朱艷秋

一、總體情況概述

以“城市治理”為主題詞進(jìn)行模糊匹配檢索，在中國期刊網(wǎng)（CNKI）共搜索到相關(guān)文獻(xiàn)41791篇，其中來源于中文社會(huì)科學(xué)引文索引（CSSCI）的文獻(xiàn)共1419篇。以中國期刊網(wǎng)為搜索對(duì)象的結(jié)論顯示，截至2004年年底，國內(nèi)有關(guān)“城市治理”研究的學(xué)術(shù)關(guān)注度迅速升高，2012年至2016年，城市治理領(lǐng)域的研究熱度以較高增速保持持續(xù)增長（如圖1-1所示）。

圖1 -1：城市治理學(xué)術(shù)關(guān)注度示意圖

在城市治理的文獻(xiàn)研究中，通過數(shù)據(jù)整理對(duì)CNKI數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果進(jìn)行學(xué)科分布排序、基金分布排序以及文獻(xiàn)來源分布排序。參照《中國圖書館圖書分類法》統(tǒng)計(jì)全部樣本的學(xué)科分布，城市治理研究文獻(xiàn)的學(xué)科分布如圖1-2所示，涉及到的學(xué)科前三名是：環(huán)境科學(xué)與資源利用、宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展、中國政治與國際政治，其中宏觀經(jīng)濟(jì)管理與可持續(xù)發(fā)展、中國政治與國際政治、行政學(xué)及國家行政管理三項(xiàng)學(xué)科與本學(xué)科相關(guān)，總占比為31.79%，環(huán)境科學(xué)占比31.20%，社會(huì)學(xué)、法學(xué)、建筑學(xué)等均有少量占比，可見環(huán)境科學(xué)與公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)是當(dāng)前我國城市治理的主要研究視角。

圖1 -2：城市治理學(xué)科分布示意圖

根據(jù)如1-3的基金分布圖可知，當(dāng)前我國城市治理課題基金主要有兩個(gè)：國家社會(huì)科學(xué)基金和國家自然科學(xué)基金，除此之外的各省市基金占比很少，整體基金來源比較單一。

圖1 -3：城市治理基金分布示意圖

根據(jù)圖1-4所示的城市治理文獻(xiàn)來源分布示意圖可知，我國當(dāng)前城市治理方面的文獻(xiàn)主要發(fā)表在中國環(huán)境報(bào)、西安日?qǐng)?bào)、成都日?qǐng)?bào)、深圳特區(qū)報(bào)、人民日?qǐng)?bào)和中國水利報(bào)上，文獻(xiàn)的來源分布與文獻(xiàn)的學(xué)科分布具有較高的相關(guān)性，目前的城市治理主要在環(huán)境治理等方面具有較高的研究力度，而在其余方面研究尚不夠深入。

圖1 -4：城市治理文獻(xiàn)來源分布示意圖

論文中的關(guān)鍵詞能夠?qū)σ黄恼碌闹饕芯繉?duì)象進(jìn)行高度概括，體現(xiàn)文章的主要研究?jī)?nèi)容和方法[1]，因此可以通過其來透視中國城市治理的研究?jī)?nèi)容與研究重點(diǎn)。本文將在CNKI搜集到的所有文獻(xiàn)進(jìn)行計(jì)量可視化分析，圖1-5即為本研究的關(guān)鍵詞柱狀分布圖，由圖中可知，在城市治理中關(guān)鍵詞為“治理”的文獻(xiàn)最多，大約包含883篇，其次為“社區(qū)治理”和“城市治理”，研究占比分別為8.74%和6.82%，其中“城市治理”的文獻(xiàn)共有435篇，而剩下的關(guān)鍵詞則為“綜合治理”、“城市可持續(xù)發(fā)展”、“環(huán)境保護(hù)”、“社會(huì)治理”、“城市河道”、“治理措施”等，整體上與當(dāng)前要研究的城市治理主題有一定相關(guān)性但相關(guān)性不足。

