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事業(yè)單位內(nèi)部控制建設 存在的問題及對策分析

2018-03-01 07:18戈春霞
中國集體經(jīng)濟 2018年36期
關(guān)鍵詞:內(nèi)部控制建設事業(yè)單位問題

戈春霞

摘要:內(nèi)部控制是單位為了防范和管控經(jīng)濟活動風險而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng),也是確保單位目標實現(xiàn)的保障機制。2015年12月末,財政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》,在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的基礎(chǔ)上,要求內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟和業(yè)務活動的全范圍,貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程,2016年和2017年又分別印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理(試行)》,對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設提出更高要求,事業(yè)單位內(nèi)部控制建設制度體系已趨于完善。現(xiàn)階段事業(yè)單位內(nèi)控建設雖已取得一定的成效,但規(guī)范性文件中的很多要求尚未落實,還存在著很多問題亟待解決。文章在這一背景下,針對事業(yè)單位缺少內(nèi)部控制建設意識、內(nèi)部控制制度有效性差、沒有針對性的內(nèi)部控制方法及內(nèi)部控制機構(gòu)與人員配置不合理等問題,在對其成因進行探討的基礎(chǔ)上,提出如何提高領(lǐng)導重視程度、提高人員素質(zhì)水平、正確開展內(nèi)部控制制度建設、建立風險評估機制和建議內(nèi)部審計和外部監(jiān)督并行等對策,確保內(nèi)部控制有效運行。

關(guān)鍵詞:事業(yè)單位;內(nèi)部控制建設;問題;對策

一、事業(yè)單位特點及內(nèi)部控制存在的困難

(一)經(jīng)營活動具有公益性

事業(yè)單位一般不以盈利為目的,其主要目的是為了向社會公眾提供非營利性的公益服務,追求的是社會公共服務的效率和效果,這就容易造成事業(yè)單位缺少主動開展內(nèi)部控制建設的內(nèi)生動力。

(二)非競爭性

事業(yè)單位基本是由國家機關(guān)或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦,其經(jīng)費主要依靠國家或地方財政,一般不參與市場競爭,旱澇保收,導致事業(yè)單位整體風險意識淡薄。

(三)控制著大量國有資產(chǎn)

為發(fā)揮政府賦予事業(yè)單位的職能,事業(yè)單位掌握著大量國有資產(chǎn)。因資產(chǎn)基本全部為財政投入,事業(yè)單位不重視資源的使用效率,資產(chǎn)管理意識淡薄、管理方式粗放。

(四)人員流動性低

事業(yè)單位業(yè)務穩(wěn)定,人員的流動性低,對外界新觀念和新知識的接觸少,容易造成工作人員尤其是財務人員思維固化,憑經(jīng)驗做事,對新的管理理念和要求不了解,觀念意識沒有與時俱進。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

(一)缺少正確的內(nèi)部控制意識

全面進行內(nèi)部控制建設雖已進入第五年,但內(nèi)部控制建設意識尚未在事業(yè)單位中普及,離真正了解更是相去甚遠。單位領(lǐng)導對內(nèi)部控制建設重視程度嚴重不足,簡單的認為內(nèi)部控制建設是財務部門的事情,內(nèi)部控制僅僅是控制資金的使用,沒能意識到內(nèi)部控制建設對單位各項經(jīng)濟業(yè)務管理的重要性,也就沒能將內(nèi)部控制建設提升到單位層面開展。除財務人員外,其他部門人員對內(nèi)部控制建設不了解,參與度低。

(二)制度有效性較差

一是關(guān)鍵制度建設不完善,如預算管理制度未建立或沒能被嚴格執(zhí)行,資產(chǎn)管理制度不全面。還存在人員選拔聘任機制不完善、獎勵機制缺位、部門崗位責任制沒建立等情況。

二是制度陳舊,適用性不強。當單位經(jīng)濟業(yè)務發(fā)生調(diào)整或出現(xiàn)新的管理要求時,對應的制度沒有及時予以修訂和完善,導致制度與實際業(yè)務相脫節(jié)。

