李少?gòu)?qiáng)

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、問(wèn)題的提出

2015年我國(guó)修改《立法法》，其中一大亮點(diǎn)便是將立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市。從此立法權(quán)從49個(gè)較大的市擴(kuò)大到了284個(gè)設(shè)區(qū)的市以及其他雖不設(shè)區(qū)但級(jí)別類似的地級(jí)市?！读⒎ǚā吩趯⒘⒎?quán)下放的同時(shí)，為了保證地方立法質(zhì)量，《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的立法范圍以及立法權(quán)限進(jìn)行了限制?！读⒎ǚā返?2條第6款規(guī)定：“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”此條款通常被認(rèn)為是對(duì)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范提出新的要求，是落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神的體現(xiàn)，有利于保障公民的權(quán)利與義務(wù)。但此條款的出臺(tái)也帶來(lái)了相應(yīng)的適用難題。出于對(duì)法條中“依據(jù)”“權(quán)利”與“義務(wù)”等語(yǔ)詞的不同理解，對(duì)設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范的必要條件的理解也各不相同。2015年，在南京市《南京市公共自行車管理辦法》制定過(guò)程中對(duì)于是否能設(shè)定行政處罰就產(chǎn)生了較大分歧。一種意見(jiàn)認(rèn)為，依據(jù)修改后的《立法法》第82條第6款的規(guī)定，在沒(méi)有上位法作依據(jù)的情況下，地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)在“法律責(zé)任”一章中新設(shè)行政處罰；另一種意見(jiàn)則認(rèn)為，《行政處罰法》第13條第2款便是上位法依據(jù)，根據(jù)《行政處罰法》第13條的規(guī)定，地方政府規(guī)章可以創(chuàng)設(shè)警告、罰款這兩種行政處罰［1］。因此，在規(guī)章中設(shè)定“警告”“罰款”并無(wú)大的問(wèn)題。南京市政府最終采取了后一種觀點(diǎn)。但這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有就此而止，反而值得我們繼續(xù)深挖，探討在2015年《立法法》第82條第6款的背景下，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范應(yīng)當(dāng)具備哪些必要條件，才具有法理上的正當(dāng)性。換句話說(shuō)，2015年新增的第82條第6款在實(shí)踐中該如何應(yīng)用。當(dāng)今時(shí)代，改革仍然是時(shí)代的主旋律，政府規(guī)章在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中依然具有不可替代的作用，政府規(guī)章中的權(quán)利減損規(guī)范則猶如牙齒，是整部規(guī)章發(fā)揮效用的關(guān)鍵。研究設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章權(quán)利減損規(guī)范的正當(dāng)性對(duì)于我國(guó)建設(shè)法治政府，從“法制”轉(zhuǎn)向“法治”具有十分重要的意義。

二、立法精神解讀

毫無(wú)疑問(wèn)，地方性法規(guī)相較于政府規(guī)章而言，設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范更具有正當(dāng)性。這里面體現(xiàn)的是權(quán)力機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力劃分以及相應(yīng)的立法差異。從歷史來(lái)看，我國(guó)地方政府設(shè)定規(guī)章的權(quán)力不像美國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家一樣，被認(rèn)為是地方固有的自治權(quán)力。我國(guó)是單一制國(guó)家，全國(guó)人大享有國(guó)家立法權(quán)，地方的立法權(quán)，不是自生性權(quán)利，而是中央賦予的。

1979年頒布的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)制定權(quán)，揭開(kāi)了中國(guó)立法體制改革的序幕。從此，我國(guó)的立法體制由單一化和集權(quán)化走向了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)、多級(jí)并存、多類結(jié)合［2］。地方政府規(guī)章是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是健全我國(guó)法制的必然要求。我國(guó)幅員遼闊，各地情況千差萬(wàn)別，如果不允許地方多元化立法的存在，則很難進(jìn)行行政管理，更難以適應(yīng)改革中不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。從性質(zhì)上講，地方政府規(guī)章是對(duì)地方性法規(guī)的補(bǔ)充，是屬于執(zhí)行法律和法規(guī)的行政行為，是國(guó)家法律體系的組成部分。從功能上講，設(shè)立規(guī)章是為了提高國(guó)家的管理效率，保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)有足夠的權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效管理［3］。

