王海鵬

(西安財經(jīng)學(xué)院 法學(xué)院， 陜西 西安 710061)

黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題。農(nóng)民與土地的關(guān)系是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)關(guān)系，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村最重要的制度安排。在“三農(nóng)”問題中，農(nóng)村土地問題是關(guān)鍵和核心，是農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。黨的十八屆三中全會明確指出，要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利；習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，要切實保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。20世紀(jì)90年代以來，中國的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的一個直接結(jié)果就是城市郊區(qū)的土地被大量征用和農(nóng)村的土地被綜合整治。當(dāng)今，在土地產(chǎn)權(quán)制度模糊及農(nóng)地的非市場等價交換等一系列非常規(guī)經(jīng)濟(jì)政策下的征地行為造成了農(nóng)民與土地有關(guān)的用益物權(quán)、集體財產(chǎn)收益權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益受到侵害或未能得到相應(yīng)補(bǔ)償，從而引發(fā)了一系列社會問題。這些問題的存在不僅會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定發(fā)展，還有可能誘發(fā)新的社會矛盾和沖突[1]。因此，如何確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益不受侵犯，使農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化成果，已成為新型城鎮(zhèn)化工作的重中之重。這也是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的題中之義。鑒于此，本文從簡要梳理新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受到損害的狀況入手，通過剖析其發(fā)生原因，提出如何切實有效保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的對策。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損狀況

城鎮(zhèn)化是人口向城鎮(zhèn)集中的過程，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。黨的十八屆三中全會明確提出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”[2]，注重保護(hù)農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)益。但在現(xiàn)實中，近年來，在資本、土地、權(quán)力“三位一體”推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，出現(xiàn)了大量非公共利益性的征地行為，以及在征地過程中由于政府干預(yù)、制度邊界模糊等存在的非市場化等價交易行為，造成農(nóng)民土地用益物權(quán)受到侵害，農(nóng)地增值紅利未得到均衡分配[3]。農(nóng)民在失去土地的同時，還失去了建立在土地之上的一系列財產(chǎn)權(quán)益。

(一)“被上樓”過程中農(nóng)民宅基地使用權(quán)被剝奪

“農(nóng)民上樓”是城鎮(zhèn)化的結(jié)果，也是農(nóng)民生活品質(zhì)提升的表現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化之“新”就是要區(qū)別于傳統(tǒng)的圈地增容、蓋樓建房的“造城運動”，而將工作重心轉(zhuǎn)移到以人為核心的城鎮(zhèn)化，更加注重尊重農(nóng)民意愿和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。對于是否“上樓”，農(nóng)民有選擇的權(quán)利和自由。但實踐中，一些地方政府為追求城鎮(zhèn)化率，動用行政強(qiáng)制手段，越俎代庖，壓之以力，違背農(nóng)民意愿，左右、影響甚至脅迫替代農(nóng)民行使選擇權(quán)利，致使農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。農(nóng)民“被上樓”過程中財產(chǎn)權(quán)利發(fā)生的根本變化之一就是政府對于農(nóng)民宅基地使用權(quán)的侵占和剝奪。宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)村居民的一項基本財產(chǎn)權(quán)益，為農(nóng)民安身立命提供了根本保障。我國《憲法》規(guī)定，宅基地屬于集體所有，而宅基地使用權(quán)從集體土地所有權(quán)中分離出來，成為一項獨立的財產(chǎn)權(quán)利，歸農(nóng)民所有。這意味著我國宅基地既存在集體土地所有權(quán)，又存在農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，同時對于宅基地上的房屋農(nóng)民具有所有權(quán)。同時，《憲法》還規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，其中可以征收的土地，既包括國有土地，也包括集體土地。政府在對農(nóng)民宅基地征收或征用過程中侵犯了農(nóng)民的政治權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)益：一是侵犯了農(nóng)民是否“上樓”的自由選擇權(quán)，一些地方政府借助“公共利益”的幌子，大肆圈收農(nóng)地，擴(kuò)地增容，將農(nóng)民“趕上樓”。一方面，為城鎮(zhèn)發(fā)展囤積了必要土地，另一方面，農(nóng)民“上樓”也提升了城鎮(zhèn)化率。二是在農(nóng)民自由選擇權(quán)被剝奪的情況下，進(jìn)一步剝奪了農(nóng)民宅基地使用權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定：“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！笨梢?，《物權(quán)法》只是對農(nóng)民宅基地上的物質(zhì)損害進(jìn)行補(bǔ)償，而忽視了對宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)交易受限和非市場化造成農(nóng)民財產(chǎn)增值渠道不暢

