李 慶

(安徽大學，安徽 合肥 230601)

自20世紀80年代全面推進計劃生育政策以來，我國在控制人口規(guī)模、提升人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)上取得了顯著成效。與此同時，我國家庭結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)社會的“數(shù)口之家”日益轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會的“三口之家”，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、核心化。家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變意味著家庭抵御風險的能力下降，即一旦獨生子女死亡，家庭將會陷入多重危機。家庭是社會的細胞，一旦家庭陷入危機，必將影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。在此背景之下，公眾對“失獨家庭”的關(guān)注越來越多，一系列社會政策也相繼出臺。

一、“失獨家庭”概念的提出

“失獨”問題走進公眾視野，是從學者王秀銀等人于2001年在《中國人口科學》上發(fā)表《一個值得關(guān)注的社會問題：大齡獨生子女意外傷亡》開始的。該文通過對山東榮成市15歲及以上獨生子女傷亡家庭問卷調(diào)查分析，提出了對意外傷亡的大齡獨生子女父母進行經(jīng)濟補償和精神關(guān)愛的必要性。隨后，北京大學人口研究所穆光宗教授對這類問題進一步探討，并指出：在母親過了生育年齡、逐漸喪失生育能力之后，獨生子女家庭就變成一個“高風險家庭”[1]。這兩篇論文引起社會上對這類特殊家庭問題的重視，并逐步意識到問題的嚴重性。但在這兩篇文章中，作者將這類特殊家庭表述為“獨生子女意外死亡家庭”，而非“失獨家庭”?！笆И毤彝ァ边@一概念首次提出是在2012年5月9日，廣州日報刊發(fā)了一篇題為《全國失去獨生子女家庭超百萬，失獨群體日益龐大》的報道，引發(fā)了社會的廣泛討論和持續(xù)影響[2]。自此以后，對這一特殊群體的稱呼趨于穩(wěn)定。學術(shù)界普遍認為，“失獨家庭”是指獨生子女死亡，其父母不再生育、不能再生育和不愿意收養(yǎng)子女的家庭[3]。

二、“失獨家庭”的現(xiàn)狀：數(shù)量眾多與需要緊迫

從理論上講，自我國實施獨生子女政策以來，“失獨家庭”應該是一個龐大的群體，但是在政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)中未涉及該項指標，故目前沒有任何確切的數(shù)據(jù)。從現(xiàn)實來看，一些學者利用既有資料及統(tǒng)計模型對我國“失獨家庭”數(shù)量推斷來看，“失獨家庭”確實是一個龐大的特殊群體。如：吳佩芬認為，2013年全國“失獨家庭”已超過100萬個，并且每年將增加7.6萬個新“失獨家庭”[4]。另外，萬廣州、郭志剛、郭震威認為，死亡獨生子女母親數(shù)量在2038年以前將持續(xù)增長，死亡獨生子女父母人數(shù)，估計應該在220萬以內(nèi)[5]。根據(jù)上述學者觀點可見，即便2016年“二孩政策”全面放開，隨著意外事件發(fā)生概率的攀升，加之人口發(fā)展的慣性，我國“失獨家庭”數(shù)量在將來的一段時間內(nèi)將會繼續(xù)攀升。