三是有些單位即使建立了內(nèi)部控制制度,由于財務部門之外的其他部門參與度不夠或未充分理解內(nèi)部控制,導致業(yè)務梳理方法本身不正確,梳理出的業(yè)務流程不連貫,職責權(quán)限劃分不完全,內(nèi)部控制制度存在漏洞。

四是單位一把手擁有絕對的權(quán)威,在資金支付和業(yè)務辦理上,工作人員只認單位領(lǐng)導的簽字,而不關(guān)注審批程序是否合規(guī),控制制度的威懾力不足。

(三)缺乏有針對性的內(nèi)部控制方法

1. 普遍未建立風險評估機制

事業(yè)單位具有非競爭性的特點,因從事的多數(shù)都是公益事業(yè),基本不會受到市場行為的影響,經(jīng)營風險極低,造成事業(yè)單位整體風險意識沒有提升到應有的高度,沒有建立風險評估機制,不具備應對突發(fā)事件的能力。

2. 未開展有效的內(nèi)部控制考評辦法

事業(yè)單位通常都沒設置獨立的內(nèi)部審計部門,內(nèi)部控制執(zhí)行中的監(jiān)督人缺位。按照財政部門要求開展內(nèi)部控制年度評價時,雖強調(diào)內(nèi)部控制評價工作和內(nèi)控建設部門不能為同一人,但因其他部門對內(nèi)控不了解,實際還是由財務部門獨立開展,流于形式,沒能正確開展內(nèi)部控制評價工作。上級單位也沒有將評價結(jié)果和干部考核、追責問責結(jié)合起來,評價與考核結(jié)果沒有產(chǎn)生效用。

(四)人員素質(zhì)不高

事業(yè)單位很少會出現(xiàn)因工作能力不強而解聘人員的事情,加之事業(yè)單位業(yè)務基本保持穩(wěn)定的因素,工作人員競爭上崗的意識不強,主動學習的積極性不高,知識不能及時更新,尤其是財務人員專業(yè)知識面窄,思維不開闊,喜歡憑經(jīng)驗做事,一些財務人員業(yè)務水平不能滿足管理提出的新要求。又因為一直以來事業(yè)單位都不重視財務部門,認為財務工作就是簡單的資金收付和記賬,技術(shù)含量低,給財務部門配備的人員素質(zhì)不高。財務部門在人才問題上沒有實現(xiàn)良性循環(huán)。

(五)信息化建設水平低

事業(yè)單位現(xiàn)階段的信息化僅限于財務系統(tǒng),即使在其他業(yè)務中建立了信息系統(tǒng),系統(tǒng)之間也是各自獨立運行,沒有實現(xiàn)對業(yè)務和財務信息流轉(zhuǎn)的全過程監(jiān)控,內(nèi)部控制未被全面嵌入信息系統(tǒng)中。

三、影響事業(yè)單位內(nèi)部控制的因素分析

(一)領(lǐng)導重視程度

如果單位領(lǐng)導重視內(nèi)部控制建設,將自己作為內(nèi)部控制建設的第一責任人,他就會給予內(nèi)部控制建設很高的關(guān)注度,并經(jīng)常過問,帶動單位所有部門了解內(nèi)部控制的積極性,并參與和重視內(nèi)部控制建設,營造出良好的內(nèi)部控制環(huán)境,有利于在各部門之間建立順暢的溝通機制,促使內(nèi)部控制建設有效開展。反之,如果單位領(lǐng)導僅將內(nèi)部控制建設作為由財務部門獨立開展的一項工作,受限于單個部門的局限性,內(nèi)部控制建設將帶有很強的片面性,最終出現(xiàn)“重資金管理輕決策機制、人事制度和組織結(jié)構(gòu)等方面的建設”,內(nèi)部控制建設的全面性必然受影響。

