且在異地發(fā)生，服務(wù)質(zhì)量又缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)很難對(duì)質(zhì)量問題作出認(rèn)定；第二，導(dǎo)游人數(shù)很多，服務(wù)的量更是巨大，行政機(jī)關(guān)難以一一審查；第三，一旦因?yàn)榉?wù)質(zhì)量缺陷造成游客人身、財(cái)產(chǎn)損失，特別是旅游者死亡的后果，事后監(jiān)管并不能挽回這些損害。前兩點(diǎn)說明監(jiān)管成本顯著過高，第三點(diǎn)說明監(jiān)管收益未必能達(dá)到預(yù)期。

四是導(dǎo)游許可能夠解決市場(chǎng)失靈的問題，主要是信息問題。第一，導(dǎo)游服務(wù)作為一種經(jīng)驗(yàn)性產(chǎn)品，除非通過消費(fèi)，否則旅游者一般無法核實(shí)質(zhì)量的優(yōu)劣，有時(shí)甚至通過消費(fèi)也難以判斷，比如導(dǎo)游的講解并不符合對(duì)象的真實(shí)情況；戶外運(yùn)動(dòng)導(dǎo)游提供的專業(yè)指導(dǎo)未必是最科學(xué)的；導(dǎo)游行程安排并不合理致使旅游者未能獲得本應(yīng)得到的最佳旅游效果等，這些服務(wù)缺陷，除非有比較，否則旅游者是難以知悉的。第二，鑒于旅游業(yè)態(tài)的多元化趨勢(shì)，未來導(dǎo)游的專業(yè)方向也日益分化，針對(duì)其服務(wù)所存在的正式或非正式的、能夠幫助旅游者做出判斷的、統(tǒng)一客觀的標(biāo)簽，更加難以產(chǎn)生。第三，同一個(gè)旅游者多次到同一個(gè)地方旅游或參加同一個(gè)項(xiàng)目的情況較少，導(dǎo)游服務(wù)消費(fèi)往往是一次性的，因此信譽(yù)機(jī)制難以發(fā)揮約束作用。雖然推行導(dǎo)游執(zhí)業(yè)自由化試點(diǎn)的一個(gè)重要場(chǎng)景是互聯(lián)網(wǎng)，旅游者可以對(duì)導(dǎo)游服務(wù)做出點(diǎn)評(píng)。但因此形成的制約效果在未來較長一段時(shí)期，都可能是很有限的。

解決信息問題，除了許可外，替代選項(xiàng)包括登記和認(rèn)證兩種規(guī)制手段。兩者的不足在于，登記僅要求行為人在從事特定行為前，向政府相關(guān)部門提供特定信息，便于社會(huì)查到或了解其名稱、身份、地址等基本情況，它與行為人能力或服務(wù)質(zhì)量無關(guān)；認(rèn)證與許可較為類似，但它是行為人自愿選擇的，未認(rèn)證的也可以合法從業(yè)。因此，它不可能對(duì)導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量提出強(qiáng)制性的最低限度的要求，從而不利于公共利益保障。

許可作為政府的一種事前干預(yù)，一方面可以去規(guī)定必須提供的信息類型；另一方面幫助買方對(duì)賣方所提供的信息加以評(píng)判。因此從信息問題的角度看，導(dǎo)游許可實(shí)質(zhì)是針對(duì)服務(wù)供給一方——導(dǎo)游，所設(shè)定的信息強(qiáng)制披露義務(wù)，以幫助旅游者解決信息不足問題，降低信息成本。

由以上4個(gè)方面可見，導(dǎo)游許可符合《行政許可法》的設(shè)定許可的條件，依然具有正當(dāng)性。為此就有必要進(jìn)一步考慮如何改革導(dǎo)游許可制度，以應(yīng)對(duì)所遭遇困境。

4“導(dǎo)游服務(wù)”的再認(rèn)識(shí)

