李平

（貴州民族大學(xué)法學(xué)院，貴陽(yáng) 550025）

伴隨著我國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，林權(quán)作為農(nóng)民一項(xiàng)重要權(quán)利，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生諸多矛盾與爭(zhēng)議。林業(yè)改革日益深入，林權(quán)爭(zhēng)議遲遲得不到及時(shí)解決，將會(huì)破壞人民群眾的獲得感，影響社會(huì)公正公平。很多學(xué)者從不同的專業(yè)視角給予關(guān)注，從法學(xué)、社會(huì)學(xué)、林權(quán)學(xué)等學(xué)科進(jìn)行研究，對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議提出各自專業(yè)見解。譚世明、張俊飚按林地和林木所有權(quán)與使用權(quán)的分離程度，將“我國(guó)林權(quán)制度改革劃分為五個(gè)時(shí)期，即以個(gè)人所有為主的土地改革時(shí)期（1949—1952）、由個(gè)人所有逐漸過渡到集體所有的合作化及人民公社時(shí)期（1953—1980）、由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w和個(gè)人混合所有的林業(yè)“三定”時(shí)期（1981—1991）、權(quán)屬開努走向市場(chǎng)化的林權(quán)市場(chǎng)化改革初步探索時(shí)期（1992—2002）、大力發(fā)展非公有制林業(yè)的林權(quán)市場(chǎng)化改革深化時(shí)期（2003—）”[1]559。

在林權(quán)爭(zhēng)議的特點(diǎn)方面，諶東華、朱兵、林虎認(rèn)為：“爭(zhēng)議一般時(shí)間跨度長(zhǎng)，牽扯面廣，涉及人員多”[2]33，何美成、張明輝、張小皙的研究與之不謀而合：“時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及人員多、爭(zhēng)議數(shù)量大、突發(fā)性強(qiáng)是林權(quán)爭(zhēng)議的主要特點(diǎn)”[3]55－58；柏永全也指出林權(quán)爭(zhēng)議的特點(diǎn)是“不確定性、復(fù)雜性、涉眾性”[4]140－141。

在林權(quán)爭(zhēng)議的原因研究方面，何美成、張明輝、張小皙認(rèn)為：“政策不連貫是造成林權(quán)爭(zhēng)議的根本原因、土地升值快是催化林權(quán)爭(zhēng)議的直接原因、管理不到位是產(chǎn)生林權(quán)爭(zhēng)議的重要原因”[3]55－58；朱學(xué)忠、徐禮來認(rèn)為：“山證重疊、分山過細(xì)、管理粗放、重視不夠、價(jià)值攀升是林權(quán)糾紛產(chǎn)生的主要原因”[5]8；林達(dá)也認(rèn)為，林權(quán)糾紛的“成因主要有歷史遺留原因、政務(wù)變動(dòng)原因、人為因素原因”[6]234-235；柏永全認(rèn)為林權(quán)爭(zhēng)議問題的成因主要有：“林改工作上的紕漏、村級(jí)操作上的隨意、國(guó)家政策上的欠缺、群眾認(rèn)識(shí)上的差距等”[4]140－141。

在林權(quán)解決的途徑中，何美成等強(qiáng)調(diào)在基層解決林權(quán)爭(zhēng)議，其在華東六省調(diào)研的基礎(chǔ)上，指出“浙江省在有林改任務(wù)的村建立村級(jí)調(diào)解小組，將矛盾解決在基層。江西省把林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處重心放在基層，充分依靠群眾自我化解矛盾，充分發(fā)揮村組林業(yè)理事會(huì)、“三老”協(xié)會(huì)等民間組織的作用。安徽省銅陵縣天門鎮(zhèn)郎坑村依靠黨和政府，遵循“戶與戶爭(zhēng)議不出組、組與組爭(zhēng)議不出村”的原則，全村群眾自行處理林權(quán)爭(zhēng)議130起，占處理爭(zhēng)議總數(shù)的95%；對(duì)涉及外村的爭(zhēng)議，盡可能說服村民“走群眾路線不走行政訴訟，不走司法程序”；注重邀請(qǐng)熟悉情況的老黨員、老村干、老代表、老林農(nóng)參與林權(quán)爭(zhēng)議處理工作，樹立起將林權(quán)爭(zhēng)議處理在基層的典范”[7]1－6。

綜上所述，林權(quán)爭(zhēng)議引起的原因較為復(fù)雜，既有歷史遺留的問題，也有鮮明的時(shí)代烙印，加上周期長(zhǎng)、涉及面大、解決困難等特點(diǎn)，給林權(quán)爭(zhēng)議解決設(shè)置了不少障礙。

