高等教育評估中政府角色的轉(zhuǎn)變?nèi)∠?/h1>
2018-03-19 16:06李斌
黑龍江教育·高校研究與評估 2018年2期
李斌
摘 要：在推進(jìn)國家治理能力與治理體系建設(shè)的宏觀背景下，治理理論在我國得到關(guān)注。文章基于我國高等教育評估的現(xiàn)狀，從治理理論視角分析我國高等教育評估中政府的主體作用、自上而下的運行機(jī)制以及權(quán)力導(dǎo)向的等級管理方式，并結(jié)合我國高等教育評估中政府角色轉(zhuǎn)變的具體實踐，提出在高等教育評估中政府角色從統(tǒng)治者到治理者、從全能型到有限型以及從家長型到伙伴型的轉(zhuǎn)變?nèi)∠颉?/p>
關(guān)鍵詞：治理理論；評估；政府角色
中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-4107（2018）02-0016-03
中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會決議提出了推進(jìn)國家治理能力與治理體系的建設(shè)，高等教育作為整個社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，也在推進(jìn)“管辦評分離”的教育改革。在整個宏觀的治理語境中，聚焦于高等教育評估這一中觀層面，探析治理理論的緣起與內(nèi)涵，基于我國高等教育評估中的實踐狀況，從治理理論的視角出發(fā)審視評估過程中出現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變?nèi)∠?，進(jìn)而呈現(xiàn)治理理念下我國高等教育評估中政府角色轉(zhuǎn)變的具體實踐。
一、治道之變
（一）治理理論的興起
1.西方社會的變革：二戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)生了一系列變化，普選制使政府權(quán)力和資本的支配力量受到限制；社會組織的興起，公共權(quán)力開始自上而下，自下而上的雙向運行，政府的公共決策實際成為多種利益團(tuán)體競爭平衡的結(jié)果；公眾傳播大眾化，成為公共參與國家事務(wù)，制約國家權(quán)力的路徑和方式，公民社會進(jìn)一步顯化。這些變化都預(yù)示著政府、市場與社會三者的權(quán)力邊界將出現(xiàn)新的變化。直到20世紀(jì)70年代中后期，西方社會矛盾爆發(fā)，在兩次石油危機(jī)的沖擊后，西方發(fā)達(dá)國家先后陷入滯脹的困境，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的雙雙失靈，各國經(jīng)濟(jì)普遍處于停滯狀態(tài)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)。作為社會的主要治理工具，政府自然成為眾矢之的，各界開始對政府的管理模式、管理結(jié)構(gòu)以及管理方法進(jìn)行了全面的批判，公民要求政府撤出“制高點”[1]，期望重構(gòu)政府，市場與社會之間的關(guān)系，促進(jìn)了社會變革。
2.中國的經(jīng)濟(jì)改革：1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和國家民主政治建設(shè)的逐步加快，也要求政府轉(zhuǎn)變職能，從管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)服務(wù)的善治政府，提倡“大社會，小政府”，調(diào)整政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，以適應(yīng)我國新形勢下的改革。
社會變革和經(jīng)濟(jì)改革都需要重新調(diào)整政府、社會、市場三者之間的關(guān)系，治理理論正是在這種時代背景下應(yīng)運而生。
（二）治理理論的內(nèi)涵
當(dāng)前對治理的邊界與內(nèi)涵眾說紛紜，仍未有統(tǒng)一的概念界定。治理理論的代表人物R·羅茨歸納了治理的六種形態(tài)：作為最小政府的治理、作為公司的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會控制體系的治理、作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[2]。學(xué)界內(nèi)還有其他學(xué)者從不同的方面定義“治理”，但種種定義有其共同取向，呈現(xiàn)出“辯駁下的趨同”[3]，即相對于統(tǒng)治，治理是一種趨勢，這一趨勢必定意味著國家政府與社會關(guān)系的調(diào)整[4]。同時值得關(guān)注的是治理和管理并非是截然對立的，治理的目標(biāo)是調(diào)整各個權(quán)力主體之間的權(quán)力邊界以及權(quán)責(zé)關(guān)系，以求適應(yīng)新的治理情境，并非否定管理的功能，治理中涵蓋著管理，兩者是互補(bǔ)而非替代性的關(guān)系，雖為互補(bǔ)但仍存在如下顯著區(qū)別。
