陳爽 習(xí)麗嬪

（一）基本案情

2016年至2017年9月，四川省成都市雙流區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局（以下簡稱雙流區(qū)市場監(jiān)管局）工作人員馮某某在“雙流區(qū)老漁民食品商行”等283戶個(gè)體工商戶未提交登記資料及未取得任何審批的情況下，為他們辦理了工商注冊登記，頒發(fā)了《營業(yè)執(zhí)照》。隨后，該局根據(jù)該283戶個(gè)體工商戶提供的《營業(yè)執(zhí)照》和《成都市雙流區(qū)食品經(jīng)營自查申請表》等資料，又為其頒發(fā)了《食品經(jīng)營許可證》。案發(fā)后，雙流區(qū)市場監(jiān)管局對283戶個(gè)體工商戶登記的營業(yè)地址進(jìn)行了核實(shí)，發(fā)現(xiàn)均沒有實(shí)體門店。該局根據(jù)《個(gè)體工商戶條例》、《食品經(jīng)營許可證管理辦法》之規(guī)定，于2017年9月、11月分別作出了撤銷“雙流區(qū)老漁民食品商行”等283戶個(gè)體工商戶的注冊登記及《食品經(jīng)營許可證》的決定。

（二）訴前程序

四川省成都市雙流區(qū)人民檢察院民事行政檢察部門經(jīng)調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)，上述個(gè)體工商戶沒有線下實(shí)體經(jīng)營場所但準(zhǔn)備從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營，系通過非法途徑獲得食品經(jīng)營許可。同時(shí)，區(qū)市場監(jiān)管局在撤銷食品經(jīng)營許可證后長時(shí)間未辦理食品經(jīng)營許可證的注銷手續(xù)。為防范網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全風(fēng)險(xiǎn)，雙流區(qū)檢察院遂向雙流區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)出訴前檢察建議，提出三點(diǎn)建議：建議其對法定期限內(nèi)未申請辦理注銷手續(xù)的個(gè)體工商戶依職權(quán)注銷其《食品經(jīng)營許可證》；將283戶個(gè)體工商戶的工商注冊登記、食品經(jīng)營許可被撤銷、注銷的相關(guān)信息發(fā)送至有關(guān)網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺；對上述食品經(jīng)營者的后續(xù)經(jīng)營行為進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

雙流區(qū)市場監(jiān)管局收到檢察建議后，迅速整改措施，依法注銷了283戶個(gè)體工商戶的《食品經(jīng)營許可證》，并將食品經(jīng)營許可證撤銷、注銷情況發(fā)送至“美團(tuán)”“餓了么”“百度外賣”等網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺總部，要求上述網(wǎng)絡(luò)第三方平臺停止為283戶個(gè)體工商戶提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺服務(wù)，并持續(xù)對上述食品經(jīng)營者的后續(xù)經(jīng)營行為、網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺對上述入網(wǎng)個(gè)體工商戶的清理情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

（一）案件類型特點(diǎn)

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)科技的快速發(fā)展，通過網(wǎng)絡(luò)購買食品、點(diǎn)外賣成為眾多消費(fèi)者的首要選擇，網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)呈爆炸性增長，為老百姓的生活帶來極大便利。然而，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者的良莠不齊也帶來了諸多食品安全問題及潛在的食品安全隱患，相關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理存在漏洞、監(jiān)管不到位的問題應(yīng)當(dāng)引起高度重視。檢察機(jī)關(guān)依托行政公益訴訟制度，通過督促行政機(jī)關(guān)完善監(jiān)管機(jī)制、依法履行監(jiān)管職責(zé)，有效防范了網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全風(fēng)險(xiǎn)，確保了網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)者“舌尖上的安全”。

（二）辦案亮點(diǎn)

1.抓住契機(jī)尋找切入點(diǎn)。在檢察公益訴訟法定幾大領(lǐng)域中，由于食藥領(lǐng)域案件較為隱蔽，一般不易發(fā)現(xiàn)，一直是檢察機(jī)關(guān)辦案工作的“短板”。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)最高檢下發(fā)《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》的要求，雙流區(qū)檢察院換位思考，以雙流區(qū)創(chuàng)建“省級食品安全示范區(qū)”活動為契機(jī)，從普通市民的視角，聚焦社會關(guān)注的熱點(diǎn)和社會發(fā)展新業(yè)態(tài)，抓住網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)這一新型消費(fèi)領(lǐng)域和食品安全檢察公益訴訟法定領(lǐng)域的交叉點(diǎn)位，重點(diǎn)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)行業(yè)的食品安全問題，相繼開展未將危害食品藥品犯罪人員納入禁業(yè)黑名單、未依法取得食品經(jīng)營許可證者即入網(wǎng)進(jìn)行食品經(jīng)營等問題的專項(xiàng)監(jiān)督，尋找切入點(diǎn)。