圖1 -5：城市治理關(guān)鍵詞柱狀分布示意圖

截取1996-2016近20年間主題包含“城市治理”的所有文獻(xiàn)，構(gòu)建近20年間的關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，如圖1-3所示，根據(jù)共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)計(jì)出排名前20的高頻關(guān)鍵詞，這些高頻關(guān)鍵詞是國內(nèi)城市治理研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)專業(yè)術(shù)語，集中體現(xiàn)了這20年間關(guān)于城市治理這一主題的研究關(guān)鍵、熱點(diǎn)前沿所在。

本文在關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析中，將聚類分析中心點(diǎn)數(shù)設(shè)置為5個(gè)，由圖1-6可以看出，城市治理研究的五個(gè)中心點(diǎn)分別為：治理、城市治理、社會(huì)治理、治理對(duì)策和治理措施，而在城市治理中，目前的文獻(xiàn)研究?jī)?nèi)容主要包含兩大方面：城市社區(qū)治理以及城市環(huán)境治理，涵蓋城市社區(qū)、社區(qū)治理、河道污染、水污染、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理等方面，針對(duì)的問題比較單一，研究水平仍然停留在較低的技術(shù)層面，關(guān)于城市治理較為全面系統(tǒng)的研究論述也很少?？傮w來說，目前關(guān)于城市治理的研究仍未取得較大的突破性進(jìn)展，專門對(duì)城市治理進(jìn)行研究的文獻(xiàn)不多，需要在未來的研究中進(jìn)一步豐富和完善。

通過對(duì)來源于CNKI和CSSCI的所有文獻(xiàn)進(jìn)行各項(xiàng)量化指數(shù)分析可知，當(dāng)前我國城市治理研究主題和研究范圍均不斷擴(kuò)展，研究熱度總體上呈不斷上升趨勢(shì)，但在研究機(jī)構(gòu)、研究學(xué)科、期刊來源等方面分布較為分散并且呈現(xiàn)出專業(yè)研究隊(duì)伍規(guī)模不大、專業(yè)化程度低的特點(diǎn)，尤其是缺乏基于實(shí)證研究基礎(chǔ)上的專業(yè)化研究。另外，從內(nèi)容結(jié)構(gòu)和基于關(guān)鍵詞詞頻的熱點(diǎn)主題統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果也可瞥見當(dāng)前城市治理研究主要集中于與城市治理內(nèi)涵和特征有關(guān)的其他分散研究，系統(tǒng)性的研究仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖1 -6：城市治理關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖

二、城市治理研究的緣起

從20世紀(jì)90年代末至今，我國學(xué)者開展城市治理領(lǐng)域的研究已逾15載，經(jīng)歷了從概念引入、理論探究到指導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展歷程。2013年南京市頒布了我國第一個(gè)《城市治理?xiàng)l例》并成立了“城市治理委員會(huì)”；同年年底，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，這是在中央文件里首次正式強(qiáng)調(diào)治理的核心價(jià)值[2]。近年來，中國人民大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、中山大學(xué)、南開大學(xué)、山東大學(xué)等高校陸續(xù)成立了城市研究中心基地或開設(shè)城市管理專業(yè)，初步形成了一批以城市治理為主要研究對(duì)象的科研隊(duì)伍。

從之前的文獻(xiàn)指數(shù)分析可知，我國內(nèi)地對(duì)城市治理的研究主要爆發(fā)于2000年之后。在2000年俞可平先生出版《治理與善治》一書首次將治理理論引入到中國公共行政學(xué)界，此后這種理論隨即進(jìn)入城市治理研究領(lǐng)域，更新了國內(nèi)城市治理研究的生態(tài)。城市治理內(nèi)涵必然是與治理理論息息相關(guān)的，城市治理是治理理論在城市公共事務(wù)管理方面的應(yīng)用[3]。自此學(xué)者們開始從“多元合作”、“多維互動(dòng)”的視角審視城市治理實(shí)踐。

