文/包宗華

近期，中央政治局會議提出了“加快住房制度改革和長效機制建設”。為何我國要加快住房制度改革？對此特寫出我對這一重大問題的認識過程，供研究房改的同志參考。

一、 我對房改認識的一次大轉(zhuǎn)變

我參與了從1980年至2000年的房改，當時認為我國房改選擇的住房商品化道路和各項舉措都是完全正確的。

2000年，我國完成了1988年國務院發(fā)出的11號房改文件設定的出售完可以出售的公房，走上了住房商品化道路的任務。當時人們都預期，從此以后我國的住房事業(yè)會走上健康發(fā)展的道路。事實卻與預期完全相反，我國住房領域迅即涌現(xiàn)出不少突出問題。從2002年至2013年，我國政府連續(xù)9次開展了針對突出問題的宏觀調(diào)控，但因不敢去觸動住房商品化這個根本，調(diào)控效果很不如人意。特別是住房投機（炒房）和住房投資泛濫、房價迅猛上漲、廣大中低收入者住房難等問題不僅得不到解決，有的反而逞惡化趨勢。這就使我對此前的房改是否完全正確產(chǎn)生了疑問，并促使我?guī)е蓡栭_展了新的研究。

二、找到了出現(xiàn)諸多問題的癥結所在

由于當年各地都撤銷了房改辦，住房界的同仁認為房改己勝利結束，勿需再進行研究，我的新研究就成了孤軍奮戰(zhàn)，因而十分困難，進度也十分緩慢。只好一方面請求住在國外的親友去圖書館查資料，另一方面在出國訪問時不僅聽對方講現(xiàn)實情況，還盡可能請他們介紹些老情況。以上活動的每一次收獲只能是局部性的，通過這樣一步一步地解惑，直到2013年才弄清楚了二十世紀許多國家開展房改的來龍去脈，也從中找到了我國住房領域產(chǎn)生許多突出問題的癥結所在。

十九世紀以及此前很長的時間段里，世界各國都是推行住房商品化制度的。其基本理念是：住房是商品，應由市場自發(fā)調(diào)節(jié)；住房是生活用品，應由居民自行解決。說白了，就是一個政府不管居民住房問題的制度。這一制度弊端甚多，最大的弊端就是炒房頻繁、房價亂漲，特別是解決不好廣大中低收入者的住房問題。西方國家進入資本主義社會后，國民經(jīng)濟特別是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的大批農(nóng)民進城，使得住房問題日益突出。到了十九世紀，英國等國家已經(jīng)形成了嚴重的社會問題，恩格斯在十九世紀七十年代著文把它定性為住房災難，并抨擊資產(chǎn)階級政府不去關心和解決居民的住房問題。與此同時，社會各界也逐步掀起了批評政府住房政策的浪潮，從而推動許多國家的政府去重視和研究住房問題。到了二十世紀，許多國家終于弄清楚出現(xiàn)諸多住房問題直至住房災難，其根源在于住房商品化制度，因而陸續(xù)地開展了住房制度改革。改革的主要內(nèi)容如下：1.將政府不管住房，改為解決好廣大居民的住房問題是政府應盡的職責，后來許多國家還把住房定為政府要辦好的造福于民的四大福利事業(yè)之一；2.將住房商品化占主導地位的制度改為住房社會保障占主導地位的制度，社會保障重點用于解決中低收入者的住房問題；3.明確推行新住房制度的總目標是實現(xiàn)人人享有適當?shù)淖》浚ㄒ嗉次覈淖∮兴樱?。由于改行新制度的國家國情各不相同，其制度的?nèi)容在解決居民住房問題這個總前提下各有千秋，因而被統(tǒng)稱為現(xiàn)代住房制度。其中最為完善的是住房分類供應制度。通過改革推行現(xiàn)代住房制度的國家，普遍只用了不太長的時間（多數(shù)為十來年，也有的用了二十多年），就解決了廣大居民的住房問題。例如，住房災難最嚴重的英國，改行現(xiàn)代住房制度不到二十年，就頒布了如下法律：一個區(qū)里如果有英國公民成為無家可歸者，區(qū)議會和區(qū)政府要負法律責任。這就是從法律的角度宣稱，該國已基本上實現(xiàn)了人人享有適當住房的目標。又如，新加坡在1965年獨立時，政府的資產(chǎn)只有3億美元，處于國窮民貧的局面。他們認識到，越是貧窮，越要實行現(xiàn)代住房制度，只有這樣才能解決廣大居民的住房問題。他們制定出一整套適合國情的住房分類供應制度，而且施行堅定有力，只用了二十來年時間就做到最低收入者都能住上廉租屋，中低收入者都能買（租）得起和買（租）得到相應的政府組屋（即保障住房）。

