宋慶綿

(石家莊高新技術開發(fā)區(qū)人民檢察院，河北 石家莊 050035)

一 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的涵義

對行政執(zhí)法權的監(jiān)督制約，就是以規(guī)范行政執(zhí)法權的運作為邏輯起點，通過內(nèi)部分工約束或外部民主性參與控制等途徑，對行政執(zhí)法權的運行開展監(jiān)督，并對濫用行政執(zhí)法權的行政執(zhí)法人員進行問責，以便更有效地保障行政執(zhí)法權的良性運行。有效的監(jiān)督制約是確保行政執(zhí)法權正確行使的重要保障，如果缺少監(jiān)督制約，或監(jiān)督制約不到位，行政執(zhí)法權就極可能偏離法治建設軌道，對社會正常運轉造成破壞，對公民、法人或者其他組織的權利造成侵害，也就難以實現(xiàn)行政執(zhí)法的目的。

權力必須受到監(jiān)督制約，不受制約的權力必然會產(chǎn)生腐敗，導致公信力的喪失。檢察機關以及由此衍生的法律監(jiān)督權是基于對政府官員和法官、警察行為的監(jiān)督制約要求而產(chǎn)生的，承擔著防范法官恣意、政府官員和警察濫權的功能。檢察機關作為人民代表大會制度下的專門法律監(jiān)督機關，承擔著保障法律在全國范圍內(nèi)正確實施的職能。我國《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，檢察院的法律監(jiān)督職能就是國家以根本法的形式確立的。而行政機關的行政執(zhí)法行為就是實施法律、執(zhí)行法律的過程，因此對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督體現(xiàn)了憲法對檢察機關的定位。

二 國內(nèi)外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度介紹

(一)我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度發(fā)展歷史

1949年，新中國剛剛成立，國內(nèi)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度缺乏，因為我國當時與前蘇聯(lián)的關系緊密，因此借鑒了前蘇聯(lián)的檢察監(jiān)督制度，建立了自己的檢察監(jiān)督制度。當時的監(jiān)督制度還是主要針對政府機構和工作人員進行的監(jiān)督。中華人民共和國中央人民政府先是頒布了《中央人民政府組織法》，初步對國家行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度進行法律規(guī)定，隨后又頒布了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，對監(jiān)督的范圍、職責、執(zhí)行機構都有了規(guī)定[1]。1951年，國家又頒布了《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署組織通則》，《條例》和《通則》將行政執(zhí)法和機關訴訟連接在了一起。到文革期間，由于國內(nèi)政治動蕩，監(jiān)督制度的實施也被迫暫停。文革結束之后，國家的行政機構開始慢慢恢復和運作起來。1982年對《中華人民共和國憲法》進行修改，承認檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，但是沒有對檢察機關的監(jiān)督權做出相關規(guī)定，因此行政執(zhí)法行為也就不在其監(jiān)督范圍內(nèi)了。到了1989年，我國頒布了《行政訴訟法》，正式賦予了檢察機關行政訴訟監(jiān)督權，在后面陸續(xù)開展了不少會議和工作實踐，促進和加強了檢察機關的檢察監(jiān)督工作[2]。2001年，為了更好地完善檢察機關的監(jiān)督制度，國家又頒布了《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，將刑事訴訟和行政執(zhí)法銜接起來，也就是“兩法銜接”的工作機制，使得行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍更廣，意義也更深遠。在國家的大力支持下，很多地方的檢察機關慢慢開始試點實踐。2013年，山西省就在全省開展了檢察監(jiān)督的試點工作，在辦理行政執(zhí)法監(jiān)督案件中取得了不錯的成績，并且獲得了不少實踐經(jīng)驗，也為其他省開展檢察監(jiān)督工作提供了豐富的素材。甚至有的地方檢察機關和地方政府的行政機關聯(lián)合起來，以協(xié)同合作的方式進行行政執(zhí)法監(jiān)督工作，不僅在行政訴訟和刑事訴訟案件中進行合作，而且在其他范圍內(nèi)的行政執(zhí)法活動也進行了合作，取得了不錯的成效，為健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度提供了寶貴的實踐經(jīng)驗[3]。