（一）城市化進(jìn)程中的“城市病”催生城市治理的實(shí)踐需求

絕大多數(shù)城市治理的研究，都是以城市公共事務(wù)增多帶來的挑戰(zhàn)為起點(diǎn)的。目前我國“正處于城市化加速階段，2000年到2012年，我國城鎮(zhèn)人口從4.58億快速增長到7.12億人。城市規(guī)模和人口的急劇增加促使城市公共事務(wù)快速激增，這也極大擴(kuò)充了城市治理的問題和相關(guān)研究的內(nèi)容。大量公共事務(wù)和社會(huì)矛盾擠壓到城市中來，嚴(yán)重挑戰(zhàn)既有的城市治理格局。“伴隨著快速城市化的發(fā)展，資源短缺、人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁擠、治安惡化、失業(yè)增多、地區(qū)差距、貧富分化、社會(huì)排斥、社會(huì)不公等城市病問題越來越突出”[4]。

城市空間和人口的快速膨脹給城市治理帶來了前所未有的難題，城市社區(qū)的增加，帶使得城市社區(qū)治理的研究呈現(xiàn)爆炸式增長的態(tài)勢(shì)[5]。新興城市和城市群的出現(xiàn)，不但引發(fā)了諸如“城建投資”和環(huán)境治理難題，還對(duì)屬地治理及城市群治理提出了新的要求[6]?！俺鞘腥簝?nèi)各城市自身的生態(tài)和環(huán)境”問題受到了越來越多的關(guān)注[7]。從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、環(huán)境治理和全球化等角度對(duì)城市生態(tài)環(huán)境問題的成因進(jìn)行了分析，并探討了現(xiàn)有工業(yè)化和城市化發(fā)展態(tài)勢(shì)下城市生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)與壓力，進(jìn)而提出了合理確定城市環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、走新型工業(yè)化道路、積極建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)、改革城市環(huán)境治理模式（金賢鋒等，2009）。至此，“城市交通治理”（王迪晨，2012）、“城市社區(qū)治理”（韓興雨等，2012）、“城市融合治理”（吳曉林等，2017）、“城市流動(dòng)人口治理”（馬冬梅等，2016）、“城市生態(tài)環(huán)境治理”（彭情，2015）等諸如此類的新問題成為影響城市穩(wěn)定的新因素，也催生了國內(nèi)城市治理的有效需求。

除此之外，城市化過程中的公私利益矛盾（姜杰等，2009）、城市社會(huì)的群體分化和利益沖突（劉建峰，2008；吳曉林，2013）、政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)（錢振明，2008）、政府管理模式的滯后（張穎，2008）、政府行為不當(dāng)引發(fā)治理難題（邊擁護(hù)，2017）等問題無形中強(qiáng)化了我國城市治理的廣度和深度，亟待新型城市治理體系與城市治理方法的出現(xiàn)。

學(xué)界研究同樣證明了這一事實(shí)。截取時(shí)間節(jié)點(diǎn)1990—2016年關(guān)鍵詞為城市治理的中文發(fā)文量、增長率和關(guān)鍵詞為城市化的中文發(fā)文量、增長率對(duì)比（如圖1-7所示）可知，在這二十余年間，國內(nèi)對(duì)二者的研究幾乎呈同步增長的趨勢(shì)，并且兩者的發(fā)文增長率幾乎在一條折線上，這也說明，如何應(yīng)對(duì)城市化帶來的城市病“本土困境”成為國內(nèi)城市治理研究的最主要命題。

研究表明，程序可以有效描述裂隙巖體滲流特征和連續(xù)介質(zhì)滲流規(guī)律，顯示出良好的工程應(yīng)用前景，為裂隙與連續(xù)介質(zhì)的耦合滲流計(jì)算提供了新的方法。

