許憲國

[提要] 近幾年，對于自住房房產(chǎn)稅的討論不斷進行，是否征收以及如何征收自住房房產(chǎn)稅成為全國房產(chǎn)稅改革的重點。2011年，上海、重慶兩地率先進行試點改革，征收自住房房產(chǎn)稅。本文基于兩地試點改革，對其具體措施及其影響效果進行分析，并對中國深化自住房房產(chǎn)稅改革提出一些建議。

關(guān)鍵詞：自住房；房產(chǎn)稅；財政收入；房價

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月29日

一、實行改革的背景

近幾年，無論是在一線城市、二線城市還是一些不發(fā)達的城市，我國房價都呈現(xiàn)出持續(xù)升溫的態(tài)勢，一方面將給房地產(chǎn)投機者帶來潛在的投機機會；另一方面又會加重低收入者的住房負擔(dān)，產(chǎn)生住房領(lǐng)域的兩極分化現(xiàn)象。習(xí)近平在十九大中也提到“要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位”，所以近幾年對于房產(chǎn)稅的探索也在不斷進行，其目的就是期望通過稅收的調(diào)節(jié)作用，縮小收入差距、促進分配公平，打擊房地產(chǎn)市場的投機行為，并且希望以此來抑制房價的過度增長，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財產(chǎn)稅。而在房產(chǎn)稅改革之前，個人所有的非營業(yè)性房產(chǎn)不在房產(chǎn)稅征收范圍內(nèi)，也就是說，居民住房是免交房產(chǎn)稅的。所以，是否征收以及如何征收自住房房產(chǎn)稅成為了房產(chǎn)稅改革的討論重點，上海、重慶兩地作為自住房房產(chǎn)稅改革試點就是建立在這個背景之上的。2011年1月28日，滬渝兩地正式宣布對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法，掀起了新的改革浪潮。因此，正確認識滬渝兩個試點的房產(chǎn)稅制，辨析房產(chǎn)稅改革對當(dāng)?shù)刎斦杖?、收入分配以及房地產(chǎn)市場的影響，對國家房產(chǎn)稅改革政策的推出將產(chǎn)生有利的影響，有助于我們整體把握房地產(chǎn)市場的趨勢走向，為其他地區(qū)的改革積累寶貴的經(jīng)驗，從而有利于我國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，并對國民經(jīng)濟增長產(chǎn)生有力的推動作用。

二、滬、渝改革具體舉措及影響分析

2011年，國務(wù)院常務(wù)會議同意在部分城市進行對個人自住房征收房產(chǎn)稅改革試點，具體征收辦法由試點省份政府制定。隨后上海、重慶作為試點地區(qū)頒布自住房房產(chǎn)稅試點細則。

（一）兩地自住房房產(chǎn)稅改革舉措對比。從《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》和《重慶市關(guān)于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》來看，滬渝兩地的自住房房產(chǎn)稅細則各有側(cè)重：第一，上海的試點區(qū)域在上海市行政區(qū)域，其試點范圍普及到了整個行政區(qū)，而重慶的試點范圍僅在重慶主城區(qū)，覆蓋范圍較?。坏诙?，從征稅對象條款看，上海細則針對的是第二套及以上的住房以及非本市居民家庭在本市新購的住房，重點調(diào)控增量住房。而重慶針對的是個人擁有的獨棟商品住宅、個人新購的高檔住房，重點調(diào)控高端住房，并且征稅不僅涉及到新購房，還涉及到存量房，其征稅范圍更廣；第三，從稅率設(shè)計上看，重慶的稅率級次更多、稅率級差也更大，能夠很好地體現(xiàn)累進性；第四，在稅收減免條款方面，上海的稅收優(yōu)惠政策更有利于吸引人才流入，發(fā)揮人才聚集效應(yīng)。此外，上海細則規(guī)定，對房產(chǎn)稅試點征收的收入，用于保障性住房建設(shè)等方面的支出，而重慶則將稅收收入全部用于公共租賃房的建設(shè)和維護。

