○ 謝新水

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100047)

一、協(xié)同治理中的“合作不成”問(wèn)題

協(xié)同治理理論已廣泛應(yīng)用于研究現(xiàn)實(shí)治理問(wèn)題,比如京津冀府際協(xié)調(diào)治理問(wèn)題、〔1〕環(huán)境治理問(wèn)題、〔2〕養(yǎng)老問(wèn)題〔3〕和藥品安全問(wèn)題〔4〕，等等，并取得了眾多成果。鑒于理論和實(shí)踐的雙重繁榮，有研究者進(jìn)而認(rèn)為：“協(xié)同治理理論與應(yīng)用研究的發(fā)展將提供一個(gè)積極的分析框架，在此框架下，治理機(jī)制將最大限度地協(xié)調(diào)不同社會(huì)行動(dòng)者間的關(guān)系，激勵(lì)其合作化的行為，充分激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力，優(yōu)化公共服務(wù)的供給方式與實(shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”〔5〕。這一觀點(diǎn)積極、有活力且具有引導(dǎo)性。然而，我們認(rèn)為，目前對(duì)于協(xié)同治理的研究確實(shí)存在兩種需要深入反思的現(xiàn)象。一是一些學(xué)者沒(méi)有注意協(xié)同主體間的合作能力問(wèn)題；二是大多數(shù)研究帶有一個(gè)虛設(shè)的前提：多元協(xié)同主體自身?yè)碛凶匀坏幕蛱熨x的合作能力。對(duì)于這兩種研究趨勢(shì)，我們可以從目前對(duì)政府能力和社會(huì)組織能力的研究成果中找到相應(yīng)證據(jù)。

其一，對(duì)政府合作能力的忽視。從有關(guān)政府能力的研究看，以往研究認(rèn)為政府能力的構(gòu)成包括人力、財(cái)力、權(quán)力、權(quán)威、信息、文化、管理等，政府能力體系結(jié)構(gòu)存在演進(jìn)和優(yōu)化，〔6〕政府聲譽(yù)、政府能力影響非政府組織對(duì)政府的信任〔7〕……但很少有學(xué)者將合作能力視為政府能力的構(gòu)成要素。也有學(xué)者提出，在合作性治理語(yǔ)境下，政府能力的概念需要重新厘定，并認(rèn)為政府在合作治理中發(fā)揮元治理公共角色的作用，〔8〕但這一研究既沒(méi)有繼續(xù)深入也沒(méi)有成為共識(shí)。

其二，對(duì)社會(huì)組織合作能力的忽視。近幾年來(lái)，理論界認(rèn)可合作在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展及其參與社會(huì)治理中的價(jià)值，并關(guān)注了合作資源和合作制度兩條主線。〔9〕確實(shí)，政社合作過(guò)程中，政府服務(wù)能力得到了提高，社會(huì)組織也因此獲得了合法性、生存資源和活動(dòng)空間；〔10〕同時(shí)在政府、市場(chǎng)合作培養(yǎng)社會(huì)組織能力的過(guò)程中，政府制度的支持處于樞紐地位，在推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展中承擔(dān)著關(guān)鍵角色，〔11〕但理論研究很少關(guān)注社會(huì)組織中的合作能力問(wèn)題。

確實(shí)，在社會(huì)管理主體一元化的前提下，研究者無(wú)需關(guān)注和探討合作能力問(wèn)題，然而當(dāng)協(xié)同治理出現(xiàn)后，研究主題則發(fā)生了根本性改變。對(duì)我國(guó)而言，在社會(huì)治理創(chuàng)新的背景下，當(dāng)多元社會(huì)主體合作共治成為走向社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志以后，〔12〕多元主體間的合作能力就成為協(xié)同治理主體必備的能力，缺乏合作能力多元主體便無(wú)法成功開(kāi)展協(xié)同治理。這一問(wèn)題的存在，要求理論界從微觀層面解決各個(gè)協(xié)同主體的合作能力問(wèn)題，也就是說(shuō)，如何提升協(xié)同主體的合作能力成為基礎(chǔ)性問(wèn)題。為了進(jìn)一步說(shuō)明我國(guó)協(xié)同治理中確實(shí)存在合作能力缺乏的問(wèn)題，我們以共享單車治理為例來(lái)具體說(shuō)明。

眾所周知，我國(guó)是自行車大國(guó)，在城鎮(zhèn)化發(fā)展未加速、公交體系和私家車體系未壯大之前，自行車是適應(yīng)當(dāng)時(shí)特有生產(chǎn)力水平和社會(huì)地理環(huán)境的交通工具。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，人們生活水平不斷提高，私家車和公交體系快速發(fā)展，自行車作為生活工具逐漸被遺棄，與之相隨，其交通空間逐漸被侵占，從而慢慢淡出了準(zhǔn)公共交通體系。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下共享經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，共享單車快速興起，并被市民廣泛接受，迅速占領(lǐng)了城市中心，成為亮麗的城市風(fēng)景線。由于共享單車具有綠色特征，并能解決公共交通不能解決的“最后一公里問(wèn)題”，因此它迅速得到了政府重視并在國(guó)際上得以推廣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年中國(guó)共享單車市場(chǎng)的用戶規(guī)模約為1886.4萬(wàn)人，預(yù)計(jì)2017年會(huì)增加到4965萬(wàn)人，2018年達(dá)到7924.1萬(wàn)人，2019年則突破1億人達(dá)10729.2萬(wàn)人?！?3〕這一數(shù)據(jù)體現(xiàn)了共享單車良好的發(fā)展趨勢(shì)。

在共享單車出現(xiàn)之前，由政府提供的公共自行車服務(wù)也希望解決“最后一公里的問(wèn)題”。自2012年開(kāi)始，我國(guó)有50多個(gè)大中城市提供了公共自行車服務(wù)，截至2015年3月，215個(gè)市縣開(kāi)展了公共自行車項(xiàng)目?！?4〕盡管政府試圖解決這一問(wèn)題，但最終沒(méi)有取得良好的治理效果。從自行車這一準(zhǔn)公共交通工具波浪式、起伏式的發(fā)展過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)：由政府提供的有樁公共自行車項(xiàng)目與共享單車項(xiàng)目相比是不成功的。恰恰相反，正是因?yàn)楣蚕韱诬囀怯善髽I(yè)提供的，便于社會(huì)資金介入，應(yīng)用新技術(shù)生產(chǎn)，采用市場(chǎng)手段盡快推廣，所以它就迅速引發(fā)、培養(yǎng)和滿足了市場(chǎng)需求，很快就彌補(bǔ)了政府提供公共自行車服務(wù)項(xiàng)目的眾多不足。由此可見(jiàn)，在這一領(lǐng)域，市場(chǎng)相對(duì)于政府有更多優(yōu)勢(shì)。

但共享單車的快速發(fā)展也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，包括停放秩序、用車安全、交通規(guī)劃、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、押金管理，等等?！?5〕理論上而言，目前解決準(zhǔn)公共交通問(wèn)題的重要主體有三個(gè)：政府、市場(chǎng)和公民，這三個(gè)主體間的理想關(guān)系是協(xié)同治理關(guān)系。在解決共享單車發(fā)展的實(shí)踐層面，協(xié)調(diào)治理方式被政府政策多次呈現(xiàn)。由此觀之，理論和實(shí)踐都為解決共享單車問(wèn)題打下了良好基礎(chǔ)；但是，共享單車的協(xié)同治理還是存在諸多問(wèn)題，且公民、政府和市場(chǎng)都一個(gè)不少地成為了問(wèn)題的主體。