前文論述的“擦邊球方案”，是基于新業(yè)態(tài)旅游企業(yè)的利益提出的權(quán)宜之計(jì)。它將新業(yè)態(tài)導(dǎo)游服務(wù)排除在“導(dǎo)游服務(wù)”范圍之外，意味著包價(jià)旅游業(yè)務(wù)中的帶團(tuán)人員應(yīng)區(qū)分為兩類，一類屬于導(dǎo)游人員，應(yīng)當(dāng)取得導(dǎo)游證；另一類不屬于導(dǎo)游人員，無需持有導(dǎo)游證。由此帶來的難題是，如何在日常監(jiān)管中對(duì)兩者作出區(qū)分，從而針對(duì)應(yīng)當(dāng)持有導(dǎo)游證而無證的情況認(rèn)定違法，做出處罰；針對(duì)無需持有導(dǎo)游證的情況，則認(rèn)定合法。對(duì)此，從實(shí)際操作層面來看，監(jiān)管部門幾乎是束手無策。既然監(jiān)管部門很難區(qū)分需要導(dǎo)游證與不需要導(dǎo)游證的業(yè)務(wù)類型，則可以預(yù)見，旅行社為了降低成本，必然宣稱自己的業(yè)務(wù)無需委派導(dǎo)游人員。從事帶團(tuán)工作的人，自然不再愿意參加導(dǎo)游考試，最終是“無證導(dǎo)游人員驅(qū)逐持證導(dǎo)游人員”。這對(duì)現(xiàn)有的80萬導(dǎo)游人員無疑是嚴(yán)重的傷害，導(dǎo)游人員管理制度將因此土崩瓦解?；趯?dǎo)游許可制度的必要性、正當(dāng)性，前述“擦邊球方案”應(yīng)在立法上給予明確的否定，新業(yè)態(tài)導(dǎo)游服務(wù)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定屬于“導(dǎo)游服務(wù)”。這就需要對(duì)現(xiàn)有“導(dǎo)游服務(wù)”的定義進(jìn)行重新討論。

《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，本條例所稱導(dǎo)游人員，是指依照本條例的規(guī)定取得導(dǎo)游證，接受旅行社委派，為旅游者提供向?qū)А⒅v解及相關(guān)旅游服務(wù)的人員。據(jù)此，導(dǎo)游服務(wù)是指“向?qū)?、講解及相關(guān)旅游服務(wù)”?！吨腥A人民共和國職業(yè)分類大典（2015年版）》作了更為詳細(xì)的論述。導(dǎo)游是指從事旅游向?qū)?、講解及旅途服務(wù)工作的人員。主要工作任務(wù)：（1）執(zhí)行旅行社行程計(jì)劃，陪同、帶領(lǐng)旅游者完成旅游行程安排；（2）引導(dǎo)旅游者游覽，介紹當(dāng)?shù)匚幕⒚袼?、歷史、景點(diǎn)風(fēng)貌、科普知識(shí)；（3）銜接、落實(shí)行程計(jì)劃中的住宿、餐飲、交通、游覽等事項(xiàng)；（4）提示旅途安全注意事項(xiàng)，采取規(guī)定措施，防止危害發(fā)生；（5）協(xié)調(diào)、處理旅途中的突發(fā)事件。以上5個(gè)方面的“工作任務(wù)”，可被認(rèn)為是“導(dǎo)游服務(wù)”的具體內(nèi)涵。但新業(yè)態(tài)旅游中的情況，顯然不然，比如攝影旅游中的導(dǎo)游服務(wù)，側(cè)重的是攝影方面的專業(yè)指導(dǎo)；戶外運(yùn)動(dòng)旅游中的導(dǎo)游服務(wù)，側(cè)重的是戶外運(yùn)動(dòng)的專業(yè)知識(shí)；兒童戶外運(yùn)動(dòng)旅游，側(cè)重的是兒童教育方面的知識(shí)等。最大的區(qū)別在于，作為傳統(tǒng)導(dǎo)游服務(wù)核心內(nèi)容的“引導(dǎo)旅游者游覽，介紹當(dāng)?shù)匚幕?、民俗、歷史、景點(diǎn)風(fēng)貌、科普知識(shí)”，恰恰是新業(yè)態(tài)旅游所不強(qiáng)調(diào)的。這種不兼容性，意味著“導(dǎo)游服務(wù)”需要重新定義。

