○ 李翠英

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

近幾年，隨著環(huán)境治理力度的加大，中國(guó)環(huán)境問(wèn)題有所改善，但整體仍不樂(lè)觀，環(huán)境治理任重道遠(yuǎn)。黨和政府的一些政策文件也開(kāi)始正視當(dāng)前環(huán)境治理的這種現(xiàn)狀，例如《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》開(kāi)篇就指出，“十三五”期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問(wèn)題仍然突出，多階段、多領(lǐng)域、多類(lèi)型生態(tài)環(huán)境問(wèn)題交織，生態(tài)環(huán)境與人民群眾的需求和期待差距較大，提高環(huán)境質(zhì)量，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境綜合治理，加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板，是當(dāng)前核心任務(wù)?！?〕良好環(huán)境治理效果的取得離不開(kāi)環(huán)境政策工具創(chuàng)新。在實(shí)踐上，手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件——這一治理原則的重要性越來(lái)越得到人們的認(rèn)可?！?〕準(zhǔn)確判斷當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具所處的發(fā)展階段，明確環(huán)境政策工具未來(lái)的發(fā)展方向，是環(huán)境政策工具創(chuàng)新的基礎(chǔ)。環(huán)境政策工具屬于政策工具的范疇。政策工具研究范式變遷對(duì)準(zhǔn)確把握當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具的特征與發(fā)展方向具有啟發(fā)意義。

一、政策工具研究范式及其變遷

政策工具(public policy instruments)，又稱(chēng)政府工具(governmental tools)或治理工具(governing tools)，是為了解決社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的手段或措施。人類(lèi)社會(huì)無(wú)時(shí)無(wú)刻不被各類(lèi)公共問(wèn)題所困擾。各種理論研究總是試圖對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題做出回應(yīng)，政策工具研究就是其一。政策工具研究發(fā)端于20世紀(jì)60年代。1964年，科臣試圖對(duì)政策工具進(jìn)行分類(lèi)，并整理出64種一般化的政策工具，這可以看作是政策工具研究的發(fā)端。到了20世紀(jì)80-90年代，政策工具研究興盛起來(lái)，并成長(zhǎng)為公共政策學(xué)的一個(gè)重要研究分支。

(一)政策工具研究范式的內(nèi)涵與類(lèi)型

1957年庫(kù)恩在《哥白尼革命》中首次使用“范式”一詞。1962年他在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中系統(tǒng)地將“范式”作為一個(gè)核心概念來(lái)使用，他給出了范式的多種用法，但始終沒(méi)有給范式下一個(gè)清晰而明確的定義?！?〕縱觀庫(kù)恩對(duì)范式的研究，可以這樣界定范式：范式是特定學(xué)科的研究者所持有的共同信念、基本觀點(diǎn)、基本理論、基本方法與問(wèn)題分析框架。政策工具研究范式是范式理論在政策工具研究中的具體應(yīng)用。政策工具研究范式是政策工具研究者在研究中所共有的基本觀點(diǎn)、理論、研究方法、研究框架與研究傳統(tǒng)。從20世紀(jì)60年代發(fā)端至今，政策工具研究出現(xiàn)了不同的研究范式。在《政府工具：新治理指南》一書(shū)中，薩拉蒙明確提出了政策工具研究的新治理范式，并提及了傳統(tǒng)公共行政與新公共管理下的政策工具研究?！?〕根據(jù)薩拉蒙的觀點(diǎn)可以把政策工具研究范式歸為三種：政策工具研究的傳統(tǒng)公共行政范式、政策工具研究的新公共管理范式、政策工具研究的新治理范式。每種范式下，分析單位、遞送機(jī)制、公私關(guān)系、管理方法、技能要求均不同(具體區(qū)分見(jiàn)表1)。

表1政策工具研究范式類(lèi)型

在傳統(tǒng)公共行政范式下，政策工具研究的分析單位是政府機(jī)構(gòu)；政策工具的推行依靠政府的層級(jí)制；公共部門(mén)與私人部門(mén)界限分明；在政策工具實(shí)施過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)指揮、控制的重要性；要求管理者具有較強(qiáng)的管理技能；這一時(shí)期政策工具種類(lèi)較少，主要是管制與直接提供服務(wù)等直接性政策工具。在新公共管理范式下，政策工具研究的分析單位是公共項(xiàng)目；政策工具的運(yùn)行借助于市場(chǎng)機(jī)制；政府部門(mén)與私人部門(mén)是一種協(xié)作關(guān)系；通過(guò)績(jī)效管理來(lái)約束政府部門(mén)及其工作人員、私人部門(mén)的行為；管理者應(yīng)具備較高的管理技能；這一時(shí)期政策工具種類(lèi)增多，私有化、市場(chǎng)化等間接性政策工具居多。在新治理范式下，政策工具研究的分析單位是具體的政策工具；政策工具的推行借助于社會(huì)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)；強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作；管理方法主要是協(xié)商與說(shuō)服；政府應(yīng)具有較強(qiáng)的賦權(quán)技能；溝通工具、多邊政策工具等間接性強(qiáng)的第二代政策工具備受關(guān)注。〔5〕

(二)政策工具研究范式變遷

政策工具研究范式變遷是指一種政策工具研究范式逐漸取代另一種政策工具研究范式的過(guò)程。研究范式變遷意味著政策工具研究的基本觀點(diǎn)、研究方法、研究框架等的變化。從發(fā)端至今政策工具研究經(jīng)歷了兩次范式變遷：一次是20世紀(jì)70年代末80年代初從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式的變遷，一次是20世紀(jì)90年代后期到21世紀(jì)初期從新公共管理范式向新治理范式的變遷。