一、林權(quán)爭(zhēng)議的概況

（一）林權(quán)爭(zhēng)議概念

諶東華、朱兵、林虎認(rèn)為：“林權(quán)爭(zhēng)議是指兩個(gè)以上的權(quán)利主體對(duì)同一森林、林木和林地的可能性或權(quán)益的歸屬發(fā)生的爭(zhēng)議或異議。一般指權(quán)利人對(duì)其享有的森林、林木和林地收益權(quán)、處置權(quán)和法律規(guī)定的他項(xiàng)權(quán)利在行使占有、使用、收益、處分等權(quán)利時(shí)受到他方的干涉，或多方主體共同主張林地、林木的權(quán)屬而發(fā)生的民事爭(zhēng)執(zhí)”[8]32。周伯煌、宣裕方、余玉豹認(rèn)為林權(quán)爭(zhēng)議通常指的是“林木、林地的所有權(quán)與使用權(quán)爭(zhēng)議。林達(dá)認(rèn)為林權(quán)糾紛是因占有、使用、收益、處分林木、林地等資源過程中而發(fā)生的爭(zhēng)議，兼具民事糾紛和行政糾紛的性質(zhì)”[9]473。本文認(rèn)為，林權(quán)爭(zhēng)議是不同權(quán)利主體之間基于林地或林木的所有權(quán)、使用權(quán)而發(fā)生的歸屬認(rèn)識(shí)沖突，并采取民事協(xié)調(diào)、行政裁決及復(fù)議、司法訴訟等手段以證明歸其所有的解決過程。

（二）L縣林業(yè)資源及林權(quán)爭(zhēng)議情況

貴州省L縣位于黔中腹地，地處東經(jīng)106°45′18"～107°15'1"，北緯 26°10'19"～26°49'33"之間。沿東北—西南縱向呈月牙形，南北長(zhǎng)約73公里，東西寬約36公里，總面積1 521平方公里。2012年全縣總?cè)丝跒?24 266人，少數(shù)民族91 754人，占全縣總?cè)丝诘?1%。其中，苗族人口4.7萬(wàn)余人，布依族人口4.2萬(wàn)余人，其他少數(shù)民族2 000余人。人口在萬(wàn)人以上的除漢族、布依族、苗族外，還有彝族、侗族、土家族、壯族、水族、瑤族、毛南族、回族、仡佬族、仫佬族、滿族、白族、黎族、蒙古族、藏族、傣族等28個(gè)民族。苗族分布在全縣6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，聚居141個(gè)村寨，與漢族雜居161個(gè)村寨，與布依族雜居17個(gè)村寨，與布依族、漢族雜居77個(gè)村寨。布依族分布在全縣14個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），聚居133個(gè)村寨，與漢族雜居112個(gè)村寨，與苗族雜居17個(gè)村寨，與苗族、漢族雜居77個(gè)村寨。

L縣“地貌類型復(fù)雜多樣，山地、丘陵、盆地、河谷相互交錯(cuò)，為各種樹木和植物提供了良好的生長(zhǎng)環(huán)境。至解放初期，森林繁茂，生態(tài)平衡，上世紀(jì)50年代末，由于歷史原因，導(dǎo)致森林大量被毀，虎豹狼等野生動(dòng)物有的已經(jīng)滅絕或?yàn)l臨滅絕，生態(tài)平衡受到破壞。上世紀(jì)60年代中期，L縣林場(chǎng)營(yíng)造的森林開始成材，林區(qū)遍及L鎮(zhèn)、G鎮(zhèn)、X鎮(zhèn)的廣大地區(qū)，加上上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)村林業(yè)的迅速發(fā)展，明確了山林所有權(quán)，提高了造林的成活率，增加了森林的覆蓋率”[10]427。L縣“林場(chǎng)1964—1966年在上述三鎮(zhèn)建立的林場(chǎng)工區(qū)，分片進(jìn)行飛機(jī)播種造林。造林的樹種以馬尾松為主，飛播造林面積僅X鎮(zhèn)一帶就有18.73萬(wàn)畝。X鎮(zhèn)因火燒山等原因，毀林較為嚴(yán)重。L鎮(zhèn)、G鎮(zhèn)林區(qū)管理得力，這些人工造林和部分飛播造林后來都長(zhǎng)成了大片森林”[11]141。

1975年第一次森林普查：“全縣森林面積為81萬(wàn)畝；包括疏林地在內(nèi)，森林覆蓋率達(dá)35.42%；1985年5月，進(jìn)行林地二類清查工作，歷時(shí)1年，確定林業(yè)用地為144萬(wàn)多畝，其中有林地29.1萬(wàn)畝，疏林地27.93萬(wàn)畝，灌木林地11.29萬(wàn)畝，森林覆蓋率為17.7%（包括疏林地為29.9%），與第一次森林資源普查相比，有林地面積減少了12.6萬(wàn)多畝，森林覆蓋率下降了5.5%”。[10]427