鑒于旅游新業(yè)態(tài)的開放性，新業(yè)態(tài)導(dǎo)游服務(wù)的內(nèi)容也具有開放性，因此通常的定義方法很難解決這一問題。一個(gè)可行的路徑是，對(duì)導(dǎo)游服務(wù)作類型化處理，再分別應(yīng)對(duì)。筆者的方案是，將導(dǎo)游服務(wù)區(qū)分為兩個(gè)部分：第一，基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)，是所有旅游業(yè)態(tài)的導(dǎo)游服務(wù)通用的，即安全、準(zhǔn)時(shí)地為旅游團(tuán)隊(duì)提供組織、協(xié)調(diào)、陪同服務(wù)，大致相對(duì)于前述《中華人民共和國職業(yè)分類大典（2015年版）》中的第一至第四項(xiàng)“工作任務(wù)”；第二，專項(xiàng)導(dǎo)游服務(wù)，不同的旅游業(yè)態(tài)，有不同的內(nèi)容，如觀光講解、戶外運(yùn)動(dòng)、攝影、兒童教育等，這部分是開放性的，可以根據(jù)實(shí)踐不斷列舉。導(dǎo)游服務(wù)不同的部分，具有不同的屬性?；A(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)，是各類導(dǎo)游服務(wù)中共有的、最基礎(chǔ)的部分，是導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量的底線，是體現(xiàn)導(dǎo)游服務(wù)公共利益屬性的部分，是政府通過行政許可予以監(jiān)管的部分；專項(xiàng)導(dǎo)游服務(wù)，是導(dǎo)游服務(wù)的個(gè)性化部分，是旅游需求多元化、個(gè)性化的產(chǎn)物，代表了導(dǎo)游服務(wù)品質(zhì)化的發(fā)展方向。鑒于其內(nèi)容的不確定性，政府難以設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，因此它適合由市場(chǎng)根據(jù)自身規(guī)律予以調(diào)整、配置。

5導(dǎo)游許可制度的改革

在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，導(dǎo)游服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須先破除制度障礙，從制度供給著手發(fā)力。基于這樣的背景，《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)[2016]70號(hào)）提出，推進(jìn)導(dǎo)游體制改革，建立適應(yīng)市場(chǎng)需求的導(dǎo)游準(zhǔn)人制度，建立導(dǎo)游社會(huì)化評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系。這樣的改革思路顯然是正確的，但導(dǎo)游準(zhǔn)入制度須如何改革？

5.1改革方案的設(shè)計(jì)

十多年前即有研究者對(duì)主要國家的導(dǎo)游準(zhǔn)人制度做了介紹。根據(jù)其梳理，大致可以分為兩大類型：

第一大類是需要考試的國家，具體又可以分為兩小類，一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的非典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，其為了吸引外賓，創(chuàng)收外匯，在國家整體社會(huì)服務(wù)水平不高的大環(huán)境下，集中一部分人力、財(cái)力發(fā)展旅游業(yè)，為此需要通過考試遴選高素質(zhì)人才成為導(dǎo)游人員；二是旅游業(yè)在其國家經(jīng)濟(jì)中具有舉足輕重的地位，國家高度重視，從而設(shè)立考試制度，以確保導(dǎo)游人員良好的素質(zhì)，比如西班牙、以色列、希臘。

第二大類是不需要資格考試的國家，這也可以分成兩小類，一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家。這些國家的旅游業(yè)是隨著國民收入提高，自然發(fā)展起來的。導(dǎo)游人員隊(duì)伍也是在本國市場(chǎng)需求推動(dòng)下，逐步成長起來的，而不是靠政府干預(yù)強(qiáng)制培育生成的。因此這類國家通常不要求考試，即使重視考試，也不是作為許可的標(biāo)準(zhǔn)，僅是一種服務(wù)質(zhì)量認(rèn)證，供旅游企業(yè)招聘導(dǎo)游時(shí)參考。澳大利亞、英國、德國等就是典型。二是厄瓜多爾、新西蘭、斯洛文尼亞、南太平洋地區(qū)等非典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)，他們或者本身發(fā)展水平比較高，或者本來屬于發(fā)達(dá)國家殖民地，其導(dǎo)游管理體制深受發(fā)達(dá)國家的影響，甚至是直接移植而來。

從宏觀層面看，經(jīng)歷近40年的改革開放，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然離發(fā)達(dá)國家仍有差距，但也取得了巨大成績，旅游業(yè)的市場(chǎng)化水平則尤其表現(xiàn)出色。在重要性方面，近年來，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)序列中也占據(jù)了越來越重要的地位，成了國家和地方政府相關(guān)文件中的高頻詞匯。從微觀層面看，隨著大眾旅游時(shí)代的到來，導(dǎo)游服務(wù)的市場(chǎng)需求完全依賴市場(chǎng)自身的發(fā)展，政府有形之手很難再施加影響。由此可見，當(dāng)前我國旅游業(yè)兼具典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家（無需考試或者考試作為服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)證）與旅游業(yè)地位重要的國家（考試合格作為準(zhǔn)人條件）之特征。我國導(dǎo)游準(zhǔn)人制度，可以綜合上述兩方面特征，以導(dǎo)游服務(wù)分類為基礎(chǔ)，采用“許可+認(rèn)證”的改革方案，具體說明如下：

