王燦

編者按：11月7日，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱《監(jiān)察法草案》）在中國人大網(wǎng)首次公布，向社會(huì)公開征求意見。草案作為監(jiān)察體制改革成果的法律固化，明確了國家監(jiān)察工作的一系列重大問題，甫一面世就受到了社會(huì)的高度矚目，被輿論普遍認(rèn)為“是我國反腐敗理念和思路的全面提升，代表著我國在反腐檢查與決定權(quán)力的全面制度化”。不過，作為一項(xiàng)重大政治體制改革的法律載體，《監(jiān)察法（草案）》中的部分條款和規(guī)定也引發(fā)輿論熱議。

輿論普遍認(rèn)為，《監(jiān)察法》作為國家權(quán)力架構(gòu)頂層設(shè)計(jì)的法治成果，將為我國形成“一府一委兩院”的新國家機(jī)構(gòu)體系提供法律支撐，有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)反腐敗制度化、法治化，有助于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)全面依法治國、建設(shè)法治政府。對(duì)此，國內(nèi)輿論反映較為積極，多數(shù)公眾對(duì)該法的出臺(tái)寄予厚望。

自《監(jiān)察法（草案）》發(fā)布以來，媒體報(bào)道、媒體評(píng)論和專家解讀是傳播的三方主要力量。主流輿論除了盤點(diǎn)法律條款看點(diǎn)、披露立法經(jīng)歷，還從政治體制改革重大探索、科學(xué)立法的樣板工程、反腐敗的法制保障等不同視角對(duì)草案進(jìn)行解讀，并提供了許多建設(shè)性意見。其中，“留置取代‘雙規(guī)”“反腐全覆蓋”“監(jiān)察官制度”等話題受到了輿論較多關(guān)注。

不過，《監(jiān)察法（草案）》作為一部全新的制度設(shè)計(jì)性法案，也伴隨著部分爭議。下文通過梳理熱度較高的話題，總結(jié)出了爭議聲音較為集中的五大話題，根據(jù)關(guān)注程度由高到低排列，輿論爭議焦點(diǎn)依次為立法依據(jù)問題、接受監(jiān)督問題、律師介入問題、留置條件問題及工作銜接問題。

話題一：立法依據(jù)問題

《監(jiān)察法（草案）》的立法依據(jù)最受輿論關(guān)注，多數(shù)專家學(xué)者均提到了立法需要修改憲法的問題。

如北京大學(xué)法學(xué)教授陳光中認(rèn)為，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，監(jiān)察立法也必須寫明根據(jù)憲法制定。因此，必須先修改《憲法》，再根據(jù)《憲法》制定《監(jiān)察法》，如此才能根本解決合憲性問題。北京大學(xué)法學(xué)教授沈巋也認(rèn)為，《監(jiān)察法（草案）》關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置的條款，具有重大的憲法意義，應(yīng)該在現(xiàn)行憲法中加以明確規(guī)定。部分輿論聲音甚至直接指責(zé)草案合憲性基礎(chǔ)存在問題，如北京大學(xué)法學(xué)教授陳瑞華、云南恩龍律所主任許思龍認(rèn)為，未修改憲法就改變政體有違憲之嫌。自媒體平臺(tái)對(duì)此話題關(guān)注度極高，如微博大V“@陶公春秋”發(fā)文呼吁稱“制定監(jiān)察法必須嚴(yán)格根據(jù)憲法”，受到網(wǎng)民點(diǎn)贊和轉(zhuǎn)評(píng)近500次。

中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院教授馬嶺進(jìn)一步建議，除了在《憲法》“總綱”作出相應(yīng)修正外，還應(yīng)增加“監(jiān)察委員會(huì)”的專門章節(jié)，對(duì)其性質(zhì)、地位、組成、任期、體制等問題作出規(guī)定。在章節(jié)排序上，監(jiān)察委應(yīng)在法院和檢察院之后，“因?yàn)樗痉?quán)是比監(jiān)察權(quán)更重要的國家權(quán)力”。

話題二：接受監(jiān)督問題

監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立后如何接受監(jiān)督，該議題也備受輿論關(guān)注。

如中國人民大學(xué)法學(xué)教授韓大元指出，“人大機(jī)關(guān)”的公職人員也在監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察范圍之內(nèi)，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)的過程中有可能凌駕于人大之上，可能成為不受人大監(jiān)督的特殊機(jī)關(guān)。陳瑞華教授也質(zhì)疑稱，“監(jiān)察委由各級(jí)人大及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生，接受其監(jiān)督，卻不向人大報(bào)告工作；監(jiān)察委對(duì)人大及其常委會(huì)進(jìn)行監(jiān)察，違背人民主權(quán)原則”。

