□ 浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 梁邦利 姚 勇

一、引言

1997年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)）， 首次提出了耕地占補(bǔ)平衡的要求。20年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入推進(jìn)，不可避免地要占用一定數(shù)量的耕地，同時(shí)，由于我國(guó)的耕地質(zhì)量總體不高，局部退化，導(dǎo)致現(xiàn)有耕地不能滿足糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)需求，耕地保護(hù)面臨著數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)等多重壓力。為了適應(yīng)新形勢(shì)、新要求，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，妥善解決耕地保護(hù)工作中的困難與問(wèn)題，中共中央、國(guó)務(wù)院于2017年印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號(hào)）。中央及時(shí)出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的文件，既強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度不動(dòng)搖，同時(shí)也從統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局出發(fā)，提出加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡的總體要求、目標(biāo)任務(wù)和政策措施。

本文通過(guò)對(duì)占補(bǔ)平衡政策由來(lái)、演變和作用的分析和評(píng)估，結(jié)合“占補(bǔ)平衡”政策在浙江省的實(shí)施情況，在中央4號(hào)文件背景下，為解決困擾國(guó)土資源管理的最大難題，提出如何拓展思路實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地和保障發(fā)展雙贏，從而保障全省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)。

二、20年來(lái)浙江省耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施情況

（一）政策的演變

1997年4月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)），首次提出了各?。ㄊ校┮３指乜偭縿?dòng)態(tài)平衡的要求，這意味著耕地占補(bǔ)平衡制度正式拉開帷幕。1998年，“占用耕地補(bǔ)償制度”正式寫入《中華人民共和國(guó)土地管理法》，首次從法律層面提出了“耕地占補(bǔ)平衡”這一概念。1999年，為了解決耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程中各地耕地后備資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及資金空間不匹配的問(wèn)題，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)易地墾造耕地管理工作的通知》，并對(duì)易地墾造耕地的內(nèi)涵及相關(guān)政策進(jìn)行了明確和說(shuō)明。同年，原浙江省土地管理局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地整理折抵指標(biāo)使用管理的通知》，對(duì)異地補(bǔ)充耕地的后續(xù)管理與保護(hù)辦法進(jìn)行了說(shuō)明。2002年，浙江省國(guó)土資源廳印發(fā)《關(guān)于土地整理新增耕地面積折抵后剩余部分用于耕地占補(bǔ)平衡的通知》，作為土地整理折抵指標(biāo)使用管理辦法的補(bǔ)充政策，對(duì)土地整理新增耕地面積折抵后剩余部分可以用于省追加規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)項(xiàng)目的耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)行了明確。為了緩解浙江省土地供需矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2005年至2006年，浙江省人民政府先后發(fā)布了《關(guān)于科學(xué)開發(fā)利用灘涂資源的通知》《關(guān)于推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》和《浙江省灘涂資源開發(fā)利用實(shí)施意見》等文件，與此同時(shí)，為了更好地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，有效組織開展墾造耕地工作，浙江省國(guó)土資源廳印發(fā)《關(guān)于開展建立全省墾造耕地項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)工作的通知》，并通過(guò)建立墾造耕地項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，查清全省耕地后備資源狀況。