許可僅針對(duì)基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)部分，由政府依法實(shí)施。只有通過考核，被認(rèn)為能夠提供合格的基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)的人員，才可以取得導(dǎo)游許可，合法從事導(dǎo)游工作。許可是強(qiáng)制性的，設(shè)定了最低限度的導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；認(rèn)證針對(duì)專項(xiàng)導(dǎo)游服務(wù)，由社會(huì)第三方組織，根據(jù)市場(chǎng)需求實(shí)施，由導(dǎo)游自愿參與認(rèn)證，用于標(biāo)識(shí)細(xì)分領(lǐng)域的導(dǎo)游專業(yè)水平，認(rèn)證結(jié)果供旅游企業(yè)招聘或者游客購買導(dǎo)游服務(wù)時(shí)參考。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，第三方開展認(rèn)證服務(wù)是自愿的，導(dǎo)游參與認(rèn)證也是自愿的，政府如要介入，應(yīng)限于引導(dǎo)、鼓勵(lì)的作用?！霸S可”和“認(rèn)證”，一個(gè)是法律、是強(qiáng)制、是兜底；一個(gè)是市場(chǎng)、是自愿、是優(yōu)質(zhì)。它解決了“最低限度服務(wù)”和“較高水平服務(wù)”的信息不對(duì)稱問題，既維護(hù)了現(xiàn)有導(dǎo)游管理制度和導(dǎo)游人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，也能夠避免導(dǎo)游許可制度將各類導(dǎo)游人才拒之門外的尷尬，破除新業(yè)態(tài)旅游企業(yè)委派導(dǎo)游的違法困境。

5.2現(xiàn)行許可制度檢討

現(xiàn)行導(dǎo)游許可制度如何基于“許可+認(rèn)證”的方案進(jìn)行調(diào)整？這里有兩個(gè)著眼點(diǎn)，第一是許可具體的條件，它應(yīng)當(dāng)指向并保障導(dǎo)游職業(yè)的公共利益屬性。《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》主要設(shè)定了3方面條件。一是考試合格，以此衡量導(dǎo)游知識(shí)和技能。二是與旅行社的勞動(dòng)關(guān)系或在行業(yè)組織注冊(cè)。鑒于導(dǎo)游的個(gè)體性和分散性，會(huì)帶來極高的監(jiān)管成本，因此該條件有助于降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效果。三是一系列禁止性條件，包括民事行為能力、身體健康、犯罪情況、吊銷導(dǎo)游證的行政處罰情況等，這些是對(duì)導(dǎo)游的法律主體資格、身體健康、品性情況的最低限度要求。上述許可條件與導(dǎo)游的公共利益的屬性是匹配的。

第二是許可條件的具體內(nèi)容是否合理，主要是“考試合格”這一條件下的內(nèi)容。它又具體分為兩個(gè)層面。一是參加考試的資格，《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》規(guī)定了參加考試人員，應(yīng)當(dāng)具有高級(jí)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校或者以上學(xué)歷，身體健康，具有適應(yīng)導(dǎo)游需要的基本知識(shí)和語言表達(dá)能力的中華人民共和國公民。其中，有爭(zhēng)議的是學(xué)歷要求，有認(rèn)為要求過低，以致導(dǎo)游人員數(shù)量過多，整體素質(zhì)不高；也有認(rèn)為這種較為寬松的門檻是合理的。二是考試內(nèi)容，主要是考試科目設(shè)置的合理性問題。毫無疑問，學(xué)歷要求越高，科目設(shè)置越多越難，取得許可的導(dǎo)游人員技能和素質(zhì)通常會(huì)更高，但更高的要求，其結(jié)果也有可能更壞。

許可條件的具體標(biāo)準(zhǔn)過高，會(huì)不合理地限制競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致潛在的合格人員被排除在外，引起市場(chǎng)供給不足，尤其在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，持證導(dǎo)游數(shù)量因此明顯不夠。企業(yè)可能被迫委派無證人員提供服務(wù)，因此承受法律風(fēng)險(xiǎn)，包括民事賠償和行政處罰；監(jiān)管部門處于尷尬境地，給予處罰則不合情理，不予處罰則涉嫌行政不作為；正常付費(fèi)的旅游者得到的是不合法的服務(wù)；低收入旅游者對(duì)低價(jià)、低品質(zhì)服務(wù)的需求無法被滿足；最終是許可制度的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，法律的權(quán)威性受到損害。正因此，許可通常只是服務(wù)質(zhì)量最低程度的標(biāo)準(zhǔn)。