L縣“1993年記載林地面積為87.39萬(wàn)畝（不含疏林地），森林覆蓋率達(dá)17.71%?？h境內(nèi)野生植物種類較多，主要有馬尾松、云南松、華山松、杉木、梓木、紅栲、柏木、大葉栲、光皮樺、漆樹、油桐、油茶、烏柏、五倍子、棕櫚、野核桃、板栗、毛栗、刺梨、獼猴桃、銀杏、楊梅等”。[12]179－1812013年，L縣“全面完成43 058畝重點(diǎn)工程營(yíng)造林的檢查驗(yàn)收，任務(wù)完成率及面積合格率均達(dá)100%。據(jù)測(cè)算，L縣森林覆蓋率已提高到53.57%”[13]165。2014年，L縣“完成上級(jí)下達(dá)的營(yíng)造林38 480畝任務(wù)，其中人工造林24 980畝，封山育林13 500畝，義務(wù)植樹50萬(wàn)株”[14]150。2015年，“完成營(yíng)造林3.63萬(wàn)畝任務(wù)，完成“貴州省同步小康達(dá)標(biāo)縣”所要求的森林覆蓋率指標(biāo)，森林覆蓋率達(dá)58.37%”[15]405－406。

查閱L縣相關(guān)資料，得到L縣林權(quán)爭(zhēng)議的總體情況：

1. 據(jù)1981年縣“三干會(huì)”①統(tǒng)計(jì)，“在1年中，林權(quán)糾紛達(dá)380起，面積4.5萬(wàn)畝，涉及全縣各社隊(duì)”[10]446。

2.2013年“全年調(diào)解林權(quán)糾紛共計(jì)84起661.15畝，其中涉及ZT國(guó)際生態(tài)城建設(shè)的33起120.32畝，涉及GL大道建設(shè)的44起511.92畝，涉及G鎮(zhèn)北部工業(yè)園區(qū)建設(shè)的1起24.74畝，涉及S鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)的1起4.17畝，參加涉及林權(quán)的行政訴訟5起”[13]166。

3.2014年“辦理林地流轉(zhuǎn)18宗，流轉(zhuǎn)面積5 095.92畝。及時(shí)調(diào)解林權(quán)糾紛72起，調(diào)解率達(dá)100%”[14]151。

4.2015年辦理林權(quán)證35本77宗，完成林地流轉(zhuǎn)5宗、流轉(zhuǎn)林地面積1 054.43畝，及時(shí)調(diào)解林權(quán)糾紛48起85公頃[15]107。

二、L縣林權(quán)爭(zhēng)議的特點(diǎn)

（一）復(fù)雜性

1.時(shí)間跨度長(zhǎng)。僅從L縣的林權(quán)爭(zhēng)議解決來看，爭(zhēng)議農(nóng)戶提出確權(quán)申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)做出初步處理決定至少需要半年時(shí)間，加上2個(gè)月的行政復(fù)議時(shí)間，后續(xù)行政訴訟一審、二審9個(gè)月，一個(gè)完整的處理過程至少需要1年半的時(shí)間。對(duì)于案情較為復(fù)雜、二審做出判決要求行政機(jī)關(guān)重新做出處理決定，則有可能使案件陷入循環(huán)而久拖不決，有的甚至達(dá)10年。

2.涉及面廣。個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與單位、單位與單位都有可能發(fā)生林權(quán)爭(zhēng)議，具體到L縣，農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與村組、村組與村組、農(nóng)戶與國(guó)有林場(chǎng)、村組與國(guó)有林場(chǎng)都存在著糾紛。在征收林地的過程中，存在著幾個(gè)村組發(fā)生的爭(zhēng)議，L縣與鄰近省會(huì)貴陽(yáng)的某區(qū)也存在著邊界爭(zhēng)議。

3.涉案金額大。林權(quán)爭(zhēng)議通常發(fā)生在土地征收過程中，對(duì)于林農(nóng)個(gè)人的安置補(bǔ)償、失業(yè)農(nóng)民保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等金額動(dòng)輒就是幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)，涉及村組就有可能幾百萬(wàn)、幾千萬(wàn)。而確權(quán)申請(qǐng)、行政復(fù)議都不需要爭(zhēng)議農(nóng)戶支付任何費(fèi)用，行政訴訟案件也僅有50元的訴訟費(fèi)用，利益的巨大吸引與維權(quán)的低成本也是林權(quán)爭(zhēng)議案件高發(fā)的主要誘因。

（二）艱難性

由于國(guó)家政策變動(dòng)較快，農(nóng)戶證據(jù)意識(shí)不足，加上行政機(jī)關(guān)檔案資料保管不善，加上林權(quán)登記工作的粗糙，林權(quán)爭(zhēng)議案件往往需要回到登記之前的狀態(tài)，林業(yè)主管部門需要組織專門人員回到現(xiàn)場(chǎng)，聽取爭(zhēng)議雙方、村組各方的意見，召開聽證會(huì)等形式使“林權(quán)證回爐”，經(jīng)過比較甄別做出處理決定，難度較大。