圖1 浙江省1996-2015年耕地面積

圖2 浙江省1996-2015年建設(shè)用地規(guī)模

2008年后，隨著浙江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，耕地保護(hù)形勢(shì)日益嚴(yán)峻，為了確保區(qū)域糧食安全，在國(guó)土資源部印發(fā)《國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》的基礎(chǔ)上，浙江省又根據(jù)本省實(shí)際情況先后出臺(tái)了一系列關(guān)于耕地保護(hù)與占補(bǔ)平衡的政策。2009年《關(guān)于實(shí)施“百萬(wàn)”造地保障工程的通知》提出：通過(guò)大力推進(jìn)低丘緩坡開發(fā)、灘涂圍墾造地、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、土地整理等造地工程，拓展用地空間，增加耕地面積，實(shí)現(xiàn)全省耕地占補(bǔ)平衡，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地需求，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2011年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)墾造耕地工作的通知》指出，要嚴(yán)格管理，加強(qiáng)和改進(jìn)墾造耕地質(zhì)量管理，建立監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制，不斷提升墾造耕地工作水平。2013年《關(guān)于印發(fā)全省“812”土地整治工程實(shí)施方案的通知》提出，通過(guò)“812”土地整治工程的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)全省耕地總量不減少、耕地質(zhì)量和產(chǎn)能進(jìn)一步提高。2014年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理的通知》要求，各地要強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡法定責(zé)任，按照“先補(bǔ)后占”“占多少、墾多少”和“質(zhì)量相當(dāng)”的原則，加大耕地墾造工作力度，充實(shí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)，保證域內(nèi)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。2015年《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》和《關(guān)于貫徹落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”耕地占補(bǔ)平衡工作的補(bǔ)充通知》要求，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地規(guī)模，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡，全面落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”制度。2016年《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見〉的通知》提出，實(shí)施耕地提質(zhì)改造，以補(bǔ)改結(jié)合方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，以保證全省耕地“占一補(bǔ)一”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“占水田補(bǔ)水田”制度的順利實(shí)施。

耕地占補(bǔ)平衡制度制度自1997年實(shí)施至今，歷經(jīng)“單純的數(shù)量平衡”—“數(shù)量質(zhì)量雙平衡”—“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合平衡”三個(gè)階段，逐步形成了一套更加成熟完善的政策體系——從橫向上由若干具體政策構(gòu)成，從縱向上有國(guó)家政策、省級(jí)政策和地方政策之分。

（二）占補(bǔ)平衡政策實(shí)施20年來(lái)取得的積極成效

1.有效地遏制了耕地急速減少的勢(shì)頭

從總體上看，耕地占補(bǔ)平衡制度在浙江省實(shí)施情況良好。嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡制度，有效減緩了農(nóng)用地非農(nóng)化速度，在一定程度上遏制了耕地急速減少的勢(shì)頭，尤其是2009年以來(lái)，全省耕地面積保持穩(wěn)定（圖1）。

2.控制了建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大

耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施是耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地和增加有效耕地面積的土地類型雙向變化過(guò)程，這一動(dòng)態(tài)過(guò)程不僅在一定程度上保障了全省科學(xué)用地，促進(jìn)了工業(yè)迅速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，還促使全省建設(shè)用地規(guī)模的合理增長(zhǎng)，有效控制了建設(shè)規(guī)模的急劇擴(kuò)大（圖2）。

3.促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用

20年來(lái)隨著全省各地持續(xù)不斷補(bǔ)充耕地，耕地后備資源尤其是優(yōu)質(zhì)后備資源越來(lái)越缺乏，補(bǔ)充耕地難度加大。在此情況下，耕地占補(bǔ)平衡制度的約束作用逐漸顯現(xiàn)，倒逼城市挖潛利用存量土地，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用（圖3）。

（三）20年政策實(shí)施中出現(xiàn)的主要問(wèn)題

1.單純的數(shù)量占補(bǔ)平衡導(dǎo)致占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地

圖3 浙江省1996-2015年單位GDP耗地量

一段時(shí)期內(nèi)，部分地區(qū)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡制度存在錯(cuò)誤的解讀，片面地追求耕地占補(bǔ)中數(shù)量上的平衡。浙江省“七山一水兩分田”的土地資源特點(diǎn)，決定了其補(bǔ)充耕地的主要來(lái)源為土地開發(fā)，而這些通過(guò)開發(fā)補(bǔ)充的耕地卻基本上是因產(chǎn)出率較低而被棄耕的土地，或是以前從未進(jìn)行過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，耕地質(zhì)量較差。一般來(lái)講，被建設(shè)占用的耕地大多數(shù)為自然環(huán)境條件好、耕地質(zhì)量高、區(qū)位優(yōu)越的優(yōu)質(zhì)耕地。而在耕地補(bǔ)充方面，即使補(bǔ)充的耕地土壤質(zhì)量高、農(nóng)田水利設(shè)施完善程度好，但由于缺少相應(yīng)的補(bǔ)后管理等制度條例，導(dǎo)致大部分補(bǔ)充耕地因耕種成本高、收益低而被棄耕或長(zhǎng)時(shí)間置于粗放利用狀態(tài)，最終以致出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況。