在中國農(nóng)村，土地具有三重屬性，即基于生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)屬性、基于保障家庭生活的社會屬性和基于維護(hù)穩(wěn)定的政治屬性。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民擁有的一項基礎(chǔ)性用益物權(quán)，承擔(dān)的上述三重屬性和功能密切關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致我國法律對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有諸多限制，以及市場難以建立土地權(quán)利交易的價格機(jī)制，其直接后果就是造成缺乏話語權(quán)的農(nóng)民一方權(quán)益受損。

一是法律的限制性規(guī)定致使農(nóng)民財產(chǎn)增值渠道不暢和財富積累能力不強(qiáng)。我國《物權(quán)法》第128條對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、期限、用途等作出了限定，即“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”但是，我國《擔(dān)保法》對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押只限于“荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)，并且抵押人要經(jīng)發(fā)包方同意”。盡管，我國已開展“兩權(quán)”抵押貸款試點，但效果并不理想，且尚未從法律制度上得以確認(rèn)?？梢姡r(nóng)民對于土地承包經(jīng)營權(quán)只是享有“權(quán)益”，還不能充分自由地從中獲得切實的“利益”。這種限制違背了我國當(dāng)前以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，法律對于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民財產(chǎn)增收的限制。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員的增加，使得承包地荒廢現(xiàn)象嚴(yán)重，承包地的價值并沒有充分開發(fā)出來。承包地對于農(nóng)民的社會保障功能下降，逐漸成為束縛農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變身份的阻礙。

二是土地權(quán)利交易的非市場化造成農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損。我國農(nóng)村土地實行的是土地集體所有制度，這使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)等土地財產(chǎn)權(quán)利均與集體高度相關(guān)，加之農(nóng)地的生產(chǎn)功能、社會保障功能以及維穩(wěn)功能三者之間緊密聯(lián)系，導(dǎo)致土地權(quán)利交易的市場化價格機(jī)制難以建立?，F(xiàn)實中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易價格的確定極易受具有權(quán)威和話語權(quán)一方的影響和左右。交易一開始便是在缺乏實現(xiàn)利益均衡的公平公正價格標(biāo)尺下進(jìn)行，最終造成缺乏話語權(quán)的一方的權(quán)益受損。

(三)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償機(jī)制殘缺造成農(nóng)民正當(dāng)財產(chǎn)無形流失

土地征收是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，也是矛盾最為突出的環(huán)節(jié)。土地征收過程決定著我國城鎮(zhèn)化能否順利進(jìn)行，而土地征收補(bǔ)償是否合理，又牽動著征收過程是否順利。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人們更多地將目光集中于對集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，卻忽視了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)這一基本財產(chǎn)權(quán)益的補(bǔ)償。我國《土地承包法》規(guī)定“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。該項規(guī)定將承包地征收補(bǔ)償確定為承包方的一項財產(chǎn)權(quán)利。隨后，《物權(quán)法》進(jìn)一步對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，其第132條指出“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”從我國相關(guān)法律規(guī)定中可以看出，我國目前并未將承包地征收補(bǔ)償列為單項補(bǔ)償，而是與集體土地一并補(bǔ)償。對于承包地的征收，同時也是對集體土地的征收，因此，在承包地征收過程中必然涉及兩種權(quán)益的補(bǔ)償：一種是對集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償；另一種是對土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。各地在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，往往只對集體土地所有權(quán)進(jìn)行一次性補(bǔ)償，利用法律規(guī)定缺陷，規(guī)避對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，損害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

