張敬芬

[摘 要]習(xí)近平總書記今年參加全國兩會上海代表團(tuán)審議時提出，希望上海“在推進(jìn)社會治理創(chuàng)新上有新作為”。上海市第十一次黨代會提出“構(gòu)建黨建引領(lǐng)的自治、共治、德治、法治一體的基層治理格局”的新要求。嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）以黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新，通過搭建社區(qū)共治平臺，深化民主自治建設(shè)，擴(kuò)展社會參與渠道等方式，不斷完善“行政、共治、自治”三元復(fù)合的基層社會治理機(jī)制，形成了“和諧、互補(bǔ)、高效”的新型社會治理合作關(guān)系，加快推動單一行政型的社會管理向多元參與型的社會治理轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了基層社會的和諧穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]鎮(zhèn)管社區(qū)；自治共治；基層治理

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）12-0045-03

創(chuàng)新社會治理體制是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記2017年參加全國兩會上海代表團(tuán)審議時提出，希望上?！霸谕七M(jìn)社會治理創(chuàng)新上有新作為”。上海市第十一次黨代會提出：“以黨建引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新，增強(qiáng)社區(qū)自治共治、共建共享能力。”并提出要“構(gòu)建黨建引領(lǐng)的自治、共治、德治、法治一體的基層治理格局”。近年來嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）通過搭建社區(qū)共治平臺，深化民主自治建設(shè)，擴(kuò)展社會參與渠道等方式，不斷完善“行政、共治、自治”三元復(fù)合的基層社會治理機(jī)制，形成了“和諧、互補(bǔ)、高效”的新型社會治理合作關(guān)系，加快推動單一行政型的社會管理向多元參與型的社會治理轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了基層社會的和諧穩(wěn)定。

一、鎮(zhèn)管社區(qū)模式改革及基層治理難題

嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）于2011年8月調(diào)整成立，總面積62.51平方公里。全鎮(zhèn)共有12個村，28個居委會（其中12個居委籌建組），常住人口18萬人，其中戶籍人口5萬人，外來人口13萬人。截至2016年8月，新城核心區(qū)域共新發(fā)商品房2.53萬戶，實有住戶15812戶，入住率62.47%。此外，核心區(qū)還有新建住宅項目約20個，預(yù)計全部建設(shè)完成將形成35個社區(qū)居委會。

針對管理區(qū)域大、管理難度大等實際情況，嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）于2013年11月，在城市化程度較高的核心區(qū)內(nèi)推行“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式。通過合理的區(qū)域劃分，在政府與村居間搭建了社區(qū)中間層，將大量人力、財力、物力下沉至社區(qū)，同時為各社區(qū)配備專職管理人員13—17人，至少60人左右的聯(lián)勤、協(xié)管隊伍，直接管理3—4平方公里區(qū)域內(nèi)的各類事務(wù)。通過近三年的實踐操作和配套機(jī)制的完善，鎮(zhèn)管社區(qū)在整個轄區(qū)范圍內(nèi)，基本形成了橫向到邊、縱向到底的社會管理網(wǎng)絡(luò)，有效地解決了管理覆蓋不到位、服務(wù)效率低等問題，全鎮(zhèn)社會秩序得到了明顯的改善，社區(qū)服務(wù)質(zhì)量和水平不斷提升，居民生活滿意度不斷提高。

隨著嘉定新城城市化進(jìn)程的加快，單一社區(qū)向多元社區(qū)轉(zhuǎn)變。新建社區(qū)逐步發(fā)展成為一個由政府、社會組織、企事業(yè)單位、居民等為主體構(gòu)成的縱橫交錯的互動網(wǎng)絡(luò)，在鎮(zhèn)管社區(qū)深入推進(jìn)的過程中，政府、居委會的社會管理無法涵蓋和包容日趨分化的多元服務(wù)需求和利益矛盾，面臨許多新問題。

一是社會管理日常運(yùn)行負(fù)荷增大。鎮(zhèn)管社區(qū)改革通過社區(qū)中間層的增加，基本實現(xiàn)了社會管理的全覆蓋。但由于新城處于“建管”并舉階段，人口流動規(guī)模大，各類在建工地多，“群租”“居改非”等容易反彈的社區(qū)治理頑疾仍頻現(xiàn)，單靠政府下沉的行政力量，無法做到日常監(jiān)管和處理問題及時有效。