治理的主體上，一元主導(dǎo)到多元參與。管理的主體是政府，而治理的主體還包括不同領(lǐng)域不同層次的公私主體。政府不再只是治理的主體，也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。
治理的運作上，從單向運行到多方互動。管理的運作模式是直上直下的、強(qiáng)制的、剛性的，其基礎(chǔ)是依靠行政權(quán)威的控制，運作過程是一個“黑箱”，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是交叉互動的、各個利益相關(guān)者間是合作的、包容的，其基礎(chǔ)是利益的協(xié)調(diào)整合，運行過程是多方參與，信息透明，治理行為的合理性受到更多重視。
治理的結(jié)構(gòu)上，層級分明到扁平嵌套。管理采用的是科層制結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu)，是一種權(quán)力導(dǎo)向；治理需要各方進(jìn)行合作協(xié)商，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，是以事務(wù)為導(dǎo)向。
二、高等教育評估的現(xiàn)狀
基于國家治理能力與治理體系建設(shè)的宏觀背景下，高等教育也須要轉(zhuǎn)變政府對高等教育的管理模式，重新調(diào)整高校、政府與社會的關(guān)系。具體到我國十多年來的高等教育評估的基本實踐，從評估主體、運行機(jī)制和管理方式來梳理我國的高等教育評估管理模式，探析政府在高等教育評估中取得的成就與不足，了解我國高等教育評估的實踐全景。
（一）評估主體：用法律法規(guī)強(qiáng)化政府的主體作用
1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》是我國第一個關(guān)于高等教育評估的政策性文件，文件中明確規(guī)定：普通高等學(xué)校教育評估是國家對高等學(xué)校實行監(jiān)督的重要形式，由各級人民政府及其教育行政部門組織實施。之后，1992年實施的《高等教育法》規(guī)定“高校必須接受教育行政部門組織的評估”，從法律上確立了政府作為高等教育評估的唯一法定主體的堅實地位。在2004年，教育部還正式批準(zhǔn)成立教育部高等教育教學(xué)評估中心，以期來保障中國高等教育事業(yè)的發(fā)展。由以上的政策文本以及我國高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國的高等教育質(zhì)量保證模式起初就采用政府控制主導(dǎo)型的模式，以高等教育行政部門及其建立的高等教育評估機(jī)構(gòu)為評估主體。在實際運行中政府主導(dǎo)了高等教育質(zhì)量評估的發(fā)展方向，對我國高等教育質(zhì)量的提高和保證起了不可替代的作用。
政府主導(dǎo)的評估模式在保障我國高等教育發(fā)展的質(zhì)量的同時也不免出現(xiàn)了一系列問題，廣為詬病的是該模式抑制了高校的積極性。高校沒有權(quán)力參與評估指標(biāo)的設(shè)計、評估結(jié)果的處理，整個評估方案呈現(xiàn)一刀切現(xiàn)象，評價標(biāo)準(zhǔn)整齊劃一，難以照顧到高等學(xué)校的實際情況和社會其他方面的利益，高校只能接受根據(jù)評估結(jié)果做出的行政決策，所以高校缺乏參與評估的積極性和自主性，總是處于被動應(yīng)付的局面；高校缺乏發(fā)現(xiàn)問題，改善管理，提高質(zhì)量的主體意識。
（二）運行機(jī)制：以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，通過行政與立法等執(zhí)行
1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提到國家及其教育管理部門要加強(qiáng)對高等學(xué)校的教學(xué)水平進(jìn)行評估，由此開啟了由政府主導(dǎo)的評估機(jī)制。1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》中對普通高等學(xué)校教育評估的主要目的、基本任務(wù)、基本準(zhǔn)則、指導(dǎo)思想、評估形式、評估主體做了明確規(guī)定。通過評估規(guī)定的具體化，確立了我國高等教育評估的基本框架。1998年頒布的《高等教育法》更從法律的高度確立了政府意志在高等教育評估中的重要地位，也推進(jìn)了評估手段的制度化。依靠國家權(quán)力，通過立法和一系列的政策文件推進(jìn)我國高等教育質(zhì)量評估體系的制度化進(jìn)程，為我國高等教育提高質(zhì)量提供了制度的保障。