2.“一案多查”獲得線索明確方向。本案線索來源于雙流區(qū)檢察院早就建立的“一案多查”辦案機(jī)制。從公安機(jī)關(guān)移送獲得案涉犯罪嫌疑人涉嫌買賣國家機(jī)關(guān)證件罪刑事罪案線索后，鑒于案件較為新穎，可能涉及公益訴訟，檢察長決定啟動“一案多查”程序，召集偵監(jiān)、公訴、民行部門辦案人員召開專題分析會，要求各部門分別從民事行政檢察、刑事檢察、公益訴訟等角度分析履行檢察各業(yè)務(wù)職能的可能性和可行性，既要履行依法打擊違法犯罪職責(zé)，追究違法行為主體的刑事責(zé)任；又要履行公益訴訟職責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，依法注銷違法主體的相關(guān)從業(yè)許可；還要以點(diǎn)帶面提出完善體制機(jī)制的工作檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)建立健全加強(qiáng)監(jiān)管的工作機(jī)制、強(qiáng)化工作舉措，推動從根本上解決因監(jiān)管不到位所造成的公益受侵害問題，通過發(fā)揮檢察整體監(jiān)督職能維護(hù)正常的網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)秩序，確保人民群眾食品安全社會公共利益不受侵犯。

3.跟進(jìn)監(jiān)督保障監(jiān)督效果。跟進(jìn)監(jiān)督是辦理公益訴訟案件的重要環(huán)節(jié)，對于保障監(jiān)督效果，進(jìn)一步放大監(jiān)督效應(yīng)具有重要意義。在本案檢察建議發(fā)出后不久，雙流區(qū)檢察院對雙流區(qū)市場監(jiān)管局履職情況開展跟進(jìn)調(diào)查，在掌握到該局并未完全落實(shí)建議內(nèi)容，僅在接到個(gè)別消費(fèi)者投訴后被動抄告被投訴的個(gè)體工商戶所在第三方交易平臺的客觀情況后，及時(shí)與雙流區(qū)市場監(jiān)管局溝通聯(lián)系，監(jiān)督該局進(jìn)一步將抄告范圍從“美團(tuán)”“餓了么”擴(kuò)大至“淘寶”、“京東”等知名度較高的第三方交易平臺，并建議將283戶個(gè)體工商戶的工商注冊登記、食品經(jīng)營許可的撤銷、注銷情況全部納入抄告范圍，最大范圍、最大程度防范其在網(wǎng)絡(luò)交易平臺違法經(jīng)營帶來的風(fēng)險(xiǎn)。針對283戶個(gè)體經(jīng)營者分布全國各地的復(fù)雜情況，雙流區(qū)檢察院還建議區(qū)市場監(jiān)管局及時(shí)改進(jìn)工作措施、強(qiáng)化與轄區(qū)外食品藥品監(jiān)管部門的協(xié)同配合，合力維護(hù)公益。

4.部署全域行動放大監(jiān)督效應(yīng)。為放大監(jiān)督效應(yīng)，成都市檢察院以雙流區(qū)檢察院辦理的本案為突破口，迅速部署全市21個(gè)基層院進(jìn)行全域排查。在2018年春節(jié)假期前，各基層院共向行政機(jī)關(guān)提出公益訴訟訴前檢察建議25件，督促行政機(jī)關(guān)吊銷證照4件，列入食藥從業(yè)黑名單的企業(yè)或人員共19家（人）。同時(shí)，在基層院對“點(diǎn)”進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，成都市檢察院系統(tǒng)梳理了食藥部門在監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)中存在的監(jiān)管漏洞和制度缺陷，隨即開展“面”上的監(jiān)督，向成都市食品藥品監(jiān)督管理局提出了全面整治違法行為的工作建議。成都市食品藥品監(jiān)督管理局高度重視檢察機(jī)關(guān)辦理的網(wǎng)絡(luò)餐飲案件，成立以局長為組長的食藥領(lǐng)域公益訴訟領(lǐng)導(dǎo)小組，開展專項(xiàng)整治活動，集體約談外賣平臺分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，全面清理和查處違法行為，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)食品安全監(jiān)督管理的通知》。