（三）反復(fù)性

如前所述，每起林權(quán)爭(zhēng)議案件都需要確權(quán)申請(qǐng)、行政復(fù)議、一審、二審甚至再審，而審判的結(jié)果可能是法院要求行政機(jī)關(guān)重新做出處理決定，再將上述程序進(jìn)行一次甚至多次。加上每個(gè)程序的處理結(jié)果都可能會(huì)引起一方的不滿，用重金聘請(qǐng)律師以搜集新的證據(jù)，而法院對(duì)于新的證據(jù)持開放態(tài)度，會(huì)對(duì)生效和判決啟動(dòng)再審程序，這也使得案件不停反復(fù)。

三、L縣林權(quán)爭(zhēng)議的原因

（一）民族習(xí)慣影響

L縣地處貴州少數(shù)民族地區(qū)，無(wú)平原支撐農(nóng)業(yè)，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期較為落后，而作為主要地貌構(gòu)成的山地，為數(shù)不多的可供使用分割的就是林地及林木?！皻v史上，清江的黑仲家系以廣植樹木為生，有錢的人較多，與漢人結(jié)交甚廣，如漢人請(qǐng)鄰近富戶作保，并出部分樹木作本，便可以合股經(jīng)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)時(shí)，如錢不夠，可向伙計(jì)借貸，無(wú)有不應(yīng)者，借了不能還，只要說明困難，不僅舊賬允許延期，而且可以添借新款”[16]461－462。

既能實(shí)現(xiàn)物的占有，又能實(shí)現(xiàn)巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括該縣民眾在內(nèi)的少數(shù)民族地區(qū)群眾自然對(duì)林地、林木的價(jià)值珍視有加，但在具體的林改過程中，民眾“不被統(tǒng)治的藝術(shù)”占據(jù)主導(dǎo)，對(duì)林業(yè)管理機(jī)關(guān)頒發(fā)林權(quán)證的行為不重視，一是不主動(dòng)跟隨林改工作人員上山測(cè)量、劃界，委托村組長(zhǎng)甚至不委托任何人代自己去測(cè)量、劃界；二是在張榜公示過程中，即使發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤也很少提醒林改工作人員更正，認(rèn)為山林屬于自己管護(hù)比起政府頒發(fā)的那張紙更有說服力，“實(shí)際占有”比“紙面權(quán)利”更重要，即使取得了林權(quán)證也不妥善保管，導(dǎo)致在林權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議后無(wú)證可用，給自己增加了調(diào)查取證的成本；三是發(fā)生爭(zhēng)議后，農(nóng)戶也是先按本民族習(xí)慣通過寨老、議榔等組織民間解決，等到無(wú)法解決再求助于官方，增加了解決的時(shí)間長(zhǎng)度及最終解決的難度。

（二）國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的制度因素

根據(jù)《憲法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定，我國(guó)林地實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。在張小軍看來，這是“土地不充分產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)——國(guó)家、宗族和村落等集體的象征地權(quán)過度所有，導(dǎo)致農(nóng)民有地乏權(quán)，地權(quán)一旦被象征資本化，就會(huì)在象征資本的再生產(chǎn)中被不斷賦予意義，改變地權(quán)和性質(zhì)。因此，地權(quán)的關(guān)鍵不只是實(shí)物地權(quán)歸誰(shuí)所有，還要看象征地權(quán)歸誰(shuí)所控，誰(shuí)在操控地權(quán)的象征資本生產(chǎn)過程。就中國(guó)歷史而言，最大的象征資本家是國(guó)家。從象征地權(quán)來思考，很容易知道農(nóng)民和國(guó)家之間存在著深刻的地權(quán)不平等，導(dǎo)致農(nóng)民有地乏權(quán)的現(xiàn)象。其次，在中國(guó)社會(huì)，討論土地的公有/私有制是一個(gè)偽問題。公田通常具有不充分地權(quán)。若政府、宗族等公權(quán)機(jī)構(gòu)權(quán)力過多侵入私人土地，同樣會(huì)以其過度的象征地權(quán)侵犯私人地權(quán)。這是歷史上無(wú)論土地公有或私有制都沒有很好解決土地問題的關(guān)鍵。最后，國(guó)家過度的象征剩余產(chǎn)權(quán)會(huì)造成當(dāng)權(quán)者利用權(quán)力有意進(jìn)行象征資本的生產(chǎn)，通過造制度、玩政策來公開“造租”以尋租，瓦解社會(huì)公平，形成制度的虛擬化，引起廣泛的社會(huì)危機(jī)。而產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致土地、山場(chǎng)等糾紛的例子在民間不勝枚舉”[17]143－144。

L縣的林權(quán)歸屬情況無(wú)出其右，在統(tǒng)一的中國(guó)產(chǎn)權(quán)體制下，國(guó)家和集體占有的“地底權(quán)”“抽屜權(quán)”，農(nóng)民占有的只是“地面權(quán)”“桌面權(quán)”。這種劃分，也使得林權(quán)呈現(xiàn)不充分、模糊狀態(tài)。