圖1 -7：城市治理與城市化研究趨勢(shì)對(duì)比示意圖

（二）西方城市治理理論與實(shí)踐為國內(nèi)城市治理提供新動(dòng)力

學(xué)者通過研究美國、英國、歐盟等西方國家的城市治理經(jīng)驗(yàn)，得出政府放權(quán)給社會(huì)，主導(dǎo)宏觀調(diào)控，在城市治理方面實(shí)行“市場(chǎng)化”、“民主化”、“法制化”和“電子化”的經(jīng)驗(yàn)[8]。在美國大都市地區(qū)的一體化發(fā)展進(jìn)程中，城市地域的不斷擴(kuò)大與地方政治的“碎片化”狀態(tài)產(chǎn)生矛盾，為了兼顧區(qū)域一體化發(fā)展需求和市民的利益訴求，這些地區(qū)主要通過政府間合作實(shí)施跨域治理并對(duì)美國大都市地區(qū)府際合作的主要形式進(jìn)行了分析[9]。美國城市治理結(jié)構(gòu)自19世紀(jì)中葉至今經(jīng)歷了三波大調(diào)整：19世紀(jì)中葉至20世紀(jì)70年代主要試圖在大都市建立統(tǒng)一集權(quán)的城市政府，形成了單中心治理模式；20世紀(jì)50年代至90年代主要著力于引入市場(chǎng)機(jī)制以迫使地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)，多中心治理模式得以成型；20世紀(jì)80年代至今的第三波改革旨在促成政府機(jī)關(guān)、營利企業(yè)、社會(huì)組織乃至個(gè)體公民的合作，網(wǎng)絡(luò)化治理模式由此問世（黃徐強(qiáng)，2015）。美國在城市治理中，采取了一系列較為有效的治理手段，如技術(shù)治理、市場(chǎng)治理、民主治理、法律治理、社會(huì)治理等（孫午生，2017）。曲凌雁（2013）指出英國城市治理經(jīng)驗(yàn)的重要在于其將合作伙伴關(guān)系作為一種策略，不同階段的合作伙伴組織運(yùn)作均有其特定階段發(fā)展目標(biāo)，為了保障特定階段城市發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中央政府配合合作伙伴組織運(yùn)作適時(shí)進(jìn)行了相應(yīng)城市發(fā)展政策創(chuàng)新，并制定了相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)，“城市發(fā)展目標(biāo)—城市政策手段—城市開發(fā)資金與法律保障體系”缺一不可。李金龍等（2010）通過研究美加英法四國的大都市治理模式，得出對(duì)中國的啟示是：“構(gòu)建大區(qū)域理念，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和管理體制”。西方各國城市治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我國城市治理提供了良好的治理經(jīng)驗(yàn)，為國內(nèi)學(xué)者提供了多重研究視角。

三、城市治理內(nèi)涵

傳統(tǒng)的城市管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)城市公共行政和公共事務(wù)的權(quán)威性管理，而現(xiàn)代城市治理則強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該通過發(fā)展與利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)城市善治。也就是說，城市治理是將治理理論運(yùn)用于城市公共事務(wù)管理之中[10]。目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)城市治理內(nèi)涵的界定主要圍繞其功能、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、主體等進(jìn)行論述，其中部分主要研究學(xué)者對(duì)城市治理的含義界定如下表（表1-1）所示：

表1 -1：城市治理的含義研究

總體來看，學(xué)者們對(duì)城市治理概念都有自己的理解，但無論如何界定，都與其宗“治理理論”有著根深蒂固的內(nèi)涵聯(lián)系和精神聯(lián)系，即治理主體的多元化、治理過程強(qiáng)調(diào)公共參與與平等協(xié)商、治理追求公共利益的公平化分配。據(jù)此，當(dāng)前城市治理理念基本蘊(yùn)含以下要素：第一，城市治理主要處理城市公共事務(wù)；第二，城市治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與，具體包括“城市政府、企業(yè)、民間組織以及市民”；第三，城市治理旨在謀求城市居民的公共福利（公共利益）。

四、城市治理主體

（一）學(xué)界基本達(dá)成“多元合作治理”共識(shí)

學(xué)界普遍認(rèn)為政府放權(quán)是推動(dòng)城市治理多元化的關(guān)鍵。學(xué)界在治理主體方面已經(jīng)達(dá)成“公私合作共同治理”（姜杰等，2009）的共識(shí)，主張“企業(yè)、社會(huì)賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行正式合作”（陶希東，2005）。王佃利（2006）認(rèn)為政府在城市治理中需要“更好地促進(jìn)私營部門、非政府組織在公共服務(wù)中擔(dān)任更重要的角色，重新界定城市中有關(guān)利益主體之間的關(guān)系以及相應(yīng)產(chǎn)生的許多新權(quán)力中心”。劉東輝（2013）指出城市治理作為特定地域空間治理概念，其特點(diǎn)和模式在不同國家、不同時(shí)期、不同地域各有不同，但可將其內(nèi)核總結(jié)為公眾參與、多元協(xié)調(diào)、公私合作等。國內(nèi)首次提出“城市治理”理念的地方性立法《南京市城市治理?xiàng)l例》，專章規(guī)定了“公眾參與治理”，是我國參與式政府模式建設(shè)的立法及制度典范。