一是停放秩序混亂。這一問(wèn)題主要由共享單車使用者引起，但停放秩序問(wèn)題又與業(yè)已形成的交通格局劃分給自行車的公共空間有關(guān)。當(dāng)然，如果使用者有良好的公共秩序觀念，共享單車的停放問(wèn)題就不至于那么嚴(yán)重。二是公共空間變窄。共享單車的城市空間變小是在交通發(fā)展過(guò)程中逐步形成的，這一結(jié)果與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市發(fā)展過(guò)程中形成的交通規(guī)劃有關(guān)。這一問(wèn)題最終只能由政府開(kāi)展科學(xué)規(guī)劃而解決。三是市場(chǎng)投放過(guò)多。企業(yè)為了搶占市場(chǎng)份額，開(kāi)展了激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，多投放多搶市場(chǎng)的盈利意識(shí)加重了共享單車的治理問(wèn)題。然而，企業(yè)在快速將共享單車投放到市場(chǎng)時(shí)，是否考慮了停放問(wèn)題、用車安全和城市治理等社會(huì)責(zé)任問(wèn)題呢？顯然是沒(méi)有，或者說(shuō)考慮得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠！

可見(jiàn)，盡管合作關(guān)系明顯，理論指向和政策導(dǎo)向也都很明確，但共享單車的協(xié)同治理依然存在多重問(wèn)題，那么，到底是什么問(wèn)題，問(wèn)題到底出在哪里呢？我們從以下方面來(lái)分析。

第一，政府失靈的問(wèn)題?？梢钥吹剑烧鲗?dǎo)的公共自行車項(xiàng)目規(guī)模小、使用量小且使用頻率低，不太成功。這就說(shuō)明，在提供準(zhǔn)公共交通服務(wù)的過(guò)程中，政府作為單一治理主體，在資金、技術(shù)和服務(wù)等方面存在系統(tǒng)性不足，這種不足起因于準(zhǔn)公共交通領(lǐng)域具有公私領(lǐng)域的雙重特性。它具有公共和私人兩個(gè)矢量，這兩個(gè)矢量決定了政府作為單一供給主體的不匹配性。所以，政府既難以擴(kuò)大服務(wù)范圍和服務(wù)規(guī)模，更難以提升服務(wù)質(zhì)量。公共自行車項(xiàng)目失效是政府單一性、壟斷性地提供準(zhǔn)公共物品的失效，是單中心行政服務(wù)模式的失效。理論界將這一現(xiàn)象歸結(jié)為“政府失靈”。此外，共享單車治理的政府失靈還表現(xiàn)為政府政策及其執(zhí)行的有效性受到質(zhì)疑。目前，廣州、上海、深圳、北京、成都、濟(jì)南、天津和南京等地方都出臺(tái)了規(guī)范政策，對(duì)共享單車的停放管理、押金管理和用戶安全等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，但是一些政策缺乏針對(duì)性和全面性?！?6〕可以推斷，由于政府缺乏合作能力，未能與社會(huì)、企業(yè)和公民形成很好的協(xié)同關(guān)系，所以無(wú)法生成合作能力，達(dá)到協(xié)同效果。

其二，市場(chǎng)失靈問(wèn)題。由企業(yè)提供的共享單車是一種準(zhǔn)公共服務(wù)。盡管它是由市場(chǎng)而不是由公共主體提供的服務(wù)，但是共享單車很大程度上解決了準(zhǔn)公共交通領(lǐng)域“最后一公里的問(wèn)題”，從而具備了準(zhǔn)公共服務(wù)的一些特征。與此同時(shí)，瘋狂成長(zhǎng)的共享單車，也正是因?yàn)閯?chuàng)新了經(jīng)濟(jì)模式而成為了投資風(fēng)口，資本和玩家爭(zhēng)相涌入，投機(jī)逐利，因此也帶來(lái)了市場(chǎng)失靈問(wèn)題。市場(chǎng)失靈問(wèn)題的形成與運(yùn)營(yíng)商為取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，吸引風(fēng)投，促進(jìn)運(yùn)營(yíng)獲利所采取的過(guò)度投放舉措高度相關(guān)，它 “滋生出強(qiáng)烈的負(fù)外部性，而這往往使得運(yùn)營(yíng)商獲利”，這也說(shuō)明了市場(chǎng)創(chuàng)新的盲目性?！?7〕當(dāng)然，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的還有其他要素，包括城市自行車道路空間的結(jié)構(gòu)性缺失所形成的停車空間的結(jié)構(gòu)性壓力?！?8〕在社會(huì)治理層面，共享單車的運(yùn)營(yíng)者既是市場(chǎng)的營(yíng)利者，又是社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)者，由競(jìng)爭(zhēng)而引起的市場(chǎng)失靈，表明了一些企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感缺失，表明了其合作能力的缺乏。誠(chéng)然，兩者相互影響，形成負(fù)相關(guān)。

其三，社會(huì)失靈問(wèn)題。在共享單車使用過(guò)程中，一些用戶有偷盜、私藏、拆卸、加鎖、丟棄、涂改二維碼等不道德或者違法問(wèn)題，而不遵守交通規(guī)則、亂停亂靠的現(xiàn)象更普遍一些。有人甚至認(rèn)為，共享單車遭遇到了“道德陷阱”，成為了國(guó)民素質(zhì)的“照妖鏡”。因此，有研究者從信用管理的規(guī)范出發(fā)，提出要“建立分享經(jīng)濟(jì)信用體制，規(guī)范用戶道德行為”〔19〕。在公共意義上，大眾作為準(zhǔn)公共交通產(chǎn)品的使用者，需要支持這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的成長(zhǎng)和發(fā)展，這是簡(jiǎn)單易懂的道理。然而，一些人卻反其道而行之，這說(shuō)明了什么問(wèn)題呢？我們認(rèn)為，這是公民合作能力缺失的體現(xiàn)而不僅僅是道德層面的問(wèn)題。

由于存在三重失靈，共享單車的協(xié)同治理一面對(duì)現(xiàn)實(shí)便出現(xiàn)了無(wú)力感。盡管黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公民參與的社會(huì)治理理論和運(yùn)行邏輯得到了政策的應(yīng)用，而且看起來(lái)簡(jiǎn)單易懂，但是這一治理模式還未能做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在目前，類似的問(wèn)題不只是一例。比如，在政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中同樣出現(xiàn)了很多問(wèn)題，為此，財(cái)政部曾發(fā)文堅(jiān)決制止地方政府以購(gòu)買公共服務(wù)名義違法違規(guī)融資?！?0〕我們認(rèn)為，這些情況的出現(xiàn)有理論的原因，那就是，目前眾多的研究將協(xié)調(diào)治理視為理所當(dāng)然的有效的治理模式。他們假設(shè)：只要政府引導(dǎo)，社會(huì)必然協(xié)同，公民就會(huì)參與，協(xié)同治理就會(huì)有為有效。這是一種理論想象，其實(shí)是缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。羅西瑙在《沒(méi)有政府的治理》中指出：“政府對(duì)合作關(guān)系的引導(dǎo)，將更多地運(yùn)用政治、法律和文化的手段，進(jìn)而達(dá)成平衡、協(xié)調(diào)、共識(shí)和共享”〔21〕。在思考政府對(duì)合作關(guān)系的引導(dǎo)過(guò)程中，這一觀點(diǎn)只是看到了合作形成的前提及其理想的結(jié)果。當(dāng)然，政府可運(yùn)用政治、法律和文化手段來(lái)引導(dǎo)多元治理主體參與合作；然而，在協(xié)同治理過(guò)程中，還需要進(jìn)一步思考一個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題：多元治理主體是否有合作能力？有史以來(lái)，合作是人類的追求和夢(mèng)想，而“合作不成”也是人類社會(huì)發(fā)展過(guò)程中最大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果將“合作不成”視為一個(gè)重大問(wèn)題則可以得出一個(gè)常識(shí)性的結(jié)論：合作不成的基本原因是合作能力的缺乏。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)組織化的社會(huì)，組織化是現(xiàn)代社會(huì)的根本特征，因此，政府和企業(yè)的組織能力是不缺乏的，但政府和企業(yè)的合作能力肯定是缺乏的。對(duì)于我國(guó)的社會(huì)組織和公民而言，它們不但缺乏合作能力而且缺少組織能力，這一問(wèn)題在后工業(yè)化過(guò)程中將表現(xiàn)得越來(lái)越突出。張康之先生因此指出：“在新型社會(huì)體制建立的過(guò)程中，社會(huì)治理創(chuàng)新的中心和突破口，需要適應(yīng)社會(huì)治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)要求，從政府壟斷社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他社會(huì)治理力量合作治理，最為重要的是打破政府本位主義，確立‘他在性’原則，根除行政傲慢”〔22〕。這一觀點(diǎn)一針見(jiàn)血地指出了政府合作能力缺乏的原因，也提出了一條提升路徑，但市場(chǎng)、社會(huì)和公民合作能力缺乏的問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究。鑒于理論和實(shí)踐界對(duì)政府、社會(huì)組織和公民合作能力的認(rèn)識(shí)還存在誤解，本文再次強(qiáng)調(diào)提出：合作能力不是自然或者天賦的，是需要培養(yǎng)的，對(duì)“他者”的忽視導(dǎo)致了協(xié)同治理主體合作能力培養(yǎng)的缺乏，這是協(xié)同治理“合作不成”的關(guān)鍵起因。這一結(jié)果的形成是歷史性的，具有深遠(yuǎn)的理論淵源。本文以“他在性”為視角，聚焦于探討協(xié)同治理中“合作不成”的理論緣由。