(二)國外行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度介紹

各個國家均設有行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機構，但是每個國家監(jiān)督機構的范圍、方式和效果各不相同。

前蘇聯(lián)政府的檢察機關具有一般監(jiān)督權，監(jiān)督范圍包括地方機關、各級政府機關到國家機關等，幾乎包括了整個國家的所有機關部門的監(jiān)督工作，從機關內(nèi)部人員是否存在個人違法行為，到行政機關是否頒布不符合國家法律的標準，是否有遵守國家相關規(guī)定等。

俄羅斯聯(lián)邦檢察機關對遵守聯(lián)邦憲法和執(zhí)行聯(lián)邦法律實施監(jiān)督，其職能是維護國家和社會利益，維護法律的至高無上和統(tǒng)一實施，維護公民的人權和自由。研究中發(fā)現(xiàn)，俄羅斯的檢察機關中最基本的職能就包括對政府及其公職人員行政行為的監(jiān)督，也是其最具有特色的內(nèi)容之一。

美國的檢察機關通常會參與訴訟，不過也會有一定的限制，而行政訴訟作為民事訴訟的一類，在公益類的訴訟案件中，一般是由國家檢察機關提起訴訟。在公民的訴訟案件中，一般是聯(lián)邦檢察機關參與進來，檢察機關主要是對案件進行調(diào)查和再次審查。當國家的行政機關因執(zhí)法行為損害了公眾的利益或者是個人的利益時，國家檢察機關可以參與到案件訴訟中，并對案件進行仔細調(diào)查和重新提出審查，并對案件的初審提出異議，并可能會影響案件的終審結果。

德國和法國的檢察監(jiān)督制度相似，德國的檢察機關的權利和范圍更廣，檢察機關也會參與到行政訴訟案件中，但是不會受到限制[4]。歐洲許多國家均采用瑞典創(chuàng)立的“行政監(jiān)察專員”制度，獨立、權威、實效的優(yōu)點受到越來越多國家的關注，現(xiàn)在已被全世界所認可，并被采用為一項世界性的公法制度。我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作應該積極借鑒其經(jīng)驗，并與國際法律秩序相接軌。

三 我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度中的問題分析

(一)法律法規(guī)尚未完善

關于行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的法律依據(jù)，主要是《憲法》和《人民檢察組織法》等。但是在這些法律條文中，對于檢察監(jiān)督的描述比較空泛，只是賦予了檢察機關的監(jiān)督權，在如何實施和執(zhí)行方面比較模糊，沒有具體的執(zhí)行規(guī)定。很多時候檢察機關會根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》中的一些條款和政府機關部門簽署的文件進行監(jiān)督工作。這樣對于檢察機關在實行檢察監(jiān)督工作時沒有太大約束力，依據(jù)的法律憑證效力太低，不利于開展檢察監(jiān)督工作。在不同的行政執(zhí)法案例中，檢察機構可以進行相關監(jiān)督工作，但是對于工作的方向和程度如何進行把控并沒有實際的依據(jù)，大部分都是自行摸索或者是向上級領導請示[1]。

就目前相關的法律條例和規(guī)定等細則而言，也沒有對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的工作進行全面和詳細的說明，沒有實際的操作指導意義。而且在目前現(xiàn)行的法律中還有矛盾的一面，在《行政訴訟法》中確定了檢察機關具有對行政訴訟進行監(jiān)督的權利，但是同樣在該《訴訟法》中又將檢察機關的監(jiān)督權利放在行政行為之后，進行事后監(jiān)督，這樣也大大削弱了檢察機關的監(jiān)督效力。此外，在《治安管理處罰法》中對于公安機關的監(jiān)督權，是分散到個人、單位和檢察院的，但是我國目前還很少有公民意識或者主動進行檢舉，檢察機構的監(jiān)督工作往往非常被動，只能在接到檢舉和舉報的時候才開展監(jiān)督工作，同樣屬于事后監(jiān)督行為，無法主動對行政機關進行監(jiān)督[3]。