（二）兩地房產(chǎn)稅改革的影響分析

1、對地方財政收入的影響。筆者通過收集數(shù)據(jù)，找到2005～2016年上海的房產(chǎn)稅以及2012～2015年重慶的房產(chǎn)稅在總稅收中的占比規(guī)模，并做了趨勢圖分析，如圖1、圖2所示。可以看出，兩地房產(chǎn)稅的占比規(guī)模在改革實施后占比增加，但沒有較大幅度的變化。上海市的房產(chǎn)稅占比僅在1%左右波動，重慶市的房產(chǎn)稅占比在3%左右，占比規(guī)模都比較小，所以從對地方財政收入的影響來看，房產(chǎn)稅雖然在一定程度上增加了財政收入，但對財政收入的增加沒有顯著作用，未能達到預(yù)期的收入職能。（圖1、圖2）

2、對房價走勢的影響。上海市對新購的第二套住房和非本市居民家庭在本市新購的住房進行征稅，以及重慶市對“三無”人員進行征稅，目的都在于抑制本地和外地投機者的投機需求，從而抑制總需求以降低房價，但從新建商品住宅價格的變化上看，重慶、上海與其他未開展房產(chǎn)稅改革試點、但房地產(chǎn)市場情況類似的北京、廣州、成都等城市相比房價變化趨勢基本一致，所以改革對于調(diào)控房價的職能也不突出。

3、對購房需求的影響。前面筆者提到，兩大城市的改革政策在某些條例上對本地和外地的投機性需求有一定的抑制作用，但若要談及到總需求，效果則沒有這么明顯。從短期來看，居民的購房欲望在短期內(nèi)可能會降低，會對房地產(chǎn)市場持觀望態(tài)度，盼望著房價的下跌，以至于買房需求會有所減少，但從長期來看，兩地對房產(chǎn)稅征收的稅率都不是很高，雖然可以在一定程度上抑制剛性需求，長期看總需求并不會因此受到大的影響，這也是調(diào)控房價職能不太顯著的原因。

4、對收入分配的影響。房產(chǎn)稅作為稅收的一種，對收入分配起著調(diào)節(jié)作用。上海市對第二套購房開征房產(chǎn)稅，用于保障性住房的建設(shè)，可以緩解低收入群體的住房問題；重慶市對高檔住房開征房產(chǎn)稅，將高收入階層手中的財產(chǎn)重新分配，用于公共租賃房的建設(shè)，發(fā)揮了稅收的調(diào)節(jié)作用?？傊?，兩地都通過相關(guān)政策調(diào)節(jié)了收入分配，促進公平、和諧社會的建設(shè)。

（三）影響作用不顯著原因分析。上述我們提到房產(chǎn)稅改革對多個方面都有影響，但影響效果都不是特別顯著，可能源自以下幾個原因：

1、房產(chǎn)稅占比太小。從圖中可以看出，房產(chǎn)稅在整個稅收收入中的占比很低，以如此小規(guī)模的征稅決定整體稅收收入和房價市場走勢是不可能的，雖然不能起到?jīng)Q定性作用，但可以從外部影響因素出發(fā)，合理設(shè)計計稅依據(jù)、對多環(huán)節(jié)進行征稅等，以使房產(chǎn)稅達到預(yù)期的調(diào)節(jié)效果。

2、稅基偏窄。重慶市僅對獨棟別墅和高檔住宅征收房產(chǎn)稅，而上海市則未把存量房納入征稅范圍，未能充分考慮到征稅的對象，也可能導(dǎo)致影響效果不夠顯著。

3、稅率偏低。上海的自住房房產(chǎn)稅稅率設(shè)置為0.4%、0.6%，重慶的則設(shè)置為0.5%、1%、1.2%。與國外其他國家相比，稅率是比較低的，這也直接導(dǎo)致房產(chǎn)稅的占比規(guī)模較小。

4、計稅依據(jù)選擇不當(dāng)。滬渝兩市均采用了房地產(chǎn)的交易價格作為計稅依據(jù)，與評估價值相比，交易價格不能準確地反映房產(chǎn)的增值收益和時間價值，因此征得的房產(chǎn)稅可能會產(chǎn)生偏差，影響房產(chǎn)稅對各個方面的影響效果。