我國的房改始于1980年4月2日小平同志的講話。小平同志作風嚴謹，他是參閱了好幾個駐外使館提供的資料才作了講話。這些國家都是推行現(xiàn)代住房制度的，因而講話的內(nèi)容全是現(xiàn)代住房制度的內(nèi)容。當年，各個使館不可能去調(diào)查各國二十世紀上半葉的住房制度改革情況，因而講話中不可能指出這些制度基于對住房商品化制度的摒棄。

問題的癥結在于長期的閉關鎖國，當年我國的房改人員對二十世紀許多國家摒棄住房商品化的房改一無所知，看到小平同志講話中指出住房可以買賣（現(xiàn)代住房制度是租售并舉的），就認定只有商品房才可以買賣，從而把小平同志的講話誤解為主張住房商品化，并以此指導了1980年至1998年的房改。

三、弄清了我國未能執(zhí)行23號文所作決定的原因

在1998年7月國務院以國發(fā)23號文頒布的房改文件中（注：我是23號文送審稿起草小組成員兼執(zhí)筆人），作出了在我國推行住房分類供應制度的決定。根據(jù)許多國家的成功經(jīng)驗，這一現(xiàn)代住房制度是解決廣大居民住房問題的正路。遺憾的是，這一決定并未在我國認真推行，主要有以下兩條原因。

第一條原因是，經(jīng)過從1980年以后十幾年的宣傳，推行住房商品化制度已經(jīng)深入人心。而我們這些房改人員對現(xiàn)代住房制度的認識卻很膚淺，當時不清楚推行現(xiàn)代住房制度的改革對象是住房商品化占主導地位的制度。因而在23號文中，既決定要推行住房分類供應制度，又提出要以住房商品化為指導思想，并要求把出售公房變?yōu)樗椒窟@一商品化措施進行到底，使得各城市繼續(xù)執(zhí)行住房商品化制度仍有紅頭文件為根據(jù)。

第二條原因是，沒有拿出一整套推行現(xiàn)代住房制度既有利又有效的辦法。當年許多城市政府面對的情況是，建設保障房既要免收土地出讓金，又要稅費減半，因而被有些人稱為是一件“大賠錢”的事。而建設出售一億元商品房，政府就可能拿到五六千萬元土地批租費，是一件“大賺錢”的事。這就使得許多城市政府自然而然地“喜商厭保”。據(jù)2001年至2007年的統(tǒng)計，這些年許多城市每年建設的保障房不超過年建房總量的5%，而每年建設商品房占建房總量的比重卻超過95%，從而名副其實地走上了推行住房商品化制度的道路。

其實，國外早已有了一整套推行現(xiàn)代住房制度既有效又有利的辦法，其主要內(nèi)容是：第一，向占居民總數(shù)5%的最低收入者供應套型在48平方米以下的廉租房，實行公房低租金。第二，向占居民總數(shù)80%左右的中低收入者供應套型50-125平方米的保障房，其中90平方米套型住房占總房量70%以上。他們把中低收入者分為中上、中中和中下三部分群體。對中下群體供應50-70平方米套型的保障房，含有較多的社會保障，每平方米售（租）價低于成本價，并由低到高分成幾個檔次，以中下群體買（租）得起房為度。對中中群體供應71-90平方米套型的保障房，每平方米售價平均等于成本價，也由低到高分成幾個檔次。對中上群體供應91-125平方米套型的保障房，也由低到高分成幾個檔次。每平方米售價含有較多由政府收取的利潤?？偟囊笫?，三種保障房的資金來源主要是貸款，住房出售償還貸款本息后，做到政府略有盈余。土地屬于政府投資，政府由此取得保障房共有產(chǎn)權，將其全部納入城市的保障房運行機制，故保障房成本價中未包括土地價。同時規(guī)定，每戶只能擁有一套保障房。如果有人因收入增加要將現(xiàn)有小套型保障房換成較大套型的保障房，則由政府回購其保障房，并協(xié)助其同步地購入較大套型的保障房。第三，向占居民總數(shù)15%左右的高收入者供應商品房。商品房允許建房企業(yè)獲得市場的平均利潤。商品房因涉及土地批租而高價出售，土地批租收入納入城市財政收入。