（三）借鑒意義

1.辦理公益訴訟案件既要講究法律智慧，更要講究政治智慧。張軍檢察長要求，辦案公益訴訟案件既要講究法律智慧，更要講究政治智慧。鑒于本案涉及范圍較廣，雙流區(qū)檢察院在辦理本案過程主動向本地黨委、人大和上級檢察機(jī)關(guān)匯報(bào)存在的困難和問題，緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和上級院的指導(dǎo)，有效避免了辦案中可能出現(xiàn)的違法個(gè)體工商戶的信訪風(fēng)險(xiǎn)和輿論風(fēng)險(xiǎn)，為案件的順利推進(jìn)提供了重要保障。

2.切實(shí)運(yùn)用好檢察建議這一訴前監(jiān)督方式。在開展公益訴訟工作中，為切實(shí)增強(qiáng)訴前程序效力，雙流區(qū)檢察院一方面探索建立了訴前檢察建議“圓桌會議”，即通過組織相關(guān)職能部門及社會組織召開圓桌會議，調(diào)動多方共同參與公益保護(hù)積極性，形成司法保護(hù)、行政執(zhí)法以及社會各界關(guān)注的良性互動，凝聚公益保護(hù)的共識，營造合力保護(hù)公益良好氛圍；另一方面建立了訴前檢察建議同步抄送報(bào)送機(jī)制，即根據(jù)案件實(shí)際情況，向同級黨委、人大報(bào)送，向同級政府法制機(jī)構(gòu)抄送檢察建議或者行政機(jī)關(guān)對檢察建議的整改落實(shí)情況，以利于黨委、人大以及政府法制機(jī)構(gòu)了解行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中存在的問題并采取針對性的監(jiān)督措施，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。

3.正確處理好監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“雙贏、共贏、多贏”。在本案中，雙流區(qū)檢察院在辦案各階段始終與雙流區(qū)市場監(jiān)管局在“一把手”層面保持良好溝通，在全面摸清了行政機(jī)關(guān)相關(guān)監(jiān)管職責(zé)、執(zhí)法流程和執(zhí)法規(guī)律的同時(shí)也提升了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對公益訴訟工作的認(rèn)識，有力排除了被監(jiān)督對象的抵觸情緒。以此案的辦理為契機(jī)，為加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在食藥安全領(lǐng)域公益保護(hù)工作中的協(xié)調(diào)配合，雙流區(qū)檢察院、雙流區(qū)市場監(jiān)管局聯(lián)合出臺《關(guān)于在食品藥品安全保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的實(shí)施意見（試行）》，就公益訴訟線索移送、案件信息共享、調(diào)查核實(shí)協(xié)助、辦理情況通報(bào)、相關(guān)人員納入禁業(yè)黑名單工作常態(tài)化等有關(guān)內(nèi)容明確協(xié)作職責(zé)，為該領(lǐng)域公益訴訟工作的持續(xù)有效推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

4.建議。在辦理本案中，檢察人員履行監(jiān)督職責(zé)“本領(lǐng)恐慌”現(xiàn)象較為突出。拿到公益訴訟案件線索后，辦案檢察人員普遍對紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)督管理領(lǐng)域行政權(quán)力的基本內(nèi)容、運(yùn)行特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律不熟悉，調(diào)查取證一度找不到方向，本案所涉辦理注銷手續(xù)極易被忽視。建議最高人民檢察院能夠及時(shí)總結(jié)全國不同類型的典型案件，制作同類型案件的“專題辦案指引”，以為全國辦理同類型案件提供借鑒，提高辦案效率和質(zhì)量。

王天穎（最高人民檢察院民事行政檢察廳行政二處副處長）

為了保障食品安全，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的行業(yè)發(fā)展，我國先后出臺了多部針對網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。如《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》及《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》（2018年1月1日施行），進(jìn)一步強(qiáng)化了對于網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的保障，并賦予食品藥品監(jiān)督管理部門對違法行為的查處職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)也積極履職，與相關(guān)監(jiān)管部門共同形成了網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的保護(hù)合力。本案就是其中的典型案例，具有以下幾個(gè)突出特點(diǎn)：