（三）行政機(jī)關(guān)林權(quán)改革“運(yùn)動(dòng)式”思維

1.不正確的政績(jī)觀。引發(fā)L縣最多的林權(quán)爭(zhēng)議問題當(dāng)屬2008—2009年期間，為了完成三年林改任務(wù)，貴州省自我加壓要求一年完成，這也是導(dǎo)致全縣1 000多起大大小小林權(quán)糾紛的主要原因。據(jù)參加林改的干部回憶，當(dāng)時(shí)的林改任務(wù)重、時(shí)間緊，為了完成工作目標(biāo)，林業(yè)主管部門聘用了一大批社會(huì)人員，其中不少是林業(yè)局干部職工親屬，部分人抱著“玩”及“吃吃喝喝”的態(tài)度工作，專業(yè)性低、出錯(cuò)率高；在實(shí)際測(cè)量、劃界過程中，包括林業(yè)局在內(nèi)的干部職工沒有帶領(lǐng)群眾上山到現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)，在村里的辦公室、村干部的家里憑著村組干部的記憶在地圖上作業(yè)，四至不清、圖紙不明；即使親自帶領(lǐng)群眾上山指認(rèn)邊界，也是走走過場(chǎng)，由于前期宣傳發(fā)動(dòng)不充分，群眾重視程度不夠等因素，群眾參與度不高，對(duì)于發(fā)生爭(zhēng)議的林地、林木，林改工作人員偏聽偏信村組干部一方，導(dǎo)致不少錯(cuò)證出現(xiàn)。

2.避免出錯(cuò)。林改干部包括聘用人員出于對(duì)自己專業(yè)的不自信，也為了避免出現(xiàn)更多糾紛，在制發(fā)林權(quán)證過程，證上的林地面積往往比實(shí)際面積小一些，這也是當(dāng)時(shí)避免被上級(jí)問責(zé)的通行做法，林地面積寫大了就容易與其他人制發(fā)的林權(quán)證重合，為了避免重合引發(fā)糾紛，往往以小的面積來避免出錯(cuò)。

3.將錯(cuò)就錯(cuò)。而在后續(xù)出現(xiàn)糾紛的林權(quán)案件中，行政機(jī)關(guān)解決糾紛的主要依據(jù)又是林權(quán)證，林業(yè)部《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第六條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府或者國(guó)務(wù)院授權(quán)林業(yè)部依法頒發(fā)的森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)證書，是處理林權(quán)爭(zhēng)議的依據(jù)”，解決爭(zhēng)議的依據(jù)是錯(cuò)的，又進(jìn)一步引起群眾對(duì)林權(quán)糾錯(cuò)工作的不滿。

四、L縣林權(quán)爭(zhēng)議的路徑及優(yōu)化建議

（一）官方路徑

1.確權(quán)申請(qǐng)。如果群眾不能靠民間途徑解決，就需要向官方提出申請(qǐng)。L縣也陸續(xù)成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，專門調(diào)處糾紛：如1980年11月，縣人民政府召集L縣林場(chǎng)、縣林業(yè)局、L區(qū)、G區(qū)、X區(qū)負(fù)責(zé)人，研究成立了L縣處理山林權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，處理區(qū)與區(qū)、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村之間的林權(quán)糾紛，特別是與省L縣林場(chǎng)之間的林權(quán)糾紛[10]446；2013年，L縣林業(yè)局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)2個(gè)：辦公室、政策法規(guī)室。下設(shè)11個(gè)事業(yè)單位，及1個(gè)行政機(jī)構(gòu)即L縣公安森林警察大隊(duì)，其中L縣園林綠化管理站于2013年4月劃轉(zhuǎn)到L縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)局[13]165；2015年3月13日，林業(yè)登記職責(zé)由縣林業(yè)局劃入縣國(guó)土資源局，并對(duì)縣林業(yè)局相關(guān)職責(zé)進(jìn)行調(diào)整，有辦公室、林業(yè)產(chǎn)業(yè)科（行政審批服務(wù)科）2個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)[15]405。

L縣林業(yè)登記機(jī)構(gòu)僅兩名在編人員，且年齡均已超過50歲，確權(quán)機(jī)構(gòu)級(jí)別低、編制不足、老齡化較為嚴(yán)重是L縣林業(yè)登記機(jī)關(guān)的主要問題，面對(duì)L縣大規(guī)模的征地拆遷所引發(fā)的林權(quán)糾紛，案件排隊(duì)處理成為常態(tài)。

2.行政復(fù)議。行政復(fù)議法關(guān)于“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的”納入行政復(fù)議范圍。

《最高人民法院關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（法釋〔2003〕5號(hào)）指出：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型リP(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)行政行為問題的答復(fù)》（〔2005〕行他字第4號(hào)）進(jìn)一步明確：“最高人民法院法釋〔2003〕5號(hào)批復(fù)中的‘確認(rèn)’，是指當(dāng)事人對(duì)自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議后，行政機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所做的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形。”根據(jù)上述規(guī)定，土地確權(quán)案件侵犯行政相對(duì)人已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，必須經(jīng)過復(fù)議后才能提起行政訴訟。