反思整個評估制度，可以看出高等教育評估活動是依靠政府的行政命令自上而下強(qiáng)制開展。評估標(biāo)準(zhǔn)的制定，評估方法，人員選擇，進(jìn)程安排，結(jié)論公布，結(jié)果使用等均由政府及其建立的評估機(jī)構(gòu)決定，高校作為被評對象，必須無條件接受政府組織的評估。整個評估具有較強(qiáng)的封閉性，這樣，政府既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，其他評估機(jī)構(gòu)很難對政府的評估行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，評估的合法性受到質(zhì)疑。
（三）管理方式：依靠等級管理與權(quán)力導(dǎo)向開展評估與資源分配
等級管理強(qiáng)化了高校和政府的隸屬關(guān)系，政府成為評估的決策者，而高校是決策的執(zhí)行者，“決策—執(zhí)行”的分離有利推動了政府政策在高校中的執(zhí)行，使評估活動能夠滿足政府自身管理的需要，來實現(xiàn)評比鑒定的目的，并將評估結(jié)果與政府決策建立聯(lián)系，評估結(jié)果也往往與政府部門的資源配置有密切聯(lián)系，促使高校朝著政府的意志前行，這也為政府的決策和宏觀管理提供了依據(jù)，有利于做出正確的決策。
現(xiàn)行的評估體系中，政府對高校的評估是基于權(quán)力的管理而不是基于事務(wù)的治理。高校實事求是地報告自身辦學(xué)狀況不僅得不到鼓勵，可能還會招致懲罰，所以高校領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)自身的權(quán)力地位和獲取更多的資源，在評估過程中會出現(xiàn)一些弄虛作假、拉關(guān)系等不正當(dāng)防衛(wèi)行為，評估結(jié)果魚目混珠比比皆是，評估過程呈現(xiàn)“運動式”，具有很強(qiáng)的臨時性和短效性，致使評估工作在推進(jìn)高校提高質(zhì)量方面的作用不明顯。
三、高等教育評估中政府角色轉(zhuǎn)變的取向
基于我國高等教育評估中的基本實踐狀況，從治理理論的視角出發(fā)審視評估過程中出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變?nèi)∠颍簭脑u估主體上，由統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚?；從政府職能上，由全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?；從管理方式上，由家長型轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇樾?，并呈現(xiàn)轉(zhuǎn)變?nèi)∠蛳碌木唧w實踐。
（一）統(tǒng)治者到治理者
在當(dāng)前的治理語境中，要求評估主體從一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，構(gòu)建利益相關(guān)者多方參與的評估機(jī)制。將政府、高校、行業(yè)協(xié)會、用人單位、第三方評估機(jī)構(gòu)、學(xué)生等利益相關(guān)者加入到高等教育質(zhì)量評估體系中來，廣開言路，聽取不同利益相關(guān)者的訴求，并將不同的意見進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，這也有利于評估方案更接地氣進(jìn)而得到有效的實行。同時，多元主體的參與到評估方案實行過程中，評估過程是多元主體的參與，而不是政府個體獨立操作，評估得出的結(jié)論也會具有合法性，多元主體的參與也可以改變政府既是“運動員”又是“裁判員”的地位，政府也是治理中被監(jiān)督的一個主體，避免出現(xiàn)政府官員的權(quán)力尋租現(xiàn)象。
在現(xiàn)實情境中，教育部通過建立“五位一體”的本科教學(xué)質(zhì)量評估體系來將多元主體囊括到評估體系中，推進(jìn)統(tǒng)治者到治理者的角色轉(zhuǎn)變。2011年10月，教育部印發(fā)《關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作的意見》，政策文本中提出建立“五位一體”的本科教學(xué)評估制度體系[5]?？梢姡聲r期下的本科教學(xué)評估體系包含了多元主體的參與，通過院校主體的自我評估，政府層面上實行的分類院校評估，行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)認(rèn)證及評估，國際范圍上的學(xué)科專業(yè)評估，及學(xué)生評教等手段，使學(xué)生擁有了表達(dá)教學(xué)意愿的常規(guī)渠道[6]，以此來獲取反映高校教學(xué)狀態(tài)的基本數(shù)據(jù)，建立起高校教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)庫并進(jìn)行教學(xué)狀態(tài)的常態(tài)性持續(xù)性監(jiān)測。因此，新時期構(gòu)建的“五位一體”本科教學(xué)評估體系代表了今后多元主體參與高等教育質(zhì)量評估的趨勢。