政策工具研究范式的變遷不是無(wú)緣無(wú)故發(fā)生的，變遷的推動(dòng)力總是來(lái)源于實(shí)踐。首先看第一次政策工具研究范式的變遷。二戰(zhàn)后，為了重振經(jīng)濟(jì)，各國(guó)政府干預(yù)的大幕拉開(kāi)。這時(shí)期政府主要是采用國(guó)有化、管制等直接性政策工具對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行干預(yù)。一開(kāi)始直接性政策工具顯示了自身的優(yōu)勢(shì)，但到了20世紀(jì)70年代中后期，直接性政策工具執(zhí)行成本高等劣勢(shì)不斷顯現(xiàn)，預(yù)算赤字、財(cái)政危機(jī)以及由此引發(fā)的失業(yè)與經(jīng)濟(jì)停滯困擾著西方國(guó)家。20世紀(jì)70年代末80年代初各國(guó)開(kāi)始反思政府干預(yù)的弊端，試圖進(jìn)行政策工具變革。在這種背景下，新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。以英美為代表的西方國(guó)家開(kāi)始用私人部門(mén)的方法來(lái)重塑政府，民營(yíng)化、市場(chǎng)化等間接性政策工具盛行起來(lái)。在這種背景下，政府管理變革推動(dòng)了政策工具研究從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式變遷。

政策工具研究范式的第二次變遷緣于人們對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思。在英美等國(guó)，新公共管理運(yùn)動(dòng)持續(xù)了將近20年。英國(guó)的新公共管理運(yùn)動(dòng)開(kāi)始于1979年的撒切爾政府，一直延續(xù)至整個(gè)梅杰政府時(shí)期。美國(guó)的開(kāi)始于1981年的里根政府，到克林頓兩屆政府時(shí)期達(dá)到頂端。新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)下，新政策工具層出不窮。民營(yíng)化、市場(chǎng)化等間接性政策工具在降低成本、提高效率方面顯示了優(yōu)勢(shì)，但長(zhǎng)期對(duì)這類(lèi)政策工具的依賴(lài)使得公共利益、公平等價(jià)值被忽視。此外，20世紀(jì)90年代后期社會(huì)自治力量不斷壯大，對(duì)社會(huì)生活的影響日益廣泛。于是理論界開(kāi)始反思政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，開(kāi)始思考什么樣的政策工具才是合適的。這種反思推動(dòng)了政策工具研究從新公共管理范式向新治理范式變遷。如今，新治理范式成為最受學(xué)者們推崇的政策工具研究范式。

二、政策工具研究范式變遷的啟發(fā)意義

政府治理實(shí)踐推動(dòng)著政策工具研究范式變遷，政策工具研究范式變遷又對(duì)政府治理實(shí)踐活動(dòng)有較強(qiáng)的指引作用。政策工具研究從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式，再?gòu)男鹿补芾矸妒较蛐轮卫矸妒降淖冞w對(duì)政策工具實(shí)踐領(lǐng)域的變革具有重大啟發(fā)意義。

(一)擴(kuò)大間接性政策工具的使用

從政策工具研究范式變遷來(lái)看，直接性政策工具與間接性政策工具經(jīng)歷了一個(gè)此消彼長(zhǎng)的過(guò)程。在傳統(tǒng)公共行政范式下，管制、直接提供公共服務(wù)等直接性政策工具占據(jù)了政策工具箱的絕大多數(shù)，間接性政策工具被忽略；在新公共管理范式下，民營(yíng)化、合同外包、稅收支出、特許經(jīng)營(yíng)等間接性政策工具不斷涌現(xiàn)，并急速擴(kuò)大應(yīng)用范圍，而管制、直接提供公共服務(wù)等直接性政策工具迅速被間接性政策工具取代，應(yīng)用范圍急劇縮??；在新治理范式下，作為公私合作載體的間接性政策工具受到重視，各種新的間接性政策工具受到推崇。與此同時(shí)，直接性政策工具存在的必要性也得到認(rèn)可。當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜性與多樣性的特征。直接性政策工具的使用需要借助于政府的層級(jí)制，而對(duì)層級(jí)制的依賴(lài)必定導(dǎo)致政策工具執(zhí)行的高成本、低效率。相對(duì)比而言，間接性政策工具則顯示了自身的優(yōu)勢(shì)。間接性政策工具的執(zhí)行借助于政策網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)政府與非政府部門(mén)的合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。間接性政策工具有助于降低政府的財(cái)政支出，增加政策工具的民主性與科學(xué)性。但新治理范式對(duì)間接性政策工具的重視并不等同于對(duì)直接性政策工具的否定。擴(kuò)大間接性政策工具的使用范圍是以有選擇地保留直接性政策工具使用范圍為前提的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在肯定直接性政策工具使用范圍的前提下，擴(kuò)大間接性政策工具的使用范圍是今后政策工具調(diào)整的方向。具體的政策實(shí)踐要以此為指導(dǎo)。

(二)重視政策工具應(yīng)用過(guò)程中的多主體參與

政策工具研究范式變遷實(shí)質(zhì)上是人們對(duì)公私關(guān)系認(rèn)知不斷變化的過(guò)程。傳統(tǒng)公共行政范式受科學(xué)管理影響大，認(rèn)為政府與私人部門(mén)有嚴(yán)格的界限，政府部門(mén)及其工作人員作為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)比非政府部門(mén)及公民更能勝任行政管理任務(wù)。因此，傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具研究主張政府是政策工具的單一主體，政策工具依靠政府的層級(jí)制就能實(shí)現(xiàn)。此范式下的政策工具研究單純重視政策工具本身的特征，不重視政策工具應(yīng)用的背景與環(huán)境。新公共管理范式雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公共行政范式的超越，但新公共管理實(shí)質(zhì)上只是政策工具層面的變革，沒(méi)有深化到政策工具主體變革的層面。在新公共管理范式下，政府引入企業(yè)的管理方法來(lái)提高內(nèi)部的績(jī)效，改革關(guān)注的還是政府內(nèi)部的問(wèn)題。雖然民營(yíng)化、市場(chǎng)化等間接性政策工具被廣泛使用，但是對(duì)市場(chǎng)的過(guò)分依賴(lài)導(dǎo)致對(duì)政府作用的忽視。畢竟單一的市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決所有社會(huì)問(wèn)題，政府、社會(huì)組織的作用不能被忽略。政策工具研究的新治理范式是當(dāng)前政策工具研究的新范式。新治理范式可以看作是治理理論在政策工具領(lǐng)域的新發(fā)展與嘗試。新治理范式下，公共問(wèn)題解決的首要特征就是公共性。公共問(wèn)題解決的主體不再局限于政府部門(mén)，其他主體也能參與進(jìn)來(lái)，例如，各類(lèi)社會(huì)組織、企業(yè)、公民。這時(shí)期的政策工具研究已經(jīng)從單純重視政策工具特征轉(zhuǎn)變到重視政策網(wǎng)絡(luò)，主張通過(guò)政策工具的使用來(lái)促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題解決的多主體參與，既重視非政府部門(mén)的作用，又肯定政府在政策網(wǎng)絡(luò)中的不可或缺性。因此，在具體的政策工具實(shí)踐中也要重視多主體的共同參與。