(四)農(nóng)民“被代表”造成集體收益分配權(quán)被侵蝕

我國《土地管理法》《村民委員會組織法》等法律規(guī)定，對于集體所有的土地和其他財產(chǎn)，由村民委員會進(jìn)行管理。村民委員會是農(nóng)民的“當(dāng)家人”、集體財產(chǎn)的“代言人”，承擔(dān)著集體收益“分配者”的角色。為了滿足城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)將不可避免地被國家征收或征用。在這一過程中，農(nóng)民集體所有的土地或者財產(chǎn)為集體帶來了收益，由農(nóng)民集體共同享有。但由于我國集體收益分配權(quán)主體的缺失，促使村民委員會成為集體收益的“分配者”。農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，只是財產(chǎn)增值收益的被動接受者，而不是財產(chǎn)增值收益的主體。而村民委員會這一主體，對于農(nóng)民集體財產(chǎn)權(quán)益的關(guān)注，僅限于自己利益滿足的前提之下。可以說，村民委員會對于農(nóng)民集體財產(chǎn)增值是第一次分配，而農(nóng)民個體對于財產(chǎn)增值是第二次分配。在此分配過程中，城鎮(zhèn)化進(jìn)程并沒有為農(nóng)民帶來財產(chǎn)增值，相反，對其集體收益分配權(quán)進(jìn)行了部分剝奪。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損的原因分析

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊和產(chǎn)權(quán)殘缺

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊[4]和產(chǎn)權(quán)殘缺[5]與相關(guān)法律規(guī)定缺失是引發(fā)征地沖突和造成農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損的核心原因。模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)意味著所有者的控制權(quán)及正當(dāng)權(quán)益缺乏保證，后果就是強(qiáng)者攫取了模糊產(chǎn)權(quán)中的財富和利益，弱者的權(quán)益受到損害。第一，集體產(chǎn)權(quán)主體界限模糊。在各類社會關(guān)系中，“界限的概念在某種程度上極其重要”，模糊的邊界會造成利益交疊和紛爭，往往會導(dǎo)致弱勢的一方權(quán)益受到損害。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體界定是產(chǎn)權(quán)制度首先要解決的問題，集體土地所有權(quán)與集體資產(chǎn)的歸屬關(guān)乎農(nóng)民切身利益，是農(nóng)民有權(quán)獲取土地等財產(chǎn)性收益的資格要素?，F(xiàn)行《憲法》以財產(chǎn)集體所有權(quán)的形式對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行了“賦權(quán)”， 但并沒有對農(nóng)民財產(chǎn)個人所有權(quán)進(jìn)行“確權(quán)”。相關(guān)法律對于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)界定不清和界限模糊，致使我國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)主體缺失。實踐中，各村村委會成員逐漸取代農(nóng)民集體，凌駕于農(nóng)民之上，成為農(nóng)民集體土地所有權(quán)和集體資產(chǎn)的掌控者，主導(dǎo)著農(nóng)民集體收益的分配。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征收為集體帶來了資產(chǎn)增值，在經(jīng)過城鄉(xiāng)之間第一次利益分配之后，農(nóng)村內(nèi)部之間進(jìn)行了利益的第二次分配。但農(nóng)民作為弱勢群體一方，只能作為集體土地收益分配的參與者，享有收益，但不能決定收益的分配，在此過程中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的損害在所難免。第二，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能立法保障缺失。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整制約著農(nóng)民土地財產(chǎn)收益。在所有權(quán)主體不明的前提下，國家又對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)中的收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等權(quán)利作出限制，致使城鎮(zhèn)化進(jìn)程悄然演變?yōu)樾乱惠喌娜Φ剡\動，農(nóng)民依舊是社會轉(zhuǎn)型的犧牲者。從宅基地使用權(quán)來說，宅基地使用權(quán)人對于集體土地僅享有占有和使用的權(quán)限，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了限制。對于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制極大地?fù)p害了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，阻礙了農(nóng)民市民化進(jìn)程，同時也不利于新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