（二）全能型到有限型
我國普通高等院校數(shù)量多，全部依靠政府組織評估活動，不僅評估任務(wù)繁重，而且評估效率低。面對這一困境，我國政府要求推進(jìn)教育“管辦評分離”，建立起“政府管、學(xué)校辦、社會評”的三方協(xié)同的格局[7]，促進(jìn)政府職能從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌停砬逭?、高校、市場之間的關(guān)系，明確各級政府教育主管部門、各類高校主體、高校教學(xué)管理部門、高校院系、產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會等各個主體分工合作的責(zé)任權(quán)利和義務(wù)，通過建立“防火墻”，防止各個主體職能的缺位和越位。同時，政府要將相應(yīng)的權(quán)力下放給其他評估主體，將有限的精力集中到宏觀管理上，充當(dāng)元治理的角色，進(jìn)行元評估，對評估進(jìn)行再評估[8]。需要政府根據(jù)治理情境的變遷來對以往所制定的政策進(jìn)行重新評估，探討它的優(yōu)劣性，進(jìn)而修改或者重新制定新的政策，以適應(yīng)新形勢下的高等教育評估活動。
近5年來，教育主管部門在政府簡政放權(quán)的進(jìn)程中不斷消減自身管理權(quán)限、給予高校更大的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而密集出臺了《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（2011年）、《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃（2013—2015年）》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》（2014）、《高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》（2014）等一系列政策文件[9]。這些政策文本是政府下放權(quán)力的配套措施，政府下放權(quán)力，并不意味著政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，放任自由，而是要進(jìn)行底線標(biāo)準(zhǔn)管理，即政府有責(zé)任制定高校辦學(xué)運行各個環(huán)節(jié)的底線標(biāo)準(zhǔn)和底線規(guī)范，任何人不得突破底線，這些政策文本是政府為保障高等教育質(zhì)量而制定的底線標(biāo)準(zhǔn)。
（三）家長型到伙伴型
我國的高等教育評估長期依靠政府主導(dǎo)推進(jìn)，中國高校從束手束腳中成長起來，長期處于執(zhí)行者的角色，難以參與到高校發(fā)展的政策決策中來，高校長期以來在“嚴(yán)格的父愛主義”中成長起來[10]。基于這一現(xiàn)實，政府對高校的管理方式應(yīng)從基于權(quán)力導(dǎo)向的等級管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿k學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)導(dǎo)向的管理，在下放權(quán)力提高高校自主辦學(xué)的能力過程中，激勵高校提高辦學(xué)質(zhì)量的動機(jī)，從要我評到我要評轉(zhuǎn)變。高校不是為了迎合政府評估而進(jìn)行的內(nèi)部評估，而是要具有提高教育質(zhì)量的使命感和主體意識，為了改進(jìn)和提高高等教育質(zhì)量而自主開展的評估活動。同時，不同的主體處于不同治理情境的不同層次，應(yīng)給予同等的地位，從層級身份到平等契約的轉(zhuǎn)變，讓處于治理情境基層的高校教學(xué)管理部門參與到高校的政策決策中，有利于打破政策執(zhí)行的“最后的一公里”，從而達(dá)成政策的有效落實。