三十多年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷深化，地方立法需求也急速增大。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有立法權(quán)的地方政府制定了大量的政府規(guī)章。地方政府規(guī)章對(duì)科學(xué)有效地實(shí)行地方治理發(fā)揮了極大的作用，然而由于政府規(guī)章與法規(guī)之間的界限并不明晰，制定政府規(guī)章的程序相較于地方性法規(guī)而言，較為簡(jiǎn)便，因此，各地碰到立法問(wèn)題，首選是制定規(guī)章。以北京市為例，自1979年以來(lái)，到2014年底，由人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法規(guī)性文件總量與有效文件數(shù)，分別為378件和175件，而同期頒布的政府規(guī)章的數(shù)量分別為798件和256件，分別是地方性法規(guī)的2.11倍和1.46倍［4］。

1982年《憲法》和隨后1986年《地方組織法》，雖然將立法權(quán)授給了地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，但授予行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)是有區(qū)別的。這種區(qū)別表現(xiàn)在省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，“在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，而省級(jí)人民政府則是“可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和各省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”。據(jù)此，有人將法規(guī)的制定原則稱為“不抵觸”，將規(guī)章的制定原則稱為“根據(jù)”?！安坏钟|”要比“根據(jù)”的權(quán)限大，制定法規(guī)具有較強(qiáng)的主動(dòng)性，制定規(guī)章的主動(dòng)性則相對(duì)較弱。地方權(quán)力機(jī)關(guān)是代表人民意志行使權(quán)力的，因此，它可以在保證法制統(tǒng)一的原則下，按照地方特點(diǎn)制定規(guī)范。但是這個(gè)“不抵觸”和“根據(jù)”以及所謂主動(dòng)性的強(qiáng)弱，并不能揭示兩者之間的具體權(quán)限。

2000年，全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)的《立法法》，雖然對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限作了劃分，但這個(gè)劃分仍然存在模糊不清、不易把握的缺陷［5］。比如，屬于“地方性事物”的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)，屬于“具體行政管理事項(xiàng)”的則應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章，但是什么叫地方性事物？具體行政管理事項(xiàng)與地方性事務(wù)有什么區(qū)別？又不是很好把握［6］。

到了2014年12月，全國(guó)人大法律委員會(huì)根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定的精神，經(jīng)過(guò)研究，在《立法法》修正案中，對(duì)地方政府規(guī)章的權(quán)限作了進(jìn)一步規(guī)定，即沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定。從整體上看，此款對(duì)于政府權(quán)力清單制度的建成和全面依法治國(guó)的推進(jìn)具有十分重要的立法意義。凡屬減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的事項(xiàng)，地方性法規(guī)有一定的自主立法空間，而政府規(guī)章完全沒(méi)有自主立法空間，在有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)依據(jù)的情況下才能立法［6］。此舉對(duì)于完善政府規(guī)章依法立法，提高地方立法質(zhì)量具有非常重要的作用。這是在《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》三部法律的基礎(chǔ)上，立法理念的進(jìn)一步提升，堵住了政府規(guī)章擅自設(shè)定減損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的所有缺口?！读⒎ǚā返?2條第6款為合理界分設(shè)區(qū)的市規(guī)章與地方性法規(guī)之間的權(quán)限提供了價(jià)值取向，是今后進(jìn)一步理解和界分法規(guī)、規(guī)章權(quán)限的基本指針。

這種價(jià)值取向值得我們肯定。但絕大多數(shù)時(shí)候即使是最精確的成文法也無(wú)法預(yù)見(jiàn)到現(xiàn)代生活的復(fù)雜性和流變性［7］。第82條第6款的規(guī)定并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題，反而帶來(lái)了新的問(wèn)題。如果將行政機(jī)關(guān)制定權(quán)利減損規(guī)范的權(quán)利“一棒子打死”，不僅在立法理念上產(chǎn)生了混亂，而且在理論和實(shí)踐上也難以經(jīng)得起檢驗(yàn)。