行政路徑主要是對(duì)林權(quán)證的維護(hù)，難以做出對(duì)林權(quán)證錯(cuò)誤的認(rèn)定。這也是同相關(guān)制度設(shè)計(jì)有關(guān)，1995年林業(yè)部回復(fù)廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳《林業(yè)部關(guān)于縣級(jí)以上地方人民政府依法核發(fā)的林權(quán)證書能否撤銷的答復(fù)》（1995年10月9日 林函策字〔1995〕212號(hào)）認(rèn)為林權(quán)證不能隨意被撤銷；確因工作粗糙造成確權(quán)中部分遺漏或者重疊的，應(yīng)本著現(xiàn)有林權(quán)證繼續(xù)有效，錯(cuò)在哪改在哪的原則，對(duì)遺漏或者重疊的部分，經(jīng)上級(jí)人民政府審查，由縣級(jí)以上地方人民政府依照法律法規(guī)的規(guī)定和實(shí)際情況，予以修正；2007年2月8日，國(guó)家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范林權(quán)登記發(fā)證管理工作的通知（林資發(fā)〔2007〕33號(hào)）各地要對(duì)已辦理的林權(quán)登記和已發(fā)放的林權(quán)證進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，對(duì)違反法律規(guī)定和法定程序登記并發(fā)放林權(quán)證的，要依法予以撤銷，但如何撤銷、由誰(shuí)撤銷都沒有規(guī)定。

以L縣2017年受理的行政復(fù)議案件為例，全年受理案件11件，維持9件，相對(duì)人撤回復(fù)議申請(qǐng)2件，沒有撤回的案件維持率達(dá)100%，行政復(fù)議并沒有能夠發(fā)揮其內(nèi)部糾錯(cuò)功能。

3.司法訴訟。人民法院審理林權(quán)爭(zhēng)議行政訴訟案件，同樣受制于證據(jù)材料的不足和維穩(wěn)的壓力。一是嚴(yán)格審查爭(zhēng)議方的主體資格，甚至提高主體資格的證明力度，否則便以主體不適格駁回起訴；二是關(guān)注訴訟時(shí)效，雖然《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時(shí)效制度若干問題的規(guī)定》“當(dāng)事人未提出訴訟時(shí)效抗辯，人民法院不應(yīng)對(duì)訴訟時(shí)效問題進(jìn)行釋明及主動(dòng)適用訴訟時(shí)效的規(guī)定進(jìn)行裁判”“當(dāng)事人在一審期間未提出訴訟時(shí)效抗辯，在二審期間提出的，人民法院不予支持，但其基于新的證據(jù)能夠證明對(duì)方當(dāng)事人的請(qǐng)求權(quán)已過訴訟時(shí)效期間的情形除外”，但由于行政訴訟的特殊性，法院與行政機(jī)關(guān)的溝通途徑較多，難以保證法院不向行政機(jī)關(guān)做出訴訟時(shí)效的提醒，事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)在維持其林權(quán)證的合法有效慣用的訴訟技巧就是利用訴訟時(shí)效。行政訴訟法第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道做出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月8日法釋〔2000〕8號(hào)）第四十二條也規(guī)定，對(duì)涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從做出之日起超過20年、其他具體行政行為從做出之日起5年提起行政訴訟的，人民法院不予受理；三是法院對(duì)于受理的并開庭審理的林權(quán)爭(zhēng)議案件也難以得到當(dāng)事人的支持，與行政復(fù)議一樣，法官偏重于書面審理而親自到現(xiàn)場(chǎng)查看，是當(dāng)事人不滿判決、認(rèn)為法官查清的事實(shí)不足說服力的主要上訴或再審理由。

（二）民間途徑

1.解決問題優(yōu)先。張小軍認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)問題不一定完全依賴國(guó)家及其供給制度，民間社會(huì)本來有能力面對(duì)產(chǎn)權(quán)問題，只要國(guó)家的行為適當(dāng)，不破壞民間的民主基礎(chǔ)，并提供公平的產(chǎn)權(quán)環(huán)境。但是有兩種情況產(chǎn)權(quán)會(huì)涉及國(guó)家和國(guó)家供給的制度：一是本來民間“庶規(guī)制定”的制度機(jī)制被破壞時(shí)，民間制度無(wú)法保障人們的利益。這種傳統(tǒng)的破壞通常來自急劇的變化，如生態(tài)變遷的措手不及、戰(zhàn)爭(zhēng)和社會(huì)革命的影響等。這時(shí)只有依靠國(guó)家的認(rèn)可、裁判或者制度建立。二是國(guó)家等制度有意無(wú)意地介入到產(chǎn)權(quán)之中，使得產(chǎn)權(quán)必須改變而就范于國(guó)家制度。如國(guó)家以賦稅等方式進(jìn)入產(chǎn)權(quán)體系。因此，國(guó)家制度和政策介入產(chǎn)權(quán)時(shí)必須十分謹(jǐn)慎”[17]116。范愉同樣認(rèn)為“后現(xiàn)代思潮對(duì)非正式的社會(huì)調(diào)整機(jī)制、社會(huì)規(guī)范和非正式的糾紛解決方式十分重視，提出了‘私人政府’、‘私人警察’和‘民間司法體系’等概念，并有意識(shí)地淡化它們與國(guó)家法和國(guó)家司法體系的界限，致力于使二得得到調(diào)和”[18]312。麥考利認(rèn)為“在任何的社會(huì)調(diào)整中它們（非正式方式）都起著很大的作用，而人們往往只是在通過私人政府的機(jī)制不能解決問題時(shí)，才轉(zhuǎn)向政府的正式法。法律官員運(yùn)用政府制裁的權(quán)力和程序，但只要可能，他們也運(yùn)用法律之外的規(guī)范和制裁”[18]312－313。