自2011起，教育部開始逐步建立起高等學(xué)校質(zhì)量年度報告發(fā)布制度，包含《本科教學(xué)質(zhì)量年度報告》《高校學(xué)生就業(yè)質(zhì)量年度報告》《研究生教育發(fā)展質(zhì)量年度報告》。這一舉措促使高校公布高校質(zhì)量信息，自覺接受政府和公眾的檢視，從原先的被動評估轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃幼晕覍彶檎模龠M(jìn)高校自主辦學(xué)能力的不斷提升，從原先的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾?。同時，各類《質(zhì)量報告》目前已經(jīng)成為教育管理部門對高等教育進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)，這也是各級教育主管部門及專門機(jī)構(gòu)開展院校評估、專項評估的重要依據(jù)[11]，政府和高校都將關(guān)注點聚焦于高校的質(zhì)量，為提升高校辦學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)而通力合作。
參考文獻(xiàn)：
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1.西方社會的變革：二戰(zhàn)以后，西方發(fā)達(dá)國家發(fā)生了一系列變化，普選制使政府權(quán)力和資本的支配力量受到限制；社會組織的興起，公共權(quán)力開始自上而下，自下而上的雙向運行，政府的公共決策實際成為多種利益團(tuán)體競爭平衡的結(jié)果；公眾傳播大眾化，成為公共參與國家事務(wù)，制約國家權(quán)力的路徑和方式，公民社會進(jìn)一步顯化。這些變化都預(yù)示著政府、市場與社會三者的權(quán)力邊界將出現(xiàn)新的變化。直到20世紀(jì)70年代中后期，西方社會矛盾爆發(fā)，在兩次石油危機(jī)的沖擊后，西方發(fā)達(dá)國家先后陷入滯脹的困境，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的雙雙失靈，各國經(jīng)濟(jì)普遍處于停滯狀態(tài)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)。作為社會的主要治理工具，政府自然成為眾矢之的，各界開始對政府的管理模式、管理結(jié)構(gòu)以及管理方法進(jìn)行了全面的批判，公民要求政府撤出“制高點”[1]，期望重構(gòu)政府，市場與社會之間的關(guān)系，促進(jìn)了社會變革。
2.中國的經(jīng)濟(jì)改革：1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和國家民主政治建設(shè)的逐步加快，也要求政府轉(zhuǎn)變職能，從管理控制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)服務(wù)的善治政府，提倡“大社會，小政府”，調(diào)整政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，以適應(yīng)我國新形勢下的改革。
社會變革和經(jīng)濟(jì)改革都需要重新調(diào)整政府、社會、市場三者之間的關(guān)系，治理理論正是在這種時代背景下應(yīng)運而生。
（二）治理理論的內(nèi)涵
當(dāng)前對治理的邊界與內(nèi)涵眾說紛紜，仍未有統(tǒng)一的概念界定。治理理論的代表人物R·羅茨歸納了治理的六種形態(tài)：作為最小政府的治理、作為公司的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會控制體系的治理、作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[2]。學(xué)界內(nèi)還有其他學(xué)者從不同的方面定義“治理”，但種種定義有其共同取向，呈現(xiàn)出“辯駁下的趨同”[3]，即相對于統(tǒng)治，治理是一種趨勢，這一趨勢必定意味著國家政府與社會關(guān)系的調(diào)整[4]。同時值得關(guān)注的是治理和管理并非是截然對立的，治理的目標(biāo)是調(diào)整各個權(quán)力主體之間的權(quán)力邊界以及權(quán)責(zé)關(guān)系，以求適應(yīng)新的治理情境，并非否定管理的功能，治理中涵蓋著管理，兩者是互補(bǔ)而非替代性的關(guān)系，雖為互補(bǔ)但仍存在如下顯著區(qū)別。
治理的主體上，一元主導(dǎo)到多元參與。管理的主體是政府，而治理的主體還包括不同領(lǐng)域不同層次的公私主體。政府不再只是治理的主體，也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。