5、財政透明度缺乏，改革未落到實處。2017年11月26日，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心公布2017年度中國財政透明度報告，其中上海得分為55.9分，而重慶得分僅為40.8分，有超過半數(shù)的信息未公開，財政透明度最低的省份則公布不到30%的信息，可見我國各個地區(qū)財政透明度仍不理想。此外，滬、渝房產(chǎn)稅試點細則中規(guī)定把自住房房產(chǎn)稅用于保障性住房、廉租房，但在試點運行的三年中，上海、重慶人民政府并未具體公開房產(chǎn)稅?？顚Ｓ玫那闆r，這可能使得人們對該項改革產(chǎn)生爭議，房產(chǎn)稅改革未能落到實處，間接影響其作用效果。

三、深化房產(chǎn)稅改革的建議

我國在滬、渝兩地設(shè)立自住房房產(chǎn)稅改革試點，目的就在于便于財政部、國家稅務(wù)總局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總結(jié)試點經(jīng)驗，適時研究提出逐步在全國推開的改革方案。所以，結(jié)合以上的影響及原因分析，筆者提出以下關(guān)于深化自住房房產(chǎn)稅改革的建議：

（一）規(guī)范房產(chǎn)稅費，適當(dāng)給予稅收減免。我國房地產(chǎn)行業(yè)稅費繁多，在實際運行中往往會出現(xiàn)以費代稅、以稅代費的混亂現(xiàn)象，所以政府首先要規(guī)范收費標準，完善相關(guān)方面的法律法規(guī)，嚴格按照稅法要求征稅；其次對于一些可合并的稅費加以整合，刪繁就簡，以減少稅費混亂現(xiàn)象；最后除了房產(chǎn)稅的收支要納入政府預(yù)算外，還可以將部分可測的費用也適時納入預(yù)算管理，加快財政的全口徑預(yù)算改革進程，進而提高資金的使用效率。另外，可以借鑒上海市的征稅方法，在給予稅收減免時按人均平方數(shù)的標準，更為科學(xué)；考慮到人才的引進對相關(guān)人員給予稅收減免等。

（二）實行浮動稅率體系，發(fā)揮稅收的累進性。對房產(chǎn)稅的征收不應(yīng)使用固定稅率，而應(yīng)采用更為靈活的浮動稅率。如此，在經(jīng)濟不景氣時，可通過退稅來刺激經(jīng)濟發(fā)展，而在經(jīng)濟過度膨脹時，則可調(diào)高稅率抑制需求來給市場降溫。在稅率設(shè)計上，可以借鑒重慶市的征稅方法，設(shè)立較多的稅率級次，對不同類型的征稅對象給予不同的稅率，充分發(fā)揮稅收的累進性，努力實現(xiàn)公平征稅，以促進社會和經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）健全房產(chǎn)評估機制。世界上大多數(shù)國家都選擇采用市場評估價值作為計稅依據(jù)，以更加真實地反映房地產(chǎn)的市場價值，所以健全房產(chǎn)評估機制顯得尤為重要。首先，中央應(yīng)加快完善資產(chǎn)評估的法制建設(shè)，為評估提供法律依據(jù)；其次，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮自身信息優(yōu)勢，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w狀況制定評估標準。此外，還要加強房地產(chǎn)評估專業(yè)人員的培養(yǎng)，建設(shè)一支具有專業(yè)素質(zhì)的評估隊伍。

（四）提高政府財政透明度。稅收是取之于民，用之于民的。若透明度不夠，會讓人們對“用之于民”的過程產(chǎn)生一定的質(zhì)疑，從而對自住房房產(chǎn)稅改革產(chǎn)生抗拒情緒，從而阻礙自住房房產(chǎn)稅政策的推廣。所以，首先中央應(yīng)規(guī)定財政信息公開的法定化，讓民眾詳細地了解政府財政收支的用途；其次政府應(yīng)“換位思考”來提供人們希望要了解的財政信息，并借助網(wǎng)絡(luò)平臺的力量讓政府信息更加透明；最后，要鼓勵民眾及相關(guān)審計監(jiān)督機構(gòu)對政府財政收支進行監(jiān)督，以促進陽光財政的建設(shè)。

四、結(jié)語

滬、渝兩地的試點改革，對于推進全國自住房房產(chǎn)稅改革具有重大的意義，雖然兩地改革取得的效果與預(yù)期有一定的差距，但改革本身就是一個不斷探索、不斷進取的過程，相信隨著自住房房產(chǎn)稅改革的不斷優(yōu)化，房產(chǎn)稅一定會發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為我國的經(jīng)濟建設(shè)提供新動力。

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