(二)監(jiān)督方式存在問題

1.檢察建議執(zhí)行率低

雖然沒有很詳細的法律條例指導檢察機關進行監(jiān)督工作，但是檢察機關也在多年的檢察監(jiān)督工作中，摸索出監(jiān)督工作的進行模式，檢察建議就是其中一種。檢察建議是一種比較溫和的監(jiān)督方式，檢察機關向被監(jiān)督的行政單位發(fā)出檢察建議，要求相關單位在一定時間內(nèi)進行整改工作，并應及時回復整改意見和問題。但是在實踐操作中，很多行政單位并沒有重視檢察建議，也沒有很好地改進工作，而檢察機關對于這個情況又不能采取強硬措施，不能促進相關機構主動改進問題。如此檢察機關的監(jiān)督工作很難進行下去，不能發(fā)揮監(jiān)督的作用，問題還是存在并沒有得到解決，這樣對于檢察機關的威信也會大打折扣[2]。

2.行政抗訴問題和實踐較少

檢察建議是溫和的監(jiān)督方式，而行政抗訴則是比較強硬的監(jiān)督方式，因此行政抗訴在檢察監(jiān)督中發(fā)揮了非常重要的作用。在《行政訴訟法》中，對于行政抗訴進行了詳細的解說，并對于訴訟中可能出現(xiàn)的情況進行了具體規(guī)定，當然在行政抗訴中仍然存在不少問題：

(1)行政抗訴監(jiān)督滯后。在司法實踐中，當檢察機關提出抗訴后，法院裁定駁回抗訴會阻礙檢察機關的檢察監(jiān)督。如果法院對于檢察機關的每次抗訴都駁回的話，會導致檢察機關的監(jiān)督效力下降。

(2)檢察機關提出行政抗訴的案件并不多，因為“重刑訴，輕監(jiān)督”；“重刑事，輕行政”司法理念的存在，檢察機關主要關注的是對刑事犯罪的訴訟，自然行政抗訴也就進展得更加困難。

3.檢察機關的行政訴訟權利受限

作為國家的檢察監(jiān)督機構，檢察機關雖然被賦予了監(jiān)督行政訴訟的權利，但是在監(jiān)督方式、參與訴訟節(jié)點、職權等方面并沒有明確的規(guī)定，因此在司法實踐中，很難參與監(jiān)督到行政訴訟案件中。因此有很多學者提出應該對檢察機關在行政訴訟中的監(jiān)督權利進行明確的規(guī)定，以便擴大檢察機關的行政監(jiān)督范圍[1]。

(三)監(jiān)督范圍不合理

目前對于檢察機關的監(jiān)督范圍并沒有一個確定說法。在實踐中，很多地方檢察機關都是在摸索中前行，例如很多地方檢察機關在探索如何開展監(jiān)督工作的時候，會以民生或者是社會關注度較高的內(nèi)容為重點開展監(jiān)督工作，并結合其他政府部門一起進行監(jiān)督工作。2013年，甘肅省民勒縣檢察機關成立了專項的檢察小組，對于當?shù)馗黝愋姓?zhí)法中的2400多樁案件，采取聯(lián)合執(zhí)法的方式，對食品安全、農(nóng)資經(jīng)營等問題，與工商、技術監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等部門聯(lián)合執(zhí)法。這些部門發(fā)出了檢察建議，并得到了積極的回應，有效地進行了行政執(zhí)法監(jiān)督，充分維護了人民和國家的利益，保障社會財產(chǎn)不被侵害。

但是行政執(zhí)法的監(jiān)督范圍不明確還是會影響檢察機關的監(jiān)督工作，并降低了行政執(zhí)法的有效性。時間久了，很容易造成檢察機關的權威性下降，監(jiān)督的作用也會失效[3]。