（二）尚未界定不同參與主體的角色和職責(zé)

在“公私合作治理”的共識(shí)基礎(chǔ)上，學(xué)界尚未研究界定不同主體在城市治理中的角色和職責(zé)。一般而言，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)在城市治理過程中扮演主導(dǎo)者的角色，社會(huì)組織、企業(yè)等作為參與角色，對(duì)政府在城市治理中的角色和職能研究較多，但是對(duì)于企業(yè)和社會(huì)組織如何參與城市治理卻缺乏深入的研究，蹤家峰等（2002）研究“政府在四種治理模式中的角色”，少數(shù)研究提到“企業(yè)承接服務(wù)外包”等形式（王衛(wèi)，2010）補(bǔ)充政府公共產(chǎn)品及服務(wù)提供，履行自身“環(huán)境保護(hù)責(zé)任”（孫榮等，2008），但對(duì)企業(yè)參與城市治理的角色和形式并未給予集中研究；對(duì)于非政府組織及公眾在城市治理中的角色，也著墨甚少，大多數(shù)文章只是提出要“培育和加強(qiáng)非政府組織和市民對(duì)城市政府行政的參與”（王楓云，2008），但是對(duì)“如何承擔(dān)、責(zé)任邊界在哪里”等問題則幾乎沒有明確涉及。

五、城市治理模式

城市治理模式研究將城市政治學(xué)與治理理論結(jié)合，分析不同體制內(nèi)的治理模式。蹤家峰與不同的合作者連續(xù)在三篇學(xué)術(shù)文章《城市治理分析》、《論城市治理模式》、《城市公共管理研究的新領(lǐng)域——城市治理研究及其發(fā)展》中對(duì)于城市治理的模式進(jìn)行了總結(jié)，將城市治理模式大致歸納為企業(yè)家城市治理模式（將城市看作企業(yè)來經(jīng)營和管理）、改革政府模式（城市治理的關(guān)鍵是改革城市政府）和公私共同治理模式（企業(yè)、民間組織、城市社區(qū)甚至是市民參與進(jìn)入城市治理）、國際化城市治理模式（突出城市與城市政府規(guī)則與思維的國際化）、顧客導(dǎo)向型城市治理模式（闡明了政府高質(zhì)量服務(wù)的源泉）和城市經(jīng)營模式等模式六種，學(xué)者蹤家峰認(rèn)為城市經(jīng)營模式是最適合當(dāng)前中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)的城市治理模式。

孫榮、徐紅等（2007）認(rèn)為從我國當(dāng)前的具體實(shí)踐來看，以企業(yè)家化城市治理模式和公私共同治理模式最為典型，還提出了適于未來我國城市治理發(fā)展的城市多中心治理的新模式。諸大建等（2011）將當(dāng)前中國城市管理的模式分為城市統(tǒng)制、城市經(jīng)營、城市治理三種，認(rèn)為其未來需要向以城市人類發(fā)展為目標(biāo)、以提供良好服務(wù)為主線、以市場(chǎng)精神和公民參與為實(shí)現(xiàn)途徑的城市服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。毛壽龍（2014）提出，城市治理可以分離出權(quán)力和市場(chǎng)兩種純粹的理論模型，城市的自由發(fā)展需要努力克服權(quán)力的干擾，適應(yīng)市場(chǎng)的需要。