(三)積極應(yīng)對(duì)多主體參與面臨的挑戰(zhàn)

新治理范式是當(dāng)前政策工具研究的前沿。新治理范式關(guān)注解決社會(huì)問(wèn)題的諸多政策工具，倡導(dǎo)政府與第三方的合作。同時(shí)，新治理范式也注意到多方合作帶來(lái)的間接性政策工具增加所衍生出來(lái)的問(wèn)題：一方面，多方合作意味著具有多元利益、多元價(jià)值的多個(gè)組織交織在一起，這必然會(huì)使公共管理變得異常復(fù)雜；另一方面，作為理性人的第三方存在把公共利益拋在腦后的可能，政策工具執(zhí)行存在偏離政策目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。為了化解第三方參與及相應(yīng)的間接性政策工具使用可能帶來(lái)的負(fù)面影響，薩拉蒙指出必須積極面對(duì)第三方興起帶來(lái)的管理挑戰(zhàn)、問(wèn)責(zé)挑戰(zhàn)、合法性挑戰(zhàn)，其中，管理與問(wèn)責(zé)挑戰(zhàn)迫在眉睫，需要積極應(yīng)對(duì)。對(duì)于如何應(yīng)對(duì)管理與問(wèn)責(zé)方面的挑戰(zhàn)，薩拉蒙認(rèn)為：在管理方面，第三方的參與使得政策工具主體增加，使原本簡(jiǎn)單的管理變得復(fù)雜;為了應(yīng)對(duì)面臨的管理挑戰(zhàn)，政府部門(mén)事前要了解不同政策工具的特性與相關(guān)部門(mén)的現(xiàn)狀，要制定具體政策工具運(yùn)行的前期規(guī)劃，要提前準(zhǔn)備內(nèi)容完備的合同書(shū)，要設(shè)置適當(dāng)?shù)募?lì)措施；事中要運(yùn)用一定的策略保證社會(huì)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中各方行動(dòng)的一致。在問(wèn)責(zé)方面，間接性政策工具的使用意味著政府把一部分自由裁量權(quán)賦予第三方部門(mén)。第三方部門(mén)作為代理人可能出現(xiàn)逆向選擇行為或者道德風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)面臨的問(wèn)責(zé)挑戰(zhàn)，政府部門(mén)事前需要對(duì)政策工具的參與者進(jìn)行教育，還需要放寬問(wèn)責(zé)的范圍，更需要對(duì)傳統(tǒng)行政法中行政問(wèn)責(zé)相關(guān)條款做出調(diào)整。〔6〕新治理范式應(yīng)對(duì)管理與問(wèn)責(zé)挑戰(zhàn)的方法對(duì)政策工具實(shí)踐具有較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

三、中國(guó)環(huán)境政策工具分類(lèi)與主體劃分

政策工具研究范式變遷及新治理范式表明間接性政策工具與多主體的共同參與是今后政策工具發(fā)展的方向。那當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具是否朝這一方向發(fā)展呢？這需要對(duì)當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具進(jìn)行解構(gòu)。明確環(huán)境政策工具的分類(lèi)與主體是中國(guó)環(huán)境政策工具解構(gòu)的前提。

(一)政策工具分類(lèi)理論

環(huán)境政策工具屬于政策工具的范疇，環(huán)境政策工具分類(lèi)以政策工具分類(lèi)為基礎(chǔ)。關(guān)于政策工具分類(lèi)的理論非常多，達(dá)爾與林德布洛姆、胡德、霍萊特與拉梅什、英格拉姆、薩拉蒙、陳振明等中外學(xué)者都提出了有代表性的政策工具分類(lèi)理論。根據(jù)研究需要，本文主要介紹與借鑒薩拉蒙的政策工具分類(lèi)理論，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具進(jìn)行分類(lèi)。薩拉蒙總結(jié)了政策工具分類(lèi)的四個(gè)維度——強(qiáng)制性、直接性、自動(dòng)性、可見(jiàn)性。〔7〕雖然政策工具分類(lèi)的維度較多，但他最終還是選取了直接性這個(gè)維度作為他劃分政策工具類(lèi)型的依據(jù)。在薩拉蒙看來(lái)，直接性是衡量一個(gè)具有授權(quán)、資助或發(fā)起行動(dòng)能力的政府機(jī)構(gòu)參與該項(xiàng)目的程度，它是從政策工具使用的政策執(zhí)行體系的角度對(duì)政策工具進(jìn)行分類(lèi)；一個(gè)直接性強(qiáng)的政策工具，它的授權(quán)、資助和執(zhí)行單位與發(fā)起它的單位本質(zhì)上是一個(gè)相同的實(shí)體。〔8〕按照直接性的程度，薩拉蒙把政策工具分為直接政策工具與間接政策工具，其中，直接政策工具包括直接政府、政府企業(yè)、經(jīng)濟(jì)管制、信息宣傳運(yùn)動(dòng)、直接貸款，間接政策工具包括社會(huì)管制、(外包)合同、貸款擔(dān)保、政府撥款、稅收支出、收費(fèi)、保險(xiǎn)、侵權(quán)法、福利券、政府支持企業(yè)。

(二)中國(guó)環(huán)境政策工具分類(lèi)