眾所周知，獨生子女死亡給其父母帶來的痛苦是巨大的、難以彌補的，甚至是災難性的。受計劃生育政策和風險社會邏輯的雙重影響，“失獨家庭”在經(jīng)歷喪子之痛以后，不可避免地產(chǎn)生一些現(xiàn)實性的需求，當這些需求得不到及時滿足時，隨之而來的是一系列再適應問題。再適應問題主要歸為“內(nèi)部調(diào)適”和“外部融入”問題?！皟?nèi)部調(diào)適”問題主要聚焦于“失獨家庭”內(nèi)部成員的心態(tài)調(diào)整和夫妻關(guān)系的重新建構(gòu)上。具體來說，一方面失獨父母的精神和心理創(chuàng)傷難以彌合，難以走出子女死亡的陰影，長期處于痛苦之中，甚至還有可能出現(xiàn)嚴重的精神病態(tài)[6]；另一方面孩子的離世，導致家庭中心的塌陷，生活沒有了中心，家庭也開始松散，有些家庭面臨解體危機[7]?！巴獠咳谌搿眴栴}是指失獨父母與外界社會成員互動過程中，由于個體逃避和社會排斥的雙重影響而產(chǎn)生經(jīng)濟壓力、社會交往困難、養(yǎng)老支持困難等一系列問題[8]。失獨父母心態(tài)普遍比較自卑，不愿他人提及孩子，往往選擇自我封閉，不與他人交往。

三、計劃生育家庭特別扶助制度的產(chǎn)生與發(fā)展

隨著學術(shù)界探討的深入以及社會關(guān)注度的日益上升，并基于對“失獨家庭”的需求的滿足，我國先后出臺了若干扶助政策。這些政策旨在幫助“失獨家庭”提升自我調(diào)控能力、恢復其社會功能。由于社會發(fā)展的快速性、復雜性、多變性等特點，針對“失獨家庭”的扶助政策仍在不斷調(diào)整完善中，并且這一過程將繼續(xù)持續(xù)相當長時間。

就目前情況來看，“失獨家庭”扶助政策發(fā)展經(jīng)歷了三個時期：一是政策初始期。計劃生育家庭特別扶助制度的探索，以2001年頒布的《人口和計劃生育法》為開始。該法第二十七條規(guī)定，獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。二是政策形成期。計劃生育家庭特別扶助制度的實施，以2007年人口計生委、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》為開始，規(guī)定獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度扶助對象標準、扶助金標準等具體內(nèi)容[9]，并于2008年11月28日正式更名為計劃生育家庭特別扶助制度，在全國范圍內(nèi)開展該項扶助制度[10]。三是政策完善期。扶助金標準的不斷調(diào)整和提高。2012年特別扶助金標準由2007年每人每月100元提高到135元；2013年特別扶助金每人每月340元(城鎮(zhèn))、170元(農(nóng)村)[11]； 2016年特別扶助金每人每月均為340元，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，實行特別扶助制度扶助標準動態(tài)調(diào)整[12]。

四、計劃生育家庭特別扶助制度的特點

通過對文獻資料的梳理發(fā)現(xiàn)，我國計劃生育家庭特別扶助制度具有以下特點：一是政策制定相對滯后。計劃生育政策在20世紀80年代初就開始實施，而扶助政策的探索在21世紀初才開始，兩者相距近30年，這足以表明對計劃生育政策可能帶來不利的影響估計不足，認識不清，致使整個政策制定嚴重滯后于社會需要。二是政策調(diào)整較為頻繁。從近十幾年政策發(fā)展歷程不難看出，針對“失獨家庭”扶助政策調(diào)整的如此頻繁，尤其是扶助金標準調(diào)整最為典型，表明我國計劃生育家庭特別扶助制度需要進一步完善，并且需要充分考慮社會發(fā)展與“失獨家庭”長遠需求，進而出臺在一段時期內(nèi)具有相對穩(wěn)定的政策。三是政府主導實施。從政策文本可以看到，中央政府制定的“失獨家庭”扶助政策，是各地扶助政策的底線。中央政府制定國家扶助標準以及中央財政補助比例，然后各地方政府根據(jù)上級政府的標準制定本級政府對“失獨家庭”的扶助標準。四是扶助形式較為單一。整個政策內(nèi)容幾乎都是圍繞著基準扶助金標準、扶助金的財政補給形式、申領(lǐng)流程、發(fā)放形式、資金管理等問題進行規(guī)定。由此可見，我國目前針對“失獨家庭”的扶助政策關(guān)注點在經(jīng)濟需求的滿足，而未涉及“失獨家庭”心理、社會再適應等層面的需求。