2.過(guò)于注重在補(bǔ)上作“文章”，導(dǎo)致出現(xiàn)基本農(nóng)田上山入海、破壞生態(tài)等現(xiàn)象

部分地區(qū)為了換取建設(shè)用地指標(biāo)，片面的追求數(shù)量上的占補(bǔ)平衡，過(guò)于注重在補(bǔ)上作“文章”，甚至不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，針對(duì)山區(qū)林地、灘涂濕地等生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和保護(hù)區(qū)進(jìn)行盲目、過(guò)度的開發(fā)，不僅導(dǎo)致出現(xiàn)基本農(nóng)田上山入海、破壞生態(tài)等現(xiàn)象，還會(huì)帶來(lái)生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重破壞，引發(fā)水土流失、地質(zhì)災(zāi)害，加大新開發(fā)耕地面臨數(shù)量和質(zhì)量雙重減少的風(fēng)險(xiǎn)。從表面上看，已實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)，但它卻未必能滿足耕地質(zhì)量平衡的預(yù)期，更可能帶來(lái)水土流失、生態(tài)破壞等負(fù)面效應(yīng)。

3.耕地補(bǔ)充指標(biāo)交易影響了產(chǎn)業(yè)合理布局和全面發(fā)展

由于不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、耕地后備資源狀況等方面存在差異，導(dǎo)致耕地補(bǔ)充指標(biāo)的富足程度在各地區(qū)之間也存在差別。為了解決各地耕地占補(bǔ)平衡工作中存在的困難，易地購(gòu)買指標(biāo)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的途徑應(yīng)運(yùn)而生。在此過(guò)程中，耕地資源多的地區(qū)為了眼前利益賣指標(biāo)，限制了今后發(fā)展，而買入地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度擴(kuò)大過(guò)快，影響了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

4.從“占多少補(bǔ)多少”到“補(bǔ)多少占多少”，政策過(guò)度使用導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地快速減少

為了鼓勵(lì)各地區(qū)積極開展土地整理，從而實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量的提供和有效耕地面積的增加，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，浙江省人民政府辦公廳于1998年發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)開展農(nóng)村土地整理有關(guān)問(wèn)題的通知》，通知提出“按實(shí)際增加有效耕地面積的百分之七十下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)”。政策出臺(tái)的目的是鼓勵(lì)各地拓展耕地補(bǔ)充途徑，增加有效耕地面積。但隨著政策實(shí)施的不斷深入，部分地區(qū)為了保障當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)發(fā)展的用地需求，大力推進(jìn)農(nóng)村土地整理，以換取折抵指標(biāo)，用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)。在此情況下，耕地占補(bǔ)平衡政策就由“占多少補(bǔ)多少”演變?yōu)榱恕把a(bǔ)多少占多少”。

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)區(qū)域和優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域重疊度較高，所以折抵指標(biāo)政策的過(guò)度使用，導(dǎo)致了各地優(yōu)質(zhì)耕地資源的快速減少。

三、耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施中遇到的困難

（一）耕地后備資源日趨減少，補(bǔ)充耕地難度日益增大

素有“七山一水兩分田”之稱的浙江省耕地后備資源匱乏且開發(fā)條件差。2015年浙江省未利用土地面積共計(jì)65.93萬(wàn)公頃，扣除河流、湖泊等水系后，真正未利用的土地面積僅占全省土地總面積的3.2%左右，這其中還包括具有重要生態(tài)涵養(yǎng)功能而不適宜開發(fā)的土地，可用于土地開發(fā)整理的后備資源非常有限。再者，隨著墾造耕地工作的推進(jìn)，耕地后備資源日趨減少，后備耕地資源中為數(shù)不多的面積大、條件好、易于開發(fā)利用的地塊也已基本被開發(fā)利用，今后補(bǔ)充耕地的難度將進(jìn)一步加大。

