摘要：人民監(jiān)督員制度作為我國公民參與司法的制度載體之一，在監(jiān)察體制改革背景下值得再次探討。本文對其制度定位、監(jiān)督范圍的界定以及人民監(jiān)督員選任程序與效力機制進行了分析，并提出相應策略。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察體制改革；人民監(jiān)督員；制度優(yōu)化

中圖分類號：D926.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）32-0105-02

作者簡介：方皓（1993-），男，漢族，安徽宿松人，本科雙學士，中共池州市委黨校，助教，主要研究方向：訴訟法與司法制度。

一、人民監(jiān)督員制度定位

人民監(jiān)督員制度本身是圍繞監(jiān)督自偵權(quán)而進行設計，以健全檢察權(quán)運行的外部監(jiān)督制約機制為目標，突出的是“監(jiān)督”屬性。從制度實踐來看，人民監(jiān)督員制度已突破其設置初衷，演變成為公民參與司法的重要制度載體。（一）“監(jiān)督者”的質(zhì)疑與回應

如何對人民監(jiān)督員制度的運行效果進行評價是一個實務難題。如果單純站在監(jiān)督者的立場，那么監(jiān)督結(jié)果采納率可以成為一個重要依據(jù)，但是監(jiān)督結(jié)果采納率高并不必然能夠得出人民監(jiān)督員制度運行效果好的結(jié)論。究其原因，追求對個案的精確監(jiān)督并非該制度的創(chuàng)設初衷，事實上，實務界與理論界一直對人民監(jiān)督員是否具備對個案的精確監(jiān)督能力心存疑慮。理由是顯而易見的，人民監(jiān)督員并不具備專業(yè)的刑事案件研判能力。所以，以“監(jiān)督”為名的人民監(jiān)督員制度其實名實不副。（二）“參與者”的剖析與補正

正如前文所述，實踐著的人民監(jiān)督員制度已經(jīng)突破了該制度創(chuàng)設的初衷，在各類報道中，我們能夠看到人民監(jiān)督員活躍在案件公開聽證會、檢務公開、專項法律監(jiān)督等各類活動中。2013年3月，高檢院出臺的《關(guān)于加強和改進刑事申訴檢察工作的意見》也將“主動商請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師、法學專家等介入公開審查和矛盾化解”寫入規(guī)定。由此可見，人民監(jiān)督員制度的影響已不限于自偵領(lǐng)域，其制度定位已由“個案監(jiān)督”拓展至“廣泛參與”檢察權(quán)運行的重要環(huán)節(jié)。這一變化背后的深層次原因是“監(jiān)督”不足以獨立支撐起這一制度，當制度與實踐相脫節(jié)，參與主體便不再只是“被動地反映所處場景的社會規(guī)范”[1]。二、人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍界定

人民監(jiān)督員制度的法定監(jiān)督范圍經(jīng)歷了三次重要變化，但始終局限于檢察機關(guān)辦理的自偵案件。監(jiān)察體制改革的背景下，有必要重新布局人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，解決“無米下鍋”的制度困境。（一）總體思路

綜觀世界各國公民參與司法的制度，公民越來越多地參與到檢察權(quán)運行的各個環(huán)節(jié)。以美國大陪審團制度為例，按照美國憲法第五條修正案的規(guī)定，“無論何人，除非根據(jù)大陪審團的報告或起訴書，不受死罪和其他重罪的審判”。具體而言，大陪審團不負責判定罪名是否成立，而是根據(jù)政府方面的律師（檢察官）提交的證據(jù)來認定是否達到一定的證明標準，從而決定是否將嫌疑人移交審判。以美國大陪審團制度為原型，日本于1948年通過了《檢察審查會法》，建立了普通民眾參與檢察權(quán)運行過程的制度，由其負責對檢察官作出的不起訴決定進行審查以及就檢察業(yè)務的改進提出建議和勸告。由此可見，擴大人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，使其更為廣泛地參與到檢察權(quán)運行的各個重要環(huán)節(jié)，具有大量的域外經(jīng)驗予以支撐。（二）具體路徑

按照上述邏輯，人民監(jiān)督員制度承擔著作為檢察機關(guān)外部監(jiān)督制約機制和提升檢察工作透明度、增強司法公信力的任務。因此，從某種角度來講，人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍越大，越有利于實現(xiàn)這個目標。但是，訴訟制度的構(gòu)建向來都是一種平衡的技藝，必須綜合考量多種因素的交互疊加效果。

1.排除項

有觀點提出，“在維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍不變的前提下，根據(jù)此次職能整合性質(zhì)的不同，直接把現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度根據(jù)相關(guān)情況并入到監(jiān)察委員會中”[2]。這一觀點有“拆東墻補西墻”之嫌，根據(jù)傳統(tǒng)監(jiān)督范圍而進行的制度推演存在較強的路徑依賴，解決了“誰來監(jiān)督監(jiān)察委”的問題，但是回避了“誰來監(jiān)督檢察院”的問題。還有學者認為，人民監(jiān)督員制度“應該在監(jiān)察改革中得到繼承和發(fā)展”，應該“將人民監(jiān)督員制度優(yōu)化為人民監(jiān)察員制度”[3]。但是，文章并沒有直接說明是否保留人民監(jiān)督員制度對檢察機關(guān)的監(jiān)督。如果將人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍擴展至監(jiān)察委辦理的職務犯罪案件，也存在監(jiān)督重心發(fā)生轉(zhuǎn)移的風險，使得本就捉襟見肘的人民監(jiān)督員隊伍容易陷入四面出擊、疲于應對的局面，不利于實現(xiàn)其提高檢察工作透明度和司法公信力的原始目標。

2.必選項

《監(jiān)察法》公布后，檢察機關(guān)從法律上不再享有對職務犯罪案件的偵查權(quán)，但仍然履行立案監(jiān)督、批準或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責。以《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第二條為例，可以直接將“人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作”更改為“人民檢察院辦理的案件工作”，實現(xiàn)對案件監(jiān)督范圍的全覆蓋。但應有所側(cè)重，可以借鑒參考日本檢察審查會、美國大陪審團等監(jiān)督模式，將監(jiān)督重點集中于擬不起訴的案件、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件以及擬撤銷的案件。

此外，尤其要注重發(fā)揮人民監(jiān)督員制度在公益訴訟案件中的紐帶作用，促進人民群眾對公益訴訟制度的理解。完善人民監(jiān)督員在公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)機制中的主體地位，對人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)經(jīng)審查報送的人民監(jiān)督員提供的線索，檢察機關(guān)應當及時進行調(diào)查并可以邀請人民監(jiān)督員作為見證人參與調(diào)查，調(diào)查終結(jié)后應當將調(diào)查結(jié)論以及下一步將采取的措施及時告知人民監(jiān)督員。對于履行公益訴訟訴前程序而制作的檢察建議書，檢察機關(guān)應當及時將其報送人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)，由后者負責將檢察建議書傳送至每一位人民監(jiān)督員。在行政公益訴訟案件中，人民監(jiān)督員應當根據(jù)督促履行職責檢察建議書的內(nèi)容，對行政機關(guān)履職的情況進行評價，作為檢察機關(guān)是否提起訴訟的重要參考。應當建立公益訴訟案件流程進度表，對經(jīng)過訴前程序且符合條件而檢察機關(guān)不提起訴訟的案件，由人民監(jiān)督員督促其履行職責。三、人民監(jiān)督員選任程序與效力機制（一）人民監(jiān)督員選任程序

人民監(jiān)督員的選任程序——作為一種法律程序——既帶有“技術(shù)性手續(xù)”的意味，也蘊含著制約國家權(quán)力、保障公民權(quán)利的價值。從人民監(jiān)督員制度作為檢察機關(guān)外部監(jiān)督制約機制的角度出發(fā)，應當選出一支具有廣泛代表性和扎實群眾基礎的人民監(jiān)督員隊伍。但是，從確保監(jiān)督實效的角度來說，又應當選出一支具備較高政治素質(zhì)和法律素養(yǎng)的人民監(jiān)督員隊伍。正如前文所述，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設并不是為了給檢察機關(guān)建立一支專業(yè)法律顧問團隊，而是為了增進檢察工作透明度和提升檢察公信力。所以，筆者主張在選任程序中堅決貫徹大眾化的選任思路，選出一支具有廣泛代表性的人民監(jiān)督員隊伍。

確立了選任程序所欲實現(xiàn)的目標，還必須探討如何完善選任程序從而實現(xiàn)這一目標。2016年出臺的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》從改變選任機關(guān)、明確選任條件、降低選任門檻等方面對人民監(jiān)督員選任程序進行了調(diào)整，構(gòu)建了由省級和設區(qū)的市級司法行政機關(guān)具體負責的選任程序，改變了以往“單位推薦+檢察機關(guān)確認”的選任模式。結(jié)合《人民監(jiān)督員選任管理辦法》第8條的規(guī)定來看，如果能夠落實，的確能夠選拔出一支具有廣泛代表性的人民監(jiān)督員隊伍。但是，根據(jù)2017年上海市司法行政機關(guān)公布的人民監(jiān)督員名單來看，選任的人民監(jiān)督員存在“精英化”色彩濃厚的問題。究其根本，是理念與實踐的錯位：當人民監(jiān)督員的選任機關(guān)從監(jiān)督實效出發(fā)，選任結(jié)果便不言而喻。因此，問題的癥結(jié)在于如何避免選任機關(guān)的偏向性選擇。筆者認為，解決這一問題的思路在于：一方面，要發(fā)揮程序的制約作用，進一步細化人民監(jiān)督員的選任條件，事先制定明確的選任方案，提高“資格審查”后“考察”環(huán)節(jié)的透明度；另一方面，要完善選任前的培訓機制，提高選任機關(guān)工作人員對人民監(jiān)督員制度的整體認知，注重選任的客觀中立性，在此基礎上，確保能夠選出一支具有廣泛代表性的人民監(jiān)督員隊伍。（二）人民監(jiān)督員效力機制

所謂監(jiān)督效力，是指監(jiān)督者提出的意見對被監(jiān)督者是否具有約束力。從監(jiān)督者的角度來說，監(jiān)督效力的強弱意味著監(jiān)督者將在何種程度上對被監(jiān)督者進行約束。不存在沒有監(jiān)督效力的監(jiān)督，對被監(jiān)督者沒有任何約束力的監(jiān)督不是監(jiān)督。

人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效力問題一直廣受詬病。根據(jù)現(xiàn)行《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員的評議和表決意見只是檢察機關(guān)案件辦理的參考意見。有學者就此指出，“檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員的意見一般采取可聽則聽，不聽則束之高閣，人民監(jiān)督員制度到了形同虛設的境地”[4]。但能否就此認為，應當增強監(jiān)督意見的效力？筆者對此持否定意見。人民監(jiān)督員制度作為檢察機關(guān)的外部監(jiān)督制約機制，其制度初衷不在于賦予監(jiān)督意見以既判力，而在于強調(diào)檢察決定的作出應當注重傾聽人民群眾的聲音。觀察現(xiàn)行規(guī)定關(guān)于監(jiān)督意見效力的安排，不難看出，雖然監(jiān)督意見并不具備終局性效力，但是具有程序性效力，如果多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察決定仍有異議的，可以提出復議。

為進一步增強監(jiān)督意見的程序性約束效力，可對《規(guī)定》第二十三條進行修改，對人民監(jiān)督員提出復議的案件，先交由相關(guān)部門另行指定檢察人員及時、全面地進行審查，提出的審查意見均需報檢察委員會研究決定。這樣做的目的在于增強復議決定作出的權(quán)威性，避免“人情案”、“關(guān)系案”的發(fā)生。同時，借鑒裁判文書公開的經(jīng)驗，探索建立全國統(tǒng)一的人民監(jiān)督員門戶網(wǎng)站，將各地人民監(jiān)督員基本情況、監(jiān)督的案件基本情況、人民監(jiān)督員評議情況和表決意見、提出復議的情況以及檢察機關(guān)的最終決定及時進行發(fā)布。四、結(jié)語

從世界各國公民參與司法的實踐來看，公民與司法權(quán)的良性互動成為推動法治進步的重要因素。人民監(jiān)督員制度作為富有中國特色的公民參與司法的重要制度載體，具有疏導社會情緒、消除司法隔閡、提升司法公信、培育法治信仰等積極作用，盡管這一制度的前景在監(jiān)察體制改革的背景下尚處于未知狀態(tài)，但仍具有探討性。[參考文獻]

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[2]周智博.模式創(chuàng)新：如何監(jiān)督制約監(jiān)察委員會——基于傳統(tǒng)與新型監(jiān)督模式對比的視角[J].廉政文化研究，2018（1）.

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[4]張兆凱，陳忠.人民監(jiān)督員制度十年回顧與前瞻[J].湖南社會科學，2014（2）.