二、西方古典政府理論中“他者”的邊緣地位

為了更好地理解和探尋人類社會(huì)“合作不成”這一重大問(wèn)題的理論緣由，很有必要從西方古典政府理論中去尋找和發(fā)現(xiàn)政府以外的“他者”在社會(huì)治理中處于什么樣的地位。

西方古典政府理論不是天生就忽略政府以外的“他者”。在古希臘的《政治學(xué)》中，亞里士多德發(fā)現(xiàn)了城邦以外的“他者”的治理價(jià)值。他認(rèn)為：“一切社會(huì)團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)……社會(huì)團(tuán)體中最高而包含最廣的一種，它所求的善業(yè)也一定是最高而最廣的，這種至高而廣涵的社會(huì)團(tuán)體就是所謂的‘城邦’”〔23〕。他將古希臘城邦中的社會(huì)團(tuán)體分為經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和政治團(tuán)體，而且發(fā)現(xiàn)家庭、村坊、部落和城邦這些社會(huì)團(tuán)體都承擔(dān)著善業(yè)，獲得了相應(yīng)的統(tǒng)治權(quán)力。這一看法從法國(guó)學(xué)者庫(kù)朗熱的《古代城邦》中也可以發(fā)現(xiàn)〔24〕。亞里士多德明確指出：“城邦本身就是一種社會(huì)組織，若干公民集合在一個(gè)政治團(tuán)體以內(nèi)，就成為了一個(gè)城邦……”〔25〕然而“城邦出于自然的演化，而人類自然是趨向于城邦生活的動(dòng)物”〔26〕。根據(jù)他的觀察，在自然的演化過(guò)程中，其他社會(huì)團(tuán)體和城邦一開(kāi)始都具有治理能力，由于城邦人的選擇，城邦的治理能力逐漸超過(guò)了其他團(tuán)體并占有了統(tǒng)治地位，這就導(dǎo)致了其他主體治理能力的式微。亞里士多德考察過(guò)城邦中的“他者”即公民的治理能力，他認(rèn)為公民就是有治理能力的人，即“凡有權(quán)參加議事和審判職能的人，我們就可說(shuō)他是那一城邦的公民；城邦的一般含義就是為了維持自給生活而具有足夠人數(shù)的一個(gè)公民集團(tuán)”〔27〕。也就是說(shuō)，城邦的統(tǒng)治就是公民的統(tǒng)治，城邦公民具有一定的治理能力。

亞里士多德還發(fā)現(xiàn)了城邦共同體演化過(guò)程中的另一規(guī)律：在社會(huì)團(tuán)體演化過(guò)程中，城邦的統(tǒng)治能力逐漸超過(guò)了其他共同體從而取得了主體地位。我們認(rèn)為，在古希臘，是戰(zhàn)爭(zhēng)和統(tǒng)治的需要帶來(lái)了城邦能力快速發(fā)展，而其快速發(fā)展的統(tǒng)治能力，相應(yīng)地減弱甚至遏制了其他社會(huì)團(tuán)體的生長(zhǎng)。這一現(xiàn)象在我國(guó)古代政治社會(huì)同樣可見(jiàn)。根據(jù)楊國(guó)榮先生的《中國(guó)古代思想史》可以了解到：“自殷種族國(guó)家建立以后，社會(huì)上階級(jí)壁壘形成，有所謂統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者了。被統(tǒng)治者中分生產(chǎn)奴隸和家內(nèi)奴隸兩種……統(tǒng)治這個(gè)國(guó)家的仍是殷的整個(gè)血族”〔28〕。這就說(shuō)明，從殷朝開(kāi)始血族統(tǒng)治就在古代中國(guó)取得了合法性地位，并成為了一種基本的統(tǒng)治形態(tài)——王朝統(tǒng)治，而且，這種統(tǒng)治類型的合法性一直延續(xù)到滿清王朝滅亡。當(dāng)然，這種統(tǒng)治形態(tài)也不是整體性的，自秦漢以來(lái)的官吏制度，特別是隋唐的科舉制成為這種統(tǒng)治制度的重要補(bǔ)充，也正是因?yàn)楦黝惾瞬哦家栏接谘褰y(tǒng)治王朝，從而削弱、抽空了其他社會(huì)團(tuán)體的能力。

在西方古典的政府理論中，霍布斯的《利維坦》一書(shū)是為解決英國(guó)無(wú)休止的內(nèi)戰(zhàn)而著的。為達(dá)到穩(wěn)定壓倒一切的根本目的，霍布斯將“自然秩序”定義為人類無(wú)休止的斗爭(zhēng)，并推斷產(chǎn)生這些斗爭(zhēng)的主要原因有三種：競(jìng)爭(zhēng)、猜疑和榮譽(yù)。因競(jìng)爭(zhēng)可以求利，猜疑可以求安全，侵犯可以求名譽(yù)。為了消除這三種“社會(huì)的惡”，他極力反對(duì)其他團(tuán)體對(duì)統(tǒng)治權(quán)力的分配，主張統(tǒng)治權(quán)力的分配中沒(méi)有也不能有“他者”，應(yīng)當(dāng)將權(quán)力授予一個(gè)人或一個(gè)政體，即主權(quán)者?！?9〕也就是說(shuō)，他的契約論讓渡了公民的所有權(quán)利，賦予了統(tǒng)治者無(wú)邊界最高且獨(dú)享的統(tǒng)治權(quán)?！独S坦》毫不猶豫地剝奪了政府以外的“他者”的統(tǒng)治權(quán)力，公民的統(tǒng)治權(quán)和治理能力因?yàn)楸欢糁剖軇儕Z，進(jìn)而慢慢流失、消逝……

在洛克那里，這種對(duì)人民的“專橫”得到了緩解，盡管他的理論依然假“自然秩序”的存在，但是，他所定義的“自然狀態(tài)”是一種和平狀態(tài)。在和平狀態(tài)下，人民設(shè)立政府的出發(fā)點(diǎn)是更好地保護(hù)其生命、自由和財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，更好地維持和促進(jìn)這一美好的自然狀態(tài)。在這種境況中，政府的統(tǒng)治權(quán)是從人民的自由權(quán)利中派生出來(lái)的，是由人民授權(quán)的，政府之所以存在，歸根結(jié)底是為了個(gè)人的自由和權(quán)利；〔30〕社會(huì)將權(quán)利交給國(guó)家只是出于“為了更好地保護(hù)自己，他的自由和財(cái)產(chǎn)的動(dòng)機(jī)”〔31〕；因此“社會(huì)始終保留著一種最高權(quán)力，以保衛(wèi)自己不受任何團(tuán)體，即使是他們的立法者的攻擊和謀算……”〔32〕可見(jiàn)，洛克假設(shè)政府的權(quán)力是有限的，政府權(quán)力的邊界取決于其治理效果，而且他賦予社會(huì)有高于政府的能力，社會(huì)能推翻政府。所以，洛克為政府以外的“他者”能力的提升拓展了空間，將社會(huì)能力置于政府能力之上。當(dāng)然，這一理論有烏托邦的成分，因?yàn)闆](méi)有組織起來(lái)的社會(huì)，只是理論上有合法推翻政府的權(quán)力，但很難有推翻政府的實(shí)力。