(四)監(jiān)督程序未確定

在監(jiān)督工作中，如何開始監(jiān)督工作、案件審查過程中的流程標準、檢察機關介入案件的時間點和審查案件的權利、行政機關的抗辯和補救措施等等都沒有一個明確的標準或者說是程序說明。

隨著問題案件越來越多，檢查機關對于行政執(zhí)法監(jiān)督制度的規(guī)范性也越來越重視。無論是對行政執(zhí)法監(jiān)督制度的規(guī)范還是對實踐中行政執(zhí)法監(jiān)督流程的確定，都應體現(xiàn)公平公正的原則，都應防止監(jiān)督權被濫用，以免過度干涉行政機關的正常工作，從而保證行政執(zhí)法監(jiān)督的權威性。

(五)監(jiān)督線索來源有限

在檢察機關進行行政執(zhí)法監(jiān)督的工作中，需要收集證據(jù)，證據(jù)的來源渠道通常來自以下方式：公民或組織的檢舉和告發(fā)；政府機構的案件移交辦理；人民檢察院辦案時的發(fā)現(xiàn)；其他途徑發(fā)現(xiàn)等。就目前行政機關的工作內(nèi)容來看，工作量還是很大的，但是反映出來的行政執(zhí)法案件數(shù)目確實較升，從邏輯上來說這是不正常的，可能存在以下原因：

(1)群眾對于行執(zhí)法監(jiān)督形式并不了解，也沒有相關意識；

(2)在行政機關移交的案件中，很多是來自上級檢察機關，這樣的案件本身就少，案件中的線索就更少了，需要地方檢察機關自己去調(diào)查，無形中加大了難度；

(3)地方檢察機關的人員和物資都比較有限，檢察人員在大量的案件中很少有精力去主動尋找線索。即是是在辦理案件時找到了其他案件的線索，也不能保證案件的可監(jiān)督性[1]。

行政執(zhí)法監(jiān)督案件中的線索來源也制約了案件的開展和監(jiān)督，影響了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的進度。

(六)檢察機關內(nèi)部結構不合理

檢察機關的內(nèi)部工作是根據(jù)行使的檢察權進行分工的，每個部門負責不同的職能機構，例如反貪污賄賂和反瀆職侵權局負責犯罪偵查工作，偵查監(jiān)督部門負責偵查監(jiān)督和逮捕工作，公訴部門負責公訴工作。行政監(jiān)督主要是由民行部門進行監(jiān)督。但行政監(jiān)督本身在整個檢察監(jiān)督工作中的案件較少，重視程度不夠，與其他機構的配合度不高，負責部門只有一個，這些都導致了目前行政訴訟案件中檢察機關監(jiān)督效力的下降。

四 行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的優(yōu)化措施

(一)完善相關法律法規(guī)

雖然我國檢察機關的檢察監(jiān)督權已經(jīng)有了法律的規(guī)定，但是在具體實施中沒有明確的規(guī)定，因此在相關的法律法規(guī)中應當明確檢察機關在進行監(jiān)督執(zhí)法時候的職權范圍、權利行使的程序和詳細的監(jiān)督實施手段等等。在進行法律規(guī)定的時候也要避免過度賦予檢察機關的監(jiān)督權利，否則會影響其他行政機關的正常工作，導致檢察機關變成特權機構[2]。

(二)完善檢察機關的監(jiān)督制度

1.建立行政公益訴訟制度

為保障社會的利益和國家的利益不受損害，應將行政公益訴訟制度納入檢察機關的監(jiān)督制度中，賦予檢察機關行政公益訴訟權，可以監(jiān)督政府機關之間的權利行使。同時也是對行政執(zhí)行權的制約，可以有效防止地方行政機關的違法行為。國家也開始慢慢在部分城市進行公益訴訟試點，隨著試點工作的不斷深入開展，以后行政機關的不作為或者說亂作為現(xiàn)象將會大大減少。