根據(jù)研究需要，借鑒薩拉蒙的政策工具分類(lèi)理論，結(jié)合中國(guó)環(huán)境政策工具的實(shí)際情況，以直接性為維度，把中國(guó)環(huán)境政策工具分為直接性環(huán)境政策工具與間接性環(huán)境政策工具兩大類(lèi)(如表2所示)。其中，直接性環(huán)境政策工具包括直接環(huán)境管制、直接政府、政府信息工具、政府企業(yè)、直接貸款，共5小類(lèi)；間接性環(huán)境政策工具包括間接環(huán)境管制、(外包)合同、社會(huì)信息工具、貸款擔(dān)保、政府撥款、稅收支出、收費(fèi)、(政府)保險(xiǎn)、侵權(quán)責(zé)任、福利券、政府支持企業(yè)，共11小類(lèi)。

表2中國(guó)環(huán)境政策工具類(lèi)型劃分

對(duì)于這種分類(lèi)，有三點(diǎn)需要說(shuō)明：一是，這種劃分并不意味著直接性環(huán)境政策工具只有直接性，沒(méi)有間接性；也不意味著間接性環(huán)境政策工具只有間接性，沒(méi)有直接性。這種劃分只是表明，直接性環(huán)境政策工具的直接性程度高，間接性程度低；間接性環(huán)境政策工具的間接性程度高，直接性程度低。二是，采用直接環(huán)境管制與間接環(huán)境管制的分類(lèi)，而不采用薩拉蒙經(jīng)濟(jì)管制與社會(huì)管制的分類(lèi)，原因在于，一般來(lái)說(shuō)，社會(huì)管制涵蓋環(huán)境領(lǐng)域，如果按照他的劃分，那本文涉及到的環(huán)境政策工具都屬于社會(huì)管制，即都屬于他所指的間接性政策工具的范疇；再就是，美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，州政府與地方政府獨(dú)立于聯(lián)邦政府，在薩拉蒙看來(lái)它們屬于第三方，州政府與地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的管制屬于間接管制的范疇。中國(guó)實(shí)行單一制，各級(jí)地方政府要受?chē)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，不屬于第三方，各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的管制屬于直接管制的范疇。由此可以看出，薩拉蒙關(guān)于經(jīng)濟(jì)管制與社會(huì)管制的分類(lèi)不適用于本文的研究需要，也不適用于中國(guó)國(guó)情。本文根據(jù)環(huán)境管制的直接性程度，把管制分為直接環(huán)境管制、間接環(huán)境管制兩種。三是，薩拉蒙把信息宣傳運(yùn)動(dòng)歸入了直接性政策工具這類(lèi)，但他同時(shí)又指出，信息宣傳運(yùn)動(dòng)包括兩類(lèi)：政府收集信息并傳達(dá)給需要此信息的行動(dòng)者，政府要求或者促使其他社會(huì)主體收集或分享信息。可以看出，第一類(lèi)的直接性程度強(qiáng)，第二類(lèi)的間接性程度強(qiáng)。所以本文并沒(méi)有采用薩拉蒙把這類(lèi)政策工具歸入直接性政策工具的分類(lèi)，而是根據(jù)直接性程度，將這類(lèi)環(huán)境政策工具劃分為政府信息工具與社會(huì)信息工具，其中政府信息工具直接性強(qiáng)，歸入直接性環(huán)境政策工具，社會(huì)信息工具間接性強(qiáng)，歸入間接性環(huán)境政策工具。

(三)中國(guó)環(huán)境政策工具主體劃分

環(huán)境政策工具主體是環(huán)境政策工具實(shí)踐中涉及到的組織與個(gè)人。環(huán)境政策工具需要借助于一定的組織與個(gè)人來(lái)實(shí)現(xiàn)，不同組織與個(gè)人在環(huán)境政策工具實(shí)踐中所扮演的角色不同。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具主體主要包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民。從橫向來(lái)看，政府包括承擔(dān)環(huán)境職能的一切職能部門(mén)，既包括像環(huán)保部這樣的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，也包括承擔(dān)環(huán)境職能的其他政府職能部門(mén)；從縱向來(lái)看，政府包括承擔(dān)環(huán)境職能的鄉(xiāng)、縣、地級(jí)市、省、國(guó)務(wù)院五級(jí)人民政府。企業(yè)既包括污染企業(yè)，也包括從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)。社會(huì)組織既包括從事環(huán)保的公益組織，也包括一般的社會(huì)組織。公民既包括排放污染物的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)者，也包括從事環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的公民，還包括普通公民。本文主要是側(cè)重分析政府與非政府部門(mén)在環(huán)境政策工具實(shí)踐中的分工情況，所以對(duì)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民這四大類(lèi)主體不再做更細(xì)的劃分。

四、中國(guó)環(huán)境政策工具解構(gòu)

對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具現(xiàn)狀的分析可以通過(guò)解構(gòu)環(huán)境政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。環(huán)境政策工具總是體現(xiàn)在一定的環(huán)境政策中，因此，可以借助于環(huán)境政策對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具進(jìn)行解構(gòu)。本文對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具的解構(gòu)就是運(yùn)用內(nèi)容分析法，以《環(huán)保法》為樣本，從類(lèi)型、主體兩個(gè)方面對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具進(jìn)行梳理與明確。具體包括對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)及占比的統(tǒng)計(jì)與分析，對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)頻數(shù)及占比的統(tǒng)計(jì)與分析。

(一)樣本選取

環(huán)境政策工具是環(huán)境政策的實(shí)現(xiàn)形式。環(huán)境政策的制定就是一系列環(huán)境政策工具的選擇，環(huán)境政策實(shí)質(zhì)上是一系列環(huán)境政策工具的組合?；诃h(huán)境政策工具與環(huán)境政策的這種關(guān)系，透過(guò)環(huán)境政策可以更好地窺視環(huán)境政策工具。在中國(guó)，《環(huán)保法》是環(huán)境治理的綜合性法律，是環(huán)境治理的基本法，是中國(guó)環(huán)境政策的集中表現(xiàn)形式。同時(shí)，《環(huán)保法》蘊(yùn)含了全面而豐富的環(huán)境政策工具信息。因此，本文以《環(huán)保法》為樣本，借助于內(nèi)容分析法來(lái)解構(gòu)中國(guó)當(dāng)前環(huán)境政策工具。