(二)內(nèi)部管理制度

雖然內(nèi)部管理制度不等于內(nèi)部控制,但內(nèi)部控制對各環(huán)節(jié)的要求被落到實處后成文便是各項內(nèi)部管理制度。一個有效的內(nèi)部控制體系必然包括一套相互銜接、全面完善的制度體系,完善的內(nèi)部控制體系被有效運行后,最終形成的局面就是“以制度管人、按流程做事”的局面。如果內(nèi)部管理制度不健全,則一個單位內(nèi)部控制建設的有效性也就無從談起。

(三)控制方法選擇

1. 風險評估機制

內(nèi)部控制屬于風險導向型,識別和評估風險是內(nèi)部控制的一個重要環(huán)節(jié)。只有考量了各種風險,對其進行了定量和定性分析并采取了相應的措施,內(nèi)部控制系統(tǒng)才能有效發(fā)揮作用。

2. 內(nèi)部控制評價和考核

內(nèi)部控制體系建立的再好,如果不執(zhí)行,就形同虛設。內(nèi)部控制評價和考核能有效督促單位各層級人員按照內(nèi)部控制規(guī)定開展業(yè)務活動,從而保證內(nèi)部控制被有效執(zhí)行。

(四)人員素質(zhì)

人員素質(zhì)與品質(zhì)是影響內(nèi)部控制建設效果的一個至關(guān)重要因素。內(nèi)部控制是由人來建立和實施的,人員的素質(zhì)與品質(zhì)決定著其他內(nèi)部控制因素的優(yōu)劣,尤其是牽頭開展內(nèi)部控制建設的財務人員,其素質(zhì)和道德品質(zhì)直接影響著內(nèi)部控制建設水平。只有德才兼?zhèn)涞呢攧杖藛T才能制定出完善的財務管理制度并嚴格遵守,只有德才兼?zhèn)涞呢攧杖藛T才能與業(yè)務部門建立良好的溝通機制,建立起完善的內(nèi)部控制體系。

(五)信息化程度

隨著信息技術(shù)在各方面的廣泛應用,事業(yè)單位在各個業(yè)務環(huán)節(jié)實現(xiàn)信息化是必然的趨勢。事業(yè)單位在推進各業(yè)務環(huán)節(jié)的信息化過程中,將內(nèi)部控制流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中,將極大的減少人為操作的失誤和舞弊,強化內(nèi)部控制的有效性。

四、改善事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

(一)提高事業(yè)單位領(lǐng)導內(nèi)部控制建設意識

《關(guān)于推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》要求所有事業(yè)單位在2016年年底前完成內(nèi)部控制的建設和實施工作。為落實這一規(guī)定,財政部門應設定相關(guān)的跟蹤和反饋機制,根據(jù)內(nèi)部控制報告摸底事業(yè)單位內(nèi)部控制建設情況,對將內(nèi)部控制建設情況作為績效考核的一個指標,建立起相應的懲罰機制,追究單位負責人的責任,從而達到通過強制手段實現(xiàn)內(nèi)部控制建設和執(zhí)行的目的。另一方面,要加大內(nèi)部控制建設宣傳力度,在地區(qū)內(nèi)選擇一家或幾家內(nèi)部控制建設優(yōu)秀的單位作為典型予以宣傳,全面推廣內(nèi)部控制全面實施后產(chǎn)生的良好效果和成果,讓事業(yè)單位切實感受到內(nèi)部控制建設帶來的巨大作用,從而增強事業(yè)單位領(lǐng)導和全體員工對內(nèi)部控制建設的認識和重視度,增加其主動建設和完善內(nèi)部控制的積極性。

(二)提高人員綜合素質(zhì),培養(yǎng)高水平專業(yè)人才

應建立科學的人才選拔機制,對于能力強、管理水平高的員工進行提拔或重用,建立良好的比、學、趕、幫、超的工作氛圍,激勵員工積極主動學習,不斷提升自己;定期測評員工職業(yè)道德水平,必要時開展職業(yè)道德警示教育;確定關(guān)鍵崗位人員專業(yè)勝任能力,按照崗位要求聘用人才,并定期開展關(guān)鍵崗位業(yè)務培訓。