孟德斯鳩進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)了“他者”的能力，在感謝政府存在的同時(shí)堅(jiān)持認(rèn)為政府權(quán)力必須受約束。在《論法的精神》中，他不僅關(guān)注了分封地主供奉君主的能力、個(gè)人的償還能力、國(guó)家償還國(guó)債的能力，而且關(guān)注宗教法官啟迪和教導(dǎo)別人的能力……此外，他還提出了一個(gè)至今仍被推崇的假設(shè)：任何權(quán)力都可能被濫用。用他的話來(lái)說(shuō)就是：“從事務(wù)的性質(zhì)這一角度來(lái)說(shuō)，只有用權(quán)力約束權(quán)力，才能防止權(quán)力濫用”〔33〕。他主張權(quán)力分立使權(quán)力相互制衡。他的權(quán)力分立理論表明了政府以外的“他者”在社會(huì)統(tǒng)治中的必要。這是他和霍布斯不同的地方。他認(rèn)為政府能力是充足的，精力旺盛，但好侵犯，因此不但要將權(quán)力關(guān)在籠子里，而且要找到權(quán)力的“對(duì)手”，只有這樣才能讓權(quán)力止步。為了防止權(quán)力濫用，孟德斯鳩設(shè)置了一個(gè)約束的“他者”，而不是一個(gè)合作的“他者”。很意外的是，從他的著作可以發(fā)現(xiàn)政府和人們合作的可能性。他認(rèn)為：“作為一種存在物，人是具有適應(yīng)性的，在社會(huì)上，他能適應(yīng)他人的觀念和印象。同時(shí)，如果人們讓他看到自己的本性的話，他是能夠認(rèn)識(shí)這個(gè)本性的”〔34〕。按照這一推理，如果人類能看到并認(rèn)識(shí)到自己合作的本性，那么，人類就能適用合作。

密爾的《論自由》對(duì)政府以外的“他者”進(jìn)行了兩方面的探索。其一，對(duì)個(gè)人、團(tuán)體與政府活動(dòng)的關(guān)系進(jìn)行了深入探討，認(rèn)為個(gè)人是政府的邊界?！耙磺姓幕顒?dòng)，只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個(gè)人的努力和發(fā)展，那是不厭其多的?？墒?，政府一到不去發(fā)揮個(gè)人和團(tuán)體的活動(dòng)力量卻以它自己的活動(dòng)去替代他們的活動(dòng)的時(shí)候；一到不是對(duì)他們進(jìn)行指教、勸導(dǎo)并有時(shí)間指責(zé)而是叫他們?cè)谑`之下工作，或者是叫他們退立一旁而自己去替代他們工作的時(shí)候，害處就開(kāi)始發(fā)生”?！?5〕密爾劃清了個(gè)人、團(tuán)體和政府的邊界，對(duì)有限政府原則進(jìn)行了補(bǔ)充。其二，認(rèn)為政府職能的增加會(huì)影響公眾的能力。密爾指出：“在政府現(xiàn)有職能之外的每一增加，都足以使得活躍而富于進(jìn)取性的一部分公眾愈來(lái)愈變成政府的依存者，或者變成旨在組成政府的某一黨派的依存者”〔36〕。在《論自由》中，他提出的理論假設(shè)是：對(duì)于任何事情而言，由有切身利益的人來(lái)處理最好，同時(shí)，這也是一個(gè)增強(qiáng)個(gè)人主動(dòng)能力、判斷能力和研究能力的過(guò)程?！?7〕可見(jiàn)，從能力的角度，密爾說(shuō)明了平衡政府、個(gè)人和團(tuán)體之間關(guān)系和邊界的重要性。

在國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)的重要性逐漸加強(qiáng)，社會(huì)個(gè)體在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所起的作用也越來(lái)越凸顯，在這一關(guān)系中，亞當(dāng)·斯密既發(fā)現(xiàn)了勞動(dòng)的價(jià)值，又發(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)的作用，并就政府和市場(chǎng)的關(guān)系提出了很多有見(jiàn)地的觀點(diǎn)。其一，他指明了市場(chǎng)是“一只看不見(jiàn)的手”。這一影響至今的論斷表明：市場(chǎng)是一只和政府同樣有作用的“手”。其二，他還發(fā)現(xiàn)了政府、市場(chǎng)和財(cái)產(chǎn)之間的內(nèi)在規(guī)律：“建立政府的必要性隨著財(cái)產(chǎn)的增加而逐漸增加，同樣，使人們服從的主要原因也隨著財(cái)產(chǎn)的增加而逐漸增加”〔38〕。其三，發(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)與政府的相互依存關(guān)系。因?yàn)橘x稅是政府運(yùn)行的關(guān)鍵，所以政府要依賴市場(chǎng)；但政府制定的法律對(duì)人們的自由和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)、對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展具有不可或缺的地位。在某種意義上，亞當(dāng)·斯密找到了政府這雙“看得見(jiàn)的手”和市場(chǎng)這雙“看不見(jiàn)的手”間的依賴關(guān)系。在今天看來(lái)，這種依賴關(guān)系可以成為政府和市場(chǎng)合作的最佳理由。然而，在他所處的時(shí)代，缺乏思考這個(gè)問(wèn)題的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力。

綜上所述,可以發(fā)現(xiàn)西方古典政府理論在思考政府和“他者”關(guān)系時(shí)的幾個(gè)特點(diǎn)。其一，大多數(shù)古典政府理論沒(méi)有提出政府能力不足的問(wèn)題，都假設(shè)政府有足夠的能力管理社會(huì)。其二，將政府以外的“他者”置于邊緣地位。盡管大多數(shù)理論對(duì)社團(tuán)和個(gè)人的治理能力有所提及，但在政府和“他者”的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)中，有意將其置于弱者的地位。這一情況到亞當(dāng)·斯密和密爾的理論中才有所改變，才認(rèn)識(shí)到了社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人作為“他者”對(duì)政府的重要意義。其三，政府和“他者”處于競(jìng)爭(zhēng)地位。西方政府理論以個(gè)人權(quán)利和自由至上理念為武器，限制政府的邊界，但一直是以“政府—個(gè)人”博弈的分析方式出現(xiàn)，從而堅(jiān)持兩者之間實(shí)質(zhì)上是一種你進(jìn)我退的“零和博弈”。其四，法律成為資產(chǎn)階級(jí)管制社會(huì)的工具。為了達(dá)到這樣的目的，他們進(jìn)行了“法律的啟蒙”。自亞里士多德以來(lái)的西方政府理論都希望用法律來(lái)管理社會(huì)。法律作為眾人智慧的產(chǎn)物是對(duì)個(gè)人情感的克制和對(duì)集體理性的弘揚(yáng)，隱藏著眾人智慧勝過(guò)一個(gè)受情感支配的個(gè)人的智慧的判斷，形式上也是人民意志的體現(xiàn)。然而，西方啟蒙思想家所建構(gòu)的“權(quán)力的啟蒙”和“法的啟蒙”，其基本目的是為資產(chǎn)階級(jí)政府統(tǒng)治和管理的合法性增加知識(shí)話語(yǔ)。在法律的制定過(guò)程中，人民依然處于邊緣地位。