治理的運作上，從單向運行到多方互動。管理的運作模式是直上直下的、強(qiáng)制的、剛性的，其基礎(chǔ)是依靠行政權(quán)威的控制，運作過程是一個“黑箱”，因而管理行為的合法性常受質(zhì)疑，其有效性常難保證。治理的運作模式是交叉互動的、各個利益相關(guān)者間是合作的、包容的，其基礎(chǔ)是利益的協(xié)調(diào)整合，運行過程是多方參與，信息透明，治理行為的合理性受到更多重視。
治理的結(jié)構(gòu)上，層級分明到扁平嵌套。管理采用的是科層制結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu)，是一種權(quán)力導(dǎo)向；治理需要各方進(jìn)行合作協(xié)商，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)，是以事務(wù)為導(dǎo)向。
二、高等教育評估的現(xiàn)狀
基于國家治理能力與治理體系建設(shè)的宏觀背景下，高等教育也須要轉(zhuǎn)變政府對高等教育的管理模式，重新調(diào)整高校、政府與社會的關(guān)系。具體到我國十多年來的高等教育評估的基本實踐，從評估主體、運行機(jī)制和管理方式來梳理我國的高等教育評估管理模式，探析政府在高等教育評估中取得的成就與不足，了解我國高等教育評估的實踐全景。
（一）評估主體：用法律法規(guī)強(qiáng)化政府的主體作用
1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》是我國第一個關(guān)于高等教育評估的政策性文件，文件中明確規(guī)定：普通高等學(xué)校教育評估是國家對高等學(xué)校實行監(jiān)督的重要形式，由各級人民政府及其教育行政部門組織實施。之后，1992年實施的《高等教育法》規(guī)定“高校必須接受教育行政部門組織的評估”，從法律上確立了政府作為高等教育評估的唯一法定主體的堅實地位。在2004年，教育部還正式批準(zhǔn)成立教育部高等教育教學(xué)評估中心，以期來保障中國高等教育事業(yè)的發(fā)展。由以上的政策文本以及我國高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國的高等教育質(zhì)量保證模式起初就采用政府控制主導(dǎo)型的模式，以高等教育行政部門及其建立的高等教育評估機(jī)構(gòu)為評估主體。在實際運行中政府主導(dǎo)了高等教育質(zhì)量評估的發(fā)展方向，對我國高等教育質(zhì)量的提高和保證起了不可替代的作用。
政府主導(dǎo)的評估模式在保障我國高等教育發(fā)展的質(zhì)量的同時也不免出現(xiàn)了一系列問題，廣為詬病的是該模式抑制了高校的積極性。高校沒有權(quán)力參與評估指標(biāo)的設(shè)計、評估結(jié)果的處理，整個評估方案呈現(xiàn)一刀切現(xiàn)象，評價標(biāo)準(zhǔn)整齊劃一，難以照顧到高等學(xué)校的實際情況和社會其他方面的利益，高校只能接受根據(jù)評估結(jié)果做出的行政決策，所以高校缺乏參與評估的積極性和自主性，總是處于被動應(yīng)付的局面；高校缺乏發(fā)現(xiàn)問題，改善管理，提高質(zhì)量的主體意識。
（二）運行機(jī)制：以國家權(quán)力為基礎(chǔ)，通過行政與立法等執(zhí)行
1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中提到國家及其教育管理部門要加強(qiáng)對高等學(xué)校的教學(xué)水平進(jìn)行評估，由此開啟了由政府主導(dǎo)的評估機(jī)制。1990年頒布的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》中對普通高等學(xué)校教育評估的主要目的、基本任務(wù)、基本準(zhǔn)則、指導(dǎo)思想、評估形式、評估主體做了明確規(guī)定。通過評估規(guī)定的具體化，確立了我國高等教育評估的基本框架。1998年頒布的《高等教育法》更從法律的高度確立了政府意志在高等教育評估中的重要地位，也推進(jìn)了評估手段的制度化。依靠國家權(quán)力，通過立法和一系列的政策文件推進(jìn)我國高等教育質(zhì)量評估體系的制度化進(jìn)程，為我國高等教育提高質(zhì)量提供了制度的保障。
反思整個評估制度，可以看出高等教育評估活動是依靠政府的行政命令自上而下強(qiáng)制開展。評估標(biāo)準(zhǔn)的制定，評估方法，人員選擇，進(jìn)程安排，結(jié)論公布，結(jié)果使用等均由政府及其建立的評估機(jī)構(gòu)決定，高校作為被評對象，必須無條件接受政府組織的評估。整個評估具有較強(qiáng)的封閉性，這樣，政府既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，其他評估機(jī)構(gòu)很難對政府的評估行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，評估的合法性受到質(zhì)疑。
