吳勇民，高 航，龍 飛

(咸陽市林業(yè)局，陜西 咸陽 712000)

我國農村貧困現狀的形成原因復雜多樣，包括自然地理、社會歷史、內外因素等，總體來看，目前貧困現狀與自身脆弱的生態(tài)環(huán)境密切相關，并隨著貧困人口規(guī)模的減少，生態(tài)環(huán)境在諸多致貧因素中更加突出[1],使得我國的扶貧開發(fā)與生態(tài)建設間存在高度重疊[2]。貧困地區(qū)的人們如果不能在經濟和生活上脫貧，就不能從根本上消除對生態(tài)環(huán)境的過度開發(fā)乃至破壞。而單一的生態(tài)保護治理政策或脫貧政策都難以實現生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)和貧困人口的穩(wěn)定脫貧。因此，反貧困應從生態(tài)環(huán)境入手[3]。

生態(tài)扶貧是指堅持生態(tài)建設與扶貧開發(fā)同步、生態(tài)恢復與脫貧致富相互協(xié)調的原則，結合生態(tài)綜合治理和保育項目，為當地貧困農牧民勞動力提供就業(yè)機會，提高農牧民收入水平。同時，通過多種可行的扶貧開發(fā)方式，減輕人口對當地生態(tài)環(huán)境的壓力，轉變過度依賴自然資源的粗放型生產方式，從而有效解決貧困地區(qū)人口、生存與生態(tài)環(huán)境的矛盾，減壓增效，實現貧困人口穩(wěn)定脫貧[1]。陜西省咸陽市在實施退耕還林林業(yè)工程項目過程中，緊密結合攻堅脫貧工作，在林業(yè)建設和精準扶貧方面都取得了初步成效，值得總結分析。為此，我們在典型案例調查、面上資料從政府有關收集基礎上，對咸陽市退耕還林與生態(tài)扶貧效益進行了研究。

1 咸陽市退耕還林與生態(tài)扶貧概況

1.1 咸陽市自然環(huán)境概況

咸陽市地處陜西省中部，東經107°38′～109°10′，北緯34°11′～35°32′，南部為關中平原，北部為渭北黃土高原，南與西安市隔水相望，北與甘肅相連，東與渭南、銅川市毗鄰，西與寶雞市接壤。全市轄2區(qū)1市10縣，總面積10 189.4 km2，總人口498萬人。林業(yè)用地面積451.0×103hm2，森林覆蓋率 35.94%。

1.2 咸陽市退耕還林與生態(tài)脫貧工作概況

咸陽市北部渭北黃土高原區(qū)，由于區(qū)位、交通、生態(tài)環(huán)境等自然、社會、經濟等條件限制，是咸陽市建檔立卡貧困戶的主要集中區(qū)，也是國土保護和退化環(huán)境治理的主要區(qū)域，溝壑縱橫，交通不便，農業(yè)土地生產力低下，但土地資源豐富，人均耕地和林地面積大，既是維護和改善咸陽市乃至陜西省和我國中西部地區(qū)氣候等自然生態(tài)環(huán)境的重點地域，也給政府落實國家生態(tài)文明戰(zhàn)略，結合退耕還林精準扶貧、貧困戶發(fā)揮優(yōu)勢快速脫貧提供了可能。