財務人員的知識不能僅停留在記賬會計層面,需具一定的財務管理能力,甚至管理會計知識?,F(xiàn)階段,我國會計工作正面臨轉(zhuǎn)型,各行業(yè)都在積極引入管理會計人才。在這一大形勢下,事業(yè)單位也應著力培養(yǎng)或采取其他方式引入高水平管理會計人才,將內(nèi)部控制建設和財務工作提升到一個更高的水平。

(三)正確開展內(nèi)部控制制度建設

內(nèi)部控制建設是一個系統(tǒng)工程,建立內(nèi)部控制制度應嚴格遵循全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性原則。

1. 內(nèi)部控制制度覆蓋單位的所有業(yè)務活動。開展內(nèi)部控制建設之初,財務部門應與所有部門進行充分溝通,讓其他部門深刻理解內(nèi)部控制建設的含義和意義,共同研究內(nèi)部控制制度整體框架,梳理所有業(yè)務流程,確定需要建立內(nèi)部控制制度的業(yè)務活動。

2. 確定關(guān)鍵業(yè)務活動和存在重大風險的業(yè)務環(huán)節(jié)。一般而言,規(guī)定事業(yè)單位關(guān)鍵業(yè)務活動的制度包括以下方面。

(1)預算控制制度。預算控制是事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的關(guān)鍵和核心。為提高預算的科學化和精細化水平,事業(yè)單位除人工費用外的其他費用應按照零基預算法編制預算。為確保預算編制緊密結(jié)合單位實際業(yè)務,編制預算時,所有部門都要充分參與,共同討論預算期內(nèi)將發(fā)生的費用項目,并對每一費用項目編制方案。匯總各部門預算時,為避免業(yè)務部門對預算工作的不了解,財務部門要與業(yè)務部門進行充分溝通,確保預算合理、準確。執(zhí)行預算階段,財務部門要按月對預算執(zhí)行情況進行分析,并將執(zhí)行情況通報各部門,對預算執(zhí)行不理想的部門進行督促,提高預算的嚴肅性。

(2)資產(chǎn)管理制度。事業(yè)單位資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)是資產(chǎn)使用和處置管理。在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)包括資產(chǎn)保管和領(lǐng)用。對超過限額的資產(chǎn)領(lǐng)用,應實行審批制度,因設備更新涉及的資產(chǎn)領(lǐng)用,需在領(lǐng)用同時交回報廢資產(chǎn)。財務部門需定期與資產(chǎn)管理人進行賬實核對,建立資產(chǎn)定期盤點制度,資產(chǎn)管理人進行盤點時,應指派他人參與盤點,盤點后形成盤點表,各部門要對盤點表中本部門使用的資產(chǎn)簽字確認。在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié),對于非因使用到期報廢的設備,需技術(shù)部門出具意見,作為資產(chǎn)報廢的依據(jù)。

(四)所有業(yè)務模塊信息化

財政部領(lǐng)導提出“內(nèi)控工作要責任心加信息化”。事業(yè)單位應該與上級單位的信息中心合作,盡快建立預算管理、業(yè)務收支等所有業(yè)務模塊的信息系統(tǒng),上級單位對內(nèi)控信息化列出時間表,督促各二級單位盡快建立。對于已經(jīng)建立的信息系統(tǒng),內(nèi)控建設部門需將內(nèi)控建設中的流程和控制方法嵌入信息系統(tǒng)中,對于尚未開發(fā)或正在開發(fā)中的信息系統(tǒng),需將內(nèi)控系統(tǒng)與業(yè)務對系統(tǒng)需求相融合,確保內(nèi)控要求被全面納入信息系統(tǒng)。內(nèi)控建設部門還需評估信息系統(tǒng)帶來的新風險點, 對內(nèi)控體系進行修訂和完善,確保覆蓋了全部風險點。