(二)征地制度本身彈性較大并與鄉(xiāng)村現(xiàn)實間存在縫隙

一是征地制度本身存在較大操作彈性，極易誘發(fā)利益沖突。在我國，法律設(shè)計的“一統(tǒng)性”和執(zhí)行的“靈活性”造成制度本身規(guī)定存在較大彈性，使得操作過程中是非邊界難分，誘致強(qiáng)勢一方越界并攫取更多利益，從而引發(fā)利益沖突。當(dāng)前的征地制亦是如此。在因建設(shè)需要征用土地(包括耕地、耕地以外的其他農(nóng)用地，以及其他土地)的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定最高不得超過該土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的25倍，即土地補(bǔ)償只要不超過25倍都是合法的。如此巨大的彈性空間雖然照顧了不同地塊之間的稟賦差異，但另一方面也帶來操作的極大困難，并成為誘發(fā)沖突的根源。此外，地方性法規(guī)對同一塊地有不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致政府尋租行為對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的侵害。例如，《陜西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》對因建設(shè)而征用土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)償費規(guī)定，最高不得超過該土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。二是制度文本與鄉(xiāng)村現(xiàn)實之間存在一定縫隙，使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受到損害。在中國鄉(xiāng)村非正式治理場域中，并非所有的法律和政策都會不打折扣、不搞變通地執(zhí)行。“情面原則”、“不走極端原則”及“禮俗原則”都是必須遵循的鄉(xiāng)土邏輯。有的學(xué)者認(rèn)為，在土地使用和土地價值的分配方面，“可以發(fā)現(xiàn)有多種規(guī)則，他們分別包含不同原則和價值，其中任何一個，都可能被社會成員選擇采用”，而人們在選擇的時候，“是根據(jù)實際利益和力量對規(guī)則做出取舍，他們的行為方式是根據(jù)當(dāng)前利益對規(guī)則做出權(quán)衡，而不是根據(jù)規(guī)則衡量利益是否正當(dāng)”[6]。以農(nóng)地征用過程中利益分配和補(bǔ)償費分配為例，政府會根據(jù)征地制度的規(guī)定，以公共利益需要的名義，主導(dǎo)土地增值分配并享有其中的大部分；農(nóng)村集體組織則以所有者的身份成為政府的談判和討價還價對象，享有接受并支配土地補(bǔ)償款的權(quán)利。法律與現(xiàn)實的差異更加強(qiáng)化了處于弱勢的農(nóng)民一方其合法的財產(chǎn)權(quán)益被侵占和攫取。

(三)實際征地過程中政府行政干預(yù)和控制

當(dāng)前我國的農(nóng)地征用仍然是行政權(quán)力高度主導(dǎo)和政府大力干預(yù)的。有學(xué)者認(rèn)為，中國農(nóng)村改革之所以取得成功，關(guān)鍵在于強(qiáng)有力的行政控制。其一，從征地主體來看，政府是包攬農(nóng)地征用從規(guī)劃到申報再到審批等所有環(huán)節(jié)的唯一征收主體，也是農(nóng)地被征用后代表土地所有者出讓土地的唯一行政主體，還是農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定、執(zhí)行的唯一補(bǔ)償主體。這意味著，在農(nóng)地征用、出讓及補(bǔ)償過程中，政府是利益分配的裁決者。其二，從征地依據(jù)法律規(guī)定來看，國家對農(nóng)地征收的“隨意性”較強(qiáng)?！稇椃ā芬?guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但對于“公共利益”相關(guān)法律并沒有給予明確界定，也沒有對其加以程序規(guī)范。國家為了公共利益需要可以不經(jīng)土地所有權(quán)人或土地財產(chǎn)權(quán)益相關(guān)人的同意，只要對土地所有權(quán)人或與財產(chǎn)權(quán)益相關(guān)的人作出補(bǔ)償即可對農(nóng)地進(jìn)行征收，“公共利益”成為各地政府征收農(nóng)村土地的合法依據(jù)。其三，從征地過程看，體現(xiàn)了鮮明的行政控制特征。各地政府在壓力型體制下，根據(jù)征地制度中“公共利益需要”之規(guī)定，主導(dǎo)農(nóng)地征用及由于社會發(fā)展所帶來的土地增值收益，切割并占有其中的大部分，導(dǎo)致農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益受損。其四，從征地補(bǔ)償看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，由政府單方面制定的，并未充分考慮農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)等權(quán)益。