1.2.1 咸陽市退耕還林工程概況 咸陽退耕還林工程實施分為2個階段，第一階段從1999年建設項目啟動至2006年國家暫停退耕地還林計劃任務，第二階段由2014年開始實施至今。自1999年實施項目以來，咸陽各級黨委、政府按照“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”方針，以建設“綠色咸陽、生態(tài)咸陽”為戰(zhàn)略，把實施退耕還林工程與綠咸富民奔小康相結合，相關部門密切配合，項目區(qū)廣大群眾積極參與，市縣兩級林業(yè)主管部門精心組織、狠抓落實，逐步扭轉了退耕還林工程區(qū)“越墾越窮、越窮越墾”惡性循環(huán)歷史，取得了生態(tài)改善、農民增收、農業(yè)增效和農村產業(yè)發(fā)展的巨大綜合效益。第一輪退耕還林咸陽共完成退耕還林(草)147.8×103hm2，其中：退耕地還林還草42.1×103hm2，荒山造林種草91.0×103hm2，封山育林14.8×103hm2，完成兌現退耕還林工程種苗費1.4億元，完成歷年政策兌現10.4億元，項目涉及27.7萬人，8.3萬戶， 119個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 603個村，退耕戶戶均通過項目實施收入達到9 000元。第二輪退耕還林工程截至目前全市共實施2.9×103hm2，涉及14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，29個村，2 700余戶、7 500余人，其中貧困戶168戶，面積57.5 hm2。

1.2.2 咸陽市生態(tài)脫貧工作概況 脫貧攻堅工作開展以來，咸陽市委、市政府結合全市實際，提出了“五個一批(產業(yè)就業(yè)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底脫貧一批)”等措施。市林業(yè)局作為“生態(tài)補償脫貧一批”重要責任部門，從自身工作職能出發(fā)，確立了生態(tài)脫貧“十大路徑”，通過落實生態(tài)護林員政策、公益林生態(tài)效益補償政策、新一輪退耕還林政策，大力推進綠色產業(yè)發(fā)展、林業(yè)技能培訓、涉林勞務增收，助推全市生態(tài)脫貧。截至目前全市共爭取中省林業(yè)各類資金2.22億元，其中投向北部4個貧困縣1.12億元，占全市林業(yè)總投資50%以上。惠及全市建檔立卡貧困戶1.18萬戶3.65萬人，占全市建檔立卡貧困戶的12%。

2 咸陽市退耕還林與生態(tài)脫貧效益分析

多年來，尤其是在制定生態(tài)脫貧“十大路徑”之后，咸陽市把實施退耕還林工程作為一項改善生態(tài)環(huán)境、調整農業(yè)產業(yè)結構、增加農民收入的重要舉措，也取得了顯著效果。

2.1 生態(tài)效益

惡劣、脆弱的生態(tài)環(huán)境也是貧困，也是群眾致貧的重要因素。生態(tài)脫貧改換窮貌，就是通過造林綠化使貧困群眾的生產生活環(huán)境得到改善，這也是從根本上扶貧的重要措施之一。退耕還林工程的實施加快了我市國土綠化進程，取得了顯著生態(tài)效益。

2.1.1 森林植被增加 自1999年實施退耕還林工程以來，全市森林覆蓋率由17.5%提高到35.94%，提高了27個百分點，其中退耕工程貢獻份額約為6個百分點。有效的改善了生態(tài)環(huán)境，據測算新增林地年可吸收二氧化碳19.79萬t，釋放氧氣53萬t。

2.1.2 有效遏制了水土流失 退耕還林后由于林冠截流量、活地被物截流量、死地被物持蓄量和土壤持水量明顯增大，冰雹、干熱風、“倒春寒”等氣候災害逐年減少，災害范圍逐漸縮小[4]。目前全市控制水土流失面積達6 300 km2，土壤侵蝕模數由工程實施前的2 460 t·km-2·a-1降至1 900 t·km-2·a-1，降低了560 t·km-2·a-1，每年減少輸入涇、渭河泥沙量約20多萬t。

2.1.3 為野生動物給拱了更大更好的棲息環(huán)境 退耕還林項目區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，為各種野生動物的繁衍棲息提供了廣闊的空間和食物，一些過去在當地已經消失的鳥類、獸類又重新出現，如鷹、狐貍，根據當地群眾反映野生動物種類及其種群數量都呈現持續(xù)增加的趨勢，促進了生態(tài)系統(tǒng)的平衡發(fā)展。