從這個(gè)角度看，高中而非大?；虮究频膶W(xué)歷要求，可能更加符合當(dāng)前大眾旅游時(shí)代服務(wù)需求量大，需求層面豐富，以及發(fā)展不平衡、落后地區(qū)服務(wù)供給不足的實(shí)際情況。何況，即使在旅游業(yè)發(fā)展更為成熟的港臺(tái)兩地，其要求也是高中學(xué)歷。存在問題的是考試科目的設(shè)置，導(dǎo)游服務(wù)的最低限度在于安全、準(zhǔn)時(shí)的完成組織、協(xié)調(diào)、接待事項(xiàng)等?，F(xiàn)有考試科目及內(nèi)容的設(shè)置過度強(qiáng)調(diào)講解服務(wù)，意在遴選優(yōu)質(zhì)的觀光型導(dǎo)游服務(wù)，“優(yōu)質(zhì)”不符合許可“最低程度標(biāo)準(zhǔn)”的定位，并非所有的觀光旅游者都需要優(yōu)質(zhì)的講解服務(wù)，因此“優(yōu)質(zhì)”必然意味著浪費(fèi)的存在；將非觀光型導(dǎo)游人員排除在外，導(dǎo)致非觀光旅游經(jīng)營者無導(dǎo)游可委派，相應(yīng)的旅游者無法得到合法的導(dǎo)游服務(wù)?？颇吭O(shè)置應(yīng)以基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)的內(nèi)容為依據(jù)，側(cè)重考核導(dǎo)游執(zhí)業(yè)的所需要的一般性的、通用性的知識(shí)與技能，比如旅游法律知識(shí)、旅游安全風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)、旅游突發(fā)事件應(yīng)對(duì)知識(shí)、職業(yè)道德知識(shí)、組織協(xié)調(diào)旅游團(tuán)隊(duì)的技能等。

結(jié)束語

在當(dāng)前發(fā)展全域旅游，實(shí)施“旅游+”戰(zhàn)略的背景下，個(gè)性化、多元化、跨界融合的新業(yè)態(tài)旅游必然大量出現(xiàn)，“旅游”越來越不是旅游部門一家的事情。國務(wù)院專門發(fā)文，要求加強(qiáng)旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管（國辦發(fā)[2016]5號(hào)）也正是基于這樣的發(fā)展背景。但在綜合監(jiān)管之外，還應(yīng)當(dāng)重視政府與市場(chǎng)經(jīng)營主體、社會(huì)第三方組織之間的合作治理，積極發(fā)揮這些非公權(quán)力主體在旅游市場(chǎng)規(guī)范有序發(fā)展中的作用。以導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)為例，隨著導(dǎo)游服務(wù)內(nèi)容、類型日益豐富多元，并非全部的導(dǎo)游服務(wù)都是旅游主管部門有必要或者有能力監(jiān)管的。旅游主管部門的監(jiān)管，以維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障公共利益為目的，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)以此為限度，確定監(jiān)管的范圍。導(dǎo)游服務(wù)的內(nèi)容、類型中，不涉及市場(chǎng)秩序和公共利益的部分，應(yīng)當(dāng)由導(dǎo)游的用人單位自主決定并管理，或者發(fā)揮社會(huì)第三方組織認(rèn)證管理的作用。據(jù)此，旅游主管部門須首先改變獨(dú)家包干的局面，在導(dǎo)游許可的環(huán)節(jié)上，應(yīng)當(dāng)將許可條件的設(shè)置，限制在涉及公共利益的基礎(chǔ)導(dǎo)游服務(wù)的范圍內(nèi)，劃出專項(xiàng)導(dǎo)游服務(wù)（鑒于其內(nèi)容的跨界性，旅游主管部門通常也缺乏專業(yè)的評(píng)價(jià)能力），交給市場(chǎng)、社會(huì)自律管理。由此構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)第三方組織之間針對(duì)導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)的合作治理結(jié)構(gòu)。未來，對(duì)“旅游+”戰(zhàn)略的研究，也有必要從產(chǎn)業(yè)融合的視角，即“旅游+體育、教育、文化等”，延伸到政府與社會(huì)組織合作治理的領(lǐng)域，即“旅游主管部門+體育社會(huì)組織、教育社會(huì)組織、文化社會(huì)組織等”。