五、完善計劃生育家庭特別扶助制度的建議

我國實行計劃生育政策以來，取得了舉世矚目的成績，在經(jīng)濟尚不發(fā)達的情況下，有效控制了人口增長，實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，有力地促進了綜合國力的提高、社會的進步和人民生活的改善。但隨著“失獨家庭”規(guī)模的日益增大，在“失獨家庭”養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度依然缺位的情況下，“失獨家庭”扶助政策的重要性日益凸顯。建立和實施計劃生育家庭特別扶助制度，是我國人口和計劃生育政策的完善和發(fā)展，是解決獨生子女家庭實際困難，穩(wěn)定低生育水平，促進社會主義和諧社會建設(shè)的一項重要舉措。但在實施過程中暴露出部門責任界定模糊、扶助標準偏低、政策服務(wù)不完善、扶助內(nèi)容和方式單一等問題。這些問題，需要從以下幾方面來深化認識和加以解決。

(一)明確責任主體，確保政策實施

“失獨家庭”是我國實行計劃生育政策以來形成的特殊群體，也是社會廣泛關(guān)注的群體，政府于情于理都有責任對其實施扶助。從現(xiàn)有實踐來看，中央政府和地方政府在“失獨家庭”經(jīng)濟扶助政策中發(fā)揮重要作用，為豐富扶助內(nèi)容和形式也做了一些探索和創(chuàng)新。但在實施這一政策過程中依然存在主體責任不明確，預期效果欠佳等問題。如《人口與計劃生育法》從法律條文上明確了給予“失獨家庭”扶助的必要性，但是具體幫助的內(nèi)容是什么、具體由誰來進行執(zhí)行以及如何實施等均沒有具體說明[13]。針對這些問題，在后續(xù)政策調(diào)整中也沒有相應的調(diào)整，因而政府對相關(guān)責任部門沒有強有力的約束，在執(zhí)行“失獨家庭”社會保障政策時，政府缺乏相應的問責機制，導致許多政策成為“一紙空文”。因此，在以后政策調(diào)整中，不僅要基于社會變遷、“失獨家庭”的需求，更需要明確滿足“失獨家庭”需求的責任主體，保障政策落地生根，進而達到預期的效果。

(二)調(diào)整扶助標準，確保生活質(zhì)量

從整個社會發(fā)展進程來看，“失獨家庭”為我國社會經(jīng)濟的發(fā)展做出巨大貢獻，是國家發(fā)展的功臣，我們理應保障“失獨家庭”的生活。在現(xiàn)實生活中，“失獨家庭”失去了傳統(tǒng)的養(yǎng)老途徑，而且絕大多數(shù)缺乏經(jīng)濟來源，生活壓力加大，需要政府的政策扶助以幫助他們應對生活困難。但是就目前計劃生育家庭特別扶助制度來看，“失獨家庭”扶助金標準遠遠低于人均消費支出。如，2013 年的國家扶助標準每人每年可以領(lǐng)取1620元， 而當年城鎮(zhèn)居民人均消費支出為 16674.3元，人均食品消費支出6311.9元；2014年調(diào)整后，城鎮(zhèn)和農(nóng)村失獨家庭的扶助標準有了不同幅度的提升，但依然偏低，甚至與最低生活保障標準還有較大差距。由此可見，扶助金額與人均可支配收入相距甚遠，顯示出扶助金額對于“失獨家庭”來說象征意義大于現(xiàn)實意義[14]。另外，針對“失獨家庭”開展扶助，不僅需要經(jīng)濟上給予扶助，更需要在心理上、社會再適應等層面給予扶助。也就是說，針對“失獨家庭”扶助政策在保障基本生存的前提下，更應該注重幫助失獨者走出心理陰影，重構(gòu)當下生活得意義，促進回歸社會，保障生活質(zhì)量。因此，針對當前扶助政策不僅扶助標準要有所提高，而且需要在扶助內(nèi)容上進一步豐富，以便在滿足“失獨家庭”基本生存需要的基礎(chǔ)上保障其生活質(zhì)量。