對(duì)此，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》11月13日刊文解釋稱，“制定監(jiān)察法，就是要通過法律明確監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察的是‘公職人員而非公職人員所在的‘機(jī)關(guān)”。

此外，不少專家學(xué)者也提出建議，如武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅表示，監(jiān)察委需要對(duì)同級(jí)人大及常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督，到底如何負(fù)責(zé)，怎樣監(jiān)督，都需要法律予以界定。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授郭華提出，一方面可以在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開，通過人大監(jiān)督來約束；另一方面可以通過檢察機(jī)關(guān)在個(gè)案的查辦過程進(jìn)行監(jiān)督。

話題三：律師介入問題

《監(jiān)察法（草案）》中未提及留置期間律師介入問題，因此引發(fā)了法學(xué)專家、律師等法律專業(yè)人士的多方探討。較多觀點(diǎn)認(rèn)為律師介入有助于實(shí)現(xiàn)程序正義，建議增設(shè)律師介入制度。

如陳光中教授認(rèn)為，留置是對(duì)于人身自由的嚴(yán)格限制，相當(dāng)于監(jiān)禁，律師介入可確保程序正義，提高辦案質(zhì)量和防止冤假錯(cuò)案。上海律師丁金坤也擔(dān)憂稱，留置期間不得會(huì)見律師，造成案件程序不透明，嫌疑人的基本權(quán)利將難以保障。有的觀點(diǎn)從保障人權(quán)的角度表達(dá)意見，如陳瑞華教授認(rèn)為，不允許律師介入剝奪了被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)，違反了憲法和刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定。還有聲音從境外立法經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，建議允許律師介入，如香港律師張洪元以香港廉政公署規(guī)定為例，稱“被拘捕人士從被拘捕開始即可要求通知會(huì)見律師，并在律師出現(xiàn)前可拒絕回答任何問題”。

不過，也有觀點(diǎn)對(duì)此進(jìn)行反駁。新華社日前發(fā)文稱，“監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”，“監(jiān)察委行使的不是司法權(quán)力，律師沒有權(quán)力介入監(jiān)察委的調(diào)查過程”。

話題四：留置條件問題

由于《監(jiān)察法（草案）》較籠統(tǒng)地規(guī)定了留置措施取代“兩規(guī)”，后續(xù)細(xì)化措施也引發(fā)較多討論。如中國政法大學(xué)副校長馬懷德建議，在什么情況下可以采取留置措施、留置的對(duì)象是誰、留置的具體方式方法等，在立法中都需明確規(guī)定。

微信公號(hào)“監(jiān)察委前沿”刊文中也提出了“留置條件過于籠統(tǒng)、可操作性有待提高”的問題，認(rèn)為應(yīng)區(qū)分“涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法”和“僅是違法”所采用留置的條件，對(duì)留置場所歸屬、性質(zhì)等應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定；留置如何執(zhí)行，尤其是涉及行賄人等非公職人員時(shí)的措施等，也需進(jìn)一步明確。《新京報(bào)》評(píng)論建議，可以把留痕制度運(yùn)用于防止留置權(quán)任性方面，即把啟動(dòng)留置權(quán)時(shí)所掌握的犯罪事實(shí)與證據(jù)進(jìn)行固定、留痕，以防止有監(jiān)察委人員濫用職權(quán)。

話題五：工作銜接問題

還有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)有刑事偵查之實(shí)，如何區(qū)分和銜接二者工作？

對(duì)此部分專家學(xué)者提出意見。如陳瑞華教授質(zhì)疑道，監(jiān)察委可以采取剝奪人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)制處分措施，有從事刑事偵查之實(shí)，卻不受《刑事訴訟法》的約束。北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以行使公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使的某些刑事強(qiáng)制措施權(quán)和刑事偵查權(quán)，對(duì)于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)二者的聯(lián)系與區(qū)別，國家監(jiān)察立法必須對(duì)之明晰化。此外，秦前紅教授表示，監(jiān)察體制改革面臨的首要現(xiàn)實(shí)問題就是工作銜接，全國檢察院的職務(wù)犯罪等職責(zé)如何在轉(zhuǎn)隸過程中保持工作連續(xù)，相關(guān)職能怎么安排、對(duì)接，這些問題在監(jiān)察體制改革全面鋪開之時(shí)尤為重要。