（二）耕地后備資源分布不均、質(zhì)量不高，很難滿足耕地質(zhì)量平衡的預(yù)期

從地域分布來(lái)看，耕地后備資源與耕地占用不相匹配，建設(shè)占用耕地需求量大的地區(qū)，面臨耕地后備資源不足的困境，而耕地后備資源相對(duì)充裕的地區(qū)，耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)卻相對(duì)較為輕松。在現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡政策制度下，為了保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)占用耕地需求量的地區(qū)往往會(huì)通過(guò)購(gòu)買補(bǔ)充耕地指標(biāo)，在耕地后備資源相對(duì)充裕的浙西南地區(qū)進(jìn)行異地補(bǔ)充。在目前單一的耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，土地開發(fā)因其能夠在短時(shí)間內(nèi)以相對(duì)較低的成本補(bǔ)充足量的耕地而成為各地異地補(bǔ)充保證耕地占補(bǔ)平衡的最常見手段，而土地開發(fā)的對(duì)象又多為質(zhì)量相對(duì)不高的低丘緩坡土地，最終導(dǎo)致耕地質(zhì)量平衡的預(yù)期難以實(shí)現(xiàn)。

（三）保護(hù)耕地與保障發(fā)展矛盾日益突出

根據(jù)浙江省土地資源現(xiàn)狀，全省耕地資源主要分布于海拔相對(duì)較低的沿海平原、盆地和河谷平原等地區(qū)，這些區(qū)域恰好與環(huán)杭州灣、溫臺(tái)沿海、浙中等三大城市群發(fā)展空間高度重疊。伴隨著城市群的規(guī)劃建設(shè)，大量的耕地將會(huì)不可避免地被占用，而在目前耕地后備資源匱乏的情況下，耕地保護(hù)與用地保障的矛盾日漸突出，發(fā)展空間、用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地的壓力將與日俱增，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境制約也將進(jìn)一步凸顯。

四、新形勢(shì)下耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策與措施

在保護(hù)耕地和保障發(fā)展的博弈中，天平正在發(fā)生變化，保護(hù)耕地的舉措將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)厲；中央在保障當(dāng)前發(fā)展和今后長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題上作出了抉擇，保護(hù)耕地就是為了保障今后可持續(xù)發(fā)展；中央對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略思考作出了判斷，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等背景下，中央4號(hào)文件應(yīng)運(yùn)而生?；?號(hào)文件出臺(tái)的背景，浙江應(yīng)該以走在前列的姿態(tài)，貫徹好中央文件，并結(jié)合浙江的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)狀況，在保護(hù)耕地和保障發(fā)展中走出浙江特色的路子。

如何在“占”“補(bǔ)”兩方面解決保障發(fā)展和保護(hù)耕地“兩難”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)質(zhì)量和數(shù)量雙平衡的預(yù)期，將直接關(guān)系到全省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)。一直以來(lái)，各地在探索耕地占補(bǔ)平衡的對(duì)策時(shí)，重心大多放在如何做好補(bǔ)的工作上，而對(duì)如何控制占的研究不深，在新形勢(shì)下要做好占補(bǔ)平衡的文章，在研究更好地補(bǔ)的同時(shí)，必須注重占的研究。中央提出對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，什么樣的舉措才是特殊保護(hù)，中央的立意在哪里，都值得我們研究。筆者認(rèn)為應(yīng)在以下幾個(gè)方面著手研究。

（一）第一個(gè)層面，控制項(xiàng)目占用

1.采取行政手段控制占用

突出耕地的資源屬性以及稀缺性和戰(zhàn)略地位，在國(guó)家層面規(guī)定可占用耕地項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，分別制定符合浙江的可占用永久基本農(nóng)田和一般耕地的項(xiàng)目清單，嚴(yán)格占用耕地項(xiàng)目審批管理。

2.采用市場(chǎng)手段遏制企業(yè)占用耕地沖動(dòng)

