張安毅

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450000）

近年來我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出進(jìn)城創(chuàng)業(yè)成為人口流動(dòng)的大趨勢，一段時(shí)期內(nèi)進(jìn)城創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)將繼續(xù)繁盛[1]，這是我國城鎮(zhèn)化過程中的必經(jīng)之路，也是大眾創(chuàng)業(yè)背景下解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)重要抓手，對此現(xiàn)象所衍生的問題，學(xué)界多聚焦于分析、解決進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民在城鎮(zhèn)的就業(yè)、醫(yī)療、子女受教育等權(quán)利保障問題，對進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障，特別是農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的權(quán)益保障問題，卻少有人關(guān)注。但客觀現(xiàn)實(shí)是，由于現(xiàn)行制度對進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障問題考慮不周，進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益遇到障礙，這已成為進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的一個(gè)心頭之患。因此，如何在新的時(shí)代背景下界定進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民在農(nóng)村應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益，并改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，是擺在我們面前亟需解決的問題。

一、進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的正當(dāng)性

進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民在農(nóng)村享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益主要是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，在歷史上農(nóng)村生產(chǎn)資料公有化改制后農(nóng)民加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得上述權(quán)益。依據(jù)我國相關(guān)立法與政策，我國農(nóng)村居民針對集體資產(chǎn)享有請求承包集體所有土地的權(quán)利、請求取得宅基地的權(quán)利、請求分配集體收益的權(quán)利等專為農(nóng)民個(gè)體利益設(shè)置的權(quán)利。近年來隨著城鎮(zhèn)化的長足發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步對勞動(dòng)力的解放以及二元化戶籍管理政策的松動(dòng)，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出進(jìn)城創(chuàng)業(yè)，引發(fā)了城鄉(xiāng)之間人口轉(zhuǎn)移的急劇增長，但據(jù)中央電視臺(tái)2014年7月31日《新聞1+1》節(jié)目組的調(diào)查，大部分農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活工作時(shí)并不想舍棄在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，學(xué)界的研究也發(fā)現(xiàn)“能否帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)入城，影響著農(nóng)民如何以及是否進(jìn)城的抉擇”[2]。

具體來說，現(xiàn)實(shí)中保障進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的正當(dāng)性和必要性在于：第一，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益是農(nóng)民在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的原始資本，享有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)城農(nóng)民就有了創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另一方面，農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)不等于就擁有了穩(wěn)定的工作和收入，而享有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益可以使創(chuàng)業(yè)農(nóng)民能夠在農(nóng)村重新就業(yè)，從而減輕進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)失敗的后顧之憂。第二，農(nóng)民群體在20世紀(jì)幾十年的國家建設(shè)中因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的剪刀差曾付出巨大犧牲，大部分農(nóng)民沒有財(cái)產(chǎn)積累，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益是其僅有的財(cái)富，如果農(nóng)民因?yàn)樾枰D(zhuǎn)移勞動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)城創(chuàng)業(yè)就喪失這些權(quán)益，那么這種制度設(shè)計(jì)對于農(nóng)民來說就是不公平的。歷史上嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)是當(dāng)時(shí)國家維護(hù)糧食安全、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略需求，而目前允許、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的戶籍改革等社會(huì)改革本身則是為了糾正以往不公正、不合理的做法，此時(shí)不能再因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)犧牲農(nóng)民權(quán)益。第三，保障進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民能夠享有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益是我國近年來一貫的政策要求。2014年國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》就對切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益做出專門規(guī)定。2016年3月全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在第三十二章第一節(jié)專門規(guī)定維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。這些政策是國家重視進(jìn)城農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求的體現(xiàn)，保障進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益是必須堅(jiān)持的重要原則。