三、西方行政學(xué)引入“他者”遇到的瓶頸

威爾遜提議將行政學(xué)設(shè)置為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科時(shí)，其基本判斷標(biāo)準(zhǔn)就是行政權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)和行政事務(wù)具有獨(dú)立性。他認(rèn)為：“行政處于政治的特有范圍之外。行政問(wèn)題不是政治問(wèn)題。盡管政治設(shè)定行政的任務(wù)，卻不應(yīng)自尋煩惱地去操作行政機(jī)構(gòu)”〔39〕。基于政治和行政的二分原理，通過(guò)對(duì)政治這一“他者”的拒絕，行政學(xué)找到了獨(dú)立的自我，進(jìn)而開(kāi)啟了“自在性”原則下建構(gòu)的歷史，〔40〕并逐步獲得了其獨(dú)立發(fā)展的機(jī)會(huì)和特有的學(xué)科地位。由于行政學(xué)將行政視為一個(gè)事務(wù)領(lǐng)域，在理論上就賦予了行政機(jī)構(gòu)獨(dú)自處理行政事務(wù)的權(quán)力。這一觀點(diǎn)成為19世紀(jì)以來(lái)大多數(shù)人的普遍認(rèn)識(shí)，效率這一個(gè)中性詞由此成為了行政學(xué)的價(jià)值取向。當(dāng)行政學(xué)以效率作為價(jià)值取向時(shí)，它就有意識(shí)地走上了一條“自在性”的發(fā)展之路。

可以認(rèn)為，行政學(xué)一開(kāi)始建構(gòu)的時(shí)候就是政府中心主義的，既沒(méi)有考慮“他者”，又沒(méi)有考慮自身和“他者”的合作?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，在行政學(xué)建立以后，為了獲得獨(dú)立學(xué)科發(fā)展優(yōu)勢(shì)，理論界處處強(qiáng)調(diào)行政的獨(dú)立性。這一理論話語(yǔ)和實(shí)踐思維相互促進(jìn)，幫助政府取得了提供公共服務(wù)的壟斷地位，并逐漸獲得了政治認(rèn)同和社會(huì)合法性。對(duì)于政府而言，這樣的理論話語(yǔ)使其逐漸失去了審視“他者”的能力，培養(yǎng)“他者”的合作能力更是無(wú)從談起。也就是說(shuō)，由于學(xué)科理論支持行政權(quán)力處理公共事務(wù)的獨(dú)立性，相應(yīng)地，政府自然將社會(huì)、市場(chǎng)和公民排除在行政過(guò)程之外，理所當(dāng)然地認(rèn)為有必要為公民提供自“搖籃”到“墳?zāi)埂钡姆?wù)，不管公民愿意不愿意。這可能是加速“行政國(guó)家”形成的重要理論原因之一。此外，因?yàn)楣倭沤M織有天然的擴(kuò)張基因，所以政府借此機(jī)會(huì)不斷擴(kuò)大其規(guī)模，控制資源，從而在行政生活得到了越來(lái)越高的地位。然而，官僚體制僵硬、缺乏效率和回應(yīng)性等弊病逐漸顯露，行政傲慢也隨之而生。其實(shí)，政治與行政相互作為“他者”對(duì)行政過(guò)程和政治過(guò)程而言都是事實(shí)。

在行政學(xué)的成長(zhǎng)和發(fā)展過(guò)程中，新公共行政、新公共管理試圖扭轉(zhuǎn)行政學(xué)發(fā)展過(guò)程中所形成的行政傲慢局面，試圖幫助它從“自在性”發(fā)展中救贖出來(lái)。為此，新公共行政主要引入了公民參與，新公共管理主要引入了企業(yè)參與。

新公共行政以促進(jìn)社會(huì)公平為核心，力圖突破傳統(tǒng)公共行政將政治與行政兩分的思維框架，力行推進(jìn)民主行政，提出了公眾需要是行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心，這樣的新理念發(fā)現(xiàn)了運(yùn)行過(guò)程中“他者”的價(jià)值，為了體現(xiàn)“他者”的價(jià)值，它找到了實(shí)現(xiàn)民主行政的機(jī)制——公民參與。弗雷德里克森指出：“新公共行政對(duì)回應(yīng)性和社會(huì)公平的承諾蘊(yùn)含著參與……強(qiáng)調(diào)的是政策制定過(guò)程中的公民參與”〔41〕。它希望通過(guò)公民參與反饋和體現(xiàn)民眾需求，實(shí)現(xiàn)政策民主，以此對(duì)官僚制進(jìn)行深入的改造，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平和行政價(jià)值的目的。確實(shí)，新公共行政支持公民參與，有促進(jìn)公民和政府合作，以此提高政府能力的取向。但是，這一取向不是新公共行政的最終追求，它的基本目的是促進(jìn)公民實(shí)現(xiàn)行政民主，希望公民回到行政的應(yīng)有位置。確實(shí)，新公共行政接受了人們對(duì)官僚制的批評(píng)，承認(rèn)并暴露了政府能力的缺乏，從而要求公民返回到應(yīng)有位置。其實(shí)，在行政過(guò)程中，這一目標(biāo)很難有實(shí)現(xiàn)通道、實(shí)現(xiàn)能力和實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)。因?yàn)?，新公共行政忽視了最重要的兩點(diǎn)：一方面，在長(zhǎng)期的行政發(fā)展過(guò)程中，行政的壟斷性已經(jīng)形成，公民的參與很難破除這一壟斷性；另一方面，由于政府和公民都缺乏合作能力，在公民參與的過(guò)程中很難實(shí)現(xiàn)政府和公民的合作。所以，新公共行政希望公民參與并和政府合作，只能是一種理想，是很難成功的。

20世紀(jì)60年代以來(lái)，西方民權(quán)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，社會(huì)矛盾日益暴露。這就表明政府的治理能力已經(jīng)力不從心，不得不求助“他者”。新公共管理既是一種理論又是一種運(yùn)動(dòng)。作為一種運(yùn)動(dòng)的新公共管理是全球化后工業(yè)化過(guò)程中傳統(tǒng)官僚行政模式無(wú)力擺脫和解決機(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政開(kāi)支加大、行政效率低下，無(wú)法滿足不斷增強(qiáng)的公共需求等諸多困境時(shí)提出的自救行動(dòng)。新公共管理考慮到了私人部門特別是市場(chǎng)的重要作用，力圖對(duì)公共部門進(jìn)行改革，尋求市場(chǎng)這一“他者”來(lái)解救“政府失靈”。與傳統(tǒng)公共行政壟斷性地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的思路完全不同，它主張政府在管理過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)承認(rèn)“他者”在提供公共服務(wù)中的地位和權(quán)利，讓私人部門參與公共服務(wù)供給，以此降低成本，提高質(zhì)量和效率；它還希望引入企業(yè)家的精神來(lái)改造官僚制的僵硬和缺乏回應(yīng)性，從而建構(gòu)顧客滿意的政府。新公共管理理論將市場(chǎng)作為競(jìng)爭(zhēng)者引入，體現(xiàn)的依然是競(jìng)爭(zhēng)思維，認(rèn)為政府做不好的事情市場(chǎng)可以做好，希望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高政府效率。

本質(zhì)上，行政學(xué)、新公共行政和新公共管理的基礎(chǔ)理論依然是契約論。契約論是一種協(xié)作理論。契約論認(rèn)為公共權(quán)力是以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的，而公民權(quán)利是由天賦權(quán)利換取的，〔42〕所以公民權(quán)利的基礎(chǔ)是自然權(quán)利。公民因?yàn)橛辛俗匀粰?quán)利才有了簽訂契約的可能，才成為賦權(quán)者，有了賦予政府權(quán)力的能力。契約論的最大貢獻(xiàn)是“把人們從盲目信仰的上帝的束縛中解放出來(lái)……消除了人類的固步自封和不自信，開(kāi)啟了人類理解的新時(shí)代”，“在資產(chǎn)階級(jí)對(duì)付教會(huì)和國(guó)家的極權(quán)統(tǒng)治中發(fā)揮了重要作用”?！?3〕但是，契約論在解決“他者”問(wèn)題時(shí)，將個(gè)人的沖突轉(zhuǎn)化成個(gè)人和政府的協(xié)作，將訂立契約的理由設(shè)定為秩序和公共安全，也是一種理想類型。這種理想類型包括“自律理想”和“相互性理想”。前者把契約視為一種意志行為，其道德在于交易的自愿品格，后者將契約視為一種互利的工具，其道德取決于相互交換的潛在的公平性?！?4〕然而，即使契約論給了公民和市場(chǎng)參與政府管理的理由，但正如邊沁所批評(píng)的，它是一種有缺陷的虛無(wú)理論。