六、當(dāng)前我國城市治理主要議題

城市環(huán)境治理問題伴隨城市的出現(xiàn)就一直存在，今天的人們對(duì)環(huán)境問題更加重視，我國至今仍存在政府及公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)不深、環(huán)境壓力不斷加大、環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、環(huán)境治理進(jìn)程難以滿足人民群眾的要求、環(huán)保產(chǎn)業(yè)化水平不髙、環(huán)境治理政策有待完善等問題（姜愛林等，2008）。沈月娣（2014）認(rèn)為，我國環(huán)境治理存在的制度障礙包括：體制條塊分割，各自為政；主體單一，強(qiáng)權(quán)主導(dǎo)；手段剛性，重專項(xiàng)輕總體；管制標(biāo)準(zhǔn)效力不統(tǒng)一，受政策影響較大；環(huán)評(píng)范圍受限公眾參與流于形式；法律救濟(jì)途徑不完善，執(zhí)行力低效等。張慧卿、金麗馥（2014）在分析“南京梧桐樹事件”、“啟東事件”、“太湖治理”等典型案例的基礎(chǔ)上，總結(jié)出利益相關(guān)者要理性參與，政府要積極回應(yīng)公民的訴求，非政府環(huán)保組織要進(jìn)一步發(fā)揮其作用，地方政府之間、政府與企業(yè)之間、各學(xué)科之間要緊密結(jié)合等經(jīng)驗(yàn)和啟示。唐任伍、李澄（2014）同樣認(rèn)為應(yīng)重視政府、市場(chǎng)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)三種治理模式的相互協(xié)調(diào)配合，政府需要為市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制的有效運(yùn)作提供條件。

社區(qū)治理是國家治理體系中的基礎(chǔ)性工程（李軍，2015）。夏建中（2012）認(rèn)為中國的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)包括政府主導(dǎo)型、政府與社會(huì)合作型、社區(qū)自治型三種模式。燕繼榮（2010）主張，致力于熟人社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)社區(qū)自組織發(fā)展、增強(qiáng)社區(qū)成員信任、提高其集體行動(dòng)能力的社會(huì)資本投資是增強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新制度依賴性的有效途徑。鄭杭生、黃家亮（2015）認(rèn)為當(dāng)前我國社區(qū)治理呈現(xiàn)出五種新的趨勢(shì)：第一，社會(huì)管理與社區(qū)治理體制的復(fù)合化，強(qiáng)調(diào)合作共治和復(fù)合治理；第二，社會(huì)管理與社區(qū)治理方式的多元化，強(qiáng)調(diào)分類治理；第三，社會(huì)管理與社區(qū)治理手段的藝術(shù)化，強(qiáng)調(diào)剛?cè)岵?jì)和情理法兼顧；第四，社會(huì)管理與社區(qū)治理機(jī)制的科學(xué)化，強(qiáng)調(diào)信息化管理和網(wǎng)絡(luò)化治理；第五，社會(huì)管理與社區(qū)治理的城鄉(xiāng)一體化，強(qiáng)調(diào)城市治理與鄉(xiāng)村治理。

城管執(zhí)法一直是我國城市治理活動(dòng)中的重難點(diǎn)問題，因?yàn)檎墓芾磉壿?、社?huì)的公平邏輯和民眾的生存邏輯當(dāng)前存在一定的沖突，城管執(zhí)法極易觸發(fā)暴力傾向，常被推上輿論的風(fēng)口浪尖。執(zhí)法依據(jù)不足、部門職能未徹底理順、經(jīng)費(fèi)短缺、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、暴力抗法與暴力執(zhí)法屢有發(fā)生等諸多問題一直困擾著各級(jí)城管部門（馬懷德、王柱國，2007）。莫于川（2013）認(rèn)為，城管執(zhí)法體制既存在執(zhí)法權(quán)力受限、執(zhí)法依據(jù)和手段不足、城管部門任務(wù)重、管理范圍廣等“先天不足”，還存在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、身份保障、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)濟(jì)和福利保障以及工作條件保障等方面的“后天失調(diào)”。張步峰、熊文判（2014）提出，城管執(zhí)法存在著法律依據(jù)滯后、各地體制差異較大、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、公務(wù)協(xié)作體系不完善、執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高等問題。