二、進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)實(shí)困境

進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民一個(gè)普遍的奮斗目標(biāo)是在城鎮(zhèn)定居落戶、融入城鎮(zhèn)，但進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民融入城鎮(zhèn)過程中享有、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的情況并不樂觀。比如2010年廣東省出臺(tái)的《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，農(nóng)民工積分未達(dá)到入戶條件的，交回承包地、宅基地可申請入戶城鎮(zhèn)。2010年7月頒布的《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》規(guī)定，待家庭成員整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民時(shí)，退出宅基地及農(nóng)房、承包地并享受相應(yīng)補(bǔ)償。“當(dāng)?shù)卣蜗蟮貙⑦@項(xiàng)改革的基本措施解釋為由轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿放棄農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地使用權(quán)，獲得兩類利益。第一類利益為財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償；第二類利益為社會(huì)保障利益，即可以獲得與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇?！盵3]然而，要求農(nóng)民以既有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利來換取其本來就應(yīng)得的作為公共產(chǎn)品的社會(huì)保障，其結(jié)果相當(dāng)于強(qiáng)制農(nóng)民放棄原有的合法權(quán)益[4]?？傮w來看，目前進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益都存在現(xiàn)實(shí)障礙。

（一）進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益存在制度障礙

進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益是以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份獲得的，是享有具體成員權(quán)益的體現(xiàn)，而對這種組織成員權(quán)主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由于基本法律立法空白，實(shí)踐中衍生出實(shí)際生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)、戶籍標(biāo)準(zhǔn)、生活保障標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等不同認(rèn)定準(zhǔn)則。比如依據(jù)《山東省實(shí)施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》第6條的規(guī)定，農(nóng)村當(dāng)?shù)爻Ｗ∪藛T符合四種情形可以取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、享有成員權(quán)：在本村出生且具有當(dāng)?shù)貞艨?；與本村村民結(jié)婚且戶口遷入本村；被本村村民收養(yǎng)且戶口已遷入本村；因其他原因?qū)艨谶w入本村且經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的絕對多數(shù)村民或者村民代表的同意。再比如依據(jù)《天津市高級人民法院關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)問題的意見》，一般情況下，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住農(nóng)業(yè)戶口，在本組織內(nèi)實(shí)際生產(chǎn)、生活，即可以認(rèn)定為本組織成員；如果不具有上述條件，但以依賴本集體經(jīng)濟(jì)組織取得基本生活保障的，也可以認(rèn)定為成員。再比如《陜西省高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛案件討論會(huì)紀(jì)要》對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的認(rèn)定，采取綜合判斷的標(biāo)準(zhǔn)，即是否在該組織所在地域?qū)嶋H生產(chǎn)生活，是否具有當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶籍，是否與該組織已經(jīng)形成實(shí)際上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。學(xué)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)也不盡一致，有學(xué)者認(rèn)為“原則上以戶籍作為認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榧w成員的身份取得是以農(nóng)業(yè)戶口為基礎(chǔ)的，公民身份認(rèn)定的基本依據(jù)是戶籍?！盵5]有學(xué)者認(rèn)為，“在確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)時(shí)，應(yīng)以該主體是否在集體經(jīng)濟(jì)組織固定的生產(chǎn)生活，是否以集體財(cái)產(chǎn)取得生活保障為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)?！盵6]還有學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)為取得該組織所在地戶口、與集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系的年滿16周歲的自然人[7]。無論堅(jiān)持上述哪種標(biāo)準(zhǔn)，對于保障進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益都存在問題。農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)后一般要在城鎮(zhèn)定居，基本上不再居住于原先的農(nóng)村社會(huì)、不再依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得生產(chǎn)生活保障，一些進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民也不再與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生事實(shí)上的法律關(guān)系，不少創(chuàng)業(yè)成功的農(nóng)民甚至還會(huì)在城鎮(zhèn)購房落戶，這也是許多農(nóng)民認(rèn)為的城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)成功的標(biāo)志。這樣一來，進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民就很難再以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體身份在農(nóng)村享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。現(xiàn)階段由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的大規(guī)模流動(dòng)，引發(fā)了很多關(guān)于哪些主體能享有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的糾紛，比如某市統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)該市上訪群眾上訪事由的50%以上都與農(nóng)民集體收益分配糾紛有關(guān)[8]。