如果當年我們了解這套辦法并將其詳細地寫入房改文件，城市政府肯定樂于接受。其一，從1949年至1998年的幾十年時間里，我國全由城市政府和單位出資建公房以低租金出租，只有投入沒有產(chǎn)出，還要承擔公房維護管理費和取暖費。而上述辦法中僅廉租屋與此前的辦法相同，只占5%的比重、套型又小，城市政府的負擔比此前少了很多。而對占80%的中低收入者供應保障房不是只有投入沒有產(chǎn)出，而是略有盈余，城市政府當然樂意接受。其二，此前不準建商品房，這套辦法允許建15%的商品房，并能從中獲得高額收入，城市政府更會特別歡迎。其三，由于保障房由政府定價，完全可以做到每年保障房價上漲控制在1%-2%的幅度內(nèi)。房價上漲慢，有利于讓中中、中下群體買（租）得起房。其四，控制保障房套型，適合人多地少的國情。其五，不會出現(xiàn)前些年我國出現(xiàn)的房地產(chǎn)企業(yè)利潤太高的問題。其六，商品房只供應高收入者，反而不會出現(xiàn)炒房、閑置房和庫存過多的問題。至于商品房價是慢漲或是快漲，與廣大中低收入者無關。據(jù)其他國家的實踐經(jīng)驗，高收入者都擁有（甚至是多套）住房，房價反而很少快漲。其七，最大的好處是能夠全面解決廣大居民特別是中低收入者的住房問題，肯定會成為廣大群眾擁載的德政。遺憾的是，當年我們因為不了解外情而拿不出這一套好辦法，因而喪失了在本世紀初順利推行現(xiàn)代住房制度的最佳時機。

四、當年還有一個重大失誤

推行新制度最重的任務，是保障房要覆蓋占居民80%以上的中低收入者。當年一個最有利的條件是，城市里有60%的居民住在公房內(nèi)。如果我們當時對新制度認識深刻，就會決定將公房改為共有產(chǎn)權的保障房，按房改價出售。在出售完公房后，保障房的覆蓋率就可以達到居民總數(shù)的60%，從而大幅度地加快建成新制度的步伐。而當年我們認識不足，決定將可以出售的公房全部出售變?yōu)樗椒?，然后再從零開始去建設保障房。

五、推行住房商品化占主導地位制度產(chǎn)生的突出問題

外國推行住房商品化占主導地位的制度，各種問題不斷涌現(xiàn)，直至在有的國家發(fā)展成住房災難。我國這十幾年實行住房商品化占主導地位的制度也產(chǎn)生了許多突出問題，主要有如下幾個。

（一）房價迅猛上漲和房價過高。據(jù)2000年至2015年的統(tǒng)計，許多城市、特別是大城市，房價年漲幅普遍在10%以上，還有不少年的漲幅超過20%。許多大城市城區(qū)的房價達到了驚人的高度。例如北京市三環(huán)路以內(nèi)二手房的每平方米售價，2016年就普遍超過12萬元。國際住房界許多專家認為，房價收入比4-6是居民買得起房的標準，而我國許多大城市城區(qū)的房價收入比卻驚人地達到十幾甚至更大。

這里要特別指出，我國近十幾年房價上漲特別快，除了住房商品化這個各國共同的原因外，還有銀行負利率、住房投機和投資泛濫、土地財政等三大推力。這三大推力是其他國家很難同時具有的。

（二）大套型住房比重過大。從我國人多地少的國情出發(fā)，每年建設的住房中，中小套型住房應占70%以上，我國政府的宏觀調(diào)控文件就提出了這一要求。而前些年每年建成的住房中，120平方米以上套型的住房普遍占60%以上，在有的城市某些年份竟高達80%。

（三）住房投機（亦即炒房）和投資泛濫。每年建設的大套型住房相當大的比重被住房投機和投資者買走，這是世所罕見的。還要注意，一些住房投資者買了不少大套型住房，既不適宜出租，自己又不住，造成大量住房閑置。這是對社會住房資源的最大浪費。