(四)司法救濟(jì)途徑不暢

“有權(quán)利，就有救濟(jì)”，司法救濟(jì)關(guān)乎農(nóng)民切身利益，是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障最后一道防線?！吧显V不如上訪，上訪不如上網(wǎng)”，是當(dāng)前我國農(nóng)民尋求自身財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)的方式選擇。當(dāng)農(nóng)民自身財產(chǎn)權(quán)益遭受損害時，首先排除了通過法律途徑來解決，“上訪”被農(nóng)民認(rèn)為是最有效、也是最可行的救濟(jì)方式。而近年來隨著信息技術(shù)的發(fā)展，“上網(wǎng)”逐漸成為農(nóng)民保護(hù)自身財產(chǎn)權(quán)益的新途徑。司法救濟(jì)之所以為農(nóng)民所舍棄，主要原因在于：首先，司法救濟(jì)準(zhǔn)入門檻較高。相對于民間和解、行政調(diào)解等救濟(jì)途徑，國家立法機(jī)關(guān)首先對司法救濟(jì)的立案范圍作出限定，如《行政訴訟法》有關(guān)立案范圍的規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)民“上訴無門”，只能通過“上訪”、“上網(wǎng)”等途徑維護(hù)自己合法權(quán)益。同時，相對于其他救濟(jì)，司法救濟(jì)的過程更為繁瑣，當(dāng)事人雖然耗費了大量的時間、金錢，但最終結(jié)果不一定有利于自己。因此，從現(xiàn)實效果、成本等因素考慮，大部分農(nóng)民選擇“上訪”來維護(hù)自身合法權(quán)益。其次，農(nóng)民法律意識薄弱，相關(guān)法律知識普及不到位。對于相關(guān)法律知識的欠缺可以說是農(nóng)民選擇“上訪”而不去“上訴”的內(nèi)在原因。一方面，農(nóng)民文化水平受限，從時間上和精力上不可能自己主動去學(xué)習(xí)法律知識。另一方面，我國法律知識普及不到位，農(nóng)民雖然享有權(quán)利，但卻不能行使權(quán)利，“有權(quán)無能”致使農(nóng)民權(quán)利有名無實。最后，司法權(quán)威的缺失，農(nóng)民對于司法機(jī)關(guān)的不信任，也是我國司法救濟(jì)途徑不暢的原因。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保護(hù)農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益的對策

產(chǎn)權(quán)制度是一個國家最重要的基礎(chǔ)性制度之一，它不僅關(guān)乎個人和家庭的自由幸福，更關(guān)乎一個國家和民族的興旺發(fā)達(dá)，關(guān)乎社會的公平正義。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角考量，全面深化農(nóng)村改革和決勝建成小康社會的一條重要主線，是賦予和保護(hù)農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。對此，針對當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益受損現(xiàn)狀，本文提出以下對策。

(一)明晰產(chǎn)權(quán)界限，完善保護(hù)農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益的立法

明晰的產(chǎn)權(quán)界限可以清楚地界定各方主體利益邊界，為清晰地行動提供標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，進(jìn)而預(yù)防和限制越界行為造成一方或者幾方利益受損。

一是完善宅基地使用權(quán)立法。首先，從宅基地使用權(quán)的取得來看，我國《土地管理法》將宅基地的主體界定為“戶”，但相關(guān)法律并沒有對“戶”作出明確界定。加之當(dāng)前農(nóng)村采取以“戶”為標(biāo)準(zhǔn)的戶籍制度，從而將城鎮(zhèn)居民、外村村民等非本村人員排斥在外，人為地限制了人口流動，容易形成地方保護(hù)。因此，法律首先應(yīng)對“戶”這一主體作出界定。其次，對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在《物權(quán)法》中賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)收益權(quán)能。允許宅基地在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的增值和農(nóng)民財富積累能力的增強(qiáng)。