二是社會服務(wù)個性化精細(xì)化不足。雖然各社區(qū)采取了一系列行之有效的措施，滿足了轄區(qū)居民衣食住行等基本的生活需求，但由于管理人員數(shù)量少、專業(yè)受限等原因，在滿足轄區(qū)居民個性化、精細(xì)化服務(wù)方面仍顯露短板。

三是社會協(xié)同居民參與程度不高。從整體情況看，新城地區(qū)擁有豐富的社會綜合資源，但由于新城居民來自不同地區(qū)，且社區(qū)入住率高低不等，社區(qū)活動平臺、通道單一，真正適合居民廣泛參與的活動載體不多，實際參與社區(qū)建設(shè)的機(jī)會較少。導(dǎo)致居民社區(qū)共同體意識不強(qiáng)，缺乏社區(qū)認(rèn)同感。

二、自治共治機(jī)制的實踐創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會提出，要“堅持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。上海市第十一次黨代會提出：要“把握城鄉(xiāng)社區(qū)這個重心，強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，依托區(qū)域化黨建平臺，完善基層社會治理體系，著力提高基層治理水平和為群眾辦事能力”。針對基層社會治理的新問題，嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）以“鎮(zhèn)管社區(qū)”改革為基礎(chǔ)，以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，充分調(diào)動駐區(qū)單位、社會組織、居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，通過引導(dǎo)發(fā)揮社區(qū)共治和基層自治的力量，共同參與社會治理，形成了政府、社會、居民齊抓共管的基層社會治理新格局。

（一）依托鎮(zhèn)管社區(qū)改革，為自治共治發(fā)展提供堅實的體制保障。一是理清社區(qū)、居委的職能定位。鎮(zhèn)管社區(qū)中的社區(qū)層級，是馬陸鎮(zhèn)參照城區(qū)街居制社區(qū)管理方式，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)設(shè)置的直接管理區(qū)域內(nèi)社會事務(wù)，為屬地居民有效提供公共服務(wù)的基層區(qū)域劃分，它受政府領(lǐng)導(dǎo)，并繼承了鎮(zhèn)與居委間的傳統(tǒng)管理方式和指導(dǎo)關(guān)系。作為政府派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)有管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、黨建六大職能，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)行政性、地區(qū)性、群眾性、公益性和社會性事務(wù)。居委在社區(qū)的指導(dǎo)扶持下，履行宣傳教育、居民自治、自我管理、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、溝通聯(lián)系和評議監(jiān)督等職能。為社區(qū)共治自治發(fā)展提供了堅實的體制保障。

二是落實自治共治的推動主體。職能的明確定位，為“社區(qū)共治、居委自治”奠定了基礎(chǔ)，同時也提供了便利。一方面，鎮(zhèn)管社區(qū)模式改革，賦予了社區(qū)作為基層治理單元充分的行政權(quán)限和資源配置，同時也讓社區(qū)具備了統(tǒng)籌引領(lǐng)、協(xié)調(diào)發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各方資源作用的能力。而“社區(qū)行政、居委自治”的職能劃分，也讓居委會從大量的行政事務(wù)中解脫出來，集中精力發(fā)展社區(qū)自治。

三是明確自治共治的參與對象。馬陸鎮(zhèn)通過制定《嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)共治作用的指導(dǎo)意見（試行）》《嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮居委會自治作用的指導(dǎo)意見（試行）》等文件，進(jìn)一步明確要求社區(qū)、居委注重引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)骨干、居民等多元主體，充分發(fā)揮共治自治的主動性，積極參與基層社會治理。endprint

（二）依托機(jī)制創(chuàng)新，為自治共治發(fā)展提供多樣的平臺渠道。一是黨政力量主導(dǎo)，信息聯(lián)通機(jī)制基本形成。為充分發(fā)揮黨建在社區(qū)共治自治中的引領(lǐng)作用，馬陸鎮(zhèn)各社區(qū)黨組織建立了面向轄區(qū)單位的“上門走訪—了解訴求—解決問題—及時反饋”的聯(lián)系服務(wù)制度，主動對接各駐區(qū)單位，提供多元服務(wù)幫助，建立互信互助互動的良好關(guān)系，并通過定期召開社區(qū)代表大會、共建聯(lián)席會議、簽訂共建契約等方式，確保社區(qū)黨組織、工作委員會、駐區(qū)單位、社會組織、自治組織之間的信息聯(lián)通。