2.2 社會效益

通過實施退耕還林工程，有效地改變了以往“一產為主”的落后產業(yè)結構，初步形成了一、二、三產相互聯(lián)動、相互促進的格局，為全市林產業(yè)取得較大的經濟效益提供了可能。

2.2.1 帶動了農業(yè)實用新技術的推廣，確保了糧食生產安全 退耕還林、農田面積的減少，使得農戶將農資、勞力、資金等更集中在現有的農田，逐步改變過去廣種薄收的粗放經營模式為精耕細作的集約經營模式，單位面積產量、產值及經濟效益增加。同時退耕區(qū)廣泛采取了廢棄土地復墾、舊莊基還田、農田水利基本建設等措施，積極推行精耕細作、配方施肥、節(jié)水灌溉、選用良種等一系列農業(yè)實用新技術，使全市在農田面積有所減少的情況下，糧食綜合生產能力沒有受到較大影響。1999～2002年，咸陽市年均糧食總產量與往年相比幾乎沒有差異，糧食年總產基本維持在180萬噸左右。從2004年開始，在國家和省上商品糧基地建設、農業(yè)綜合開發(fā)、低產田改造等項目的大力扶持下，全市糧食年總產達到了200萬t左右，不但沒有給全市糧食安全造成影響，而且呈現出穩(wěn)中有升的趨勢。

2.2.2 改善了退耕區(qū)農民的生產生活狀況 退耕還林工程的實施，有力地促進了退耕區(qū)基本農田與新型能源建設、牛羊舍飼圈養(yǎng)、生態(tài)移民搬遷、后續(xù)產業(yè)延伸等，改善了退耕區(qū)農民的生產生活狀況，農民的生態(tài)環(huán)境意識也進一步增強，采樵、放牧、盜伐等破壞林地和生態(tài)環(huán)境的行為幾近絕跡。

2.2.3 促進了生態(tài)農業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展 退耕還林工程帶來的林地質量提升和林地面積擴大，為生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游提供了基礎條件，也激發(fā)了社會資金進入生態(tài)治理、風景林建設和生態(tài)旅游開發(fā)，全市涌現出許多生態(tài)建設與生態(tài)農業(yè)、旅游開發(fā)緊密結合、效益良好的先進典型。如涇陽縣龍泉鄉(xiāng)某承包戶，1999年開始承包龍泉鄉(xiāng)龍源村麥秸溝250 hm2山地進行退耕還林綜合治理，先后共栽植側柏、刺槐、大棗等經濟和景觀樹種280余萬株，營建生態(tài)景觀林約530 hm2、經濟林200 hm2、農耕體驗園70 hm2，依托紅色人文歷史，圍繞生態(tài)資源優(yōu)勢，建成了集觀光、休閑、度假、體驗民俗風情為一體的現代生態(tài)農業(yè)旅游觀光園，年接待游客量達到600多萬人次，營業(yè)額達4.5億元，帶動周邊一大批餐飲，服務、加工、物流、電子商務等陽光產業(yè)，為附近農戶提供了大量的就業(yè)機會。坐落于禮泉北部山區(qū)的唐昭陵，歷經戰(zhàn)亂，大量林木被損毀，退耕前，生態(tài)環(huán)境惡劣，游客稀少，退耕還林工程實施后，造林3 300 hm2，林木生長茂盛，生態(tài)環(huán)境得到很大改善，現已發(fā)展為禮泉縣旅游觀光的重要景區(qū)。

