[摘要]農業(yè)發(fā)展面臨供給要素分配不平衡、活力不充分等問題。針對農村勞動資源、土地制度、財政支農方向、農業(yè)經營組織利益分配等要素存在不充分、不平衡等突出問題，在農業(yè)供給效率、農業(yè)供給抑制、供給成本等方面穩(wěn)步推進全面深化改革，破除體制機制障礙，為培育農業(yè)農村發(fā)展新動能和提高農業(yè)綜合效益注入新活力。

[關鍵詞]農業(yè)供給側改革；供給要素；不平衡不充分

[DOI]1013939/jcnkizgsc201809022

農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，事關全面建成小康社會大局。黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”。當前，農村經濟在我國整體經濟發(fā)展中是一塊短板，農業(yè)發(fā)展面臨供給要素分配不平衡活力不充分等問題。只有在保護糧食安全和農民利益的前提下，緊緊圍繞市場需求變化，以提高農業(yè)供給質量為主攻方向，以深化農村土地制度和農村集體產權制度等體制改革為支撐，扎實推進農業(yè)供給側改革，走現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展道路，才能實現(xiàn)從全面建成小康社會到社會主義現(xiàn)代化強國的歷史飛躍。

為發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，完善農業(yè)支持保護制度，培育新型農業(yè)經營主體，健全農業(yè)社會化服務體系，必須針對農村勞動資源、土地制度、財政支農方向、農業(yè)經營組織利益分配等要素目前存在不平衡不充分等突出問題為重點，在農業(yè)供給成本、供給抑制、農業(yè)供給效率等方面穩(wěn)步推進全面深化改革，破除體制機制障礙，為培育農業(yè)農村發(fā)展新動能和提高農業(yè)綜合效益注入新活力。

1創(chuàng)新以深化土地制度改革為主線的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展方式，充分激發(fā)土地要素活力，推進農業(yè)供給側結構性改革

土地對國泰民安有著至關重要的作用。近年來隨著工業(yè)化、城市化進程推進，為確保國家糧食安全、優(yōu)化土地資源配置、提高勞動生產率、參與世界農產品市場的競爭，農村土地流轉和土地規(guī)模經營是實現(xiàn)農業(yè)的產業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化的必由之路。目前，我國農村土地流轉規(guī)模正在穩(wěn)步擴大。2016年中央下發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，實行土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。黨的十九大報告強調保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，明確第二輪土地承包到期后再延長30年。彰顯了中央堅定保護農民土地權益的決心，給農民又一個“定心丸”。但是，當前土地流轉實踐中逐漸浮現(xiàn)出一些值得關注的問題。一是多元化的所有權主體使得農村土地產權關系混亂，土地使用權的主體、地位、界限、獲取與轉讓的法律程序、法律形式及法律保護手段都沒有明確的法律規(guī)定。二是農民對土地占有和使用不穩(wěn)定，導致農民缺乏對土地進行長期投資的熱情，對土地資源處于掠奪式經營中，這種缺乏投資的土地，必然導致農業(yè)生產的條件無法改善，科技含量低，農業(yè)生產力無法提高，農民收入增長緩慢。三是土地流轉實現(xiàn)規(guī)模經營后能否確保土地繼續(xù)發(fā)揮其對農民的保障功能是改革的難點所在。因此，從全局看，農村土地流轉工作亟須中央政府出臺一個指導性文件，促進農村土地流轉工作健康發(fā)展。在土地流轉過程中做好以下工作。

（1）因地制宜，根據氣候、地形、土壤、水源、人口等因素劃分農業(yè)用地類型。將真正最大限度地發(fā)揮自然條件優(yōu)勢的大面積規(guī)模種植的土地劃分為農業(yè)種植帶。這部分是土地流轉工作的重點與難點。對于那些不適合規(guī)模經營的農地可保持原有的承包經營方式讓返鄉(xiāng)的一代農民工老有所依。

（2）積極探尋土地流轉中合作共贏的流轉模式。解決“三農”問題的關鍵在于，需要有工業(yè)化和城市化帶動。正如經濟學所謂“投資收益遞減規(guī)律”，隨著工業(yè)投資密度不斷加大，利潤率肯定會下降。目前，“逆城市化”現(xiàn)象初見端倪，國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鼓勵企業(yè)家投資農業(yè)，大膽吸收農民承包地入股，成為新型農業(yè)經營主體。土地流轉有利于企業(yè)家自主投資打造專屬自己的基地，同時發(fā)揮當?shù)剞r民種植管理優(yōu)勢，防范企業(yè)在農業(yè)生產經驗方面的風險，實現(xiàn)雙贏。整體土地流轉、代耕代種、以土地入股等合作模式的經驗值得推廣。