二是完善土地承包經(jīng)營權(quán)立法。從土地承包經(jīng)營權(quán)的取得來說，應(yīng)當(dāng)對土地承包經(jīng)營權(quán)主體予以放寬，允許集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個人或單位與集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)戶對土地進(jìn)行共同承包，進(jìn)而帶動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，發(fā)掘土地應(yīng)有的價值；從土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來說，應(yīng)當(dāng)對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)后的用途加以完善?，F(xiàn)行《土地承包法》并未對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押作出相關(guān)規(guī)定。此外，現(xiàn)行法律規(guī)定對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后不得改變土地農(nóng)業(yè)用途的限制過于絕對，并非所有的土地都是適合農(nóng)業(yè)用途。因此，立法應(yīng)對其作出例外規(guī)定，從土地的實際用途出發(fā)，有限制地將土地用作它途。

三是完善集體收益分配權(quán)立法。首先，法律應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的缺失?，F(xiàn)實中，對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，這種界定方式并不利于調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)、生活的積極性。對于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對于對集體經(jīng)濟(jì)有貢獻(xiàn)的非本村村民的利益予以考慮，從而調(diào)動農(nóng)民積極性，優(yōu)化農(nóng)村資源配置。其次，應(yīng)當(dāng)明晰集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民委員會之間的法律關(guān)系。我國《村組法》將村民委員會界定為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村委會有權(quán)對集體資產(chǎn)進(jìn)行管理。而我國集體資產(chǎn)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，由于二者的權(quán)利交叉，加之我國集體經(jīng)濟(jì)組織主體虛置，致使村委會成為集體資產(chǎn)的“代言人”。因此，應(yīng)當(dāng)從立法上限制村委會對集體資產(chǎn)的管理權(quán)，逐步對集體資產(chǎn)進(jìn)行分配，量化到個人，使農(nóng)民能夠帶著資產(chǎn)進(jìn)城。最后，相對于宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，我國對于集體收益分配權(quán)的法律保護(hù)力度不夠?？梢韵葟奈⒂^層面入手，通過構(gòu)建一部《集體經(jīng)濟(jì)組織法》或者以暫行條例的方式對集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)、成員資格、收益分配等核心問題予以界定。待時機(jī)成熟后，從宏觀層面上對集體收益分配權(quán)予以立法保護(hù)。

(二)規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)合理的多元征地補(bǔ)償機(jī)制

我國當(dāng)前土地征收面臨兩難問題：如果以當(dāng)前征地方式補(bǔ)償，農(nóng)民財產(chǎn)流失嚴(yán)重，社會不穩(wěn)定因素增加；如果以土地市價來補(bǔ)償，政府利益受損，城鎮(zhèn)化后期發(fā)展資金乏力。如何在立法中尋找二者的平衡點，是當(dāng)前亟待解決的問題。立法應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民土地的增值收益分配，轉(zhuǎn)變當(dāng)前對土地原用途補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有限制地引入市價補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，在留有城鎮(zhèn)發(fā)展資金的前提下，最大限度對農(nóng)民予以補(bǔ)償。我國目前補(bǔ)償方式多以貨幣方式、一次性補(bǔ)償為主，這種補(bǔ)償方式并沒有為農(nóng)民日后發(fā)展考慮，應(yīng)當(dāng)從立法上探索多元化的補(bǔ)償方式，保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，建立農(nóng)民滿意的服務(wù)型政府