本質(zhì)上，新公共行政和新公共管理將公民權(quán)利機(jī)制轉(zhuǎn)化為公民參與和市場(chǎng)參與的機(jī)制，以此督促政府提高公共服務(wù)的能力，很難說(shuō)走出了霍布斯以來(lái)的政府中心主義的枷鎖。雖然，新公共行政引入了公民這一“他者”，新公共管理引入了私人部門這一“他者”，表明兩者都看到了政府能力的不足，但問(wèn)題在于西方行政學(xué)形成和發(fā)展的主體文化是競(jìng)爭(zhēng)文化。在這種特殊的文化結(jié)構(gòu)中，發(fā)現(xiàn)“他者”是一回事，與“他者”的合作則是另一回事。如果發(fā)現(xiàn)“他者”只是為了引入競(jìng)爭(zhēng)，表明這一理論的建構(gòu)還是契約論的基本套路。這種套路存在一個(gè)內(nèi)在的矛盾：一方面宣稱“政府功能是受限制的，可以設(shè)定的，這就是按照社會(huì)條件的許可準(zhǔn)確地保護(hù)人的天賦權(quán)利，其他什么都不能做”〔45〕；另一方面，“在政府作用社會(huì)的過(guò)程中，政府就是這個(gè)社會(huì)中不可移易的中心，其他一切社會(huì)都是圍繞這個(gè)中心開(kāi)展的”?！?6〕在這一背景下，無(wú)論自由主義的聲音有多大，要促進(jìn)政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人的合作依然非常困難，因?yàn)樽杂芍髁x的本質(zhì)是不合作，它所主張的是“我”的自由。所以，這兩種理論很難促進(jìn)政府、公民和企業(yè)之間的合作，何況無(wú)論政府、市場(chǎng)還是公民還都缺乏合作能力呢？

21世紀(jì)初，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，新公共服務(wù)理論因此形成，行政學(xué)對(duì)“他者”的看法有了新變化。登哈特指出：“公民和公共官員正在以一種互利合作的方式齊心協(xié)力地界定和處理一些共同的問(wèn)題。我們認(rèn)為，這種新的態(tài)度和新的參與表明公共行政領(lǐng)域正在出現(xiàn)一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，我們將這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)稱為‘新公共服務(wù)’”〔47〕。一方面，新公共服務(wù)提出了新行政模式：公民和政府的合作；另一方面，它還指明了政府和公共官員協(xié)調(diào)制定政策和執(zhí)行政策的構(gòu)想。有學(xué)者指出：“所謂‘新公共服務(wù)’，指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念。作為一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，新公共服務(wù)理論認(rèn)為，公共行政已經(jīng)經(jīng)歷了一場(chǎng)革命”〔48〕。我們認(rèn)為，之所以說(shuō)新公共服務(wù)理論引起了一場(chǎng)革命，是因?yàn)樗肓撕献骼砟?，恰恰是這一理念的引入使新公共服務(wù)區(qū)別于過(guò)往的行政學(xué)理論。

最引人注目的是，這一理論希望建構(gòu)以公民為中心的治理體系，并希望在這個(gè)治理體系中為政府尋找到恰當(dāng)?shù)奈恢?，從而找到合作的“他者”。在這個(gè)意義上，這一理論承認(rèn)了公民的治理能力；然而，新公共服務(wù)是在西方競(jìng)爭(zhēng)性政治模式下，是在管理型政府理論的框架下，是在政府中心主義的視野下去探討公共服務(wù)問(wèn)題的，因此，這一目標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的?！?9〕進(jìn)一步而言，新公共服務(wù)依然是政府中心主義的，只要這一前提存在，政府與公民便無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的合作。因?yàn)椋词剐鹿卜?wù)理論承認(rèn)公民具有治理能力，卻無(wú)法培養(yǎng)公民的合作能力；同樣，政府希望與公民合作，但兩者都缺乏合作能力。

四、服務(wù)型政府理論中“他者”的逐漸凸顯

我國(guó)服務(wù)型政府理論的提出，特別是服務(wù)型政府的實(shí)踐，顛覆了西方古典政府理論及其行政學(xué)發(fā)展的基本思路，推動(dòng)政府理論進(jìn)入了新發(fā)展階段。在我國(guó)，隨著行政改革的深度推進(jìn)、發(fā)展和完善，建設(shè)服務(wù)型政府逐漸成為國(guó)家意志，成為政府發(fā)展的重要階段性目標(biāo)，特別是建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”這一目標(biāo)提出后，服務(wù)型政府的理論和實(shí)踐又找到了新的前進(jìn)方向。然而，在這個(gè)過(guò)程中，依然可以發(fā)現(xiàn)，“他者”的凸顯是緩慢的。

在我國(guó)行政學(xué)發(fā)展初期，西方行政學(xué)理論的影響很大。我國(guó)行政學(xué)重新起航、獨(dú)立發(fā)展的時(shí)期不長(zhǎng)，是改革開(kāi)放后，特別是20世紀(jì)80年代初期才快速發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)90年代，服務(wù)型政府理論開(kāi)始發(fā)展，行政學(xué)發(fā)展出現(xiàn)了新的方向?，F(xiàn)在看來(lái)，這是我國(guó)行政學(xué)者根據(jù)國(guó)家行政改革的要求，對(duì)人類治理文明發(fā)展趨勢(shì)的歷史性思考、判斷和探索。張康之先生指出：“服務(wù)型政府是一種全新的構(gòu)想，在人類歷史上，這個(gè)概念的提出是在中國(guó)行政改革的背景下發(fā)生的。所以，我們的理論研究必須充分證明服務(wù)型政府建設(shè)是人類治理文明的方向”〔50〕。具體而言，服務(wù)型政府理論之所以具有深厚的創(chuàng)新動(dòng)力，是因?yàn)榭隙恕八摺钡膬r(jià)值。從“他者”的視角來(lái)審視，服務(wù)型政府理論及其實(shí)踐有以下創(chuàng)新。

第一，發(fā)現(xiàn)了“社會(huì)”和“公民”這兩個(gè)重要“他者”?！胺?wù)型的政府也就是為人民服務(wù)的政府……服務(wù)是一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨”。以此為邏輯起點(diǎn)，“服務(wù)型政府堅(jiān)持以社會(huì)為本位，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和民主政治的實(shí)踐中培養(yǎng)社會(huì)自主運(yùn)行的健全機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)自治范圍，即使存在著對(duì)社會(huì)的控制和干預(yù)也是從屬于服務(wù)的目的”?！?1〕這是對(duì)服務(wù)型政府的價(jià)值、目標(biāo)、理念的重要定位。劉熙瑞先生將建設(shè)服務(wù)型政府作為經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇，認(rèn)為服務(wù)型政府和“政府服務(wù)”并不完全是一回事，并將服務(wù)型政府定義為“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”〔52〕。他強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政府服務(wù)必須具備的兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是服務(wù)的合法性,即“服務(wù)的成立，必須以被服務(wù)者的同意為基準(zhǔn)”；二是服務(wù)的非強(qiáng)制性,即“服務(wù)中強(qiáng)制性的有無(wú)是管制型政府和服務(wù)型政府的根本區(qū)別”〔53〕。這一論斷解構(gòu)了很多政府理所認(rèn)可的，政府可以合法且壟斷性地提供公共服務(wù)的強(qiáng)制權(quán)力，并將政府服務(wù)的“他者”——社會(huì)和公眾置于公共服務(wù)的本位，是對(duì)政府宗旨、權(quán)力和服務(wù)合法性的深刻反思和設(shè)計(jì),賦予了政府服務(wù)和政府發(fā)展的新規(guī)范。