(二)內(nèi)容分析單元的確定與編碼

按照內(nèi)容分析法的步驟，選取樣本后，就要確定內(nèi)容分析單元并編碼。本文以《環(huán)保法》中相應(yīng)的法條為內(nèi)容分析單元。依據(jù)意思表達(dá)完整、段落不可細(xì)分的原則，按照“一級(jí)條款序號(hào)——二級(jí)條款序號(hào)——段落編號(hào)”的形式，對(duì)《環(huán)保法》進(jìn)行編碼。最后形成了《環(huán)保法》政策文本內(nèi)容分析單元編碼表。受字?jǐn)?shù)限制，表3只展示了編碼表的一部分。

表3 《環(huán)保法》內(nèi)容分析單元編碼表

(三)信度檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)《環(huán)保法》內(nèi)容分析單元編碼、歸類(lèi)的一致性、準(zhǔn)確性和穩(wěn)定性，本文使用評(píng)分者信度法對(duì)編碼、歸類(lèi)結(jié)果進(jìn)行信度檢驗(yàn)。編碼、歸類(lèi)人員主觀因素可能影響到編碼的結(jié)果。為了減少主觀因素對(duì)結(jié)果的負(fù)面影響，本文選取了兩名研究人員同時(shí)對(duì)《環(huán)保法》相關(guān)條款進(jìn)行編碼、歸類(lèi)。普遍認(rèn)為，編碼人員之間平均相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.9以上，編碼歸類(lèi)結(jié)果就是客觀的。通過(guò)對(duì)兩位研究人員編碼歸類(lèi)結(jié)果的信度檢驗(yàn)，平均相關(guān)系數(shù)是0.91。這說(shuō)明編碼、歸類(lèi)的結(jié)果可靠。

(四)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

對(duì)《環(huán)保法》相關(guān)環(huán)境政策工具條款進(jìn)行編碼、歸類(lèi)后，本文分別對(duì)《環(huán)保法》各類(lèi)環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)、各類(lèi)環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)的頻數(shù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，具體數(shù)據(jù)與結(jié)果見(jiàn)表4、表5。

表4 《環(huán)保法》各類(lèi)環(huán)境政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表

1.各類(lèi)環(huán)境政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

從結(jié)果來(lái)看，直接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)為64，占兩大類(lèi)環(huán)境政策工具總數(shù)的62.75%。其中，直接環(huán)境管制出現(xiàn)的頻數(shù)是36，占總數(shù)的35.3%；直接政府出現(xiàn)的頻數(shù)是18，占總數(shù)的17.65%；政府信息工具出現(xiàn)的頻數(shù)是10，占總數(shù)的9.8%。政府企業(yè)與直接貸款這兩種環(huán)境政策工具在《環(huán)保法》中則沒(méi)有體現(xiàn)。從結(jié)果來(lái)看，間接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)為38，占兩大類(lèi)環(huán)境政策工具總數(shù)的37.25%。其中，間接環(huán)境管制出現(xiàn)的頻數(shù)是17，占總數(shù)的16.67%；社會(huì)信息工具出現(xiàn)的頻數(shù)是6，占總數(shù)的5.88%；侵權(quán)責(zé)任出現(xiàn)的頻數(shù)是6，占總數(shù)的5.88%；政府撥款出現(xiàn)的頻數(shù)是3，占總數(shù)的2.94%；(外包)合同出現(xiàn)的頻數(shù)是2，占總數(shù)的1.96%；稅收支出出現(xiàn)的頻數(shù)是2，占總數(shù)的1.96%；收費(fèi)出現(xiàn)的頻數(shù)是1，占總數(shù)的0.98%；保險(xiǎn)出現(xiàn)的頻數(shù)是1，占總數(shù)的0.98%。貸款擔(dān)保、福利券與政府支持企業(yè)這三種環(huán)境政策工具在《環(huán)保法》中則沒(méi)有體現(xiàn)。各小類(lèi)環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)比較多的分別是直接環(huán)境管制、直接政府、間接環(huán)境管制、政府信息工具、社會(huì)信息工具、侵權(quán)責(zé)任。直接環(huán)境管制是出現(xiàn)頻數(shù)最多的環(huán)境政策工具，占到了總數(shù)的三分之一多。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，直接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于間接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)，這表明中國(guó)環(huán)境政策工具仍以直接性環(huán)境政策工具為主。

2.各類(lèi)環(huán)境政策工具主體頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，以政府為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為74，占總數(shù)的58.27%。以非政府部門(mén)為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為53，占總數(shù)的41.73%。在非政府這類(lèi)主體中，以企業(yè)為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為26，占總數(shù)的20.47%；以社會(huì)組織為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為12，占總數(shù)的9.45%；以公民為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為15，占總數(shù)的11.81%。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，直接性環(huán)境政策工具均以政府為主體；非政府類(lèi)環(huán)境政策工具主體按數(shù)量從多到少排序分別為：企業(yè)、公民、社會(huì)組織。雖然間接性環(huán)境政策工具主要以企業(yè)、社會(huì)組織、公民為主體，但也需要政府與他們共同合作，這一點(diǎn)在統(tǒng)計(jì)結(jié)果中也有體現(xiàn)。

表5 《環(huán)保法》各類(lèi)環(huán)境政策工具主體頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表

五、中國(guó)環(huán)境政策工具剖析

解構(gòu)完中國(guó)環(huán)境政策工具，接下來(lái)就要對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具進(jìn)行剖析。對(duì)政策工具的剖析是中國(guó)環(huán)境政策工具重構(gòu)的基礎(chǔ)。只有通過(guò)剖析，才能明確中國(guó)環(huán)境政策工具當(dāng)前所處的階段，才能明確重構(gòu)的起點(diǎn)在哪。剖析主要是依據(jù)上文《環(huán)保法》中各環(huán)境政策工具、環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)頻數(shù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