（3）地方政府確立土地經營的最大規(guī)模，避免規(guī)模過大發(fā)生“二次承包”。確立“適度規(guī)?！睍r，以保證農戶的收入與城市水平比肩為標準，并隨著城市化水平不斷提高。同時，防止工商資本以圈占土地為目的搞非農產業(yè)活動。城市工商資本投入農業(yè)將是下一個風口，但未來隨著農業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，進入農業(yè)的工商資本可做農業(yè)產業(yè)鏈中的流通商、加工商，而不是農場主。只有讓農民成為農場主，均衡農業(yè)全產業(yè)鏈收益，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2探索以合理配置勞動資源為目標的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，充分發(fā)揮勞動力優(yōu)勢，推進農業(yè)供給側結構性改革

按照黨的十九大提出的創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的要求，如何合理配置農民群體這一龐大的勞動資源，成為我國經濟轉型升級的關鍵因素之一。改革開放近40年來，鄉(xiāng)村的年輕勞動資源為中國經濟發(fā)展做出了巨大的貢獻。但是，經濟快速不均衡的發(fā)展，使地區(qū)之間尤其是城鄉(xiāng)之間在資源分配及效率發(fā)揮上差距越來越大，諸多問題浮現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在：①雖然2016年全國30個省份出臺戶籍制度改革方案，但是各自的權益還是有不小的差異，尤其是醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障制度一體化與教育等公共服務均等化仍有很多難題待解。②大城市化浪潮下，大中小城市勞動資源分布極不平衡。大城市以其政治、經濟、文化中心的地位，聚集教育、醫(yī)療、公共服務等各項資源，有超強的吸引力。小城鎮(zhèn)則人口外流、經濟凋敝、村莊消亡。因此造成許多農民工處于留不下也回不去的兩難境地。③隨著對特大城市人口與土地規(guī)模的嚴格控制，農民工勞動力流向處于無所適從的狀態(tài)，既不愿回到農村，又無法在特大城市生存。低端產業(yè)關停并轉，大量農民工流向問題沒有合理的銜接引導機制將造成勞動力資源嚴重浪費，并影響社會穩(wěn)定。

于是，為了完成勞動資源合理配置的目標，想要真正實現(xiàn)農村城鎮(zhèn)化、農民市民化、農業(yè)工業(yè)化，必須漸進式從根本上解決農業(yè)人口社會保障一體化與公共服務均等化。①多元主體共同出資是城鄉(xiāng)社會保障一體化的首要實現(xiàn)途徑。②發(fā)展工業(yè)，完善農民工就業(yè)服務，加強服務技能，提升服務效率品質，保證農民工的合法權利。興城先興業(yè)，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的支撐。促進城鎮(zhèn)化首要的是城鎮(zhèn)能提供就業(yè)崗位，能讓農民在城里找到工作。若工業(yè)不發(fā)展，城鎮(zhèn)化就如空中建塔。③改進國家土地規(guī)劃治理體制，為農村宅基地管理改革順利推動制造條件。④合理引導有序推進農業(yè)轉移人口市民化并朝著更加科學均衡的布局發(fā)展。統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，采取放開與控制并用的戶口遷移政策。我國農村人口減少的難度很大，城鎮(zhèn)化水平的提高必須與我國的經濟和社會發(fā)展水平相適應，杜絕發(fā)生集中將貧困空間平移的城市化，就地就近市民化才是最佳的選擇。