（二）進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益存在制度障礙

農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)后，一般都希望能在城鎮(zhèn)定居，進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房常住成為一種常見現(xiàn)象[9]。如果進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民可以繼續(xù)享有農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，那么如何實(shí)現(xiàn)這些具體的權(quán)益呢？由于進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民不需要現(xiàn)實(shí)地占有承包地、宅基地，因此可能出現(xiàn)土地閑置。為了避免承包地落荒、宅基地閑置，不少學(xué)者主張加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)進(jìn)展緩慢。以宅基地使用權(quán)為例，目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)以行政方式配置，農(nóng)民取得宅基地的申請需要經(jīng)過政府審批，因此宅基地?zé)o法成為一種自由流轉(zhuǎn)的市場資源，現(xiàn)行立法也不允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。我國嚴(yán)格禁止擁有城鎮(zhèn)戶口的居民在農(nóng)村取得宅基地，而擁有農(nóng)業(yè)戶口的居民在自己可以申請取得的情況下也不會(huì)去受讓進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的宅基地。再以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，我國現(xiàn)行立法包括《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》允許土地承包經(jīng)營權(quán)按照一定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但與此同時(shí)現(xiàn)行立法也對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格限制：首先，流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人資格受到限制。比如在進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)互換時(shí)，雙方必須是歸屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，否則就不滿足互換的條件。進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，出讓方必須具有穩(wěn)定的收入，所從事的必須是穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，而受讓方的職業(yè)必須為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。但何為穩(wěn)定、出讓方收入來源的最低標(biāo)準(zhǔn)是多少，并沒有一個(gè)客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)。由于職業(yè)可以隨時(shí)更換，對受讓方職業(yè)的限制也不具有可實(shí)施性。其次，流轉(zhuǎn)的條件受到嚴(yán)格限制。比如土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓必須得到發(fā)包方同意，流轉(zhuǎn)的雙方也應(yīng)當(dāng)簽訂書面的流轉(zhuǎn)合同。而轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要得到發(fā)包方同意，與土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性相違背，使得土地承包經(jīng)營權(quán)人沒有自主處分權(quán)。再次，流轉(zhuǎn)的方式受到嚴(yán)格限制?！掇r(nóng)村土地承包法》除了規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓外，法律條文的表述中還包含有“其他方式流轉(zhuǎn)”的字樣，這似乎表明法律允許當(dāng)事人自主采取其他方式流轉(zhuǎn)。但其實(shí)不然，司法實(shí)踐中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)只能按照法律所明確規(guī)定的方式進(jìn)行，比如以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)就不能進(jìn)行抵押擔(dān)保融資或者出資設(shè)立公司。這些限制嚴(yán)重影響了進(jìn)城農(nóng)民順利流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)并有效實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。最后以集體收益分配權(quán)為例，農(nóng)民的集體收益分配權(quán)是農(nóng)民具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份才能享有的權(quán)益，因此農(nóng)民想要單獨(dú)轉(zhuǎn)讓這種權(quán)益，在實(shí)踐中幾乎是不可能的。但進(jìn)城農(nóng)民無法經(jīng)常參加集體經(jīng)濟(jì)組織決定收益分配的成員大會(huì)，在辦理集體收益分配的手續(xù)上有諸多不便，如何便捷實(shí)現(xiàn)集體收益分配權(quán)也是個(gè)問題。

三、進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民享有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度設(shè)計(jì)：集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格標(biāo)準(zhǔn)改造

目前進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民很難滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格確認(rèn)的實(shí)際生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、戶籍標(biāo)準(zhǔn)以及生活保障標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民無法再以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但其實(shí)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的原有標(biāo)準(zhǔn)都存在局限性，需要加以改造。