三、“依據(jù)”是限制，而不是否定

出于改革與時(shí)代發(fā)展的需要，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章在實(shí)踐中仍有不可或缺的重要價(jià)值。壓縮規(guī)章立法權(quán)限的范圍固然有利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的權(quán)利與義務(wù)，但這往往難以使公共利益最大化。規(guī)章權(quán)利減損規(guī)范作為政府行使職權(quán)干預(yù)社會(huì)生活（為公共利益的實(shí)現(xiàn)）的一種方式或手段，其蘊(yùn)含著個(gè)人權(quán)益與公共利益之間的沖突，一方面為保護(hù)個(gè)人權(quán)益，應(yīng)當(dāng)就權(quán)利減損規(guī)范作出一定限制；另一方面為實(shí)現(xiàn)公共利益，也應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人權(quán)益做出一定限制。立法者應(yīng)當(dāng)在兩者之間做出平衡，以便達(dá)成社會(huì)管理和公共服務(wù)的目的［8］。因此，對(duì)《立法法》第82條第6款解讀，必然要以公私利益之間的平衡為原則。

法律經(jīng)常利用的日常用語(yǔ)與梳理邏輯及科學(xué)性語(yǔ)言不同，它并不是外延明確的概念，毋寧是多少具有彈性的表達(dá)方式［9］。而此種“彈性”范圍的大小，則不僅取決于其文義，更取決于法律的目的、體系、立法者的意圖、客觀的價(jià)值秩序等多項(xiàng)要素。就《立法法》第82條第6款中的“依據(jù)”而言，存在兩種解釋：第一，按照文義嚴(yán)格解釋，即上位法必須對(duì)規(guī)章限權(quán)性規(guī)范的授權(quán)內(nèi)容、目的和范圍作出明確規(guī)定；第二，依據(jù)文義從寬解釋，即只須上位法存在對(duì)規(guī)章立法權(quán)限的概括性授權(quán)即可。從立法目的以及立法者的價(jià)值傾向來(lái)看，對(duì)于公民、法人或者其他組織的權(quán)利減損或者對(duì)其義務(wù)的增加；在立法權(quán)限方面，立法者是非常謹(jǐn)慎的。但是，這并不意味著只有將這些事項(xiàng)的立法權(quán)唯一地掌握在人大及其常委會(huì)手中，才能保障公民的權(quán)利和自由。此外，立法事項(xiàng)的動(dòng)態(tài)需要與技術(shù)細(xì)節(jié)的明確規(guī)定之間的緊張與矛盾是難以調(diào)和的，一味地追求清晰明白，無(wú)異于束手束足、作繭自縛。我們雖然不能否認(rèn)行政機(jī)關(guān)存在濫用規(guī)章制定權(quán)侵犯公民權(quán)利的行為，但我們也不能否認(rèn)某些調(diào)控措施是行政機(jī)關(guān)不得已而為之，是出于行政管理的需要。因此，筆者認(rèn)為，此條款并不要求地方政府規(guī)章有十分嚴(yán)格的、明確的依據(jù)，讓地方性法規(guī)對(duì)地方政府規(guī)章每一次設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范都進(jìn)行單獨(dú)授權(quán)性規(guī)定。這既不科學(xué)，在實(shí)踐中也難以操作。所以，當(dāng)上位法存在對(duì)規(guī)章立法權(quán)限的概括性授權(quán)，而且規(guī)章也只是依據(jù)該概括性授權(quán)，設(shè)定減損相對(duì)人權(quán)利、增加其義務(wù)的條款時(shí)，就可以認(rèn)為規(guī)章并沒(méi)有突破《立法法》第82條第6款所規(guī)定的權(quán)限。