(一)基本認(rèn)定

1.直接性環(huán)境政策工具居多

從《環(huán)保法》中各類(lèi)環(huán)境政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，直接環(huán)境管制、直接政府與政府信息工具這三類(lèi)直接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)總和達(dá)到64，占到環(huán)境政策工具總數(shù)的62.75%，間接環(huán)境管制、社會(huì)信息工具等間接性環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為38，占環(huán)境政策工具總數(shù)的37.25%。由此可以看出，在中國(guó)，直接性環(huán)境政策工具數(shù)量多、間接性環(huán)境政策工具數(shù)量少。這說(shuō)明中國(guó)當(dāng)前環(huán)境政策工具以直接性環(huán)境政策工具為主，屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具類(lèi)型，這是當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具的基本特點(diǎn)。中國(guó)環(huán)境政策正式出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，開(kāi)始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。1973年召開(kāi)的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，這是中國(guó)環(huán)境政策的開(kāi)端。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的影響，中國(guó)環(huán)境政策工具一開(kāi)始便具有較強(qiáng)的直接性，環(huán)境管制類(lèi)、直接提供環(huán)境公共服務(wù)類(lèi)政策工具充斥在具體的環(huán)境政策中。改革開(kāi)放后，受路徑依賴(lài)影響，即使是1989年12月26日通過(guò)并開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舊《環(huán)保法》”)也處處體現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，環(huán)境政策工具直接性強(qiáng)，管制色彩濃重。現(xiàn)行《環(huán)保法》雖然在環(huán)保理念、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)補(bǔ)償、處罰力度等方面對(duì)舊《環(huán)保法》有了超越，但從上文的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，其涵蓋的環(huán)境政策工具仍是直接性環(huán)境政策工具居多。

2.以政府為主體

從《環(huán)保法》中各類(lèi)環(huán)境政策工具主體出現(xiàn)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，以政府為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為74，占總數(shù)的58.27%，以非政府為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為53，占總數(shù)的41.73%，其中，作為表征新治理水平的社會(huì)組織與公民參與度較低——以社會(huì)組織為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為12，占總數(shù)的9.45%；以公民為主體的環(huán)境政策工具出現(xiàn)頻數(shù)為15，占總數(shù)的11.81%。由此可以看出，中國(guó)環(huán)境政策工具仍以政府為主體，社會(huì)組織、公民等非政府部門(mén)對(duì)環(huán)境政策工具的參與度較低。改革開(kāi)放前，政府是公共服務(wù)的唯一供給者與生產(chǎn)者，中國(guó)環(huán)境政策工具受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈影響；改革開(kāi)放后，雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)政府管理的束縛逐漸被打破，但環(huán)境政策工具政府主導(dǎo)的色彩依然濃重。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)對(duì)政府環(huán)境治理作用的依賴(lài)除了受政策慣性影響外，還緣于公民環(huán)境意識(shí)的淡薄。雖然環(huán)境污染問(wèn)題20世紀(jì)70年代就已經(jīng)在一些企業(yè)周邊出現(xiàn)，但由于民眾環(huán)境意識(shí)淡薄，對(duì)環(huán)境的訴求并沒(méi)有形成有序而明顯的權(quán)益表達(dá)。從而使得以社會(huì)組織廣泛參與、政府與第三方合作為特征的新治理在中國(guó)環(huán)境治理中沒(méi)有出現(xiàn)。

由政策工具研究范式變遷與新治理范式可知，在傳統(tǒng)公共行政范式下，以直接性環(huán)境政策工具為主，公共部門(mén)與私人部門(mén)之間有嚴(yán)格的界限，環(huán)境政策工具的執(zhí)行借助于政府的層級(jí)體制。越是直接性程度高的環(huán)境政策工具，則越是由政府部門(mén)單獨(dú)執(zhí)行；越是間接性程度高的環(huán)境政策工具，則越是由多方主體共同來(lái)參與。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，當(dāng)前中國(guó)直接性環(huán)境政策工具居多，并以政府為主體。由此可以判斷，當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具處于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具發(fā)展階段。傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具雖然在特定的歷史時(shí)期有一定效果，但也越來(lái)越陷入環(huán)境治理困境。

(二)治理困境

隨著工業(yè)化與城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，加上中國(guó)國(guó)土面積遼闊，單靠政府部門(mén)已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境監(jiān)管與治理。大氣污染、水污染、土壤污染的持續(xù)出現(xiàn)使得中國(guó)面臨前所未有的環(huán)境治理困境。以2016年為例，《2016年中國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，254個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，占75.1%，環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市只占全部城市數(shù)的24.9%；全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)225個(gè)地市級(jí)行政區(qū)的6124個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)(其中國(guó)家級(jí)監(jiān)測(cè)點(diǎn)1000個(gè))開(kāi)展的地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果顯示：水質(zhì)為較差級(jí)和極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)總和占總數(shù)的60.1%(其中較差級(jí)和極差級(jí)分別占總數(shù)的45.4%和14.7%)，水質(zhì)為優(yōu)良級(jí)、良好級(jí)、較好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)總和只占總數(shù)的39.9%?！?〕雖然空氣質(zhì)量與地下水質(zhì)較往年有所好轉(zhuǎn)，但整體形勢(shì)仍不容樂(lè)觀，環(huán)境污染的現(xiàn)狀并沒(méi)有從根本上改變。

當(dāng)前，中國(guó)環(huán)境政策工具中直接性環(huán)境政策工具居多，以政府為主體，屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具發(fā)展階段。這種特征的環(huán)境政策工具在環(huán)境問(wèn)題不突出的年代或許能得過(guò)且過(guò)；但到了現(xiàn)在這個(gè)環(huán)境問(wèn)題全面爆發(fā)的年代，傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具顯得力不從心。政府為單一主體的環(huán)境政策工具已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。中國(guó)不斷出現(xiàn)的環(huán)境治理困境也證明了這一點(diǎn)。中國(guó)環(huán)境治理面臨的困境正在快速削弱傳統(tǒng)公共行政范式下直接性環(huán)境政策工具的合理性基礎(chǔ)。環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重使得人們開(kāi)始反思直接性環(huán)境政策工具的合理性，反思政府主導(dǎo)型環(huán)境治理的效果，反思今后中國(guó)環(huán)境政策工具應(yīng)該如何重構(gòu)。