第一，以是否在當(dāng)?shù)貙?shí)際生產(chǎn)生活作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)殚L期以來我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的二元化戶籍管理制度將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地之上，當(dāng)時(shí)的社會(huì)管理制度也不允許農(nóng)民離開農(nóng)村、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而生活。比如1957年《關(guān)于制止農(nóng)民盲目外流的指示》，專門規(guī)定了農(nóng)村人口盲目外流的勸阻問題。這份文件指出，對外出的農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)予以勸阻，如果不從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)又喜歡外出者應(yīng)予以批評教育，教育不改者由合作社監(jiān)督其從事生產(chǎn)勞動(dòng)。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的商品糧油計(jì)劃供應(yīng)制度等，將農(nóng)民與土地捆綁在一起，農(nóng)民也無法離開農(nóng)村而外出謀生。目前隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量外流，農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地、離開集體經(jīng)濟(jì)組織而生產(chǎn)生活、進(jìn)城自主創(chuàng)業(yè)成為普遍現(xiàn)象，農(nóng)民強(qiáng)烈依附土地或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的時(shí)代已經(jīng)一去不返，如果認(rèn)定離開農(nóng)村生產(chǎn)生活的農(nóng)民喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格從而無法享有原來的成員權(quán)利并不公平，也不符合現(xiàn)實(shí)需求。其實(shí)，農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際生產(chǎn)生活僅僅是一種生活方式而已，也是對過去農(nóng)民無法離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而獨(dú)立生活的事實(shí)狀況的一種描述，不能成為農(nóng)民是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第二，以是否與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系作為成員權(quán)主體資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性?，F(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，把握不好會(huì)產(chǎn)生不公平的后果，實(shí)踐中還有一些農(nóng)村外部人員為獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，惡意地與集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員串通，故意制造某些權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其實(shí)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)是主體具備成員權(quán)主體資格的后果，不能成為判斷某個(gè)主體是否具備成員權(quán)主體資格的前提條件；是否與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)是成員是否在集體經(jīng)濟(jì)組織中享有權(quán)利、履行義務(wù)，但主體對自己享有的權(quán)利有權(quán)放棄，放棄權(quán)利只要是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示又不侵害他人權(quán)益，這種放棄本身就是權(quán)利行使的方式之一，當(dāng)事人放棄權(quán)利時(shí)也不能以此否認(rèn)權(quán)利的存在；當(dāng)前法律、法規(guī)規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對本組織所承擔(dān)的義務(wù)主要是消極的遵守組織章程等，這些義務(wù)是否得到履行很難判斷。因此，這種標(biāo)準(zhǔn)不具有現(xiàn)實(shí)可操作性。

第三，以是否依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得生活保障作為成員權(quán)主體資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，不具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。20世紀(jì)50年代，為克服農(nóng)民在分散經(jīng)營中的弊端，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，我國在農(nóng)村確立了生產(chǎn)資料公有制，喪失基本生產(chǎn)資料所有權(quán)的農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)之上共同勞動(dòng)，由于農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行實(shí)際管理控制，因此在農(nóng)村生產(chǎn)資料公有化改造后的很長一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民需要加入集體經(jīng)濟(jì)組織取得成員權(quán)以獲得生產(chǎn)生存保障。此時(shí)以是否依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得生活保障作為成員權(quán)主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有歷史合理性。然而，隨著我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的推進(jìn)、社會(huì)保障體系的全覆蓋，務(wù)農(nóng)農(nóng)民和進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民都能越來越多地享受到由國家提供的基本保障，由集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民提供社會(huì)保障的時(shí)代將漸行漸遠(yuǎn)，相應(yīng)地生活保障標(biāo)準(zhǔn)也不能再作為農(nóng)民取得和喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第四，以戶籍作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)槲覈谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代戶籍是包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)資源分配的主要標(biāo)桿，具有城鎮(zhèn)戶口的市民可以享有國家提供的就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面一系列基本保障，具有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民需要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其提供基本保障，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是農(nóng)業(yè)戶口人員特有的身份性福利，所以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份也依據(jù)戶籍進(jìn)行劃定。但我國目前推行的戶籍制度改革的主要目標(biāo)，就是使戶籍制度成為單純的人口管理手段，不再承擔(dān)諸多利益分配和資源分配功能，“戶籍制度的基本功能是掌握戶口信息，為政府其他行政管理活動(dòng)或者政策的制定提供信息支撐和工作基礎(chǔ)，但戶籍管理畢竟在本質(zhì)上是一種國家行政管理制度，……戶籍制度的基本功能是登記記載公民身份信息，不應(yīng)該成為社會(huì)公共資源配置的標(biāo)準(zhǔn)。”[10]此時(shí)再以戶籍來確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格，從而決定農(nóng)民能否享有集體收益分配權(quán)等權(quán)利已不合時(shí)宜。在農(nóng)村人口流動(dòng)性不大的時(shí)期，以戶籍來判斷農(nóng)民的社區(qū)居住情況與生存狀況是簡單易行的標(biāo)準(zhǔn)，具有當(dāng)?shù)貞艏霓r(nóng)民一般就是居住生活于特定地域范圍內(nèi)的農(nóng)民。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間人口流動(dòng)加劇，大量農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)，戶籍所在地與實(shí)際居住地不一致成為常見現(xiàn)象，戶籍無法與農(nóng)民當(dāng)前的生產(chǎn)生活所在地及是否需要從集體資產(chǎn)取得基本社會(huì)保障等完全銜接起來，戶籍標(biāo)準(zhǔn)的局限性就暴露出來。有學(xué)者甚至直接指出，“戶籍是一種行政管理手段，以戶籍確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的得喪變更，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的慣性思維，會(huì)損害農(nóng)民的權(quán)益”[11]。