第二，發(fā)現(xiàn)了政府與“他者”合作的必要。在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)間內(nèi)，服務(wù)型政府理論的研究中大致重視以下兩個(gè)方面的研究。其一，大多數(shù)研究者將審視視角置于政府本身,將政府改革作為改善公共服務(wù)的力量和途徑，希望通過(guò)改革行政機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變職能和提高服務(wù)質(zhì)量來(lái)開(kāi)展服務(wù)型政府建設(shè)，以此來(lái)克服政府的形式主義、官僚主義，行政審批繁瑣、推諉扯皮，效率低下，不作為、亂作為，辦事缺乏透明度等問(wèn)題?！?4〕其二，希望賦予政府現(xiàn)代治理能力的內(nèi)涵，特別是將民主政府、有限政府、責(zé)任政府、法治政府和績(jī)效政府作為服務(wù)型政府的目標(biāo)，將政府創(chuàng)新作為服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑?！?5〕這兩方面的研究是促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的應(yīng)有之意，很好地滿足了政府自身發(fā)展的要求。然而，服務(wù)型政府的初衷不僅僅是要提高政府公共服務(wù)能力，更加重要的是，要反思作為主權(quán)主體和服務(wù)對(duì)象的“他者”的價(jià)值與意義。如果脫離“他者”來(lái)建構(gòu)、建設(shè)服務(wù)型政府，只是關(guān)注了政府或公共服務(wù)本身，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在全球化和后工業(yè)化過(guò)程中，當(dāng)我們逐步走入合作的社會(huì)時(shí)，〔56〕在我國(guó)提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)后，服務(wù)型政府的理論和實(shí)踐都應(yīng)該更多地關(guān)注“他者”，關(guān)注與社會(huì)、企業(yè)和公民的合作；而且，要從行動(dòng)主義的視角去深入思考多元合作主體如何很好地向服務(wù)型政府建設(shè)的行動(dòng)者轉(zhuǎn)變?！?7〕

第三，“人民”這一“他者”逐步成為服務(wù)型政府建設(shè)的評(píng)價(jià)主體。這是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)逐步探索的重要成果。2004年溫家寶總理首次提出了“服務(wù)型政府”的概念；2005年的《政府工作報(bào)告》再次提出努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)；2006年黨的十六屆六中全會(huì)指出建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；2011年“十二五”規(guī)劃再次明確提出發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高服務(wù)型管理能力；2012年黨的十八大報(bào)告提出要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。十九大報(bào)告繼續(xù)強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。10多年來(lái)，在實(shí)踐過(guò)程中，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)發(fā)生了巨大變化：從創(chuàng)新政府管理方式，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高服務(wù)型管理能力，發(fā)展到建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”這一新目標(biāo)。

服務(wù)型政府建設(shè)有一個(gè)從重視行政改革，重視對(duì)政府這一主體進(jìn)行建設(shè)，發(fā)展到了明確服務(wù)型政府建設(shè)判斷主體的過(guò)程。這就是一個(gè)從重視服務(wù)能力、服務(wù)對(duì)象到重視服務(wù)主體的過(guò)程，是一個(gè)推進(jìn)服務(wù)型政府目標(biāo)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍的過(guò)程，是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)“他者”價(jià)值的過(guò)程，是一個(gè)真正實(shí)現(xiàn)“人民”本質(zhì)價(jià)值的過(guò)程。十九大報(bào)告指出：中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，新的歷史方位，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為了滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，中國(guó)共產(chǎn)黨將“堅(jiān)持以人民為中心”“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主”“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”等重要戰(zhàn)略舉措，作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的基本方略，這些重大變化成為了政府建設(shè)和發(fā)展的新環(huán)境。很明顯，人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)已成為健全人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要目標(biāo)之一，這為服務(wù)型政府建設(shè)提供了新環(huán)境、新動(dòng)力和新目標(biāo)。

在我國(guó)，黨的重大報(bào)告就是國(guó)家發(fā)展的方向，政府工作報(bào)告則是政府行動(dòng)的綱領(lǐng)性文件?！叭嗣駶M意的服務(wù)型政府”的提出包含著對(duì)“人民”這一主體的進(jìn)一步重視。當(dāng)然，依法治國(guó)、依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，依然是服務(wù)型政府建設(shè)的重要目標(biāo)。但是，從服務(wù)型政府的判斷主體看，只有“人民”真正成為了服務(wù)型政府建設(shè)的判斷主體，才可以消除政府中心主義即政府本位在服務(wù)型政府建設(shè)中的障礙，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)本位和公民本位；發(fā)現(xiàn)了“人民”這一服務(wù)型政府的評(píng)價(jià)“他者”，服務(wù)型政府理論就獲得了一條很好的創(chuàng)新路徑。

目前看來(lái)，服務(wù)型政府建設(shè)既然找到了“他者”，明確了“他者”，突出了人民本位，明確了人民作為判斷主體的地位，那么，如何實(shí)現(xiàn)“人民滿意的服務(wù)型政府”成為理論和實(shí)踐必須要一起努力的目標(biāo)。如果再回到多元主體協(xié)同治理的語(yǔ)境下來(lái)分析服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)，那么，我們必須深入分析協(xié)同治理的基本動(dòng)力——合作能力。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”來(lái)創(chuàng)新社會(huì)治理體制，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)、社會(huì)和居民參與的協(xié)同治理模式，成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要模式之一。在堅(jiān)持這一指導(dǎo)原則的前提下，要想取得協(xié)同治理的成功，提高這些主體間的合作能力依然是成功的關(guān)鍵。所以，關(guān)于合作能力的問(wèn)題依然是“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”需要關(guān)注并深入研究的問(wèn)題，而且這一問(wèn)題最終會(huì)轉(zhuǎn)化成為政府和其他多元主體，也就是“他者”，如何合作行動(dòng)這一問(wèn)題上來(lái)。

五、結(jié)論與展望

總之，西方古典政府理論及行政學(xué)發(fā)展對(duì)多元主體間合作能力的關(guān)注存在歷史疏遠(yuǎn)。在西方競(jìng)爭(zhēng)政治文化的背景下，競(jìng)爭(zhēng)型的多黨政治、三權(quán)制衡的政府體系是阻礙多元主體合作的障礙體制。在我國(guó)的社會(huì)協(xié)同治理創(chuàng)新實(shí)踐中遇到的最大問(wèn)題，依然是多元主體間合作能力的問(wèn)題，而培養(yǎng)多元合作主體間的合作能力是協(xié)同治理成功的關(guān)鍵。在新時(shí)代，建設(shè)“人民滿意的服務(wù)型政府”目標(biāo)的提出，對(duì)協(xié)同治理產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)作用，然而，多元主體間合作能力的問(wèn)題依然會(huì)成為重要的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