一是訴前程序的精準(zhǔn)發(fā)力。在開展行政公益訴訟工作中，發(fā)揮好訴前程序作用，有利于激發(fā)行政機(jī)關(guān)充分行使其富有效率的行政權(quán)，快速修復(fù)受損的公共利益。同時(shí)，在一定程度上避免行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒，有利于檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)形成合力，共同解決群眾反映強(qiáng)烈的社會問題。尤其是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作全面鋪開以來，各地檢察機(jī)關(guān)訴前程序作用的發(fā)揮更加凸顯。成都市檢察院在公益訴訟案件線索排查過程中，發(fā)現(xiàn)全市多個(gè)區(qū)市縣存在食藥領(lǐng)城刑事案件判決后，行政機(jī)關(guān)沒有依法作出吊銷相關(guān)證件或禁止其繼續(xù)從業(yè)的情形，被判緩刑或刑滿釋放人員繼續(xù)從事食品藥品經(jīng)營，危害社會公共利益，遂將食品安全領(lǐng)域作為檢察機(jī)關(guān)公益維護(hù)的主要發(fā)力點(diǎn)。雙流區(qū)檢察院調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)， 283戶個(gè)體工商戶沒有線下實(shí)體經(jīng)營場所但準(zhǔn)備從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營，故通過非法途徑獲得食品經(jīng)營許可；同時(shí)，雙流區(qū)市場監(jiān)管局在撤銷食品經(jīng)營許可證后長時(shí)間未辦理食品經(jīng)營許可證的注銷手續(xù)。為防范網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全風(fēng)險(xiǎn)，該院遂向雙流區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)出檢察建議，建議其對于法定期限內(nèi)未申請辦理注銷手續(xù)的個(gè)體工商戶依職權(quán)注銷其《食品經(jīng)營許可證》；為切實(shí)防止上述個(gè)體工商戶在食品經(jīng)菅許可證被撤銷后繼續(xù)從事網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營，同時(shí)建議將雙流區(qū)老漁民食品商行等283戶個(gè)體工商戶的工商注冊登記、食品經(jīng)營許可被撤銷、注銷的相關(guān)信息發(fā)送有關(guān)第三方交易平臺并對上述食品經(jīng)營者的后續(xù)經(jīng)營行為進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

成都市檢察院以本案作為突破口，迅速部署全市21個(gè)基層院的全域排查，向成都市食品藥品監(jiān)督管理局提出建議，該局高度重視，開展了專項(xiàng)整治活動。對外賣平臺分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人集體約談，處理違法行為，取得了積極的成果。

二是對該類型案件的辦理具有積極引領(lǐng)作用。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式入法后，明確將食品藥品安全納入行政公益訴訟案件范圍，主要原因在于食品藥品安全領(lǐng)域問題比較突出，社會各界高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈。高檢院民行廳于2017年12月下發(fā)《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》（高檢民[2017]11號），要求全國檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，進(jìn)一步加大食藥領(lǐng)域公益案件辦理力度，確保人民群眾“舌尖上的安全”。根據(jù)《通知》的要求，各地檢察機(jī)關(guān)及時(shí)對食藥安全領(lǐng)域存在的問題進(jìn)行調(diào)研并部署開展專項(xiàng)活動。本案中雙流區(qū)檢察院在網(wǎng)絡(luò)餐飲安全領(lǐng)域率先發(fā)力，在全國起到了積極引領(lǐng)作用，此后，四川、北京、河南、陜西、重慶、貴州等地檢察機(jī)關(guān)相繼聚焦網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)開展專項(xiàng)監(jiān)督，形成規(guī)模效應(yīng)。并且各地檢察機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新案件辦理模式（如對食藥監(jiān)管部門使用約談方式，提出整改建議等），促進(jìn)問題切實(shí)解決。至今為止，全國范圍內(nèi)網(wǎng)絡(luò)配餐的檢察監(jiān)督已經(jīng)初具規(guī)模。