四、正當(dāng)性評(píng)析

從《立法法》文本來(lái)看，我國(guó)地方政府規(guī)章立法存在執(zhí)行性立法、自主性立法以及先行性立法三種形態(tài)［10］。這三種形態(tài)主要的區(qū)別在于這三者規(guī)定的內(nèi)容不同。執(zhí)行性立法是在結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況的基礎(chǔ)之上，對(duì)上位法之規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，是行政機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)所作的解釋。自主性立法則是根據(jù)上位法相關(guān)條款以及立法目的，針對(duì)本區(qū)域的行政管理事項(xiàng)所做出的規(guī)定。而先行性立法則是指，相關(guān)事項(xiàng)本應(yīng)有地方性法規(guī)或法律來(lái)規(guī)定，然而由于時(shí)代發(fā)展迅速，來(lái)不及制定地方性法規(guī)或者法律，所以將本應(yīng)由地方性法規(guī)或法律規(guī)定的新的事務(wù)交由政府規(guī)章來(lái)規(guī)定，待時(shí)機(jī)成熟后，再行制定法律、法規(guī)。需要明確的是，這三者從效力來(lái)看，并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，都屬于地方政府制定的規(guī)章。它們的本質(zhì)區(qū)別在于其規(guī)范內(nèi)容不同，執(zhí)行性立法是對(duì)上位法的細(xì)化規(guī)定，主要是一個(gè)從粗到細(xì)的過(guò)程。這一規(guī)章并沒(méi)有設(shè)定新的權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容，它的功能僅僅在于執(zhí)行上位法已經(jīng)設(shè)定的權(quán)利和義務(wù)，這類規(guī)章在行政規(guī)章的總數(shù)量上占有一定的比重。而自主性立法則以針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定的創(chuàng)制性規(guī)范為主，主要是一個(gè)從無(wú)到有的過(guò)程。而先行性立法則是針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的新事物，因事物之發(fā)展過(guò)于迅速，來(lái)不及制定地方性法規(guī)，所以只能提前制定行政規(guī)章，待滿兩年后，再制定地方性法規(guī)。

由于執(zhí)行性立法不能設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，與地方性法規(guī)有非常明顯的權(quán)限界分，在法理上不存在區(qū)分難題。倘若執(zhí)行性立法在對(duì)上位法規(guī)范進(jìn)行細(xì)化的同時(shí)，還私自創(chuàng)設(shè)了權(quán)利減損規(guī)范，則應(yīng)當(dāng)受到否定評(píng)價(jià)。此種否定評(píng)價(jià)的法律依據(jù)既在于《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》中對(duì)規(guī)章設(shè)定權(quán)的嚴(yán)格規(guī)定①，也在于《立法法》第82條第6款的限制。相關(guān)法理，得到了法律實(shí)踐的明確認(rèn)證。最高人民法院在其5號(hào)指導(dǎo)案例中明確提出，《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》因?yàn)樵诜杉啊尔}業(yè)管理?xiàng)l例》之外，私設(shè)行政許可和行政處罰，因此其相關(guān)法律規(guī)范無(wú)效，地方法院依據(jù)《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》做出裁決的，屬于適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以糾正②。

概括性授權(quán)所涵攝的范圍勢(shì)必要脫離日常用語(yǔ)所指向的內(nèi)涵，是明確性與靈活性的統(tǒng)一，但此種概括性授權(quán)的邊界值得我們進(jìn)一步明晰。由于規(guī)章的自主性立法可以針對(duì)本區(qū)域的行政管理事項(xiàng)，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面進(jìn)行創(chuàng)制性規(guī)定。所以如何理解《立法法》第82條第6款就成了合理界分法規(guī)與規(guī)章權(quán)限的關(guān)鍵。法律的適用離不開(kāi)解釋，無(wú)論是立法、執(zhí)法還是司法，法律必須解釋才能適用。在上位法對(duì)相關(guān)事項(xiàng)有規(guī)定的基礎(chǔ)下，這個(gè)時(shí)候，要判斷規(guī)章設(shè)定權(quán)利義務(wù)的減損規(guī)范是否有概括性授權(quán)，則應(yīng)當(dāng)通過(guò)“可能的文義”“類推”“舉輕以明重”等法律解釋或法律續(xù)造方法來(lái)判斷規(guī)章中的設(shè)定是否依然是在上位法相關(guān)語(yǔ)詞“可能的射程范圍之內(nèi)”。而在上位法沒(méi)有對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定時(shí)，則可以通過(guò)“向一般條款逃逸”“目的性擴(kuò)張”等法律續(xù)造方法來(lái)解決設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范的正當(dāng)性問(wèn)題［11］。如果無(wú)論如何，通過(guò)法律解釋或者法律續(xù)造皆無(wú)法為自主性立法提供正當(dāng)性依據(jù)，則必須尋求人大常委會(huì)的授權(quán)，否則應(yīng)認(rèn)定其違法。