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村生產(chǎn)資料公有化之后為組織農(nóng)村居民共同生產(chǎn)、共同勞動(dòng)而組建的，“農(nóng)業(yè)集體化的實(shí)現(xiàn)以至人民公社體制的建立是通過政治運(yùn)動(dòng)方式來完成的?！盵12]集體經(jīng)濟(jì)組織的建立和其初始成員的確定都是基于行政指令而發(fā)生的，歷史上我國以強(qiáng)制性方式將集體經(jīng)濟(jì)組織所在區(qū)域的農(nóng)民劃入該組織成為組織成員，但時(shí)過境遷，如今立法已不需要再規(guī)定農(nóng)民成員權(quán)主體資格的初始取得制度。我們只需要明確集體經(jīng)濟(jì)組織原有成員的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，以及成員權(quán)主體資格的變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)即可。對于集體經(jīng)濟(jì)組織原成員的認(rèn)定，要尊重歷史事實(shí)，尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史形成過程與方式。過去在認(rèn)定農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格上，采取戶籍標(biāo)準(zhǔn)、生活保障標(biāo)準(zhǔn)，符合成員身份以戶籍劃定以及集體經(jīng)濟(jì)組織為成員提供生活保障的歷史事實(shí)，因此是適宜的。在集體經(jīng)濟(jì)組織原有成員確定之后，今后農(nóng)民享有此種成員權(quán)，就要廢棄戶籍標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、生活保障標(biāo)準(zhǔn)，廢除這些標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)結(jié)果就是，不能因農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)不在農(nóng)村生活、不再依賴集體經(jīng)濟(jì)組織取得生活保障或者將戶口遷入城鎮(zhèn)而導(dǎo)致其喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格。廢棄了上述標(biāo)準(zhǔn)之后，今后集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的變動(dòng)只能是基于繼承、轉(zhuǎn)讓、放棄等而發(fā)生，不再會(huì)因?yàn)槌蓡T自身的身份、就業(yè)、生活狀況等發(fā)生變化（如進(jìn)城創(chuàng)業(yè)）而導(dǎo)致其成員權(quán)主體資格發(fā)生變動(dòng)。

歷史上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立和運(yùn)行受到強(qiáng)烈的行政干預(yù)，集體經(jīng)濟(jì)組織的自治空間被嚴(yán)重壓縮，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意志也受到忽略。但今后我國集體經(jīng)濟(jì)組織將成為管理農(nóng)民集體資產(chǎn)、服務(wù)集體成員的經(jīng)濟(jì)組織，屬于民事主體，其獨(dú)立決策、獨(dú)立運(yùn)行。作為私法團(tuán)體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的治理制度、運(yùn)行規(guī)則包括成員權(quán)主體資格的變動(dòng)也應(yīng)遵循自治原則；另一方面，自治是私法的靈魂，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格變動(dòng)作為一個(gè)私法問題，也應(yīng)該貫徹自治原則。因此應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織以章程、成員大會(huì)決議的形式，規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格的變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這種自治規(guī)則不能違反立法強(qiáng)制性規(guī)定，不能侵犯成員合法的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不得違背公序良俗。比如，成員權(quán)主體資格蘊(yùn)含的是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)該享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不得隨意予以剝奪，不能因?yàn)檗r(nóng)民外出創(chuàng)業(yè)、在外地入學(xué)、參軍、出嫁等原因而強(qiáng)制剝奪其集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格。

四、進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)益的制度設(shè)計(jì)：集體經(jīng)濟(jì)組織具體成員權(quán)益的流轉(zhuǎn)和委托實(shí)現(xiàn)