從國際經驗看，當一個國家城市化率超過50%，資本、技術、管理等要素就會向農業(yè)部門流動。2016年，我國的城市化率已達576%，資本、技術、管理等要素正在流向農業(yè)部門。農村正在成為下一個價值洼地。所以，在國家大力推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展道路的關鍵時期，如何走現(xiàn)代農業(yè)道路實現(xiàn)農民就地市民化、農業(yè)就地工業(yè)化、農村就地城鎮(zhèn)化是值得思考的問題。為增加農民收入，推動資本與土地集中，滿足大戶規(guī)?；a的需求，可以嘗試由政府牽線搭橋，動員農民將扶貧資金與承包地入股當?shù)佚堫^企業(yè)，然后以股東與職工雙重身份參與生產。使扶貧資金圍著窮人轉，窮人圍著大戶轉，大戶圍著產業(yè)轉，產業(yè)圍著市場轉，實現(xiàn)生產要素充分合理地達到最優(yōu)配置，物盡其用，人盡其才。只要農村有產業(yè)，農民能就業(yè)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑必然會越走越寬。所以，農民市民化與農民職業(yè)化相結合才是合理配置勞動資源為目標的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的明智之舉。

3構建以新型農業(yè)經營組織為主體的農業(yè)產業(yè)鏈利益分配機制，充分保障利益分配公正，推進農業(yè)供給側結構性改革

圍繞著農業(yè)的生產，現(xiàn)代農業(yè)已經形成了從上游到下游一條完整的農業(yè)產業(yè)鏈，這是一個十分龐大的產業(yè)集群。目前，中國大多數(shù)種地農民只能從種植業(yè)上獲得收入，沒有能從農業(yè)服務、加工、流通等一系列產業(yè)鏈上獲得收益。作為家庭農場和市場之間的一種非營利的社會中介組織，農業(yè)合作社將分散經營的農場主集聚起來與市場連通，并作為一個整體統(tǒng)一對外談判、物質采購、農產品銷售和服務以共同應對市場風險，所以說，農業(yè)合作社實際上起到了農、工、商一體化即農業(yè)產業(yè)化實施主體的作用。我國農民專業(yè)合作社自2006年出臺以來，取得了一定成效，但并沒有發(fā)揮保護農民公平利益的作用。①目前我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了爭取國家對農業(yè)的財政補貼，大量農民專業(yè)合作社是小型農業(yè)龍頭企業(yè)的換牌組織，甚至同時也是家庭農場。沒有真正發(fā)揮為農民提供全面服務的作用，更沒有形成培育職業(yè)農民的長效機制。這樣的“合作社”，只能解決市場穩(wěn)定的問題，不能解決利益分享的問題。在全國食品總支出價值為12萬億元的農業(yè)產業(yè)鏈上，一般農戶只取得1/3強，其余部分基本被各類龍頭企業(yè)獲得了。②雖然農民專業(yè)合作社數(shù)量保持較快增長，但仍存在合作規(guī)模小、人才短缺、資金匱乏、組織功能較差等問題，整體實力依然較弱，無法形成一條完整的農業(yè)產業(yè)鏈，因而經營效益不高。③龍頭企業(yè)替代農民合作社降低了國家財政支農效率。農業(yè)龍頭企業(yè)與農民專業(yè)合作社相比，農民在組織地位、參與權、決策權、利益分配權、市場話語權、農村社區(qū)建設、農村公共服務等方面都存在很大差異，雖然對鄉(xiāng)村振興有一定的帶動引導作用，但達不到強村富民的目標。因此，國家龍頭企業(yè)扶持政策也妨礙了社會公正。

那么，如何才能使新型農業(yè)經營主體從農業(yè)產業(yè)鏈上獲得收益，形成公平有序的良性合作關系，提高農業(yè)經濟效益呢？①積極培育新型農業(yè)經營主體。針對職業(yè)農民的特點和需求，進行差別化的職業(yè)技能培訓，為各類新型農業(yè)經營主體的培育壯大提供人才支撐。建立和完善新型職業(yè)農民資格認定制度，實行動態(tài)管理機制，調動農民參加教育培訓、提升農業(yè)技能的主動性。②完善農民專業(yè)合作社培育的體制機制，逐步壯大專業(yè)合作社的規(guī)模與組織功能。充分發(fā)揮農民專業(yè)合作社的互助合作優(yōu)勢，完善利益聯(lián)結機制，健全社會化服務體系。③建立農民與企業(yè)之間科學合理的利益制衡機制，推動農民資產實現(xiàn)增值并趨于穩(wěn)定。具體說，就是讓農民資源變資產、資金變股金、農民變股東這“三變”實現(xiàn)農業(yè)經營主體構建成為緊密的利益聯(lián)結體。這樣，既使農民實現(xiàn)了按多種形式生產要素參與收入分配，又滿足了大戶規(guī)?；a的需求。不斷引導農民合作社、農業(yè)企業(yè)等與農戶間構建形成穩(wěn)定的利益分配機制，嚴格執(zhí)行利潤返還和收益共享，實現(xiàn)經營收益的合理分配。④積極為當?shù)剞r民尋求更多的利益共同點，使其提高對農業(yè)開發(fā)的參與度并有機會從中收益，根除當?shù)剞r民與其他利益主體之間的潛在矛盾，從而保證農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4改革以調整財政支農對象為主線的財政支農體制，充分實現(xiàn)財政支農精準，推進農業(yè)供給側結構性改革