三是以監(jiān)督促合力，促進(jìn)機(jī)制建設(shè)。推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)食品安全治理，需要檢察機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮公共利益代表的職能作用，以行政公益訴訟為最后手段，聯(lián)合有關(guān)行政機(jī)關(guān)不斷提升問題餐飲整治成效，提高食品安全風(fēng)險(xiǎn)綜合防控能力和水平，為人民群眾提供更高水準(zhǔn)的食品安全保障。以本案為契機(jī)，雙流區(qū)檢察院、雙流區(qū)市場監(jiān)管局聯(lián)合出臺了《關(guān)于在食品安全保護(hù)工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的實(shí)施意見（試行）》，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在食藥安全領(lǐng)域公益保護(hù)中的協(xié)調(diào)配合，為該領(lǐng)域公益訴訟工作的開展打下良好的基礎(chǔ)。

為切實(shí)加強(qiáng)國家和社會公共利益的保護(hù)，鞏固行政公益訴訟案件辦理成果，提高公益訴訟辦案效能，防止被恢復(fù)的公共利益再次被侵害，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)需要探索建立信息共享、情況互通、通力合作的長效機(jī)制，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合作新常態(tài)。各地檢察院更應(yīng)與食品藥品監(jiān)督管理局、知名網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者探索創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全保護(hù)長效機(jī)制。一是促使網(wǎng)絡(luò)平臺建立內(nèi)審檢查長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的自查自糾。二是共同推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)平臺與食藥監(jiān)管部門建立長效的外部監(jiān)督機(jī)制。平臺通過開放部分后臺權(quán)限給食藥監(jiān)管部門，用公權(quán)力保障食品安全。三是建立檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和三大平臺的定期座談交流、協(xié)調(diào)配合機(jī)制，協(xié)商解決實(shí)踐中遇到的難題，共同形成保護(hù)網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全的合力。

本案也引發(fā)了我們對辦理此類案件的思考。一是應(yīng)全面掌握相關(guān)的侵權(quán)情況。目前網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者和入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者存在較多違法情形，集中表現(xiàn)為：入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者無實(shí)體經(jīng)營門店；違反食品經(jīng)營許可一地一證原則、沒有食品經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照，許可證超過有效期或超范圍經(jīng)營；外賣食品生產(chǎn)環(huán)境臟亂，食品從業(yè)人員未依法辦理健康證等。網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺提供者未正確履行對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者信息予以審查、公示、更新以及對入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者經(jīng)營行為進(jìn)行檢查、監(jiān)測等義務(wù)；還存在未依法備案而通過微信公眾號提供外賣服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺等情況。行政機(jī)關(guān)如失之監(jiān)管，將侵犯廣大網(wǎng)絡(luò)餐飲消費(fèi)者食品安全知情權(quán)，無法保證網(wǎng)絡(luò)餐飲食品安全，社會公共利益將處于受侵害狀態(tài)。

二是應(yīng)全面掌握相關(guān)的法律規(guī)定。根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺要嚴(yán)格做到“五個(gè)確?！?，才能切實(shí)履行平臺主體責(zé)任：一要落實(shí)審查責(zé)任，確保入網(wǎng)商家具有實(shí)體經(jīng)營店。二要落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，確保線上線下餐食服務(wù)同標(biāo)同質(zhì)。三要落實(shí)配送責(zé)任，確保配送環(huán)節(jié)食品不受污染。四要落實(shí)維權(quán)責(zé)任，確保消費(fèi)者合法權(quán)益得到保護(hù)。五要落實(shí)管理責(zé)任，確保有專門機(jī)構(gòu)和專職人員。實(shí)踐中，我們應(yīng)進(jìn)一步督促網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)第三方平臺和入網(wǎng)餐飲服務(wù)經(jīng)營者履行法定責(zé)任和義務(wù)，不斷規(guī)范網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)經(jīng)營行為，整治外賣亂象，守護(hù)百姓舌尖上的安全。

張劍文（上海理工大學(xué)副教授）

食品藥品安全近年來是公眾關(guān)注度極高的民生問題，食品藥品安全事件往往迅速引發(fā)輿論關(guān)注，并在一定時(shí)期內(nèi)造成廣泛的社會焦慮。食品藥品安全納入檢察機(jī)關(guān)以提起行政公益訴訟方式對行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的范圍之后，監(jiān)督力度及成效備受關(guān)注。

本案的辦理以消除網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全隱患為亮點(diǎn)，是食品藥品領(lǐng)域行政公益訴訟的一個(gè)新的探索。其啟示在于以下兩點(diǎn)：