六、中國(guó)環(huán)境政策工具重構(gòu)

政策工具研究范式的兩次變遷——從傳統(tǒng)公共行政范式向新公共管理范式的變遷，從新公共管理范式向新治理范式的變遷——讓我們看到了環(huán)境政策工具的發(fā)展方向與趨勢(shì)，也讓我們對(duì)中國(guó)當(dāng)前環(huán)境政策工具所處的階段有了一個(gè)更準(zhǔn)確的判斷。通過(guò)上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具類(lèi)型。今后中國(guó)環(huán)境政策工具的重構(gòu)應(yīng)該以新治理范式為指導(dǎo)，在工具層面、主體層面、能力層面、制度層面實(shí)現(xiàn)突破。

(一)工具層面

擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具以直接性環(huán)境政策工具為主，屬于傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具。這種以政府為主體的環(huán)境政策工具體系已經(jīng)無(wú)法對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題做出有效回應(yīng)。當(dāng)前中國(guó)環(huán)境治理危機(jī)正在削弱直接性環(huán)境政策工具的合理性基礎(chǔ)。從政策工具研究范式的變遷過(guò)程來(lái)看，增加間接性環(huán)境政策工具是發(fā)展的大趨勢(shì)。按照新治理范式的基本觀點(diǎn)，間接性環(huán)境政策工具的增加可以使更多的企業(yè)、社會(huì)組織與公民參與到環(huán)境治理中來(lái)，這既能降低政府環(huán)境治理的成本，又能增強(qiáng)環(huán)境治理的民主性。在中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境政策體系中，間接性環(huán)境政策工具的種類(lèi)較直接性環(huán)境政策工具的種類(lèi)多，但是間接性環(huán)境政策工具的使用范圍則比直接性環(huán)境政策工具的使用范圍小。因此，中國(guó)環(huán)境政策工具的重構(gòu)必須擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍。合同外包、貸款、政府撥款、環(huán)境稅、保險(xiǎn)等間接性環(huán)境政策工具在當(dāng)前中國(guó)環(huán)境治理中使用得還不廣泛。應(yīng)該根據(jù)各個(gè)環(huán)境問(wèn)題的具體情況來(lái)推進(jìn)這些間接性環(huán)境政策工具的使用。

選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍。直接性環(huán)境政策工具總是與以政府為單一主體的環(huán)境治理模式相生相伴。在新治理范式下，政府要適當(dāng)?shù)貙?duì)自身職權(quán)范圍做出調(diào)整，縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍。需要指出的是，縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍并不代表直接性環(huán)境政策工具不需要了，也不意味著對(duì)直接性環(huán)境政策工具的全盤(pán)否定。新治理范式雖然主張政府與企業(yè)、第三方、公民結(jié)成治理的政策網(wǎng)絡(luò)來(lái)共同應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題，但它對(duì)多元治理網(wǎng)絡(luò)的偏好并不代表對(duì)政府的否定。在新治理范式看來(lái)，政府在整個(gè)治理體系中仍然扮演著重要角色。因此，縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍應(yīng)該是有選擇性的，不是不要直接性環(huán)境政策工具，也不是隨意縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍，而是有選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍。直接性環(huán)境管制的范圍可以適當(dāng)縮小，對(duì)于污染企業(yè)的干預(yù)可以適當(dāng)采用市場(chǎng)化的手段。直接提供環(huán)境類(lèi)公共產(chǎn)品與服務(wù)的范圍也可以相應(yīng)地縮小，一些地區(qū)性、區(qū)域性環(huán)境類(lèi)公共產(chǎn)品與服務(wù)可以由企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)提供，例如區(qū)域性的環(huán)境綜合整治可以讓更多的非政府力量參與進(jìn)來(lái)。

(二)主體層面

傳統(tǒng)公共行政范式下，政府部門(mén)為單一主體的政策工具成本較高、效率較低；新公共管理范式下，市場(chǎng)化手段的使用實(shí)現(xiàn)了政策工具的變革，但是對(duì)市場(chǎng)的過(guò)于依賴(lài)導(dǎo)致公共利益、公平等的缺失；新治理范式下的政策工具研究則主張政府、企業(yè)、第三方與公民合作，構(gòu)成多主體參與的政策網(wǎng)絡(luò)。環(huán)境問(wèn)題復(fù)雜而多變，單純依靠政府不可能得到有效地緩解與解決，需要多主體的共同參與。根據(jù)新治理范式的觀點(diǎn)，環(huán)境政策工具塑造了環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)，環(huán)境政策工具的選擇決定了哪些主體參與到環(huán)境政策的運(yùn)行中來(lái)以及各自扮演的角色。擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍，選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍，意味著環(huán)境政策工具主體的增加。然而在中國(guó)，一直以來(lái)公民環(huán)境意識(shí)薄弱，這嚴(yán)重影響了間接性環(huán)境政策工具的使用。因此，為了配合環(huán)境政策工具結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須促進(jìn)環(huán)境治理的多元主體參與。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，國(guó)家或市場(chǎng)并不能有效解決環(huán)境中的集體行動(dòng)問(wèn)題，只有多中心治理才是有效途徑；〔10〕奧蘭·揚(yáng)也持類(lèi)似觀點(diǎn)，他指出環(huán)境治理需要建立公共部門(mén)、私人部門(mén)之間的合作聯(lián)盟。〔11〕薩拉蒙強(qiáng)調(diào)政策工具的推行需要借助于社會(huì)行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)、私人部門(mén)、公民之間的合作。主體多元化是環(huán)境政策工具重構(gòu)的基礎(chǔ)，缺乏主體多元化的環(huán)境政策工具重構(gòu)將無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。因此，今后環(huán)境治理要實(shí)現(xiàn)從單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變，要擴(kuò)展社會(huì)組織、公民、第三方企業(yè)等非政府部門(mén)參與環(huán)境治理的途徑，以此來(lái)促進(jìn)多主體之間的溝通、合作與競(jìng)爭(zhēng)。