(五)建立風險評估機制

為保障實現(xiàn)內(nèi)部控制目標和防范廉政風險,事業(yè)單位應建立風險評估機制。事業(yè)單位外部風險主要是政策風險,內(nèi)部風險包括財務風險、管理風險和職業(yè)道德風險。進行風險評估時,先成立風險評估小組,人員構(gòu)成至少應包括財務人員和人事部門人員。風險評估內(nèi)容涵蓋單位層面風險和業(yè)務層面風險,對查找出的風險進行分類,對于不能承受的風險應建立相應的應對機制,每年至少進行一次風險評估,當政策要求或者經(jīng)營活動進行調(diào)整時,開展重新開展風險評估。

(六)內(nèi)部審計和外部監(jiān)督并行,確保內(nèi)部控制有效執(zhí)行

1. 建立內(nèi)審機制,事業(yè)單位內(nèi)部設立獨立的內(nèi)審部門,配備人員時,應充分考慮內(nèi)審部門的獨立性和權(quán)威性。內(nèi)審部門定期對內(nèi)部控制建立和執(zhí)行情況進行評價,并形成評價報告。當管理要求或者業(yè)務發(fā)生變動時,重新開展內(nèi)部控制評價。對內(nèi)控評價和審計中發(fā)現(xiàn)的問題或偏差給出改正意見 ,要求相關(guān)責任部門予以落實,對落實情況持續(xù)進行跟蹤和督促,直至落實到位,實現(xiàn)通過內(nèi)部審計促進內(nèi)部控制不斷完善和有效執(zhí)行。

2. 借助外部機構(gòu)力量監(jiān)督內(nèi)部控制建設

2016年開始,財政部每年都要求事業(yè)單位對內(nèi)部控制進行報告和自我評價,但因沒有建立評價結(jié)果的后續(xù)應用,事業(yè)單位并沒有給予重視,多數(shù)都變成了走程序,讓外部監(jiān)督流于形式。地方財政局定期對內(nèi)部控制自我評價結(jié)果進行抽查,核實內(nèi)部控制自我評價的真實性,將內(nèi)部控制自我評價結(jié)果予以公開,接受社會監(jiān)督,并聘請外部中介機構(gòu)對內(nèi)部控制評價報告進行審核,根據(jù)最終的審核結(jié)果建立相應的獎懲機制,從而有效督促事業(yè)單位建立和執(zhí)行內(nèi)部控制。審計署或者審計局的審計范圍不再局限于對財務工作的檢查,還應增加內(nèi)部控制建設情況審計并在審計報告中予以單獨列示。通過財政部門、審計部門的雙向監(jiān)督,建立真正有效的外部監(jiān)督機制。

五、結(jié)論

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設已進入新的發(fā)展階段,國家也對事業(yè)單位內(nèi)部控制建設提出更高的要求。本文在對事業(yè)單位現(xiàn)階段內(nèi)部控制建設存在的諸如單位領(lǐng)導不重視、控制方法不到位、內(nèi)部控制制度不健全等問題的分析上,提出通過政策要求強制事業(yè)單位建立和執(zhí)行內(nèi)部控制、開展宣傳工作提高事業(yè)單位對內(nèi)部控制建設的重視程度,提高全員的道德和業(yè)務素質(zhì)水平,并就如何正確建立內(nèi)部控制制度提出意見,從而將事業(yè)單位內(nèi)部控制建設水平提升到一個更高的層次。未來本人擬就內(nèi)部控制建設如何貫穿內(nèi)部權(quán)力運行全過程開展研究。

參考文獻:

[1]馮志強.加強行政事業(yè)單位財務內(nèi)部控制的探討[J].財會學習,2018(03).

[2]韋輝明.論行政事業(yè)單位如何加強內(nèi)部控制建設[J].財會學習,2018(03).

[3]劉永澤,唐大鵬.關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾個問題[J].會計研究,2013(01).

(作者單位:北京市土地整理儲備中心)

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