（三）管理方式：依靠等級管理與權(quán)力導(dǎo)向開展評估與資源分配
等級管理強(qiáng)化了高校和政府的隸屬關(guān)系，政府成為評估的決策者，而高校是決策的執(zhí)行者，“決策—執(zhí)行”的分離有利推動了政府政策在高校中的執(zhí)行，使評估活動能夠滿足政府自身管理的需要，來實現(xiàn)評比鑒定的目的，并將評估結(jié)果與政府決策建立聯(lián)系，評估結(jié)果也往往與政府部門的資源配置有密切聯(lián)系，促使高校朝著政府的意志前行，這也為政府的決策和宏觀管理提供了依據(jù)，有利于做出正確的決策。
現(xiàn)行的評估體系中，政府對高校的評估是基于權(quán)力的管理而不是基于事務(wù)的治理。高校實事求是地報告自身辦學(xué)狀況不僅得不到鼓勵，可能還會招致懲罰，所以高校領(lǐng)導(dǎo)為了維護(hù)自身的權(quán)力地位和獲取更多的資源，在評估過程中會出現(xiàn)一些弄虛作假、拉關(guān)系等不正當(dāng)防衛(wèi)行為，評估結(jié)果魚目混珠比比皆是，評估過程呈現(xiàn)“運動式”，具有很強(qiáng)的臨時性和短效性，致使評估工作在推進(jìn)高校提高質(zhì)量方面的作用不明顯。
三、高等教育評估中政府角色轉(zhuǎn)變的取向
基于我國高等教育評估中的基本實踐狀況，從治理理論的視角出發(fā)審視評估過程中出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)的角色轉(zhuǎn)變?nèi)∠颍簭脑u估主體上，由統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚?；從政府職能上，由全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?；從管理方式上，由家長型轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇樾?，并呈現(xiàn)轉(zhuǎn)變?nèi)∠蛳碌木唧w實踐。
（一）統(tǒng)治者到治理者
在當(dāng)前的治理語境中，要求評估主體從一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，構(gòu)建利益相關(guān)者多方參與的評估機(jī)制。將政府、高校、行業(yè)協(xié)會、用人單位、第三方評估機(jī)構(gòu)、學(xué)生等利益相關(guān)者加入到高等教育質(zhì)量評估體系中來，廣開言路，聽取不同利益相關(guān)者的訴求，并將不同的意見進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，這也有利于評估方案更接地氣進(jìn)而得到有效的實行。同時，多元主體的參與到評估方案實行過程中，評估過程是多元主體的參與，而不是政府個體獨立操作，評估得出的結(jié)論也會具有合法性，多元主體的參與也可以改變政府既是“運動員”又是“裁判員”的地位，政府也是治理中被監(jiān)督的一個主體，避免出現(xiàn)政府官員的權(quán)力尋租現(xiàn)象。
在現(xiàn)實情境中，教育部通過建立“五位一體”的本科教學(xué)質(zhì)量評估體系來將多元主體囊括到評估體系中，推進(jìn)統(tǒng)治者到治理者的角色轉(zhuǎn)變。2011年10月，教育部印發(fā)《關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作的意見》，政策文本中提出建立“五位一體”的本科教學(xué)評估制度體系[5]?？梢姡聲r期下的本科教學(xué)評估體系包含了多元主體的參與，通過院校主體的自我評估，政府層面上實行的分類院校評估，行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)認(rèn)證及評估，國際范圍上的學(xué)科專業(yè)評估，及學(xué)生評教等手段，使學(xué)生擁有了表達(dá)教學(xué)意愿的常規(guī)渠道[6]，以此來獲取反映高校教學(xué)狀態(tài)的基本數(shù)據(jù)，建立起高校教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)庫并進(jìn)行教學(xué)狀態(tài)的常態(tài)性持續(xù)性監(jiān)測。因此，新時期構(gòu)建的“五位一體”本科教學(xué)評估體系代表了今后多元主體參與高等教育質(zhì)量評估的趨勢。
（二）全能型到有限型