（一）按照市場規(guī)則完善進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

我國過去在很長一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的社會(huì)體制，在城鄉(xiāng)實(shí)行完全不同的社會(huì)保障體系。中國農(nóng)村地廣人多、情況復(fù)雜，國家伸入鄉(xiāng)村的觸角非常有限，政府在農(nóng)村提供的公共服務(wù)也極度有限，長期以來農(nóng)村居民的社會(huì)保障僅面向五保戶等特殊群體，總體上處于空白。在這種情況下，作為具體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)都成為特定時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)民生產(chǎn)生活而給予農(nóng)民的一種福利。以農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得的土地承包經(jīng)營權(quán)為例，其構(gòu)成了農(nóng)村“以家庭為主的保障體系”[13]。承包地制度承載了農(nóng)村居民的勞動(dòng)權(quán)實(shí)現(xiàn)、就業(yè)保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障等功能，因此其流轉(zhuǎn)規(guī)則設(shè)計(jì)不周在所難免。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是如此，其“本無流通的制度設(shè)計(jì)，性質(zhì)猶如居住權(quán)?！盵14]在城鄉(xiāng)二元體制分割的時(shí)代，農(nóng)民被束縛于農(nóng)村及農(nóng)村土地之上，“在集體所有制確立的最初20多年里，……離開集體農(nóng)民幾乎無法生存?！盵15]由于城鄉(xiāng)間的人員流通渠道特別狹窄，保障本組織成員的生存成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的重要任務(wù)。在這種情況下，主觀上農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)其農(nóng)村土地使用權(quán)，客觀上農(nóng)民從集體經(jīng)濟(jì)組織中取得的權(quán)利包括農(nóng)村土地使用權(quán)也不能流通。但在集體經(jīng)濟(jì)組織對成員的社會(huì)保障功能逐步淡化、褪去之后，農(nóng)村土地使用權(quán)就轉(zhuǎn)化為一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)。流通性是財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)要求，未來農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)制度改造的方向就是要將其設(shè)計(jì)為有完整權(quán)能的他物權(quán)，保障權(quán)利人的處分權(quán)能。在進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民不需要實(shí)際利用農(nóng)村土地時(shí)，就完全可以在不違反法律禁止性規(guī)定的前提下按照市場規(guī)則自由處分流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)。而立法對農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，主要應(yīng)集中在維護(hù)社會(huì)公共利益方面，比如立法要對農(nóng)村土地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，禁止在流轉(zhuǎn)過程中隨意改變土地用途，貫徹耕地保護(hù)政策；再比如立法要對資源充分利用進(jìn)行嚴(yán)格要求，禁止拋荒土地。除此之外，立法不應(yīng)再對流轉(zhuǎn)的主體資格、方式、條件做出其他限制。為了保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，還要改革宅基地使用權(quán)的行政設(shè)立方式，宅基地是市場中的資源，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村土地的所有權(quán)人即農(nóng)民集體自己決定、以市場的方式設(shè)立宅基地使用權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可代表農(nóng)民集體為其他主體設(shè)立宅基地使用權(quán)，這種設(shè)立行為是農(nóng)民集體的自治行為，只要不違反土地用途規(guī)定，不需要經(jīng)過其他機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。需要明確的是，鑒于房地一體處分的社會(huì)觀念已經(jīng)形成，法律規(guī)則的慣性有必要尊重，為保持法律體系規(guī)則的統(tǒng)一、有效，避免房地分離模式下可能出現(xiàn)的各種權(quán)屬糾紛，我國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)要一體處分流轉(zhuǎn)。

（二）完善進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民集體收益分配權(quán)委托實(shí)現(xiàn)規(guī)則，探索成員權(quán)流轉(zhuǎn)制度

集體收益分配權(quán)是財(cái)產(chǎn)取得權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織是管理集體財(cái)產(chǎn)的一種經(jīng)濟(jì)組織，成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間的關(guān)系主要是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系[16]。集體收益分配權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，在進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民無法親自實(shí)現(xiàn)時(shí)，應(yīng)可以委托授權(quán)他人代理實(shí)現(xiàn)，比如委托他人參加集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)、委托他人代為行使集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配請求權(quán)、委托他人收取集體收益分配等，受托人可以是集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員也可以是委托人選任的其他人，只要具有民事行為能力即可。