自主性立法，屬于創(chuàng)制性立法。其所依據(jù)的上位法中，并未有針對(duì)擬調(diào)整內(nèi)容或擬設(shè)立的具體規(guī)范相似或相同的具體規(guī)范。此時(shí)，相關(guān)法律減損規(guī)范能夠滿足《行政處罰法》第13條第2款所規(guī)定的條件，而是否能夠通過(guò)《立法法》第82條第6款所設(shè)置條件的檢驗(yàn)，則要看自主性立法中權(quán)利減損規(guī)范的設(shè)定能否通過(guò)法律解釋或法律續(xù)造等方法，為該規(guī)范找到“概括性授權(quán)”。舉例而言，《南京市城市照明管理辦法》的直接上位法依據(jù)為《南京市市容管理?xiàng)l例》，其中對(duì)城市照明設(shè)施的管理屬于城市市容管理的一部分，因此，《南京市市容管理?xiàng)l例》中針對(duì)有違市容市貌行為所做的處罰，可作為《南京市城市照明管理辦法》中對(duì)損害城市照明設(shè)施的行為進(jìn)行處罰的依據(jù)。相關(guān)的法律解釋方法為“目的論擴(kuò)張”或向“一般條款逃逸”。如《南京市城市照明管理辦法》第33條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，在城市照明設(shè)施上刻劃、涂污、晾曬衣物的屬違法行為，應(yīng)受處罰。依照《南京市市容管理?xiàng)l例》第1條，本條例的立法目的為“加強(qiáng)城市市容管理，創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的城市工作、生活環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”，顯然在城市照明設(shè)施上刻劃、涂污、晾曬衣物的行為明顯不利于創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的城市工作，受法律的嚴(yán)格禁止屬于《南京市市容管理?xiàng)l例》制定目的的應(yīng)有之義。另外，《南京市市容管理?xiàng)l例》第37條第1款第1項(xiàng)規(guī)定，建筑物頂部、主干道兩側(cè)建筑物的陽(yáng)臺(tái)外側(cè)搭置建筑物，堆放、吊掛物品的行為，屬于違法行為，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰，城市照明設(shè)施當(dāng)然屬于“建筑物”，因此，《南京市市容管理?xiàng)l例》第37條第1款第1項(xiàng)也就成了《南京市城市照明管理辦法》第33條第1款第1項(xiàng)的“一般條款”。前者為后者對(duì)在城市照明設(shè)施上刻劃、涂污、晾曬衣物的行為設(shè)定行政處罰提供了概括性授權(quán)。

自主性立法與其直接上位法規(guī)范之間有著若即若離的關(guān)系。自主性立法是針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的具體管理事項(xiàng)而制定，而該種事項(xiàng)，上位法雖未有明確立法（如果有明確立法，則屬于執(zhí)行性立法），但可以通過(guò)目的論擴(kuò)張等法律解釋方法，使上位法可以將自主性立法所創(chuàng)設(shè)的具體管理事項(xiàng)包含在內(nèi)，為自主性立法提供立法依據(jù)。但假如說(shuō)，自主性立法所創(chuàng)設(shè)的具體管理事項(xiàng)根本沒(méi)有相關(guān)上位法作為依據(jù)。也就是說(shuō)，如果找不到自主性立法的直接上位法，則要分析其所制定的權(quán)利減損規(guī)范是否違反《立法法》第82條第6款，則要將討論的范圍擴(kuò)大，擴(kuò)大到先行性立法的范疇。

地方立法有一個(gè)很大的特點(diǎn)，就是可以對(duì)某些改革探索的事項(xiàng)進(jìn)行先行性、試驗(yàn)性立法。這類立法的事項(xiàng)，既可以由法規(guī)解決，必要時(shí)也可以由規(guī)章先予規(guī)定。先行性立法在此范圍內(nèi)設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范并不失其正當(dāng)性。2015年新修改的《立法法》明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章?！币簿褪钦f(shuō)，《立法法》明確了對(duì)于一些先行性、試驗(yàn)性改革措施，法規(guī)與規(guī)章是有共享空間的。對(duì)于涉及減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的事項(xiàng)，可以認(rèn)為規(guī)章已經(jīng)取得了上位法的概括性授權(quán)。因此，在這類規(guī)章中，可以規(guī)定一些行政措施。這些行政措施即使涉及相對(duì)人權(quán)力的克減或義務(wù)的增加，也是臨時(shí)性的，因?yàn)椤读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，實(shí)施滿兩年之后，需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。換句話說(shuō)，因行政管理的迫切需要，政府可以制定規(guī)章，法規(guī)與規(guī)章的權(quán)限可以共享。