（四）日本沒有推行現(xiàn)代住房制度。從1960年至1990年的30年里，日本6大城市的房價（含土地價）上漲了56倍多，成為世界上房價上漲最快的國家，并因此在1990年爆發(fā)了對國民經(jīng)濟危害巨大的泡沫經(jīng)濟破滅事件。我國從二十一世紀初至今的十幾年里，北京等一些大城市的城區(qū)（注：前述日本的城市不包括郊區(qū)縣鎮(zhèn)，這里用城區(qū)，與之有同口徑的可比性）房價迅猛上漲，不少城市已超過56倍，也就是用十幾年的時間就打破了日本30年的房價上漲記錄。由于我國社會主義制度的優(yōu)越性，加上我國如今的總體經(jīng)濟實力比1990年的日本高出若干倍，在中央的大力支持下，這些城市尚能防住泡沫經(jīng)濟破滅事件，但仍潛伏著巨大危險，需要高度重視。

（五）中低收入者中的中中和中下群體以及最低收入者， 買不起價格畸高的商品房，亟需得到保障房的大力支持，從而解決住房問題。而十幾年來，我國每年建設的保障房比重小，以致他們的住房難問題在不斷地突顯，并潛伏著形成嚴重社會性問題的危險。

（六）英國等西方國家發(fā)生住房災難的諸多原因中，有一條重要原因是農(nóng)民工大量涌入城市。據(jù)報道，當前我國在城市打工的農(nóng)民工約為2.7億人，他們主要是中下收入群體。如果“十三五”期內(nèi)他們中有一半要在城市定居，就需要為他們提供一億多套與其經(jīng)濟水平相適應的保障房。如果減為四分之一在城市定居，也需要供應五六千萬套保障房。這是一項十分艱巨繁重的保障房建設供應任務，但我們卻未在“十三五”計劃中作出安排。

還要指出，在城市中的農(nóng)民工是居住條件最差的群體。各地媒體經(jīng)常有關于農(nóng)民工私搭臨時棚戶、群租甚至住下水道的報道，同時還報道了主管部門或城市政府對此立即明令禁止，很遺憾，沒有看到過一則有關主管部門或城市政府采取措施改善農(nóng)民工居住條件的報道。

（七）2000年以后，國務院進行了3次調(diào)整，將原由地方得大頭的4項共享稅改為中央得大頭。城市政府的稅收銳減，只得在土地批租上大力增收（能加大增收的主要是建住房的土地）。這些年來許多城市的財政收入中，土地收入占的比重普遍超過40%甚至50%，成了名副其實的土地財政。許多國家把住房定為政府要辦好的四大福利事業(yè)之一，而我國的城市政府卻通過土地財政向住房增收，確屬世所罕見。土地財政，是房價不斷高漲的一條重要推力；是可能形成泡沫經(jīng)濟破滅危險的一條重要原因；是推行現(xiàn)代住房制度的最大障礙。對于這樣重大的問題，需要盡快去研究和提出解決辦法。

（八）由于建設住房可以取得10%以上甚至20%以上的高額利潤，前幾年曾興起一股爭相興辦房地產(chǎn)企業(yè)之風。據(jù)了解，其它的行業(yè)只要拿得出相應的資金，就會投資興辦一個或幾個房地產(chǎn)企業(yè)。如果平均每興辦一個房地產(chǎn)企業(yè)投資一千萬元，加總起來就是一筆十分巨大的資金。馬克思教導我們，受高額利潤驅(qū)動產(chǎn)生的眾多資金向一個行業(yè)傾斜，是產(chǎn)生經(jīng)濟危機的一條重要原因，值得我們高度重視。

（九）許多國家人均住房建筑面積超過32平方米就開始趨近飽和，并適度控制建設規(guī)模。我國人均住房建筑面積已經(jīng)超過34平方米，但有個特殊的缺陷，就是大套型住房過多，中小套型住房短缺。而住房商品化制度特別是土地財政卻要求不斷地擴大大套型住房占多數(shù)的建設規(guī)模，并把擴大規(guī)模所建住房的“暢銷”寄望于房價持續(xù)高漲和住房投機投資繼續(xù)興旺上。近幾年房價上漲速度減慢、住房投機和投資有所放緩，必然會出現(xiàn)商品房庫存積壓嚴重的問題。

（十）許多國家經(jīng)過房改推行現(xiàn)代住房制度，普遍只用了十幾年或者二十來年時間，就基本上實現(xiàn)了住有所居（外國叫作人人享有適當住房）的總目標。我國的房改從1980年4月2日算起，至今已過去37年。從1998年算起，則過去了19年。由于房改走了大彎路，至今離住有所居的目標還有很大距離。可以預測，到2020年我國大多數(shù)城市都不能全面實現(xiàn)住有所居的目標。也就是說，住房將成為我國全面建成小康社會的一個滯后環(huán)節(jié)。