采用限制占用耕地項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓、改變用途、對(duì)占用耕地項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估等方法，最大限度限制耕地資產(chǎn)屬性，提高占用耕地門檻，大幅度提高占用成本，使每一個(gè)占用耕地項(xiàng)目都能發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

3.采用法律手段減少違法占用耕地行為

加大耕地保護(hù)法規(guī)建設(shè)，嚴(yán)格耕地保護(hù)責(zé)任追究制度和閑置、荒蕪耕地行為的處罰制度，強(qiáng)化國(guó)土、農(nóng)業(yè)、法院、檢察、公安、檢察等部門的協(xié)同合作，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、動(dòng)態(tài)巡查、網(wǎng)絡(luò)信息、群眾舉報(bào)等執(zhí)法手段，建立健全“天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾報(bào)”的違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地保護(hù)的全天候、全覆蓋監(jiān)測(cè)。對(duì)違法占用耕地行為，加大監(jiān)管和處罰力度，采用法律手段減少違法占用耕地的行為。

（二）第二個(gè)層面，加大保護(hù)現(xiàn)有耕地力度

1.確保保護(hù)數(shù)量不減少

通過(guò)耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)占用耕地審批、耕地占補(bǔ)平衡等一系列制度設(shè)計(jì)，提高非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的成本，加大對(duì)耕地保護(hù)的補(bǔ)貼力度，引導(dǎo)和促進(jìn)各類建設(shè)節(jié)約集約用地，確保現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不減少。

2.提高耕地的糧食生產(chǎn)能力

增加財(cái)政投入，加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和中低產(chǎn)田改造的力度，大力改善和提升耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃，開展標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提高耕地的糧食綜合生產(chǎn)能力。

3.限制優(yōu)質(zhì)耕地的調(diào)整和位移

按照空間由近到遠(yuǎn)、耕地質(zhì)量等級(jí)由高到低的順序，將標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地尤其是交通沿線和城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格管理、永久保護(hù)。對(duì)于符合法定條件和供地政策，確需調(diào)整優(yōu)質(zhì)耕地空間位置的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院審批，并將同等面積的優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)劃為永久基本農(nóng)田。嚴(yán)格限制優(yōu)質(zhì)耕地的調(diào)整和位移，確保優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提升。

（三）第三個(gè)層面，數(shù)質(zhì)并重，做好補(bǔ)充耕地的管理

1.加大補(bǔ)充耕地力度，確保占一補(bǔ)一，力爭(zhēng)占少補(bǔ)多

在保護(hù)生態(tài)前提下，結(jié)合各地土地利用特點(diǎn)，積極推進(jìn)以土地開發(fā)、農(nóng)村土地綜合整治和補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易相結(jié)合作為實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡的主要路徑，并充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，鼓勵(lì)引入企業(yè)、個(gè)人參與，通過(guò)行政與市場(chǎng)手段相結(jié)合，積極建立更加完善的土地整治工程工作機(jī)制，引導(dǎo)各地探索和實(shí)踐多種多樣的耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施模式，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡，確保區(qū)域耕地占一補(bǔ)一，力爭(zhēng)占少補(bǔ)多。

2.加強(qiáng)補(bǔ)充耕地管理，采用先進(jìn)技術(shù)手段，提高補(bǔ)充耕地的質(zhì)量

大力實(shí)施“沃土工程”，采取改、培、保、控的技術(shù)路徑，開展退化耕地的改良治理、中低產(chǎn)田的培肥、土壤肥力的保護(hù)提升、污染耕地的阻控修復(fù)等，從而確保補(bǔ)充耕地地力的改良和提升，全面提升耕地質(zhì)量等級(jí)。

3.積極探索和完善占補(bǔ)分離的管理模式，鼓勵(lì)有序進(jìn)行土地開發(fā)

探索從機(jī)制體制上改進(jìn)現(xiàn)有土地開發(fā)整理的政策，并以提高糧食生產(chǎn)能力為目標(biāo)，以提高耕地等級(jí)、改善耕作條件和水利設(shè)施為主要內(nèi)容，加大農(nóng)村土地整治力度。適時(shí)深化增減掛鉤等一系列制度研究，以適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)土資源管理的要求。