從L縣的實(shí)踐來看，提交“官方解決”的林權(quán)爭(zhēng)議不足所有案件的10%，大多數(shù)案件都在民間進(jìn)行解決，這其中包括了人民調(diào)解、寨老出面和解等民族習(xí)慣法的應(yīng)用。

2.不易引起反復(fù)。經(jīng)過人民調(diào)解的案件比“上法庭”解決更能讓大家心平氣和接受，且調(diào)解的初衷就是“各讓半步”與《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第十一條“當(dāng)事人對(duì)同一起林權(quán)爭(zhēng)議都能夠出具合法憑證的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；經(jīng)協(xié)商不能解決的，由當(dāng)事人共同的人民政府按照雙方各半的原則，并結(jié)合實(shí)際情況確定其權(quán)屬”是高度契合的；采取民族習(xí)慣方式進(jìn)行和解的，則是利用了中國(guó)熟人社會(huì)的特性，由大家眼中辦事公道、德高望重的寨老、長(zhǎng)輩出面解決，說服力更強(qiáng)、教育意義更高，即使一方吃虧也不會(huì)有太多的反復(fù)，帶來的小微矛盾會(huì)在時(shí)間的流逝中減弱甚至消失。

（三）優(yōu)化建議

1.參與式糾紛解決。周伯煌等認(rèn)為傳統(tǒng)的林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解方法存在違背自愿、自治原則，“法、理、情”不能有機(jī)結(jié)合，解決程序不夠科學(xué)、規(guī)范等缺陷，因此往往不能從根本上解決問題，提出用參與式方法調(diào)解林權(quán)爭(zhēng)議。主張將爭(zhēng)議的調(diào)解過程與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)和綜合發(fā)展緊密結(jié)合起來，在參與多學(xué)科調(diào)查小組的林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解過程中，林農(nóng)們有機(jī)會(huì)認(rèn)識(shí)和結(jié)交一些他們平時(shí)幾乎不可能交往的朋友，如政府的官員，大學(xué)與科研院所里的教授、學(xué)者和科技人員等，對(duì)于幫助林農(nóng)們從事社區(qū)土地利用與綜合發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)新項(xiàng)目，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和解決各類實(shí)際問題都具有特別重要的意義，并有望與他們所在的部門建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定的聯(lián)系及合作關(guān)系。

以項(xiàng)目制發(fā)展為主線的地方經(jīng)濟(jì)，難以擺脫土地財(cái)政的困擾，土地征收尤其是林地征收事關(guān)一個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)地位，短時(shí)間內(nèi)便可以實(shí)現(xiàn)暴富，成為“拆一代”“富一代”。林權(quán)糾紛便是財(cái)富的“勝負(fù)手”，在社會(huì)變遷中家庭甚至是家族不惜動(dòng)用所有社會(huì)力量用“搭便車”來爭(zhēng)取自己的最大利益。

我國(guó)在從“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)向中，如何使“有困難找政府”的被管理者——林權(quán)糾紛的主體，發(fā)揮自己的主動(dòng)能力作用，扮演自主解決糾紛的角色，參與式解決糾紛提供了一種可能，它使處在爭(zhēng)議漩渦中的對(duì)立農(nóng)戶成為社會(huì)治理的主角，他們背后的家族勢(shì)力往往能夠從阻礙林權(quán)爭(zhēng)議解決的一方演變?yōu)橥苿?dòng)其化解的一方，這種示范作用將影響到其他爭(zhēng)議農(nóng)戶，使社會(huì)矛盾更加容易消解。

2.構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制。張津通過對(duì)我國(guó)林權(quán)的成因及其解決方式的闡述、思考，提出建構(gòu)一套“以行政手段為重點(diǎn)，以訴訟方式為核心，以其他手段作補(bǔ)充”的多元化解決機(jī)制。林葦對(duì)貴州集體林權(quán)制度改革的困難與對(duì)策研究后認(rèn)為，依據(jù)、借助本土的傳統(tǒng)與慣例，尋求能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化的解決糾紛各種辦法，以實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，拓展多元化的糾紛解決機(jī)制，將有助于構(gòu)建良好的林權(quán)靜態(tài)秩序。吳婭喜對(duì)林權(quán)糾紛解決模式進(jìn)行研究，提出著力構(gòu)建訴訟與非訴訟解決方式并存的多元化解決糾紛模式，在大力倡導(dǎo)非訴解決，完善協(xié)商解決、行政裁決、仲裁等制度的同時(shí)，在訴訟領(lǐng)域開通林權(quán)糾紛解決“綠色通道”，完善林權(quán)糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