其一，行政公益訴訟不僅可以救濟(jì)已經(jīng)受侵害的國家利益和社會公共利益，還可以通過訴前監(jiān)督程序的運(yùn)用，消除極可能造成國家利益和社會公共利益受到侵害的安全隱患。行政訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的領(lǐng)域包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等，這些領(lǐng)域有一個(gè)共同特點(diǎn)，即一旦發(fā)生侵害，損失通常是多方位且難以評估的，特別是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)以及食品藥品安全領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)侵害很可能釀成重大公共安全事件，后果極為嚴(yán)重。依托檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，合理運(yùn)用訴前檢察建議，及時(shí)消除國家利益和社會公共利益受侵害的隱患。

其二，對于損害后果通常較為嚴(yán)重，而救濟(jì)、修復(fù)又相當(dāng)困難，社會影響面大的公益領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)怠于履職的行為采取預(yù)防性監(jiān)督措施，能夠取得比事后監(jiān)督更好的效果。本案中，通過非法途徑獲得食品經(jīng)營許可的283戶個(gè)體工商戶尚未造成實(shí)際的食品安全問題，這些商家沒有實(shí)體店但準(zhǔn)備進(jìn)行線上經(jīng)營，尚未有其經(jīng)營的食品符合安全標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)。區(qū)市場監(jiān)管局長期未辦理食品經(jīng)營許可證的注銷手續(xù)，網(wǎng)絡(luò)餐飲第三方平臺并不知曉這些商家的食品經(jīng)營許可證已經(jīng)被撤銷，這就產(chǎn)生了相當(dāng)程度的風(fēng)險(xiǎn)隱患。雙流區(qū)人民檢察院實(shí)施的監(jiān)督針對的是區(qū)市場監(jiān)管局怠于履職導(dǎo)致的283個(gè)無證商戶仍有機(jī)會從事線上餐飲經(jīng)營可能帶來的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，是預(yù)防性監(jiān)督措施。區(qū)市場監(jiān)管局采納檢察建議，消除了網(wǎng)絡(luò)食品消費(fèi)安全隱患，避免了公共安全事件的發(fā)生，這正是預(yù)防性監(jiān)督措施的效果。

值得探討的是，本案屬于行政公益訴訟案件，目前法律和司法解釋規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的條件是“國家利益和社會公共利益受到侵害”，《行政訴訟法》25條第4款明確規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟的條件是，在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定的領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害?！蹲罡呷嗣穹ㄔ鹤罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條亦表述為“國家利益或者社會公共利益受到侵害”。第22條進(jìn)一步規(guī)定人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。

從法律用語的通常含義來看，侵害是指侵犯或損害，受到侵害即合法權(quán)益遭受現(xiàn)實(shí)妨礙或者發(fā)生損害，并不包含尚未成為現(xiàn)實(shí)妨礙或造成實(shí)際損害的風(fēng)險(xiǎn)隱患。本案中檢察機(jī)關(guān)雖然通過訴前檢察建議這一監(jiān)督方式即收到了很好的成效，但是如果行政機(jī)關(guān)沒有在法定期限內(nèi)依法履職并書面回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)就要向法院提起行政公益訴訟，就需要證明區(qū)市場監(jiān)管局怠于履職的行為導(dǎo)致社會公共利益受到侵害，而不僅僅是存在受到侵害的危險(xiǎn)。

而從檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的設(shè)立目的來看，是通過檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等關(guān)系到整個(gè)國家和社會的公共利益領(lǐng)域構(gòu)筑更強(qiáng)有力的保護(hù)體系，最終防止國家利益和社會公共利益受到侵害。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度更是建立并維護(hù)很容易被破壞的社會信任的重要保障。對“國家利益或者社會公共利益受到侵害”這一檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必要條件的解釋，應(yīng)當(dāng)合乎制度目的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，在大多數(shù)公益領(lǐng)域，防范、消除公共利益遭受侵害的風(fēng)險(xiǎn)、隱患，比事后采取救濟(jì)措施更加重要，檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)怠于履職導(dǎo)致公共利益受侵害的風(fēng)險(xiǎn)采取預(yù)防性監(jiān)督措施是極為必要的，行政訴訟法和相關(guān)司法解釋對此應(yīng)予明確。