二是居民立體自治，社區(qū)發(fā)展力量日益壯大。馬陸鎮(zhèn)積極探索新形勢下居民自治的新路徑，形成了社區(qū)居委會自治、專業(yè)委員會自治、小區(qū)業(yè)主自治、志愿者網(wǎng)格自治等多種模式共存的立體自治格局，居民在參與自治的過程中能共享自治成果。居委會通過“三會”以及社區(qū)議事日、居委QQ群等，共同討論決定社區(qū)事務(wù)，實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督；專委會圍繞自身職能，建立銀盾巡邏、勸和小組等工作項目，將社區(qū)大大小小事務(wù)管理起來；由“趣緣”帶動形成的睦鄰點在居委會扶持下遍地開花，居民在交流愛好、切磋技藝的同時，通過將自制的手工藝品送給孤寡老人等形式將正能量傳遞給更多人；社區(qū)義工基地里，居民們或利用自己的一技之長為左鄰右舍提供理發(fā)、磨刀等便民服務(wù)，或開設(shè)各類學(xué)習(xí)班、咨詢服務(wù)，把自己的專長分享給鄰居。

三是社會資源共聚，社區(qū)建設(shè)實現(xiàn)良性運(yùn)行。馬陸鎮(zhèn)通過建立社區(qū)代表大會等一系列平臺，切實為駐區(qū)單位、社會組織提供參與社會事務(wù)管理的平臺，并將轄區(qū)內(nèi)具有專業(yè)技術(shù)、威望較高的各類人才整合起來，組建各類專業(yè)委員會、社區(qū)工作社等，積極承擔(dān)社會責(zé)任，實際參與到基層社會治理中，營造“生活環(huán)境聯(lián)建、社會治安聯(lián)防、公益事業(yè)聯(lián)辦、科教文化聯(lián)誼”的共治共享氛圍。同時，通過引入社會組織，充分發(fā)揮專項業(yè)務(wù)優(yōu)勢和行業(yè)協(xié)調(diào)作用，踴躍參與社會公共事務(wù)和公益活動，有效彌補(bǔ)了專業(yè)公共服務(wù)的空白，推進(jìn)了社區(qū)治理社會化進(jìn)程。資源共聚形成了政府、駐區(qū)單位、社會組織和居民個人的良性互動，最大限度地提高了社會資源的共享程度，實現(xiàn)了共建共享、多方共贏。

（三）注重總結(jié)提煉，牢牢把握自治共治發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。馬陸鎮(zhèn)根據(jù)全鎮(zhèn)社區(qū)共治自治推進(jìn)情況，定期開展優(yōu)化鎮(zhèn)管社區(qū)模式調(diào)研、社區(qū)共治推進(jìn)會等工作，不斷調(diào)整階段引領(lǐng)性目標(biāo)、研討可行性措施。在此基礎(chǔ)上，各社區(qū)圍繞目標(biāo)，通過建立、推進(jìn)“V愛計劃”“銀火蟲在行動”“百事幫”“惠民港”“家圓聯(lián)合體”“愛馬社”等一社一品工作項目，確保共治自治發(fā)展符合社區(qū)實際情況。

三、自治共治機(jī)制的主要成效

馬陸鎮(zhèn)緊緊圍繞“管理出實效、群眾得實惠、生活有保障、基層有活力”的發(fā)展要求，較好地整合了社會資源，激發(fā)了社會活力，形成了社區(qū)強(qiáng)力推進(jìn)、社會組織緊密配合、轄區(qū)單位大力支持、社區(qū)居民積極參與的良好局面。

（一）構(gòu)建了科學(xué)高效的社會治理體系。共治自治機(jī)制的建立，促進(jìn)了“四位一體”（社區(qū)黨組織、轄區(qū)單位、社會組織、居民群眾）新型社區(qū)管理體制的建立，理順了社區(qū)內(nèi)部各類組織的關(guān)系，使各治理主體既各司其職，又相互補(bǔ)充。在社區(qū)治理中通過“四位一體”多元主體的合作協(xié)同，使各種基層社會治理問題得到更有效的解決。例如在群租的整治中，由聯(lián)勤、物業(yè)公司負(fù)責(zé)日常的巡查、發(fā)現(xiàn)和上報工作，社區(qū)、居委負(fù)責(zé)整治的情況排摸、前期約談和整治牽頭，執(zhí)法部門和職能部門負(fù)責(zé)提供執(zhí)法和后勤保障。形成了“條執(zhí)法、塊推進(jìn)”的模式化操作流程，杜絕了專項整治工作中互相推諉、協(xié)調(diào)困難、效率低下等現(xiàn)象的發(fā)生，確保了整治工作高效推進(jìn)。