林權(quán)爭(zhēng)議的最終解決需要落實(shí)到村組干部、政府干部、法院的法官等單個(gè)人身上，整個(gè)處理機(jī)制都是上述裁判者親自執(zhí)行的。這些大部分鄉(xiāng)土社會(huì)出身的裁判者沿用統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，之間發(fā)生深刻的互動(dòng)，才能使每個(gè)處理程序?qū)α謾?quán)爭(zhēng)議最終解決發(fā)揮作用，才能構(gòu)建起多元化糾紛解決機(jī)制，使高度理性的決定書、行政復(fù)議決定書、判決書承載起鮮活的林權(quán)爭(zhēng)議事實(shí)，為林權(quán)爭(zhēng)議完善解決提供可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

3.創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理。朱冬亮在總結(jié)學(xué)術(shù)界對(duì)集體林權(quán)糾紛的研究大都是圍繞林權(quán)糾紛的成因、調(diào)處機(jī)制等議題進(jìn)行探討時(shí)指出：這些研究大多是微觀層面的個(gè)案性研究，理論層面的學(xué)術(shù)分析相對(duì)缺乏，認(rèn)為對(duì)于當(dāng)前林權(quán)糾紛中所呈現(xiàn)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐失序狀態(tài)，現(xiàn)有的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐理論不足以做出充分解釋。其通過對(duì)集體林改中各類典型林權(quán)糾紛案例文本的剖析，探討當(dāng)前集體林權(quán)實(shí)踐所面臨的困境，并嘗試從農(nóng)民自身角度揭示集體林權(quán)明晰的地方性實(shí)踐邏輯。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)踐的可能演變路徑。

賀東航認(rèn)為，新中國(guó)成立以來，我國(guó)曾經(jīng)多次進(jìn)行集體林地制度變革，由此衍生出林權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)、產(chǎn)權(quán)殘缺、產(chǎn)權(quán)分散等諸多問題。而每一次的林權(quán)制度變革，都會(huì)引發(fā)一些新的林權(quán)糾紛和爭(zhēng)議。這給村莊治理帶來重大考驗(yàn)，但也給村莊治理突破原有瓶頸提供了機(jī)會(huì)。在林改背景下，應(yīng)該走“能人治理”與村莊優(yōu)質(zhì)社區(qū)并重、村莊事務(wù)的多中心治理與合作機(jī)制創(chuàng)新的路子。

作為其必要的補(bǔ)充，上級(jí)政府特別是縣級(jí)政府要給予鄉(xiāng)村治理必要的外部環(huán)境。個(gè)人之間發(fā)生林權(quán)爭(zhēng)議、基層政府做出的裁決結(jié)果，縣級(jí)政府是復(fù)議機(jī)關(guān)；縣級(jí)政府承擔(dān)著單位與單位、個(gè)人與單位林權(quán)爭(zhēng)議處理的絕大多數(shù)，在行政裁決階段，縣級(jí)政府是裁判主體；在行政復(fù)議階段，縣級(jí)政府是被復(fù)議機(jī)關(guān)；在行政訴訟階段，縣級(jí)政府又以被告身份出現(xiàn)?？h級(jí)政府角色的不斷演化，對(duì)于鄉(xiāng)村處理林權(quán)爭(zhēng)議的態(tài)度可能會(huì)略有不同，這需要縣級(jí)政府不斷適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的新變化，適當(dāng)提高對(duì)于治理失敗的“容忍”度，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。

五、結(jié)語(yǔ)

從L縣的林權(quán)爭(zhēng)議特點(diǎn)、引起原因以及解決途徑來看，民間自發(fā)解決矛盾是所有途徑中最優(yōu)的一條。當(dāng)然是基于大多數(shù)沒有提出官方解決的案件來說，因?yàn)楣俜浇鉀Q的長(zhǎng)期性、難度性、反復(fù)性都無(wú)法與民間的優(yōu)先、賦予的教育意義媲美，但對(duì)于顯失公平、破壞公正的個(gè)案來講，官方途徑又是一個(gè)必要的補(bǔ)充，如何建構(gòu)一個(gè)以民間自治為主、官方為輔的解決林權(quán)爭(zhēng)議甚至是矛盾調(diào)處體系是法制社會(huì)的重要課題，也是今后依法治國(guó)的重要方向，本文對(duì)參與式糾紛解決、構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)治理等路徑進(jìn)行探索，對(duì)于優(yōu)化林權(quán)爭(zhēng)議路徑提出對(duì)策及建議。

注釋：

① 三干會(huì)，指縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部會(huì)議。參見習(xí)近平《知之深愛之切》［M］，河北出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、河北人民出版社,2015:190.