2.建立健全檢察建議制度

檢察機關的監(jiān)督工作非常重要，不僅需要對行政機關中存在的違法行為進行監(jiān)督和提出改正意見，還需要指出行政機關在制度和管理中存在的問題和漏洞，并對這些問題和漏洞進行改進監(jiān)督。為了提高檢察機關的檢察建議執(zhí)行力度，應該建立檢察建議的追蹤制度，促進行政機關根據(jù)提出的檢察建議進行整改，并通過相關法律規(guī)定加強檢察建議的權威性。

3.擴大檢察機關的監(jiān)督權利

因為沒有明確詳細的規(guī)定，檢察機關在實行檢察監(jiān)督的時候，經(jīng)常會受到各種限制，尤其是在行政機關的調(diào)查方面經(jīng)常會受到阻撓。賦予檢察機關對行政執(zhí)法的調(diào)查權利，可以加大對行政機關的監(jiān)督力度。檢察機關有權詢問當事人、相關證人，查詢相關證詞和證據(jù)，甚至可以扣押相關證據(jù)，對存有疑慮的物證進行委托檢驗和鑒定等。在經(jīng)過充分的調(diào)查準備后，就可以比較明確地做出監(jiān)督?jīng)Q定。

4.明確監(jiān)督范圍

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的范圍可以先規(guī)定在以下三類行政執(zhí)法案件中：

(1)對于侵害個人、社會和國家利益的行政執(zhí)法行為；

(2)對于嚴重侵害公民人身自由的行政處罰和行政強制措施；

(3)對于行政機關在行政執(zhí)法中采取的“以罰代刑”的行為[1]。

在后續(xù)的司法實踐中，可以根據(jù)大量的檢察監(jiān)督工作中積累的經(jīng)驗來慢慢確定行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍。

(三)完善檢察機關內(nèi)部結構，優(yōu)化檢察監(jiān)督工作機制

1.整合內(nèi)部資源

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督分為刑事和非刑事兩種方式，檢察機關在進行刑事方面的監(jiān)督范圍較小，因此可以從非刑事的監(jiān)督方式入手，在檢察辦案過程中進行信息共享、線索互換。這個過程需要各個部門的相互配合，因此需要從整體上整合檢察機關的監(jiān)督工作，調(diào)動各部門協(xié)同合作，提高監(jiān)察機構的監(jiān)督工作效率。

2.加強與群眾的溝通

檢察機關在監(jiān)督工作中，要主動加強與群眾的溝通，發(fā)揮群眾在監(jiān)督工作中的作用，挖掘出有利的線索信息?？梢月?lián)系律師、法律顧問等法律工作者，得到與案件相關的線索資料。檢察人員要善于抓住敏感信息，能從不同的角度考慮問題，從而發(fā)現(xiàn)隱藏的線索。

3.多種監(jiān)督手段結合使用

對于行政執(zhí)法中的前期、中期和后期的監(jiān)督過程，需要采用不同的監(jiān)督方式，以綜合提高對案件的監(jiān)督處理能力。可采用的監(jiān)督手段為：

(1)定期舉辦法律知識培訓班，提供相關的法律咨詢服務，提高檢察人員的法律意識和執(zhí)法水平；

(2)學習重大安全事故調(diào)查的監(jiān)督模式，在進行重大行政執(zhí)法案件的監(jiān)督中，選擇合適的介入點，減少可能存在的違紀違規(guī)行為發(fā)生，做好防范工作；

(3)以報告的形式對行政違法行為的處理意見進行公布，或者對發(fā)現(xiàn)的行政管理問題和漏洞進行建議，做好事后監(jiān)督工作[3]。

[1]崔建科.論行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構建[J].法學論壇,2014,(4).

[2]王曉,任文松.多維視角下的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度[J].福建論壇,2013,(1).

[3]林楊,肖巍鵬,袁榮海.完善和發(fā)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的構想[J].法制與經(jīng)濟,2016,(1).

[4]韓成軍.蘇聯(lián)、俄羅斯行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對我國的啟示[J].河南社會科學,2015,(11).