（二）凝聚了多方參與的社區(qū)共治力量。新型社區(qū)管理體制和共治共享工作機(jī)制的不斷完善，較好地整合了社會資源，進(jìn)一步激發(fā)了社會活力。目前有近10家社會組織、160余支志愿者隊伍，積極參與社區(qū)治理，形成了黨委政府強(qiáng)力推進(jìn)、社會組織緊密配合、轄區(qū)單位大力支持、社區(qū)居民積極參與的良好局面，實現(xiàn)了和諧共創(chuàng)、事務(wù)共辦、責(zé)任共擔(dān)，充分體現(xiàn)了“共治共享”的治理理念。

（三）緩解了多元分化的公共服務(wù)需求。通過各類共治自治平臺的搭建，使轄區(qū)各單位的“資源”和“需求”相互銜接起來，政府和社會的各類服務(wù)力量得到優(yōu)化配置。各方社會力量的廣泛參與，不僅拓寬了服務(wù)途徑，讓居民享受到了更加便捷、豐富、均衡的社區(qū)服務(wù)，也使服務(wù)形式和內(nèi)容更為多元，實現(xiàn)了按需服務(wù)，滿足了居民個性化、多樣化的服務(wù)需求，讓居民共享社區(qū)建設(shè)發(fā)展的成果。

四、自治共治實踐的啟示與思考

社會治理不是簡單的維護(hù)社會秩序，而是把黨的領(lǐng)導(dǎo)植根于基層，植根于人民群眾之中。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，組織群眾依法管理基層社會事務(wù)，實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會治理、依靠群眾加強(qiáng)社會治理。

政府應(yīng)該學(xué)會借用社會的力量來處理社區(qū)公共事務(wù)中出現(xiàn)的問題。馬陸鎮(zhèn)的實踐為政府在社會治理中職能和角色的轉(zhuǎn)變提供了有益的啟示與思考。

（一）擺脫固有形象，正確“掌舵”。固有的“包辦型”政府職能過于強(qiáng)大，管理范圍過于寬泛，于是帶來了不少問題：政府管理工作效率的衰減、公共財政壓力的增加、社會管理功能的邊緣化、市場經(jīng)濟(jì)活力的喪失。從嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）的實踐來看，政府完全有條件從全方位的服務(wù)者形象中解脫出來，走出包辦一切的“家長制管理”模式，其轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于要善于發(fā)揮市場和社會的雙重作用，起到導(dǎo)航的功能，合理確定公共治理目標(biāo)，而不是將辦理事務(wù)的工作也一攬子承擔(dān)。

（二）盤活社區(qū)資源，致力“搭臺”。馬陸鎮(zhèn)通過建立社代會、專委會等一系列平臺來切實為駐區(qū)單位、社會組織提供參與社會事務(wù)管理的平臺，通過實際賦予社代會、專委會一定的建議權(quán)、管理權(quán)，調(diào)動社會組織參與事務(wù)管理和社會治理的積極性，取得了良好的效果。由此，政府完全可以成為優(yōu)秀的“搭臺”者，讓更多的駐區(qū)單位、社會組織參與成為“唱戲”的主角。

（三）轉(zhuǎn)變治理模式，鼓勵“擴(kuò)容”。馬陸鎮(zhèn)的實踐證明，在現(xiàn)階段及今后很長一段時期內(nèi)，社區(qū)綜合事務(wù)的有效治理必然是政府與社會的共同治理，而非原有的政府行政性的單方治理，因此治理模式的轉(zhuǎn)變勢在必行。在條件成熟的情況下，政府應(yīng)當(dāng)像馬陸鎮(zhèn)一樣，學(xué)做“培育者”，鼓勵社會組織、社區(qū)團(tuán)隊組織的擴(kuò)容組建，并通過提高社會組織的責(zé)任意識、扶持社區(qū)團(tuán)隊組織的自我發(fā)展、自我完善，為社區(qū)居民提供全方位、個性化的服務(wù)，并以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)塑造良好的影響力和凝聚力，吸引更廣泛的居民參與到團(tuán)隊建設(shè)和服務(wù)中，使被服務(wù)者同時亦是服務(wù)者，從而推動社區(qū)公共事務(wù)共治的實現(xiàn)。

作者系中共上海市嘉定區(qū)委黨校副教授

責(zé)任編輯：趙 菲endprint