一是建立法治政府，實現(xiàn)依法行政。規(guī)范的政府行政行為是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中切實保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的實踐手段，法治政府是服務(wù)型政府題中應(yīng)有之義。法治政府的核心是職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定。在農(nóng)地征用及補(bǔ)償過程中，土地管理部門的職責(zé)、權(quán)力邊界，以及與市場、社會的關(guān)系等都必須依法明確、依法理順，真正建立有限又有為的政府。二是建立“陽光政府”，實現(xiàn)政府信息公開。政務(wù)信息公開是改進(jìn)政府工作作風(fēng)、規(guī)范政府公共權(quán)力運行，滿足社會知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)的一項制度安排。目前，在農(nóng)地征用及補(bǔ)償過程中，之所以存在大量農(nóng)民合法、正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)益受到損害，其中一個很重要的原因就是政務(wù)和信息沒有及時置于相關(guān)利益群體的知曉和監(jiān)督之下。政府征用農(nóng)地的執(zhí)法依據(jù)、程序及結(jié)果都是置于“暗箱”之中。農(nóng)民對哪一塊土地需要征用、征用的目的和范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)威信息缺乏及時了解和掌握。政府在確定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)時，往往只同村兩委或者集體經(jīng)濟(jì)組織的少數(shù)干部接觸，沒有依法傾聽廣大農(nóng)民的意見。這種把廣大農(nóng)民排斥在征地過程之外的做法屬于典型的政府暗箱操作。行政行為不透明在很大程度上制約了政府行政責(zé)任，助長了尋租行為和腐敗現(xiàn)象的滋生，這不僅會侵蝕政府公信力，導(dǎo)致農(nóng)民正當(dāng)而合法的財產(chǎn)權(quán)益受損，更重要地還會不斷侵蝕政府公信力和執(zhí)政基礎(chǔ)。三是建立責(zé)任政府，提升服務(wù)水平。要健全強(qiáng)有力的督查問責(zé)機(jī)制，杜絕政府侵犯農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益的亂作為和不作為，杜絕政府打著“公共利益”的金字招牌謀求私利；要健全政府管理績效評價和民意評估制度，切實推進(jìn)服務(wù)型政府向農(nóng)民滿意的縱深發(fā)展。

(四)完善司法救濟(jì)，健全切實保護(hù)農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益的司法機(jī)制

司法救濟(jì)就是通過司法途徑實現(xiàn)社會公平正義。健全的司法救濟(jì)制度和程序是維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的機(jī)制保障。但由于法律制度保障的不全面，農(nóng)民維權(quán)意識的薄弱，我國農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益非常脆弱。城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大量的行政行為涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。而行政部門的行政行為又往往缺乏正當(dāng)?shù)某绦蛐?，因此農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益極易受到侵害。根據(jù)《行政訴訟法》第11條規(guī)定的第8種適用司法審查的行政行為范圍，即行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政行為，可以確定涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的行政行為可以適用司法審查制度。但是我國現(xiàn)行司法審查制度存在諸多不足之處，難以為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益提供切實有效的司法救濟(jì)。為此，我國應(yīng)針對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，完善司法審查制度，使司法救濟(jì)提前介入對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)中。首先，應(yīng)降低涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的司法審查的門檻，擴(kuò)大司法審查范圍，將司法審查范圍由目前的具體行政行為擴(kuò)大到抽象具體行為上來。可以規(guī)定，對于可能侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的行政決議或政策，任何權(quán)益擁有主體都有提請法院對該決議、政策的合法性予以審查的權(quán)利。行政決議或政策是大部分侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的具體行政行為的始作俑者，只有先從根源上杜絕對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的侵害，才有可能徹底消除侵權(quán)行政行為的存在。其次，還應(yīng)適當(dāng)提高對涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的行政行為的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，給予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益更充分的保障。具體而言，即將針對涉及農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的行政行為的合法性審查擴(kuò)大到合理性審查。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府制定的許多政策以及相關(guān)行政行為，并未違反法律規(guī)定。但是究其內(nèi)容或具體措施而言，卻嚴(yán)重欠缺合理性，致使農(nóng)民不得不放棄其擁有的財產(chǎn)權(quán)益。從另一角度而言，合理性本身也是我國行政法的基本原則之一。行政合理性原則的要求之一即為行使行政職權(quán)必須正當(dāng)、客觀和適度。因此，司法審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)擴(kuò)大到合理性審查。