就如何促進(jìn)協(xié)同治理中多元主體的合作能力問(wèn)題，還可以在以下方面深入開(kāi)展研究。其一，協(xié)同治理中的主體轉(zhuǎn)型問(wèn)題。對(duì)于政府而言，“從政府單一主體的社會(huì)管理到多元主體共同承擔(dān)社會(huì)治理職責(zé)，這是人類社會(huì)治理史上的一場(chǎng)巨大的變革過(guò)程，對(duì)政府提出的要求也具有挑戰(zhàn)性。然而，如果政府在此過(guò)程中不能主動(dòng)地開(kāi)展一場(chǎng)自我變革的運(yùn)動(dòng)，就會(huì)阻礙社會(huì)治理文明化的腳步，甚至?xí)o我們的社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果”〔58〕。同樣，對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和公民而言，轉(zhuǎn)型既非常重要又非常艱難。其二，如何從主體轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)者的問(wèn)題。在多元主體協(xié)同治理過(guò)程中，以政府為中心的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)被打破，“在高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下，在開(kāi)放系統(tǒng)中，行動(dòng)者處在一種互動(dòng)的合作關(guān)系之中，他們朝著共同方向的努力和指向共同目標(biāo)的行動(dòng)是一種合作行動(dòng)……”〔59〕因此，如何從主體轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)者是多元合作主體的重要任務(wù)。其三，主體間合作能力的提升與評(píng)估問(wèn)題。從20世紀(jì)90年代末，國(guó)外對(duì)合作能力的研究就已經(jīng)開(kāi)始，目前已經(jīng)形成了很多成果，但國(guó)內(nèi)的研究還相對(duì)較弱，因此要加強(qiáng)這方面的研究，特別是在定量測(cè)量合作能力方面更需要加強(qiáng)。

注釋：

〔1〕李金龍、武俊偉：《京津冀府際協(xié)同治理動(dòng)力機(jī)制的多元分析》，《江淮論壇》2017年第1期。

〔2〕潘靜、李獻(xiàn)中：《京津冀環(huán)境的協(xié)同治理研究》,《河北法學(xué)》2017年第7期。

〔3〕陳偉、黃洪：《長(zhǎng)期照護(hù)制度中的“績(jī)效同構(gòu)”與“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”：一個(gè)“協(xié)同治理”的解釋框架》，《浙江學(xué)刊》2017年第2期。

〔4〕楊華鋒：《協(xié)同治理審視下的藥品安全及其治道邏輯》，《行政論壇》2017年第2期。

〔5〕楊華鋒、楊蕾：《國(guó)內(nèi)協(xié)同治理研究現(xiàn)狀與展望》，《社會(huì)治理》2016年第5期。

〔6〕汪永城：《政府能力的結(jié)構(gòu)分析》，《政治學(xué)研究》2004年第2期。

〔7〕徐貴宏：《政府聲譽(yù)、政府能力與非政府組織對(duì)政府的信任》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009年第1期。

〔8〕張宇：《合作性治理語(yǔ)境中的政府能力厘定及其提升路徑》，《南京社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。

〔9〕楊寶、胡曉芳：《社會(huì)組織能力建設(shè)的行為分析：資源導(dǎo)向或制度遵從》，《云南社會(huì)科學(xué)》2014年第3期。

〔10〕楊寶：《政社合作與國(guó)家能力建設(shè)——基層社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第2期。

〔11〕高紅、樸貞子：《三元整合的社會(huì)組織能力培育機(jī)制構(gòu)建及其制度支持》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第6期。

〔12〕魏禮群：《從“政府負(fù)責(zé)”到“政府主導(dǎo)”》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年3月28日，理論版。

〔13〕《2016中國(guó)共享單車市場(chǎng)研究報(bào)告》，http://www.bigdata-research.cn/content/201702/383.html，2017-02-08。

〔14〕KOALA：《成長(zhǎng)的煩惱，中國(guó)城市公共自行車數(shù)量全球第一的背后(上)》，《中國(guó)自行車》2015年第12期。

〔15〕〔16〕郭鵬、林祥枝、黃藝等：《共享單車：互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與公共服務(wù)中的協(xié)調(diào)治理》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第3期。

〔17〕朱富強(qiáng)：《共享經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代發(fā)展及其潛在問(wèn)題：以共享單車為例的分析》，《南方經(jīng)濟(jì)》2017年第7期。

〔18〕對(duì)于這一問(wèn)題的分析，可參見(jiàn)周建高：《共享單車爆棚與中國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)問(wèn)題》，《長(zhǎng)安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。

〔19〕王茜：《分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策研究——以共享單車為視角》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2017年第16期。

〔20〕為了防止政府購(gòu)買公共服務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題，財(cái)政部頒布了《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))》。

〔21〕〔美〕詹姆斯 N·羅西瑙：《沒(méi)有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第128 頁(yè)。

〔22〕〔46〕〔58〕張康之：《論主體多元化條件下的社會(huì)治理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

〔23〕〔25〕〔26〕〔27〕〔古希臘〕亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2007年，第3、121-122、2、116-117頁(yè)。

〔24〕參見(jiàn)〔法〕庫(kù)朗熱：《古代城邦：古希臘羅馬祭祀、權(quán)利和政制研究》，譚立鑄等譯，上海：華東師范大學(xué)出版社，2006年。

〔28〕楊國(guó)榮：《中國(guó)古代思想史》，北京：人民出版社，1976年，第3-5頁(yè)。

〔29〕李冬：《從國(guó)家權(quán)力到公民權(quán)利的轉(zhuǎn)換及其理論意義——從〈利維坦〉到〈政府論〉》，《學(xué)習(xí)論壇》2012年第2期。

〔30〕〔31〕〔32〕〔英〕洛克：《政府論》(下冊(cè))，葉啟芳、翟菊農(nóng)譯，北京:商務(wù)印書(shū)館，1986年，第89-93、80、92頁(yè)。

〔33〕〔34〕〔法〕孟德斯鳩：《論法的精神》，彭盛譯，北京：當(dāng)代世界出版社，2008年，第76頁(yè)、序第5頁(yè)。

〔35〕〔36〕〔37〕〔英〕約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1982年，第125、131、130-131頁(yè)。

〔38〕〔英〕亞當(dāng)·斯密：《國(guó)富論》，唐日松等譯，北京：華夏出版社，2005年，第509頁(yè)。

〔39〕Woodrow Wilson,“The Study of Administration”, Political Science Quarterly,1887,2(2).

〔40〕張乾友：《朝向他在性：公共行政的演進(jìn)邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第6期。

〔41〕〔美〕弗雷德里克森：《新公共行政》，丁惶、方興譯，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第8頁(yè)。

〔42〕〔英〕托馬斯·潘恩：《潘恩選集》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1981年，第143頁(yè)。

〔43〕林富奇：《契約論批判與批判的尺度——杰里米·邊沁功利主義政治哲學(xué)探析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

〔44〕〔美〕邁克爾·J.桑德?tīng)枺骸蹲杂芍髁x與正義的局限》，萬(wàn)俊人等譯，南京：譯林出版社，2001年，第130頁(yè)。

〔45〕〔英〕霍布豪斯：《自由主義》，朱曾汶譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1996年，第27頁(yè)。

〔47〕〔美〕珍妮特·V·登哈特、〔美〕羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，丁煌譯，方興、丁煌校，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第1頁(yè)。

〔48〕丁煌：《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2004，第409頁(yè)。

〔49〕〔50〕張康之：《我們?yōu)槭裁匆ㄔO(shè)服務(wù)型政府》，《行政論壇》2012年第1期。

〔51〕張康之：《限制政府規(guī)模的理念》，《行政論壇》2000年第4期。

〔52〕〔53〕劉熙瑞：《服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國(guó)行政管理》2002年第7期。

〔54〕許耀桐、傅晉豫：《當(dāng)前中國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的主要任務(wù)》，《行政論壇》2013年第3期。

〔55〕謝慶奎：《服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑：政府創(chuàng)新》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第1期。

〔56〕參見(jiàn)張康之：《合作的社會(huì)及其治理》，上海：上海人民出版社，2014年。

〔57〕參見(jiàn)程倩：《以服務(wù)型政府建設(shè)推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2012年第8期；張博：《合作共治視角下的現(xiàn)代服務(wù)型政府建設(shè)》，《行政論壇》2016年第1期；向玉瓊：《論“他在性”導(dǎo)向中生成的服務(wù)型政府》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期；張康之：《走向合作行動(dòng)能力生成的歷史進(jìn)程》，《學(xué)習(xí)論壇》2017年第4期。

〔59〕張康之：《論合作治理中行動(dòng)者的非主體化》，《學(xué)術(shù)研究》2017年第7期。