(三)能力層面

間接性環(huán)境政策工具使用范圍的擴(kuò)大，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民的共同合作使得環(huán)境政策工具的使用變得異常復(fù)雜。為了應(yīng)對(duì)間接性環(huán)境政策工具使用以及環(huán)境治理主體多元化所帶來(lái)的管理復(fù)雜化這一問(wèn)題，需要政府部門(mén)提高自身的治理能力，包括說(shuō)服能力、賦權(quán)能力、協(xié)調(diào)能力。間接性環(huán)境政策工具的使用為第三方參與環(huán)境治理提供了可能，但是間接性環(huán)境政策工具的真正使用還要以第三方的積極參與為前提。說(shuō)服第三方參與環(huán)境治理就成了對(duì)政府的一個(gè)考驗(yàn)。政府應(yīng)該具有較強(qiáng)的引導(dǎo)與說(shuō)服能力，應(yīng)該進(jìn)行廣泛的動(dòng)員與宣傳，讓更多的隱性主體能參與進(jìn)來(lái)。當(dāng)?shù)谌奖徽f(shuō)服參與到環(huán)境政策工具實(shí)踐中來(lái)就意味著政府要把一部分環(huán)境治理權(quán)讓渡給第三方。權(quán)力讓渡考驗(yàn)著政府的賦權(quán)能力。賦予第三方自由裁量權(quán)的度要把握好，同時(shí)不同環(huán)境政策工具對(duì)賦權(quán)的要求也不一樣。共同參與環(huán)境政策工具實(shí)踐的多元化主體有著不同的利益、工作程序、規(guī)章制度等，為了保證良好環(huán)境治理效果的出現(xiàn)，要在環(huán)境政策工具使用過(guò)程中協(xié)調(diào)各方的利益、工作程序、規(guī)章制度、時(shí)間、節(jié)奏等，需要協(xié)調(diào)者具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力。

(四)制度層面

中國(guó)環(huán)境政策工具的重構(gòu)并不是單純地?cái)U(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍，或是選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍，亦或?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理主體的多元化，而是通過(guò)各種環(huán)境政策工具的選擇與運(yùn)用將政府、企業(yè)、社會(huì)、公民之間的合作關(guān)系制度化。缺少制度層面的重構(gòu)，單純工具層面、主體層面、技能層面的環(huán)境政策工具重構(gòu)必定會(huì)失敗。制度層面的重構(gòu)可以保障環(huán)境治理公私合作的規(guī)范化、有序化、常態(tài)化。此外，間接性環(huán)境政策工具的應(yīng)用使政府面臨管理挑戰(zhàn)與問(wèn)責(zé)挑戰(zhàn)，這需要在制度層面做出調(diào)整以便更好地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。工具層面、主體層面重構(gòu)的結(jié)果必須制度化，寫(xiě)入環(huán)境政策法規(guī)中，這樣才能做到有法可依、有章可循，才能讓企業(yè)、社會(huì)組織、公民的參與常態(tài)化；制度要為政府說(shuō)服能力、賦權(quán)能力、協(xié)調(diào)能力的提高提供支撐；激勵(lì)制度必須具體而有效，應(yīng)能真正起到對(duì)第三方環(huán)境治理行為的控制、引導(dǎo)；環(huán)境政策工具使用的全流程管理制度要齊備，包括事前準(zhǔn)備、事中控制與監(jiān)督、事后補(bǔ)救；問(wèn)責(zé)制度要做出相應(yīng)調(diào)整，問(wèn)責(zé)對(duì)象的范圍要能涵蓋所有環(huán)境政策工具主體，行政法中的相應(yīng)條款也要做出修訂。

七、結(jié) 語(yǔ)

中共十九大報(bào)告指出，要加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在這種背景下，重構(gòu)環(huán)境政策工具顯得尤為必要。政策工具研究范式變遷及新治理范式對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具重構(gòu)具有重要的啟發(fā)意義。通過(guò)定量分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策工具還處于傳統(tǒng)公共行政范式下的政策工具發(fā)展階段，主要依靠政府層級(jí)制推行，突出管制與直接供給。面對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，傳統(tǒng)公共行政范式下的環(huán)境政策工具已經(jīng)成為推進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的阻礙。因此，中國(guó)環(huán)境政策工具應(yīng)該在工具層面、主體層面、能力層面、制度層面等四方面進(jìn)行重構(gòu)：要擴(kuò)大間接性環(huán)境政策工具的使用范圍，選擇性地縮小直接性環(huán)境政策工具的使用范圍；要促進(jìn)環(huán)境治理的多主體參與；要提高政府在環(huán)境治理多主體參與中的說(shuō)服能力、賦權(quán)能力、協(xié)調(diào)能力；要將環(huán)境政策工具重構(gòu)的結(jié)果制度化。唯有此，才能使中國(guó)走出環(huán)境治理困境，擺脫環(huán)境治理危機(jī)，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋?zhuān)?/p>

〔1〕中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部：《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，http://zfs.mep.gov.cn/fg/gwyw/201706/t20170607_415615.shtml。

〔2〕陳振明：《政府工具導(dǎo)論》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第1頁(yè)。

〔3〕〔美〕托馬斯·塞繆爾·庫(kù)恩：《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》，李寶恒、紀(jì)樹(shù)立譯，上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，1980年,第8頁(yè)。

〔4〕〔7〕〔8〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2016年，第6-14、18-30、22頁(yè)。

〔5〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K·M·馮尼斯潘：《公共政策工具：對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，顧建光譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第76頁(yè)。

〔6〕〔美〕萊斯特·M.薩拉蒙：《新政府治理與公共行為的工具：對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)行政管理》2009年第11期。

〔9〕中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部：《2016年中國(guó)環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)》，http://www.zhb.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/。

〔10〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆:《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》，宋全喜、任睿譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000年，第8-14頁(yè)。

〔11〕〔美〕奧蘭·揚(yáng)：《直面環(huán)境挑戰(zhàn)：治理的作用》，趙小凡等譯，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2014年,第164頁(yè)。