政府補貼農業(yè)就是購買糧食安全。為保護耕地，農村土地等要素市場不可能完全放開，造成農業(yè)的比較收益不及工業(yè)。為了提高農業(yè)比較收益，政府就得給農業(yè)以合理補貼。同時，為了讓農村的貧困人口同全國一道進入全面小康社會，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，在扶貧同扶志、扶智相結合的過程中，也同樣需要財政精準支農。目前，農民擁有的宅基地使用權、住房所有權、土地承包權以及林地承包權中，現(xiàn)行法律僅允許“林權”一項可以抵押，且《物權法》與《擔保法》明確規(guī)定宅基地不得抵押。因此，農民貸款融資成為一項現(xiàn)實難題，財政支農必不可少。美國成為世界第一農業(yè)強國，科研、教育、推廣“三位一體”的龐大體系加巨額經費投入的模式起了關鍵的主導作用。目前，我國尚未形成完善的農業(yè)法律體系及完整的農業(yè)補貼法規(guī)，因而每年財政補貼力度很大，成效卻不明顯。過去補貼標準模糊造成為爭取補貼資金而定制項目，近年標準過嚴又造成補貼資金嚴重滯留。具體來說，表現(xiàn)在以下幾個方面：①農業(yè)補貼結構不合理、標準不清晰。補貼資金往往傾向追逐新興熱點項目，注重對農業(yè)的所謂規(guī)?；?、產業(yè)化、現(xiàn)代化建設，忽視了對農田水利、交通、電力、信息為主體內容的農業(yè)基礎設施的建設，也忽視了對農業(yè)科技的投入、經營主體的培育、互助組織的構建。②農業(yè)補貼管理混亂，資金項目與交通、水利、林業(yè)、農業(yè)綜合開發(fā)等專項資金項目在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面有一定的重復和交叉。補貼對象面面俱到，降低了資金使用效益，導致跑、冒、滴、漏現(xiàn)象嚴重。③農民缺乏爭取支農補貼，保護自身利益的組織。目前我國的補貼資金不是直接計入農民收入，農民在補貼資金的爭取上存在諸多阻礙因素。國家財政支農體制的改革勢在必行。

財政支農體制改革的關鍵是聚焦支農對象。將資金真正用到有利于維護農民利益、助推農業(yè)發(fā)展上來。正如黨的十九大報告指出的要“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。①為確保國家糧食安全，國家應將農業(yè)投入的重點放在大宗農產品上，按照糧食短缺與過剩分別補貼消費者和生產者的標準，穩(wěn)定市場，消除糧價大幅度波動。②扶持真正的農民合作社，逐步取消對農業(yè)龍頭企業(yè)的資助。充分發(fā)揮國家財政補貼在扶貧與扶志、扶智相結合的作用。財政支農應該逐漸轉向支持有膽識有經驗的農民組建自己的地域性共同體企業(yè)，利用某一地區(qū)資源、特色農作物、文化遺產等實現(xiàn)的增收，一定要返還當?shù)?。③限制對有機農業(yè)、觀光農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等多功能農業(yè)的財政支持。雖然發(fā)展多功能農業(yè)是農民脫貧增收致富的一條重要途徑，但多功能農業(yè)是將一、二、三產深度整合的新興農業(yè)，不是嚴格意義上的農業(yè)，所以，當其發(fā)展到一定階段，停止對多功能農業(yè)等高成本農業(yè)的財政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價格。④財政支農還應向農業(yè)科技、教育推廣傾斜。應大力改革農業(yè)科技管理體制，調整農業(yè)技術進步方式，加大農業(yè)科技、教育推廣力度。嘗試依托農業(yè)大學建立農業(yè)科技服務體系。

參考文獻：

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