交通管理不僅是一個(gè)技術(shù)問題，而且是融經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題于一身的公共治理問題。從全球來看，城市出行結(jié)構(gòu)有五類：以美國為代表的小汽車導(dǎo)向型、以東亞發(fā)達(dá)城市為代表的公交導(dǎo)向型、以中國為代表的慢行導(dǎo)向型、以歐洲為代表的均勻發(fā)展型、以發(fā)展中國家相對(duì)富裕城市為代表的不完全發(fā)展型（熊文、陳小鴻2009）。無論哪種模式，交通擁堵正在成為一種世界現(xiàn)象，而治理交通擁堵則成為城市治理的重要任務(wù)。交通需求增長迅速與交通供給有限之間的矛盾是城市交通擁堵的內(nèi)在原因，城市空間布局不合理與交通管理水平較低是直接原因（劉治彥等，2011）。

七、我國城市治理研究的新方向

（一）拓寬公眾參與路徑

在傳統(tǒng)以政府為主要關(guān)注點(diǎn)的城市治理研究框架下，近些年國內(nèi)學(xué)者研究開始逐步關(guān)注市場(chǎng)與公民社會(huì)的重要作用，尤其是公民意識(shí)覺醒下的公共參與問題研究，并集中于公共利益的界定與實(shí)現(xiàn)公共參與的途徑兩方面。公共參與實(shí)現(xiàn)路徑上，國內(nèi)學(xué)者日益聚焦于公民社會(huì)價(jià)值作用，逐步認(rèn)識(shí)到公共參與只是治理的特定階段與形式，有效的良性治理是臣屬型與參與型的“公民文化”（羅小龍等，2002）?，F(xiàn)階段，我國社會(huì)公共參與組織培育尚不健全，單位參與、社區(qū)參與、社會(huì)組織參與中均未占據(jù)主導(dǎo)地位，參與人數(shù)不足三分之一（中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，2012），基于此，一批學(xué)者就如何促進(jìn)參與路徑展開討論，羅小龍等（2012）依托自組織治理網(wǎng)絡(luò)提出在城市規(guī)劃管理體系中建立城市規(guī)劃公眾參與委員會(huì)組織，將民眾、專家、行業(yè)代表、官員等按比例納入。白維軍等（2015）主張政府應(yīng)從公眾參與的管理體制、制度體系、途徑與模式方面進(jìn)行科學(xué)構(gòu)建，形成一個(gè)政府與公眾相互協(xié)作的社會(huì)治理框架，以提高治理中決策的科學(xué)性與可行性。周善東（2015）圍繞城市治理的社會(huì)路徑構(gòu)建，認(rèn)為應(yīng)把培育群眾的市民意識(shí)、轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)展社會(huì)組織、加強(qiáng)社區(qū)治理、厘清職能邊界作為應(yīng)著力推進(jìn)的重點(diǎn)工作，初步搭建起城市治理社會(huì)路徑的框架體系。

（二）構(gòu)建城市治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

除此之外，部分學(xué)者試圖構(gòu)建城市治理的評(píng)價(jià)體系，提出或創(chuàng)建了一些城市治理的指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。郭勇等（2010）建立了基于七個(gè)衡量指標(biāo)提出的主客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合應(yīng)用性評(píng)價(jià)體系，分別是：“參與、公正、有效、管制、法制、透明、廉潔”，張亞明等三位學(xué)者（2010）指出“建立了我國數(shù)字城市治理成熟度體系，得出由一個(gè)目標(biāo)層治理成熟度，政策保障層和基礎(chǔ)環(huán)境層兩個(gè)控制層面及20個(gè)指標(biāo)層構(gòu)成的指標(biāo)體系”。顧輝（2015）指出城市治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其治理能力現(xiàn)代化指標(biāo)體系構(gòu)建需要一整套研究方法和操作體系來指導(dǎo)，綜合評(píng)價(jià)法的綜合性、開放性等特點(diǎn)適應(yīng)城市治理指標(biāo)體系的要求，是一種較為適宜的評(píng)估方法體系。李曉等（2016）以山東省城市治理評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建為例，指出城市治理評(píng)估指標(biāo)體系作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多元標(biāo)準(zhǔn)加以檢驗(yàn)以及多種路徑來實(shí)現(xiàn)，提出要采用構(gòu)建城市治理法律保障機(jī)制、構(gòu)建城市治理多元主體評(píng)價(jià)機(jī)制、構(gòu)建城市治理多元手段評(píng)價(jià)機(jī)制、構(gòu)建城市治理監(jiān)督反饋機(jī)制的一套思路來建立行之有效的城市治理評(píng)估指標(biāo)體系。