以上十個突出問題，其根源都來自現(xiàn)行的住房商品化占主導地位的制度，因而加快住房制度改革勢在必行。

六、我的認識并非我的創(chuàng)造

2013年我弄清楚以上情況和問題后，認為應該把我國房改走錯了路的事實公之于眾?？紤]到當時廣大群眾的認知是走住房商品化道路的房改完全正確，如果提出與之完全相悖的意見，很可能要受到譴責。想到為黨的住房事業(yè)作貢獻是共產(chǎn)黨員的重要職責，應該不記個人得失而勇敢諫言，因而下決心冒天下之大不韙予以發(fā)表。于是，2014年初我發(fā)表了《堅決摒棄老路，盡快走上正路》一文（當時擔心用改革一詞過于“刺激”，因而用了“棄老路走正路”這種比較溫和的詞匯）。接著又在兩年內(nèi)連續(xù)發(fā)表了10篇從不同角變論述這一問題的文章。最后一篇是《中國房改36年回眸》。這些文章以大量的中外資料，說明我國的房改為什么會走上許多西方國家摒棄的老路的原因，同時用這些年產(chǎn)生的許多突出問題，講明必須改掉老路、盡快走上正路的道理。囿于當年的社會輿論條件，我的文章收到的社會反饋很差。截至2017年9月為止，沒有見到過一條支持我的意見，而反對和責難我的意見則為數(shù)頗多。其實，我的意見并不是我的創(chuàng)造。首先，摒棄住房商品化占主導地位的制度而改行現(xiàn)代住房制度，基于許多國家的實情，我只不過是經(jīng)過長期孤軍奮戰(zhàn)最早發(fā)現(xiàn)了外國二十世紀房改的成功經(jīng)驗而予以介紹。其次，我國住房領域產(chǎn)生諸多突出問題，不是我的杜撰，而是廣大居民都能感受到的事實。特別是最早提出六大突出問題的，是我國政府的宏觀調(diào)控文件，我只不過是通過廣泛收集和整理使之更為系統(tǒng)和全面一些。

七、房改一定能克服萬難而取得勝利

習總書記十九大講話要求加快建立新住房制度，中央政治局最近決定2018年開展房改。這是我國住房工作的福音，它雄辯地證明以習總書記為核心的黨中央的英明偉大。建議各地在學習和宣講十九大精神時，能夠加上住房這一項重要內(nèi)容。

怎樣進行房改？這里提幾點粗淺的建議。

（一）明確住房工作和房改的總目標和總任務。習總書記在2016年的全國經(jīng)濟工作會議和2017年的十九大會議上，都明確指出我國住房工作和房改應以住有所居為總目標的理念。明確了總目標，也就同時明確了我國住房工作和房改的總任務是解決好廣大居民，重點是中低收入者、最低收入者和需要在城市定居農(nóng)民工的住房問題。

（二）明確改革的對象是住房商品化占主導地位的制度，及采取的措施和辦法。對這一問題必須態(tài)度鮮明而堅定，不能有絲毫的猶豫或妥協(xié)。

（三）按習總書記的指示，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。也就是要建立起一整套符合我國國情的現(xiàn)代住房制度。特別要指出，本制度采用的各項規(guī)定和措施是否得當，都以有利于實現(xiàn)總目標和總任務為標準。

（四）鄭重地建議國務院在經(jīng)過充分準備的基礎上，組織有關部門和各地的代表（也可以適時召開全國住房會議），遵照習總書記的指示精神，結合我國實際（包括要克服住房商品化后遺癥這個實際），適當借鑒能為我所用的國外成功經(jīng)驗，盡快地制定出一整套能在我國有效實施、加快實現(xiàn)住有所居總目標的現(xiàn)代住房制度。新的制度經(jīng)國務院批準頒布后，要求各城市政府立即制定執(zhí)行新制度和實現(xiàn)住有所居總目標的規(guī)劃。各地的規(guī)劃一定要扎實可行，力戒浮夸和走過場，并由上級主管部切實地監(jiān)督其執(zhí)行。

（五）十幾年來推行住房商品化占主導地位產(chǎn)生的許多突出問題，為新的住房改革制造了許多嚴重的困難。我們一定要在以習總書記為核心的黨中央的領導下，群策群力，排除萬難，去奪取房改的勝利。