2.3 經濟效益

2.3.1 通過退耕還林國家政策補助，直接增加農戶收入 第一輪退耕還林，國家政策補助標準為2 100元·hm-2，管護費300元·hm-2，連續(xù)兌現8年；之后，政策補助每畝減少為1 050元·hm-2，管護費標準不變，再補8年。每畝退耕還林地國家要連續(xù)補助16年，總補助額為2 050元·hm-2。第二輪退耕還林將國家政策補助資金標準調整為22 500元·hm-2，其中現金補助18 000元·hm-2，種苗及造林費4 500元·hm-2；第一年7 500元·hm-2，第三年4 500元·hm-2，第五年6 000元·hm-2。在新一輪退耕翁還林實施過程中，咸陽優(yōu)先將貧困地區(qū)25°以上非基本農田坡耕地納入退耕還林范圍，將退耕任務優(yōu)先安排給將建檔立卡貧困戶，使這一實實在在的惠農政策在生態(tài)脫貧中發(fā)揮了重要作用。經調查，工程實施期間，國家補貼標準普遍高于退耕地的凈收益，退耕戶在領取補貼收入的同時，有條件的退耕戶還通過在退耕林地發(fā)展林下經濟( 林下家禽家畜)，獲得了較高的利潤。

2.3.2 帶動經濟林果業(yè)發(fā)展，促進農戶增收 從2003年開始，咸陽市在退耕還林、植樹造林等工程中，把選用優(yōu)良生態(tài)經濟兼用型樹種作為重點，結合各地實際，分別建成了各具特色的柿子、大棗、花椒、核桃等經濟林基地，共栽植經濟林、兼用林15.33×103hm2，經濟林果業(yè)已初具規(guī)模，較好地促進了退耕區(qū)的經濟發(fā)展。彬縣實施退耕還林以來，共栽植柿子6.67×103hm2，截至目前，已有約4.67×103hm2新栽柿樹進入掛果期，年產鮮柿約6 500 t,總產值達650萬元，加上柿樹林(1.34×103hm2)下套種苜蓿的經濟收入，套種柿園年經濟效益可達3萬元·hm-2。禮泉縣自1999年以來，累計建設核桃經濟林2 000 hm2、石榴經濟林800 hm2，改造低產低效石榴經濟林35 hm2，該縣昭陵鎮(zhèn)堯召村栽植花椒、“黑寶石”李子73.3 hm2，達到了戶均0.27 hm2，人均667 m2(1畝)，花椒年單產750 kg·hm-2、產值900萬～1 000萬元；2001年栽植的40 hm2“黑寶石”李子已進入盛果期，2008年單產26.25 t·hm-2，總產值200萬元。僅此兩項，該村人均增收960元。

2.3.3 改變退耕農戶收入結構，增加農民收入 實施退耕還林工程在促進農業(yè)、農村產業(yè)結構調整的同時，也使農村勞動力結構發(fā)生了質的變化，大部分勞動力從簡單勞動和低收入行業(yè)脫離出來，投身到相對復雜、技術要求的行業(yè)，農民收入隨之相應提高，農村貧困人口逐漸減少；通過退耕還林工程的實施，農民耕作方式由傳統(tǒng)的廣種薄收、粗放經營轉變?yōu)榫氉鞯募s經營，單位面積的產量產值增加，農村產業(yè)結構趨于合理[5]。據調查，1998年前，退耕戶中以種植業(yè)為主者占97%，從事養(yǎng)殖業(yè)者占41%，從事加工業(yè)和商貿業(yè)者分別僅占0.8%和2%，外出務工者占6%，1998年退耕戶人均年純收入1 402元。退耕后，退耕戶中以種植業(yè)為主者比例下降91%，事養(yǎng)殖業(yè)農戶比例上升至45%，從事加工業(yè)、商貿業(yè)農戶的占比分別上升為1.5%和3.1%，外出務工者29%，2008年退耕戶人均年純收入達到2 680元，增加91.2%。

3 咸陽退耕還林助推生態(tài)脫貧存在的主要問題

3.1 新一輪退耕還林補貼標準過低

目前，國家對農耕地的糧補、農機具補貼每年每畝近百元，而且近年來糧價一直上漲，種植農作物純收入每年約6 000元·hm-2，國家政策補助標準與種植作物收入差距較大，影響群眾實施新一輪退耕還林的積極性。