未來在農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的人身依附、生產(chǎn)生活保障關(guān)系完全褪去之后，可以探索針對部分進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民逐步有條件地建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的請求集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地、承包地、集體收益，以及參與集體經(jīng)濟(jì)組織決策、對集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)監(jiān)督知情等權(quán)利。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性越來越得到彰顯，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的核心權(quán)利是土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，這些權(quán)利都是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)中的參與集體經(jīng)濟(jì)組織決策、對集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)監(jiān)督知情等權(quán)利是為了輔助集體收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)而存在的一種工具性權(quán)利，農(nóng)民單獨(dú)行使監(jiān)督權(quán)、參與決策權(quán)、知情權(quán)等并沒有什么意義，因此從本質(zhì)上講，財(cái)產(chǎn)性權(quán)利是現(xiàn)代集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的本質(zhì)屬性。作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)按照市場規(guī)則流轉(zhuǎn)就不存在問題。學(xué)者也指出，堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的開放性，符合人口流動(dòng)的規(guī)律[17]。未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種特殊法人，盡管集體經(jīng)濟(jì)組織在歷史上屬于超經(jīng)濟(jì)組織，但未來其職能應(yīng)定位于管理集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)流轉(zhuǎn)不會(huì)有性質(zhì)上的障礙。所有社團(tuán)法人運(yùn)行的基本規(guī)則是成員的變更與社團(tuán)的存在沒有必然聯(lián)系，集體經(jīng)濟(jì)組織不會(huì)因?yàn)槌蓡T的變更而受到影響，成員權(quán)流轉(zhuǎn)不會(huì)影響與集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的一系列制度安排，所以成員權(quán)流轉(zhuǎn)也不存在制度障礙。

進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民已經(jīng)離開了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活，對于他們中的大部分人而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)已經(jīng)不再是生存生活的必需品，那么該如何將其變現(xiàn)？一個(gè)便捷的途徑就是流轉(zhuǎn)給需要的主體，進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民可以選擇在法律框架內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地使用權(quán)。在與集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系徹底淡化而且條件允許時(shí)，應(yīng)探索允許進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民整體流轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，對此可以在農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)情況較為普遍的個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點(diǎn)，之后再依據(jù)成員權(quán)流轉(zhuǎn)的社會(huì)效果考慮成員權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建的方向和方式問題。進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)時(shí)，其背后蘊(yùn)含的取得土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)利，以及參與集體經(jīng)濟(jì)組織決策、對集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)監(jiān)督知情等權(quán)利也就由受讓人享有和行使了，這樣進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民就徹底離開了集體經(jīng)濟(jì)組織而融入城鎮(zhèn)，這與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的大趨勢和要求是一致的。這種集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的流轉(zhuǎn)不是任意的，試點(diǎn)時(shí)要設(shè)置一定的條件：第一，對于不再依賴農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活、也無法具體行使集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的農(nóng)民，比如進(jìn)城創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，如果已在城鎮(zhèn)定居或取得城鎮(zhèn)戶籍滿一定年限（可以設(shè)定為3年），不需要現(xiàn)實(shí)享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，便可以流轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。對于農(nóng)村留守人員或者說對于還依賴集體經(jīng)濟(jì)組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說，由于其還在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生產(chǎn)生活，集體經(jīng)濟(jì)組織的存續(xù)運(yùn)行還需要這些成員的參與，因此不應(yīng)該允許其流轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。第二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，可以按照當(dāng)事人之間的意愿自治，自由流轉(zhuǎn)。而成員權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織外部進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，則需要履行一定的程序性條件，即需要通過召開成員大會(huì)，履行同意程序。集體經(jīng)濟(jì)組織成員在歷史上屬于共同生產(chǎn)經(jīng)營體，成員之間也都具有緊密的關(guān)系，“農(nóng)民群體的來往具有明顯的社區(qū)性特征，特別是自然村內(nèi)都屬于熟人社會(huì)?！盵18]因此對外流轉(zhuǎn)成員權(quán)時(shí)，要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員過半數(shù)同意。