(三)簡化工作程序，完善服務(wù)體系

就目前計劃生育家庭特別扶助金申領(lǐng)程序來看，主要由人口計生部門負責扶助對象的確認，具體程序包括本人提出申請、村(居)委會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府(街道辦事處)進行資格初審、縣級人口計生行政部門審批并公示、市級和省級人口計生行政部門備案，而且在申請過程中明文要求提供鄉(xiāng)級以上醫(yī)療機構(gòu)或公安機關(guān)或戶口所在地村(居)委會出具的死亡證明。這種煩瑣的申領(lǐng)過程無疑會對“失獨家庭”造成二次傷害。另外，在現(xiàn)實生活中，“失獨家庭”在經(jīng)歷喪子之痛以后，往往排斥與外部社會交往，選擇自我封閉、不愿出門，社會交往活動急劇減少，與社會逐漸割裂，因而由于信息不暢通，容易形成“求助無門、維權(quán)無據(jù)、病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)”的“四無”困難群體。這樣更加阻礙了“失獨家庭”申領(lǐng)扶助金，進一步加劇“失獨家庭”的生活困難。正如曾維濤、熊小剛所談道：“有部分失獨父母對政策信息公開和申請程序不滿意，從而放棄了特別扶助金”[15]。因此，為了更好地服務(wù)“失獨家庭”，政府部門應該轉(zhuǎn)變觀念，以服務(wù)為宗旨，簡化工作程序。在實際的工作中，應該主動走出辦公室、走進社區(qū)、走進家庭，了解“失獨家庭”實際需求，并主動為“失獨家庭”提供服務(wù)，滿足需求，增強其自我調(diào)適能力，恢復其社會功能，促進其回歸社會。

(四)豐富扶助內(nèi)容，恢復社會功能

正如上文所述，“失獨家庭”面臨的問題主要為“內(nèi)部調(diào)適”和“外部融入”。就目前扶助內(nèi)容上看，主要是由政府直接對“失獨家庭”給予經(jīng)濟扶助，即以貨幣化給予扶助。這樣的扶助政策僅僅保障“失獨家庭”最基本生存的需求，更不可滿足“內(nèi)部調(diào)適”和“外部融入”的問題。也就是說，我國對“失獨家庭”扶助政策主要集中在經(jīng)濟扶助等救助性行為，而對精神撫慰、養(yǎng)老、社會功能恢復等問題幾乎未涉及。由此可見，作為政策的制定者，應該在充分考慮“失獨家庭”實際需要，進一步豐富扶助的內(nèi)容，進而滿足服務(wù)對象的現(xiàn)實需求，最終達到政策制定的預期目標。另外，隨著“失獨家庭”數(shù)量不斷增加，政府財政資源是有限的，因而僅僅依靠政府單一推行扶助政策并不可行。例如養(yǎng)老問題是我國目前面臨的一個重要社會問題，而且“失獨家庭”的養(yǎng)老問題更是難以化解的社會問題。正如哈維·萊賓斯坦(Harvey Leibenstein)從經(jīng)濟學的角度分析了人們的生育行為[16]，其可以簡單理解為對“養(yǎng)兒防老”現(xiàn)象的一種經(jīng)濟學解釋，但是對于“失獨家庭”來說，由于獨生子女的提前離世，養(yǎng)老問題解決變得更加迫切。因此，要想解決“失獨家庭”的困境，僅僅依靠政府提供經(jīng)濟扶助是不可能達到預期目標的，必須以“失獨家庭”現(xiàn)實需要為依據(jù)，整合社會資源，積極主動為“失獨家庭”提供形式多樣的服務(wù)，幫助其恢復生活自信，重構(gòu)現(xiàn)實生活的意義，恢復社會功能，進而促進社會回歸。