結(jié)語

第一，城市治理研究日益受到我國學(xué)術(shù)界關(guān)注，熱度總體上呈上升趨勢(shì)。城市治理研究涉及的學(xué)科日益多元化，但因?yàn)槿狈y(tǒng)一的研究范式，無法實(shí)現(xiàn)不同學(xué)科學(xué)者之間的有效對(duì)話。當(dāng)前，公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、城市規(guī)劃、城市生態(tài)學(xué)等都對(duì)城市治理表現(xiàn)出高度的關(guān)注，但作者、機(jī)構(gòu)、學(xué)科分布、期刊分布等外部特征都呈現(xiàn)出整體上分散、薄弱，小范圍內(nèi)集中、專業(yè)的特點(diǎn)。這表明，我國城市治理研究隊(duì)伍規(guī)模不大，但已具備幾支實(shí)力雄厚的核心力量，利于今后在政府和社會(huì)的推動(dòng)下形成更普遍的研究熱度。其次，總體來看，目前國內(nèi)學(xué)界初步形成了城市治理的研究領(lǐng)域，構(gòu)架了城市治理研究的網(wǎng)絡(luò)。但是，在研究?jī)?nèi)容上對(duì)國外理論及經(jīng)驗(yàn)的引介較多，本土經(jīng)驗(yàn)研究較少；研究的主題數(shù)量雖然有所增加，但僅限于有限的“主體層面”，對(duì)行動(dòng)領(lǐng)域的研究相對(duì)缺乏。

第二，我國城市治理研究已經(jīng)出現(xiàn)一些比較穩(wěn)定的研究主題，如城市治理模式研究、城市治理體系研究、城市治理權(quán)力結(jié)構(gòu)研究、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與多中心治理研究、公眾參與困境和方法研究、社區(qū)自治研究等。同時(shí)，城市治理研究也擴(kuò)展到了周邊領(lǐng)域，比如生態(tài)城市、低碳城市、健康城市的治理問題及其對(duì)策；數(shù)字城市治理模式和智慧管治；城市社會(huì)資本積累與治理；城市治理與城市應(yīng)急管理、城市交通管理、城中村改造、城管執(zhí)法及弱勢(shì)群體保護(hù)等問題?？梢钥闯觯覈鞘兄卫硌芯恳暯菣M向較豐富，與社會(huì)、生態(tài)、網(wǎng)絡(luò)等主題結(jié)合探討；縱向日趨深入，細(xì)化到城市管理實(shí)務(wù)中的交通、應(yīng)急、城管等領(lǐng)域。研究視角多樣化趨勢(shì)表明我國城市治理研究正走向成熟。

第三，城市治理的研究議題非常廣泛，整個(gè)領(lǐng)域呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜、百家齊放的特點(diǎn)，但也存在破碎化的傾向。宏觀抽象的研究有利于從整體上把握城市治理的大致框架，提煉城市治理的規(guī)律和命題，但容易出現(xiàn)過于籠統(tǒng)、泛泛而談的情況。而具體議題和案例的分析有利于深人研究問題，但卻存在無法進(jìn)行有效整合的弊端。城市治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，未來需要更多基于整體性治理視角的案例研究，以及在議題或案例研究基礎(chǔ)上的整體性治理反思。

第四，在研究方法上，國內(nèi)城市治理的主導(dǎo)性研究方法是規(guī)范分析，就CSSCI檢索的論文而言，純粹理論上演繹的文章占了樣本文獻(xiàn)的50%以上，另外還有少部分案例分析以及極少部分的實(shí)證研究，總體有90%以上的文獻(xiàn)采用的是規(guī)范分析的方法，所以整體來看城市治理的研究方法依然單一，特別是公共管理學(xué)和政治學(xué)對(duì)城市治理的研究，規(guī)范性研究偏多，而實(shí)證性研究偏少。在實(shí)證研究中，大樣本的量化研究偏少，典型的個(gè)案研究（案例研究）偏多。在個(gè)案研究中，東部相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的案例研究偏多，中西部落后地區(qū)的案例研究偏少?！?/p>

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