我國普通高等院校數(shù)量多，全部依靠政府組織評估活動，不僅評估任務(wù)繁重，而且評估效率低。面對這一困境，我國政府要求推進(jìn)教育“管辦評分離”，建立起“政府管、學(xué)校辦、社會評”的三方協(xié)同的格局[7]，促進(jìn)政府職能從全能型轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌停砬逭?、高校、市場之間的關(guān)系，明確各級政府教育主管部門、各類高校主體、高校教學(xué)管理部門、高校院系、產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會等各個主體分工合作的責(zé)任權(quán)利和義務(wù)，通過建立“防火墻”，防止各個主體職能的缺位和越位。同時，政府要將相應(yīng)的權(quán)力下放給其他評估主體，將有限的精力集中到宏觀管理上，充當(dāng)元治理的角色，進(jìn)行元評估，對評估進(jìn)行再評估[8]。需要政府根據(jù)治理情境的變遷來對以往所制定的政策進(jìn)行重新評估，探討它的優(yōu)劣性，進(jìn)而修改或者重新制定新的政策，以適應(yīng)新形勢下的高等教育評估活動。
近5年來，教育主管部門在政府簡政放權(quán)的進(jìn)程中不斷消減自身管理權(quán)限、給予高校更大的辦學(xué)自主權(quán)，進(jìn)而密集出臺了《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（2011年）、《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃（2013—2015年）》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》（2014）、《高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》（2014）等一系列政策文件[9]。這些政策文本是政府下放權(quán)力的配套措施，政府下放權(quán)力，并不意味著政府只是充當(dāng)“守夜人”的角色，放任自由，而是要進(jìn)行底線標(biāo)準(zhǔn)管理，即政府有責(zé)任制定高校辦學(xué)運行各個環(huán)節(jié)的底線標(biāo)準(zhǔn)和底線規(guī)范，任何人不得突破底線，這些政策文本是政府為保障高等教育質(zhì)量而制定的底線標(biāo)準(zhǔn)。
（三）家長型到伙伴型
我國的高等教育評估長期依靠政府主導(dǎo)推進(jìn)，中國高校從束手束腳中成長起來，長期處于執(zhí)行者的角色，難以參與到高校發(fā)展的政策決策中來，高校長期以來在“嚴(yán)格的父愛主義”中成長起來[10]。基于這一現(xiàn)實，政府對高校的管理方式應(yīng)從基于權(quán)力導(dǎo)向的等級管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣咿k學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)導(dǎo)向的管理，在下放權(quán)力提高高校自主辦學(xué)的能力過程中，激勵高校提高辦學(xué)質(zhì)量的動機(jī)，從要我評到我要評轉(zhuǎn)變。高校不是為了迎合政府評估而進(jìn)行的內(nèi)部評估，而是要具有提高教育質(zhì)量的使命感和主體意識，為了改進(jìn)和提高高等教育質(zhì)量而自主開展的評估活動。同時，不同的主體處于不同治理情境的不同層次，應(yīng)給予同等的地位，從層級身份到平等契約的轉(zhuǎn)變，讓處于治理情境基層的高校教學(xué)管理部門參與到高校的政策決策中，有利于打破政策執(zhí)行的“最后的一公里”，從而達(dá)成政策的有效落實。
自2011起，教育部開始逐步建立起高等學(xué)校質(zhì)量年度報告發(fā)布制度，包含《本科教學(xué)質(zhì)量年度報告》《高校學(xué)生就業(yè)質(zhì)量年度報告》《研究生教育發(fā)展質(zhì)量年度報告》。這一舉措促使高校公布高校質(zhì)量信息，自覺接受政府和公眾的檢視，從原先的被動評估轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃幼晕覍彶檎模龠M(jìn)高校自主辦學(xué)能力的不斷提升，從原先的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾?。同時，各類《質(zhì)量報告》目前已經(jīng)成為教育管理部門對高等教育進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)，這也是各級教育主管部門及專門機(jī)構(gòu)開展院校評估、專項評估的重要依據(jù)[11]，政府和高校都將關(guān)注點聚焦于高校的質(zhì)量，為提升高校辦學(xué)質(zhì)量這一事務(wù)而通力合作。
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