如果規(guī)章籠統(tǒng)依據(jù)的是相關(guān)上位法的立法原則和立法精神，一般在其第1條立法目的中會(huì)進(jìn)行模糊化處理，統(tǒng)稱“根據(jù)法律法規(guī)”。這個(gè)時(shí)候，該規(guī)章并沒(méi)有直接上位法依據(jù)，而且沒(méi)有相應(yīng)的立法授權(quán)，所以其制定權(quán)利減損規(guī)范會(huì)存在問(wèn)題。如南京市2015年制定頒布的《南京市公共自行車管理辦法》。關(guān)于公共自行車，江蘇省以及國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大及其常委會(huì)并無(wú)相關(guān)立法，而公共自行車在2015年尚屬新鮮事物，屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的才需要專門立法解決的問(wèn)題。而南京市政府的立法依據(jù)除了《憲法》《地方組織法》《立法法》等相關(guān)法律依據(jù)外，再也找不出相關(guān)的上位法依據(jù)?！案爬ㄐ允跈?quán)”的界限為通過(guò)“向一般條款逃逸”、目的論擴(kuò)張、轉(zhuǎn)換、類推等法律解釋方法所能到達(dá)的極限。換句話說(shuō)，規(guī)章必須要與相關(guān)上位法存在某種邏輯聯(lián)系，如果規(guī)章的直接依據(jù)為《憲法》《地方組織法》《立法法》等原則性依據(jù)，則失去了這種邏輯聯(lián)系，因此，其并不符合《立法法》第82條第6款所設(shè)定的條件。

然而，必須注意的是，在法律體系形成的背景下，地方立法活動(dòng)中，無(wú)論法規(guī)還是規(guī)章，作出減損相對(duì)人權(quán)利的空間都是有限的。為提高地方治理的效率，在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，允許規(guī)章在一定范圍內(nèi)，在特殊情況下，對(duì)減損相對(duì)人權(quán)利和增加義務(wù)的事項(xiàng)作出設(shè)定性的規(guī)定，也是必要的。因?yàn)榧词钩霈F(xiàn)了不適當(dāng)?shù)那闆r，同級(jí)人大常委會(huì)還可以依法撤銷規(guī)章。

五、結(jié)語(yǔ)

為落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神和《立法法》修改決定，政府規(guī)章必須嚴(yán)格遵守《立法法》第82條第6款，不應(yīng)擅自設(shè)定減損相對(duì)人權(quán)利，增加其義務(wù)的規(guī)范；但是法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)審慎區(qū)別不同情形而進(jìn)行不同的規(guī)范，一概而論的立法模式一方面嚴(yán)重束縛了行政機(jī)關(guān)履行其公共管理和公共服務(wù)的職能，過(guò)度偏向公民權(quán)利的保障，不免有些矯枉過(guò)正；另一方面也可能迫使行政機(jī)關(guān)將本該由規(guī)章規(guī)范的事項(xiàng)向規(guī)范性文件逃逸，反而使限權(quán)性規(guī)范難以受到法律的約束，與《立法法》的規(guī)范目的相背離。雖然說(shuō)從寬解釋可能違背了立法者的立法目的，因?yàn)槠湓谏衔环ㄒ罁?jù)上為規(guī)章限權(quán)性規(guī)范松了綁，但是該種解釋方法是為了矯正立法者在立法理念與立法技術(shù)上出現(xiàn)的偏差，且此種解釋方法并未突破現(xiàn)行法規(guī)范的邊界，因此其存在方法論上的正當(dāng)性。

注釋：

① 《行政處罰法》第13條第2款第13條尚未制定法律、法規(guī)的，前款規(guī)定的人民政府制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！缎姓S可法》第15條本法第12條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

② 指導(dǎo)案例5號(hào)：魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案，裁判要點(diǎn)中明確指出，鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有設(shè)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰。