孫巖+劉紅艷+李鵬

摘要自1989年環(huán)保法明確提出環(huán)境信息公開(kāi)理念以來(lái)，我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)歷經(jīng)了30年的實(shí)踐與發(fā)展，環(huán)境信息公開(kāi)政策經(jīng)不斷地調(diào)整與變遷逐步走向完善。如何解釋這一政策變遷內(nèi)在的過(guò)程邏輯，是理解政策發(fā)展、進(jìn)而主動(dòng)調(diào)試政策走向的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是豐富中國(guó)本土政策變遷理論及因應(yīng)當(dāng)下信息公開(kāi)頂層設(shè)計(jì)的必要探討?；诖?，本文應(yīng)用案例研究方法，以倡議聯(lián)盟框架及政策學(xué)習(xí)理論為分析框架，對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷歷程的路徑、動(dòng)力因素及變遷邏輯進(jìn)行分析。研究發(fā)現(xiàn)：我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)踐的發(fā)展呈現(xiàn)了由“隱含式公開(kāi)”經(jīng)“半公開(kāi)”到現(xiàn)今“正式公開(kāi)”“集中式公開(kāi)”的表征。從政策視角看，存在內(nèi)部與外部?jī)蓷l互相交織的路徑共同推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷。外部路徑表現(xiàn)為重大事件直接或間接推動(dòng)政府政策的出臺(tái)；內(nèi)部路徑表現(xiàn)為各聯(lián)盟為維護(hù)地位與話語(yǔ)權(quán)而爭(zhēng)取資源并進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，推進(jìn)了政策漸進(jìn)式演進(jìn)。其間涉及四個(gè)關(guān)鍵變量：重大事件、聯(lián)盟資源、政策學(xué)習(xí)及政策信念。四個(gè)變量相互作用與影響并解釋了政策變遷的邏輯：外部事件或焦點(diǎn)事件的發(fā)生影響了原有的政策信念體系，進(jìn)而影響倡議聯(lián)盟結(jié)構(gòu)及其資源，各聯(lián)盟利用外部事件帶來(lái)的影響進(jìn)行策略選擇來(lái)爭(zhēng)取聯(lián)盟資源，并在期間開(kāi)展政策學(xué)習(xí)，政策學(xué)習(xí)進(jìn)而促進(jìn)新的政策信念的產(chǎn)生，帶來(lái)政策變遷。目前來(lái)看，環(huán)境信息公開(kāi)顯現(xiàn)出政策發(fā)展較被動(dòng)、社會(huì)學(xué)習(xí)的條件不成熟、政策核心信念尚未達(dá)成共識(shí)等問(wèn)題。為此，中央政府應(yīng)主動(dòng)扭轉(zhuǎn)外部途徑推動(dòng)政策變遷、整合部委、地方政府間碎片化的聯(lián)盟資源，推進(jìn)社會(huì)學(xué)習(xí)及核心信念共識(shí)的達(dá)成。同時(shí)，民間組織應(yīng)加強(qiáng)主動(dòng)式政策學(xué)習(xí)，履行環(huán)境信息公開(kāi)政策執(zhí)行與政策實(shí)踐中的監(jiān)督責(zé)任，形成環(huán)境信息公開(kāi)的社會(huì)常態(tài)。

關(guān)鍵詞環(huán)境信息公開(kāi)；政策變遷；倡議聯(lián)盟框架；外部事件；政策學(xué)習(xí)

中圖分類(lèi)號(hào)X22

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2018）02-0168-09DOI：10.12062/cpre.20170704

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》（1989）從法律層面上明確了環(huán)境信息公開(kāi)理念，《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》（2007）的出臺(tái)標(biāo)志環(huán)境信息公開(kāi)走向制度化，我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)政策制度體系逐步完善。但著眼當(dāng)下，社會(huì)環(huán)境信息需求未能得到政府及時(shí)有效回應(yīng)與供給的現(xiàn)象依然屢見(jiàn)不鮮，不同地區(qū)信息公開(kāi)呈現(xiàn)馬太效應(yīng)，公眾環(huán)境研究中心（IPE）城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù) （PITI） 報(bào)告顯示，按照最新大氣法要求開(kāi)展在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開(kāi)的企業(yè)還十分有限。目前，我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門(mén)手里，“深藏閨中”是極大浪費(fèi)。環(huán)境信息公開(kāi)亟待加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，明晰政策變遷的歷程“怎么樣”和“為什么”的問(wèn)題是探討合理制度設(shè)計(jì)的前提。現(xiàn)有的政府環(huán)境信息公開(kāi)政策研究中，主要圍繞政策制定及執(zhí)行中的問(wèn)題及完善對(duì)策展開(kāi)探討，指出當(dāng)前政策無(wú)細(xì)則、有要求無(wú)罰則、有數(shù)據(jù)無(wú)校驗(yàn)等問(wèn)題突出，信息公開(kāi)的形式大于內(nèi)容[1]，政策實(shí)施效果不盡人意。此現(xiàn)狀下，法律是提高政策執(zhí)行效果的最大驅(qū)動(dòng)力[2]，必須從提高其法律位階入手[3]，同時(shí)，社會(huì)組織在立法到執(zhí)法全程的監(jiān)督作用可推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)的有效性[4]，現(xiàn)有法律法規(guī)中關(guān)鍵條款落實(shí)與系統(tǒng)發(fā)力是保障公民知情權(quán)與貫徹執(zhí)行環(huán)境信息公開(kāi)的關(guān)鍵[5-6]。目前也有少量關(guān)于環(huán)境信息公開(kāi)政策過(guò)程的探討，指出分析政策過(guò)程的動(dòng)力因素是推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)的突破口[7]，制度要素、市場(chǎng)要素、輿論要素等因素構(gòu)成了環(huán)境信息公開(kāi)的動(dòng)力系統(tǒng)[8-9]。PM2.5污染、群體性事件等重大事件是推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)的主要?jiǎng)右??？偟膩?lái)說(shuō)，已有研究初步勾勒了環(huán)境信息公開(kāi)政策的歷史沿革與應(yīng)用圖景，但對(duì)現(xiàn)狀及對(duì)策的探討不乏存在簡(jiǎn)單套用域外經(jīng)驗(yàn)的傾向，理論的探討和支撐不足，尚且缺乏基于公共政策視角對(duì)包括權(quán)力、社會(huì)、環(huán)境等要素的政策過(guò)程內(nèi)部邏輯與機(jī)理的深入研究。在既有研究基礎(chǔ)上，本文通過(guò)對(duì)長(zhǎng)時(shí)間跨度下的環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷過(guò)程的梳理，借鑒倡議聯(lián)盟框架理論深入剖析推動(dòng)政策進(jìn)程的內(nèi)在邏輯，旨在助益于有效的環(huán)境政策制定與創(chuàng)新。

1倡議聯(lián)盟框架理論與政策變遷

倡議聯(lián)盟框架（Advocacy Coalition Framework， ACF）作為一種有強(qiáng)解釋力的公共政策過(guò)程理論分析工具，繼承了美國(guó)較早期的“次政府”、“鐵三角”和“議題網(wǎng)絡(luò)”等理論的精華，彌補(bǔ)了政策階段法和傳統(tǒng)政治理論解釋政策變遷過(guò)程的不足，理論的適用性在環(huán)境政策和能源政策等研究中得到數(shù)次驗(yàn)證[10-12]。環(huán)境信息公開(kāi)政策本身特征符合ACF適用的前提條件：一是政策變遷實(shí)踐滿(mǎn)足10年以上長(zhǎng)時(shí)間跨度；二是政策過(guò)程包含了來(lái)自各個(gè)公共及私營(yíng)組織的參與者，以及在政策理念的形成、傳播和評(píng)估中發(fā)揮重要作用的媒體、學(xué)者和公眾等；三是環(huán)境信息公開(kāi)政策子系統(tǒng)成員滿(mǎn)足“包含政策形成和執(zhí)行中所有政府層級(jí)的參與者”的條件；四是環(huán)境信息公開(kāi)在如何實(shí)現(xiàn)上有相關(guān)理論指導(dǎo)，研究可以用價(jià)值取向、對(duì)重要的因果關(guān)系的理解等維度對(duì)其信念體系進(jìn)行判研。此外，環(huán)境信息公開(kāi)涉及復(fù)雜的政策循環(huán)過(guò)程，政策演進(jìn)過(guò)程中公開(kāi)或不公開(kāi)的“理念”的作用決定政策走向，提供了政治上的主要“紐帶”，且政策涉及多元嵌入的內(nèi)外部因素，需從全局視角出發(fā)的理論對(duì)其進(jìn)行解釋。

ACF將倡議聯(lián)盟作為分析單元解釋政策變遷的過(guò)程與途徑，“倡議聯(lián)盟”可視為官員、企業(yè)、專(zhuān)家學(xué)者等行動(dòng)者，因共享一個(gè)特定的信念并且在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)顯示出具有較強(qiáng)協(xié)調(diào)程度的活動(dòng)而形成的團(tuán)體，信念體系在其間作為劃分聯(lián)盟的依據(jù)[13]。在這里薩巴蒂爾特別強(qiáng)調(diào)信念的作用，認(rèn)為信念是維系聯(lián)盟的關(guān)鍵因素，也是理解政策變遷的關(guān)鍵變量。政策信念體系由淺到深劃分為次要、政策核心和深層核心信念三個(gè)層次。深層核心信念類(lèi)似于一種宗教信仰，包括根本的規(guī)范性認(rèn)知和本體論公理；政策核心信念包括對(duì)重要因果關(guān)系和問(wèn)題嚴(yán)重性的認(rèn)知，是聯(lián)盟與聯(lián)盟之間的根本區(qū)別；次要信念則隨經(jīng)驗(yàn)資料和數(shù)據(jù)的不斷更新而對(duì)工具性決策作出調(diào)整[14]。

ACF提供了政策變遷的兩個(gè)基本途徑。第一種途徑是每個(gè)政策倡議聯(lián)盟都將通過(guò)政治資源的積累和以政策為導(dǎo)向的學(xué)習(xí)來(lái)試圖實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政策取向?qū)W習(xí)是指相對(duì)持久的思想或行為意圖的交替，這種交替源自經(jīng)驗(yàn)或新信息，并關(guān)注政策目標(biāo)的達(dá)成或修訂?，F(xiàn)有研究特別看重政策學(xué)習(xí)這一關(guān)鍵變量[15]。Heclo[16]最早質(zhì)疑傳統(tǒng)理論中政治與沖突和權(quán)力相關(guān)的觀點(diǎn)，指出學(xué)習(xí)的視角更強(qiáng)調(diào)決策主體的行為。Hall[17]對(duì)學(xué)習(xí)進(jìn)行了定義，“根據(jù)過(guò)去政策的結(jié)果和新的信息， 調(diào)整政策的目標(biāo)或技術(shù)的刻意的嘗試，以更好地實(shí)現(xiàn)政府的終極目標(biāo)”。Heclo和Hall對(duì)政策學(xué)習(xí)的理解的關(guān)鍵差別在于， 政策學(xué)習(xí)的產(chǎn)生是“內(nèi)生性的根據(jù)過(guò)去政策的結(jié)果和新的信息調(diào)整政策的目標(biāo)”還是“外生性的政府對(duì)環(huán)境變化而做出的反應(yīng)”[18]。Sabatier提出“政策取向的學(xué)習(xí)”， 即“由經(jīng)驗(yàn)引致的相對(duì)長(zhǎng)期的思想或行為意圖的變化， 與完善和修正人的信仰體系的原則相關(guān)聯(lián)”，其更傾向“內(nèi)生性”學(xué)習(xí)的含義，但其也能從政策主體與環(huán)境互動(dòng)視角對(duì)政策變遷進(jìn)行解釋。Rose[19]提出了“教訓(xùn)-汲取”的學(xué)習(xí)類(lèi)型。類(lèi)似的，May[18]把政策學(xué)習(xí)分為工具性政策學(xué)習(xí)和社會(huì)性政策學(xué)習(xí)。Bennett和Howlett[20]在綜合相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，詳盡歸納了政府學(xué)習(xí)、教訓(xùn)-汲取、社會(huì)學(xué)習(xí)三種政策學(xué)習(xí)類(lèi)型。三種學(xué)習(xí)類(lèi)型的學(xué)習(xí)主體分別是國(guó)家官員、政策網(wǎng)絡(luò)、政策共同體，并對(duì)應(yīng)政策過(guò)程的智能化、工具、理念學(xué)習(xí)內(nèi)容。endprint

政策變遷第二種途徑是源于子系統(tǒng)之外，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境與技術(shù)的改變、系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟的改變、決策以及其他政策子系統(tǒng)的影響。相較而言，外部事件帶來(lái)的巨大沖擊為深層核心信念與政策核心信念的改變提供了機(jī)會(huì)；而僅能改變經(jīng)驗(yàn)層面的政策取向?qū)W習(xí)一般不能促使政策核心信念發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，這也是公共政策大多呈現(xiàn)不斷演進(jìn)的特征的原因之一。

2環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷的歷程回顧

中國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)政策經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的制度建設(shè)和實(shí)踐探索，從無(wú)到有并逐步完善，完成了從政策制定、實(shí)施到修正的一個(gè)循環(huán)圈。自有環(huán)境信息公開(kāi)提法伊始，按環(huán)境信息公開(kāi)相關(guān)重大政策出臺(tái)或重大理念轉(zhuǎn)變?yōu)楣拯c(diǎn)對(duì)我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)實(shí)況進(jìn)行梳理，可發(fā)現(xiàn)公開(kāi)政策及實(shí)際公開(kāi)情況顯現(xiàn)出由“閉塞”到逐步“透明”的特征，并可將整個(gè)政策變遷歷程分為三個(gè)階段。

2.1改革開(kāi)放前： 隱含式公開(kāi)階段

20世紀(jì)四五十年代，“洛杉磯光化學(xué)煙霧事件”等世界八大環(huán)境公害事件震驚世界，以周恩來(lái)總理為代表的少數(shù)黨內(nèi)人士意識(shí)到了中國(guó)也存在環(huán)境問(wèn)題，但時(shí)逢中國(guó)誕生伊始，百?gòu)U待興，國(guó)內(nèi)盛行“社會(huì)主義不可能產(chǎn)生環(huán)境污染”的錯(cuò)誤論斷，更無(wú)環(huán)境信息公開(kāi)之說(shuō)。至于信息公開(kāi)，1950年4月，中央人民政府新聞總署要求各地新聞機(jī)關(guān)對(duì)救災(zāi)工作進(jìn)行報(bào)道時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)，盡量避免實(shí)地災(zāi)情?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)官方嚴(yán)密控制輿論，環(huán)境污染信息也近乎沒(méi)有傳播的渠道，且當(dāng)時(shí)的任何法律法規(guī)都沒(méi)有環(huán)境信息公開(kāi)甚至信息公開(kāi)方面的表述，也沒(méi)有可以隱含理解的條款。1954年，新中國(guó)第一部《憲法》中規(guī)定了公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的失職行為有權(quán)提出檢舉或者控告，這一般被理解為對(duì)公民知情權(quán)的隱含性或者間接性的保護(hù)[3，21]，然而環(huán)境信息知情權(quán)沒(méi)有真正成為一項(xiàng)法定權(quán)利。毛澤東主席曾指出“對(duì)于災(zāi)情、重大事故，一點(diǎn)也不要隱瞞”，但出于對(duì)負(fù)面消息可能影響仕途升遷的考慮，各級(jí)政府官員習(xí)慣于報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)。在當(dāng)時(shí)的“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治環(huán)境下公眾接收到的信息多半是不完全甚至是扭曲的[22-23]。直到1973年，中國(guó)代表團(tuán)參加了聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)，了解到國(guó)際環(huán)保群眾運(yùn)動(dòng)日益蓬勃高漲，人們熱切地要求了解政府所掌握的有關(guān)環(huán)境的資料，中國(guó)才認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性及對(duì)公眾公開(kāi)有關(guān)環(huán)境的信息資料的可能性[1，3]。

2.220世紀(jì)八九十年代：正式公開(kāi)階段

改革開(kāi)放后，尤其黨的十三大的召開(kāi)，公民民主參與意識(shí)及其主體地位的增強(qiáng)使知情權(quán)的保障成為必要。20世紀(jì)80年代末，一些城市，如河北藁城、浙江樂(lè)清等縣（市） 開(kāi)始了對(duì)信息公開(kāi)的初步探索，成為其他各省市關(guān)注與借鑒的試驗(yàn)者[24]。1989《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了地方省政府應(yīng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)，正式且明確了環(huán)境信息公開(kāi)[25]，但其僅有總則性的規(guī)定，對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容及形式等具體操作性的問(wèn)題并不涉及。1992年6月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)召開(kāi)，中國(guó)也隨即進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展理念的時(shí)代，對(duì)信息公開(kāi)的理解超越了政府的行政職能層面[22]。1998年6月，《奧胡斯公約》明確了公眾獲取環(huán)境信息的請(qǐng)求權(quán)， 同時(shí)還規(guī)定了政府收集和主動(dòng)公布環(huán)境信息的義務(wù)，是國(guó)際上對(duì)于確立和發(fā)展環(huán)境信息公開(kāi)制度做出的最突出貢獻(xiàn)。當(dāng)時(shí)正值中國(guó)進(jìn)入新世紀(jì)的腳步，《奧胡斯公約》也促使中國(guó)力求變革，對(duì)公眾參與理念與環(huán)境信息公開(kāi)展開(kāi)全面的思考。同年10月，中國(guó)科學(xué)與技術(shù)部在北京舉辦的 “21世紀(jì)議程會(huì)議” 中集中介紹了環(huán)境表現(xiàn)信息公開(kāi)，并推動(dòng)開(kāi)啟了鎮(zhèn)江、內(nèi)蒙古等城市的環(huán)境信息公開(kāi)的試點(diǎn)工作[21]。

2.3新世紀(jì)以來(lái)： 集中式公開(kāi)階段

這一時(shí)期，環(huán)境信息公開(kāi)政策出臺(tái)較密集，且真正實(shí)現(xiàn)了制度的系統(tǒng)性建立。中國(guó)加入WTO后，信息公開(kāi)問(wèn)題已經(jīng)由依靠道德自律轉(zhuǎn)為側(cè)重于規(guī)范強(qiáng)制，也推動(dòng)了環(huán)境信息公開(kāi)自主式的探索。在環(huán)境信息公開(kāi)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，企業(yè)開(kāi)始被納為公開(kāi)主體，《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的公告》開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)的專(zhuān)門(mén)立法工作[26]。同期，廣州、上海等政府信息公開(kāi)的地方法規(guī)紛紛出臺(tái)。2004年， 國(guó)家環(huán)?？偩钟职l(fā)布了《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目等可以舉行聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)一步彰顯了政府對(duì)公眾知情權(quán)的尊重。由相關(guān)部門(mén)起草的《政府信息公開(kāi)條例》草案也已初步成稿，并由國(guó)務(wù)院的法制工作機(jī)構(gòu)著手審查。

2005年11月13 日，吉林石化公司雙苯廠爆炸引發(fā)松花江流域嚴(yán)重的水污染， 吉林省政府及黑龍江省政府對(duì)信息的隱瞞與虛假公告引起市民恐慌，此番事件對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的真實(shí)性與時(shí)效性產(chǎn)生重要推進(jìn)作用。當(dāng)月，國(guó)家環(huán)保局便發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），正式推介企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)技術(shù)指南。國(guó)家也開(kāi)始逐步重視環(huán)境信息的通報(bào)和公開(kāi)制度的建立，連發(fā)《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法（試行）》等多條政策指導(dǎo)環(huán)境突發(fā)事件信息公開(kāi)[27]。

在之前的地方試點(diǎn)、政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與環(huán)境污染及環(huán)境群體性事件等重大事件的作用下，國(guó)家的環(huán)境信息公開(kāi)工作逐年坐實(shí)。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布具有里程碑式意義的《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。一周以后，環(huán)保部通過(guò)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），這是我國(guó)第一部環(huán)境信息公開(kāi)的綜合性法律文件，對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)做了系統(tǒng)的規(guī)定。這兩部法規(guī)標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)得到立法的肯定。此后，環(huán)保部又印發(fā)了《環(huán)境信息依法申請(qǐng)公開(kāi)工作》等配套規(guī)定以完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，住建部、發(fā)改委等部委也發(fā)布了政策文件促進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)工作[23-27]。近年來(lái)，政府又相繼頒布了針對(duì)企業(yè)、涉核企業(yè)、事業(yè)單位等公開(kāi)環(huán)境信息的專(zhuān)門(mén)性的法律規(guī)范，政策信念明顯向著保障公眾知情權(quán)及參與權(quán)等公民環(huán)境權(quán)利方面發(fā)展[30]。各階段環(huán)境信息公開(kāi)政策文件見(jiàn)表1。

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)的相關(guān)政策法規(guī)已經(jīng)初步建立起來(lái)，然而仍然存在政策中公開(kāi)主體未明確、公眾申請(qǐng)政府公開(kāi)環(huán)境信息的程序嚴(yán)謹(jǐn)性不足、各級(jí)政策法規(guī)中也還存在諸多如《環(huán)保法》中“地方政府可以選擇或視情況公布環(huán)境信息”的模糊說(shuō)辭及可執(zhí)行性不強(qiáng)等問(wèn)題。endprint

3環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷的路徑

我國(guó)環(huán)境信息由“隱含式公開(kāi)”經(jīng)“半公開(kāi)”到現(xiàn)今“正式公開(kāi)”“集中式公開(kāi)”發(fā)展，從政策演進(jìn)表征上看，政策變遷有兩條交織的路徑。第一條是外部路徑，表現(xiàn)為重大事件引發(fā)的信息公開(kāi)壓力為導(dǎo)線，直接或間接推動(dòng)政府政策的出臺(tái)；第二條是政策子系統(tǒng)內(nèi)的倡議聯(lián)盟“努力實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)”，表現(xiàn)為各聯(lián)盟為維護(hù)地位與話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)取資源并進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，推進(jìn)了政策漸進(jìn)式變遷。

3.1外部路徑：重大事件有力推動(dòng)政策發(fā)展

重大事件推動(dòng)了中國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知從無(wú)到有的過(guò)

程。建國(guó)初期，環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題并沒(méi)有進(jìn)入政策決策者的視野，中國(guó)真正意義上的環(huán)境保護(hù)意識(shí)頗受“世界八大環(huán)境公害事件”的影響。政府初步了解到了環(huán)境污染的概念與危害并出臺(tái)一些防止和消除污染的政策，但當(dāng)時(shí)的環(huán)保政策停留在形式上。

改革開(kāi)放作為影響環(huán)境信息公開(kāi)政策子系統(tǒng)的重大事件，帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與公眾觀念翻天覆地的變化。中國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的理念有所感知，對(duì)國(guó)內(nèi)外的環(huán)境污染事件更加關(guān)注，并在環(huán)保法中明確要求了政府需定期發(fā)布環(huán)境信息公報(bào)，政策核心信念發(fā)生轉(zhuǎn)變，是環(huán)境信息公開(kāi)的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

進(jìn)入新世紀(jì)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境急劇惡化，國(guó)家轉(zhuǎn)為高度重視環(huán)境問(wèn)題，也更重視環(huán)境信息公開(kāi)制度的建設(shè)。2005年松花江流域的水污染事件，嚴(yán)重影響了人心與社會(huì)穩(wěn)定，這一焦點(diǎn)事件直接帶來(lái)明確要求政府、企業(yè)雙方進(jìn)行環(huán)境信息公開(kāi)的政策產(chǎn)出與變遷。隨著大氣、水流域等突發(fā)性環(huán)境污染事件嚴(yán)重危害公眾健康，公眾環(huán)保意識(shí)及公民意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的觀念發(fā)生大幅度轉(zhuǎn)變，由“被動(dòng)接受”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)要求”，也推進(jìn)政府的政策信念由履行政府責(zé)任與職能向維護(hù)公民環(huán)境權(quán)力等方面的核心信念轉(zhuǎn)變。近年，網(wǎng)絡(luò)與多媒體的發(fā)展加速了外部事件消息的傳播，輿論作用明顯推進(jìn)了環(huán)境信息公開(kāi)的透明化。

3.2內(nèi)部路徑：聯(lián)盟政策學(xué)習(xí)推進(jìn)政策漸進(jìn)變遷

聯(lián)盟政策學(xué)習(xí)由兩個(gè)過(guò)程組成，首先，外部事件引起聯(lián)盟組成結(jié)構(gòu)改變及新的聯(lián)盟信念形成，使聯(lián)盟規(guī)模及成員、政策主導(dǎo)權(quán)利、輿論導(dǎo)向等資源成為聯(lián)盟的爭(zhēng)取對(duì)象。進(jìn)而，“聯(lián)盟通過(guò)自身的努力”爭(zhēng)取資源，即通過(guò)政策學(xué)習(xí)維護(hù)自身利益以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。期間包含了聯(lián)盟內(nèi)的學(xué)習(xí)及跨聯(lián)盟學(xué)習(xí)。聯(lián)盟內(nèi)學(xué)習(xí)使得聯(lián)盟成員不斷努力提高他們對(duì)各種情況和因果關(guān)系的認(rèn)識(shí)，跨聯(lián)盟之間的學(xué)習(xí)打破了“聾子之間的對(duì)話”的僵持狀態(tài)，促進(jìn)政策正向變遷。

3.2.1聯(lián)盟結(jié)構(gòu)與資源重新分配，奠定政策學(xué)習(xí)基礎(chǔ)

在改革開(kāi)放前并無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的以環(huán)境信息是否公開(kāi)理念為劃分依準(zhǔn)的政策倡議聯(lián)盟，以政府為首的大部分政策主體秉持“經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上”的政策信念，占據(jù)近乎所有資源。八九十年代，隨法制建設(shè)的推進(jìn)，環(huán)保局試圖推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)政策的制定與執(zhí)行，環(huán)保局、民間環(huán)保組織與專(zhuān)家學(xué)者等明晰了公民環(huán)境知情權(quán)的概念，進(jìn)而形成結(jié)構(gòu)比較松散的“社會(huì)環(huán)保聯(lián)盟”。

直到2000年后，國(guó)內(nèi)才出現(xiàn)實(shí)際意義上以環(huán)境信息是否公開(kāi)為信念基礎(chǔ)的聯(lián)盟劃分。多方信念主體可大致分為“公開(kāi)聯(lián)盟”、“封鎖聯(lián)盟”和“不完全公開(kāi)聯(lián)盟”。當(dāng)因環(huán)境信息封鎖而引致人心不安甚至社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)，以國(guó)務(wù)院、環(huán)保局、政協(xié)等為典型代表的政策主體，開(kāi)始推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)政策的出臺(tái)[22]，預(yù)示著“公開(kāi)聯(lián)盟”的形成，此聯(lián)盟占據(jù)著大部分環(huán)境政策制定權(quán)力資源。“封鎖聯(lián)盟”仍以多數(shù)地方政府和污染企業(yè)為主要主體，以經(jīng)濟(jì)利益為聯(lián)盟信念。重大事件帶來(lái)的輿論與社會(huì)集體行動(dòng)促使本來(lái)持中間態(tài)度的甚至是“封鎖聯(lián)盟”中的部分政策主體立場(chǎng)改變，更趨于贊同環(huán)境信息應(yīng)予以公開(kāi)的信念，從而使聯(lián)盟資源再次重新分配。在這一變化中，逐漸形成由財(cái)政部、工業(yè)和信息化部等部委構(gòu)成的“不完全公開(kāi)聯(lián)盟”，其可視為一個(gè)處于觀望狀態(tài)的過(guò)渡聯(lián)盟，此聯(lián)盟需要配合中央政府的環(huán)保政策實(shí)施，履行環(huán)境信息公開(kāi)的部門(mén)職能，但其信念并未與中央政府同步，很大程度上仍以自己部門(mén)的利益為先，在信息公開(kāi)政策制定與執(zhí)行中的立場(chǎng)與信念都較模糊。但近年來(lái)，受到社會(huì)大環(huán)境的變化和中央政府的推動(dòng)，此聯(lián)盟自身處于不斷分化中，顯示出轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮_(kāi)聯(lián)盟”的趨勢(shì)。改革開(kāi)放后的環(huán)境信息公開(kāi)政策子系統(tǒng)中的聯(lián)盟類(lèi)型及其資源變化情況見(jiàn)表2。

在政府權(quán)威主導(dǎo)逐步分化為三大不同政策信念的聯(lián)盟的過(guò)程中，聯(lián)盟結(jié)構(gòu)、規(guī)模與資源占有情況均進(jìn)行了更新，政策信念也具有多元化，政策問(wèn)題具有了可議性和可分析性，這成為了政策學(xué)習(xí)的必要條件之一。

3.2.2聯(lián)盟政策學(xué)習(xí)推動(dòng)政策漸進(jìn)變遷

聯(lián)盟分化與資源博弈為跨聯(lián)盟學(xué)習(xí)提供了基礎(chǔ)，為了更好地維護(hù)本聯(lián)盟的政策信念，各聯(lián)盟成員不得不吸收對(duì)方信念體系中的合理因素，聯(lián)盟學(xué)習(xí)推動(dòng)了聯(lián)盟的次要方面信念的改變。當(dāng)學(xué)習(xí)范圍變大，涉及政策目標(biāo)與理念層次時(shí)，學(xué)習(xí)顯現(xiàn)出主動(dòng)性特征，甚至影響政策核心信念。例如，對(duì)“封鎖聯(lián)盟”中的地方政府而言，一方面要為當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)，必須履行環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù)。但另一方面，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)造政績(jī)更被重視，使得大部分地方政府忽視公開(kāi)、甚至有意隱瞞可能引致經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)下降的環(huán)境信息。但隨著占據(jù)主導(dǎo)權(quán)力資源的“公開(kāi)聯(lián)盟”內(nèi)中央政府將環(huán)保作為各級(jí)政府考核的重要組成部分，民間組織、企業(yè)及公眾的環(huán)保意識(shí)高漲，地方政府更積極主動(dòng)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，改變固有的“唯GDP”論，執(zhí)行環(huán)境信息公開(kāi)。

從政策變遷歷程來(lái)看，改革開(kāi)放前，中央政府單方面進(jìn)行“政府主導(dǎo)學(xué)習(xí)”、“吸取-教訓(xùn)”學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)及認(rèn)知停留在“公眾應(yīng)該有知情權(quán)”的政策概念層面。直到參加聯(lián)合國(guó)第一次環(huán)境會(huì)議及召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)保會(huì)議后，政策學(xué)習(xí)才更有效地指導(dǎo)實(shí)踐，中國(guó)摒棄了“社會(huì)主義不可能履行環(huán)保職能、重視自己部門(mén)利益產(chǎn)生污染”觀念，同時(shí)，政府意識(shí)到環(huán)境信息公開(kāi)的重大意義，政策核心信念體系開(kāi)始有所觸動(dòng)。但此時(shí)政策學(xué)習(xí)的主體局限為中央政府內(nèi)少數(shù)先進(jìn)開(kāi)明人士，學(xué)習(xí)模式更傾向于一種“了解”，并沒(méi)有真正推動(dòng)國(guó)內(nèi)展開(kāi)環(huán)境信息公開(kāi)工作。endprint

1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展理念后，中國(guó)環(huán)境政策隨之向可持續(xù)發(fā)展邁進(jìn)。政策學(xué)習(xí)主要為政策工具層面，并且重新定義了政策主體的范圍，政策核心信念進(jìn)一步發(fā)生改變，并產(chǎn)生了鎮(zhèn)江、內(nèi)蒙古地方政府的環(huán)境信息公開(kāi)試點(diǎn)工作。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，在政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的積累與學(xué)習(xí)上，政府開(kāi)始著眼于環(huán)境信息公開(kāi)制度的系統(tǒng)性建立，將企業(yè)規(guī)范為信息公開(kāi)主體，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)公眾的知情權(quán)與監(jiān)督檢舉權(quán)，試圖推動(dòng)更為廣泛的政策學(xué)習(xí)。在“科學(xué)發(fā)展觀”理念指導(dǎo)下，強(qiáng)制各地方政府定期公布環(huán)境信息并及時(shí)發(fā)布污染事故信息，為公眾參與創(chuàng)造條件，這代表政策核心信念層次上的轉(zhuǎn)變。2007年的《條例》和《辦法》的出臺(tái)，是政府推動(dòng)政策學(xué)習(xí)與政策范式變遷中具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，顯現(xiàn)出了新歷史階段下環(huán)境信息公開(kāi)政策理念與目標(biāo)的演變方向。近年來(lái)，受社會(huì)公眾的環(huán)境公民意識(shí)增強(qiáng)以及新媒體的發(fā)展等因素推動(dòng)，政策學(xué)習(xí)范圍迅速蔓延并顯現(xiàn)出了社會(huì)學(xué)習(xí)的特征，政策的主動(dòng)調(diào)試與漸進(jìn)變遷成為一種必然趨勢(shì)。

4環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷的邏輯解釋

環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷的兩個(gè)路徑涉及四個(gè)關(guān)鍵變量：重大事件、聯(lián)盟資源、政策學(xué)習(xí)及政策信念，四個(gè)變量相互作用與影響并解釋了政策變遷的邏輯：外部事件或焦點(diǎn)事件的發(fā)生影響了原有的政策信念體系，進(jìn)而影響倡議聯(lián)盟結(jié)構(gòu)及其資源，各聯(lián)盟利用外部事件帶來(lái)的影響進(jìn)行策略選擇爭(zhēng)取聯(lián)盟資源，并在期間開(kāi)展政策學(xué)習(xí)（政策論壇為政策學(xué)習(xí)提供了有效平臺(tái)），政策學(xué)習(xí)進(jìn)而促進(jìn)新的政策信念的產(chǎn)生，帶來(lái)政策變遷。其中，重大事件也可能直接帶來(lái)政策的產(chǎn)出。環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷邏輯見(jiàn)圖1。

4.1重大事件是推動(dòng)環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷的主要因素，推動(dòng)政策被動(dòng)發(fā)展

中國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)政策的變遷表現(xiàn)為主要依靠重大環(huán)境事件的推動(dòng)，且表現(xiàn)出兩種形式：一是外部事件帶來(lái)的危害觸動(dòng)了原有信念體系，引發(fā)新的信念的形成，帶來(lái)政策產(chǎn)出，如聯(lián)合國(guó)第一次環(huán)境會(huì)議和奧胡斯公約簽訂引導(dǎo)中國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)試點(diǎn)工作的進(jìn)行；二是當(dāng)極其嚴(yán)重的突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，政府采取應(yīng)急處理措施，迅速發(fā)布政策文件以緩解事件負(fù)面影響、穩(wěn)定民心，如松花江水污染事件引發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作的意見(jiàn)》的出臺(tái)；但是進(jìn)一步分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，新政策其實(shí)是直接在“舊信念”環(huán)境下為應(yīng)對(duì)環(huán)境事件而出臺(tái)的，這一過(guò)程中政策信念并未發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。

重大環(huán)境事件有可能觸動(dòng)政府政策核心信念層面，尤其是憑借新興媒體等傳播渠道，甚至?xí)|動(dòng)整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的核心信念。但目前來(lái)看，環(huán)境信息公開(kāi)政策的核心信念仍然是強(qiáng)化政府與企業(yè)責(zé)任，而不是為了保護(hù)整個(gè)社會(huì)公眾的健康為首要目的，次要方面信念還是以末端調(diào)整為主，沒(méi)有更多地考慮政策的多元協(xié)調(diào)與法律保障機(jī)制的建立等方面。即便是2015年出臺(tái)的“史上最嚴(yán)”環(huán)保法，也沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向從被動(dòng)的環(huán)境信息公開(kāi)向主動(dòng)提供真實(shí)信息、維護(hù)公眾知情權(quán)和保護(hù)公眾健康轉(zhuǎn)變。且總體看來(lái)，重大事件具有突發(fā)性，政府做出的相應(yīng)政策調(diào)整不足以滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期需要，政策變遷比較被動(dòng)。

4.2聯(lián)盟爭(zhēng)取資源是政策學(xué)習(xí)發(fā)生的條件，但資源博弈也制約了學(xué)習(xí)效果

政治影響、社會(huì)輿論等重要資源的維護(hù)是聯(lián)盟力量的決定因素，爭(zhēng)取資源的聯(lián)盟間權(quán)衡、互動(dòng)過(guò)程為政策學(xué)習(xí)創(chuàng)造了環(huán)境。但由于環(huán)境信息公開(kāi)的資源分散與聯(lián)盟間相互制衡的原因，致使同一或不同政策之間相互矛盾或者模糊不清。具體表現(xiàn)為，政府環(huán)境信息公開(kāi)條例規(guī)定信息要公開(kāi)，但也說(shuō)可以視情況不予公開(kāi)，而這些情況卻未有具體說(shuō)明。再如，很多文件中對(duì)信息公開(kāi)的具體解釋采用了“可以”、而不是“必須”，這便造成概念的模糊不清，政策執(zhí)行必然出現(xiàn)偏差。同時(shí)，縱向分權(quán)又容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義。從地方政府來(lái)看，“唯GDP”論和“政績(jī)”論的主色調(diào)還很明顯，致使存在著企業(yè)污染成本低、政企勾結(jié)、公眾被蒙在鼓里的情況，嚴(yán)重影響信息公開(kāi)力度與進(jìn)程。此外，不同聯(lián)盟之間的博弈帶有明顯的以本聯(lián)盟利益為核心的色彩，且以權(quán)力為重要的博弈工具，這造成政策學(xué)習(xí)空間小、學(xué)習(xí)時(shí)間漫長(zhǎng)、學(xué)習(xí)效果甚微甚至有排斥學(xué)習(xí)的現(xiàn)象。態(tài)度模糊、立場(chǎng)搖擺的中間聯(lián)盟的存在，也制約了政策學(xué)習(xí)，弱化了學(xué)習(xí)效果。

4.3政策學(xué)習(xí)觸動(dòng)了政策核心信念，但社會(huì)學(xué)習(xí)的條件還不成熟

環(huán)境信息由封閉到逐漸透明，政策核心甚至深層核心信念體系發(fā)生變化，并展現(xiàn)出政策目標(biāo)與理念層次上范式轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。但政策變遷過(guò)程中主要以政府學(xué)習(xí)和吸取教訓(xùn)學(xué)習(xí)為主，其間各政策主體學(xué)習(xí)的推進(jìn)較艱難，且目前國(guó)內(nèi)社會(huì)學(xué)習(xí)還未開(kāi)展。

就政府為主體的學(xué)習(xí)而言，由于中央層面政策理念尚未明確，各部委、地方政府之間利益對(duì)立明顯，即便是深層核心信念被觸動(dòng)，實(shí)際的政策出臺(tái)也僅僅停留在政策工具的調(diào)整等次要層面。對(duì)于科研機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，由于其研究不足和不深入，使得政策學(xué)習(xí)缺乏充分的專(zhuān)業(yè)信息無(wú)法有效開(kāi)展。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，利潤(rùn)導(dǎo)向使得企業(yè)對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的政策學(xué)習(xí)的積極性與環(huán)境責(zé)任感不強(qiáng)，大多只是為配合政策要求而進(jìn)行形式上的環(huán)境信息公開(kāi)。至于社會(huì)方面，多數(shù)群眾環(huán)境履責(zé)意愿及法律意識(shí)淡薄，當(dāng)不涉及自身利益時(shí)，便對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)不聞不問(wèn)。我國(guó)民間環(huán)保組織由于政治資源約束和社會(huì)影響力弱勢(shì)同樣無(wú)法擔(dān)當(dāng)起學(xué)習(xí)中的引導(dǎo)者角色。可見(jiàn)，環(huán)境信息公開(kāi)的多元格局雖已形成，但在制度建設(shè)的探索與完善中，最具可控性與主動(dòng)性的政策學(xué)習(xí)開(kāi)展緩慢，其深度與廣度的不足限制了學(xué)習(xí)的效力及效果。

4.4深層核心信念未達(dá)成共識(shí)，環(huán)境信息公開(kāi)政策范式變遷受阻

從整個(gè)政策變遷過(guò)程看，環(huán)境信息公開(kāi)政策的變遷顯得曲折與滯后，其重要原因在于深層核心信念以及政策核心信念沒(méi)有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，這對(duì)其他三個(gè)關(guān)鍵變量都有顯著影響。首先，影響中國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)政策的主要?jiǎng)恿σ蛩貫橥话l(fā)的重大事件推動(dòng)，而政策核心信念無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生范式轉(zhuǎn)變，因而，即便政府頒布了政策文件試圖降低外部事件負(fù)面影響，但應(yīng)急性的政策往往治標(biāo)不治本，在執(zhí)行中極易出現(xiàn)偏差，無(wú)法保障長(zhǎng)效機(jī)制與政策實(shí)際效果的落實(shí)。其次，由于政策核心信念難以在跨聯(lián)盟間達(dá)成共識(shí)，分散的資源難以形成環(huán)境信息公開(kāi)合力，不同部委和地方政府沒(méi)有形成協(xié)調(diào)合作機(jī)制，多主體利益的博弈使得政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督過(guò)程中都出現(xiàn)不同程度偏差。最后，政策核心信念沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變也使得我國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)的政策學(xué)習(xí)僅停留在工具層面上的學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)主體數(shù)量不足，沒(méi)有形成社會(huì)學(xué)習(xí)，不足以帶動(dòng)政策的范式變遷，制約了環(huán)境信息公開(kāi)走向制度化與規(guī)范化。endprint

5結(jié)論與討論

中國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)政策變遷的整個(gè)邏輯符合倡議聯(lián)盟框架理論的基本假設(shè)，重大事件是推動(dòng)政策核心信念變化的關(guān)鍵動(dòng)因，政策學(xué)習(xí)是漸進(jìn)式的變遷動(dòng)因。同時(shí)，在本研究中，政策學(xué)習(xí)也顯現(xiàn)出中國(guó)環(huán)境政策過(guò)程的特點(diǎn)：政策學(xué)習(xí)完全可以在跨聯(lián)盟之間主動(dòng)推進(jìn)，當(dāng)政策學(xué)習(xí)由政府學(xué)習(xí)到吸取教訓(xùn)學(xué)習(xí)，再縱深演進(jìn)至社會(huì)學(xué)習(xí)時(shí)，政策將會(huì)發(fā)生目標(biāo)與理念層次的范式變遷。薩巴蒂爾認(rèn)為，跨聯(lián)盟間的政策學(xué)習(xí)是很難發(fā)生的，政策學(xué)習(xí)幾乎只能帶來(lái)信念次要方面的改變。理論假設(shè)與研究結(jié)果產(chǎn)生差異的主要原因在于政策學(xué)習(xí)的推動(dòng)主體上，我國(guó)中央政府的指導(dǎo)思想直接影響各聯(lián)盟主體的政策核心或深層核心信念。因此，中央政府應(yīng)主動(dòng)扭轉(zhuǎn)外部途徑推動(dòng)政策變遷模式，整合部委間、地方政府間各自為政造成的資源分散和責(zé)任不清的局面，推進(jìn)政策學(xué)習(xí)，尤其注重社會(huì)學(xué)習(xí)的開(kāi)展。同時(shí)，民間組織與公眾應(yīng)加強(qiáng)主動(dòng)式政策學(xué)習(xí)，監(jiān)督環(huán)境信息公開(kāi)，形成環(huán)境信息公開(kāi)的社會(huì)共識(shí)與常態(tài)。

倡議聯(lián)盟框架理論為理解復(fù)雜的公共政策過(guò)程提供了極具吸引力的分析工具，本研究試圖結(jié)合中國(guó)的環(huán)境政策實(shí)踐對(duì)該理論進(jìn)一步加以檢驗(yàn)和發(fā)展。如何應(yīng)

用和解讀這一理論、深入剖析政策變遷機(jī)理是未來(lái)研究

的方向。

（編輯：李琪）

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AbstractSince the environmental law established the concept of environmental information disclosure in 1989， Chinas environmental information disclosure has experienced over thirty years of the progress of practice and development. How to explain the internal logic of this policy change progress is the critical link to understand the policy development and then to actively adjust the policy. It is also necessary to enrich the theory of policy change in China and to make toplevel design of information disclosure system. Based on this， the paper uses a case study method and takes theories of Advocacy Coalition Framework and Policy Learning as the analysis framework to analyze the path， dynamic factors and change logic of the environmental information disclosure policy. The result shows that the development of environmental information disclosure in China presents a process， from ‘implicit disclosure to ‘semi public， and then to ‘formal public and ‘centralized public. From the perspective of policy， there are two interwoven paths between internal and external， jointly promoting the progress of environmental information disclosure policy. The external path reflects that the major events directly or passively promote the policy change； and the internal path reflects that the alliance seeking resources to maintain status and discourse power in politics， proceeds policy learning and progressively promotes the policy change. The process involves four interacting variables： major events， alliance resources， policy learning and policy beliefs， which explain the logic of policy change： the occurrence of external or focal events affect the original policy belief system， and thereby affect the initial structure and resources； then， the alliance uses the impact of external events to make strategic choices so as to strive for Alliance Resources and to conduct policy learning during the period， which leads to the emergence of new policy belief and thus promotes policy change. At present， the development of environmental information disclosure policy is passive， the social learning condition is immature， and the policy core belief has not yet reached a consensus. Therefore， the central government should take the initiative to reverse the external path， integrate fragmented resources between ministries and local governments， and promote social learning and the consensus of core belief. At the same time， nongovernmental organizations should strengthen active policy learning， and fulfill the supervision responsibility of the implementation and practice of environmental information disclosure policy， so as to form the social norm of environmental information disclosure.

Key wordsenvironmental information disclosure； policy change； advocacy coalition framework； major events； policy learningendprint