3.2 林業(yè)結構單一，林產品開發(fā)處于初級階段

目前，咸陽的林業(yè)發(fā)展仍然以單一的生產方式為主，林業(yè)產業(yè)生產布局不夠合理，市場要素配置不夠完善，林業(yè)生產和經營仍處于紊亂狀態(tài)，一方面制約農村經濟發(fā)展，另一方面影響農民收入提高。經濟林的種植主要是核桃，林業(yè)結構單一，而且核桃的加工也停留在初級階段。雖然近年以來，發(fā)展了文冠果、油用牡丹特色經濟林，但還未形成大的規(guī)模，在生態(tài)脫貧中的貢獻值也偏小。

3.3 管護力度不夠，工程成效出現滑坡

由于糧食直補等政策的實施，未退耕還林的農田種糧國家補貼標準高，而已退耕為林地者的補助標準并未因糧價提高而增加，由此，影響了農戶管理退耕還林地的積極性，造成管護質量不高，苗木保存率偏低、林地質量下降等問題，甚至出現部分退耕戶國家補助兌現后復耕的現象[6]。

4 增強退耕還林、生態(tài)扶貧能力和持續(xù)性的建議

4.1 提高退耕還林的補貼力度

在現有的退耕還林補償標準測算方式中，并沒有準確對農戶的損失效益以及成本等動態(tài)變化方式進行測算，取消糧食稅后，也沒有嚴格分析農戶種糧收益大于種林的原因，從而導致退耕還林扶貧目標無法實現。并且，在陡坡耕地的農戶也越來越多，特別在一些貧困地區(qū)、沙化地區(qū)等。針對以上這些狀況，需要努力加大退耕還林補貼力度，并激發(fā)農戶能夠參與到退耕還林工程建設中來[7]。同時，還需要將退耕還林與農村扶貧、生態(tài)公益林以及林下經濟項目相互結合，這樣不僅能夠改善農戶的資金結構，還能為農戶獲得更多的收入。

4.2 優(yōu)化產業(yè)結構助推區(qū)域經濟

要實現咸陽生態(tài)脫貧，必須優(yōu)化產業(yè)結構，使整個區(qū)域的經濟發(fā)展起來。既要積極發(fā)展農產品加工業(yè)，又要大力發(fā)展特色經濟林，適度果品加工，同時，發(fā)展能源產業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，大力扶持龍頭企業(yè)的發(fā)展。同時，把握好種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等副業(yè)之間的比例關系，均衡發(fā)展。使產業(yè)結構、地域結構、空間結構和時序結構有機結合起來，促進生態(tài)系統(tǒng)和經濟系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展，實現林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和經濟系統(tǒng)的有機結合。

4.3 持續(xù)加大管護力度

加強對已退耕還林地的定期檢查， 健全監(jiān)督機制， 發(fā)現問題及時整改， 確保造林成活率和保存率達到國家要求要提升工程管理層次， 進一步加強和規(guī)范對作業(yè)設計、 建檔立卡、檢查驗收、確權發(fā)證、政策兌現、效益監(jiān)測等關鍵環(huán)節(jié)的管理, 同時搞好補植補造、森林防火、病蟲鼠害防治等后期管護工作, 確保工程建設質量和成效。

4.4 加強保護生態(tài)環(huán)境和懲治毀林復耕的宣傳力度

提升退耕農戶個體素質，不僅體現在提高農民技能上，還體現在提高農民保護生態(tài)環(huán)境的意識上。讓廣大農民認識到保護生態(tài)環(huán)境對于整個社會，尤其是對于林業(yè)業(yè)生產、農民增收的重要性，對于實現退耕還林生態(tài)減貧來說意義重大[8]。同時加強對懲治毀林復耕的宣傳力度，讓廣大農戶真正從心理上認同了生態(tài)脫貧，不敢也不愿去毀林復耕，實現退耕還林的生態(tài)減貧工程的持久性。