陳軍+彭剛

摘 要 隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市現(xiàn)代化建設(shè)也不斷地加快。在城市發(fā)展過程中，土地資源日益緊張，使得城市土地整理日益受到人們的重視。合理利用土地資源對提高土地資源經(jīng)濟效益，促進城市建設(shè)的發(fā)展具有重要意義?；诖?，分析畢節(jié)市土地整治實施中存在的一些問題，為加強土地整治項目管理，持續(xù)有力推進畢節(jié)市土地整治工作，提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞 土地整治；建議；畢節(jié)市

中圖分類號：F301 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.03.046

經(jīng)過多年的探索和實踐，畢節(jié)市土地整治工作總結(jié)出了一套行之有效的管理措施及辦法，在制度建設(shè)、理論技術(shù)研究和實踐運用上取得了較大的成效，對緩解人地矛盾、協(xié)調(diào)人地關(guān)系、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保證糧食安全等方面起到了重要作用。土地整治為畢節(jié)市堅守耕地紅線、鞏固糧食生產(chǎn)安全基礎(chǔ)提供了有力保障，畢節(jié)市耕地總量動態(tài)平衡。但是，土地整治是一項綜合性的系統(tǒng)工程，畢節(jié)市在土地整治實施中還存在一些問題，本文結(jié)合存在的這些問題提出相應(yīng)的建議。

1 項目實施中存在的問題

隨著土地整治工作持續(xù)不斷的推進，取得了較好的成效，總結(jié)了不少的成功經(jīng)驗，制定了一等系列的相關(guān)設(shè)計標準、規(guī)程、規(guī)范，有效地規(guī)范和指導(dǎo)了土地整治順利開展。但畢節(jié)市在推進土地整治實施過程中也還存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、部門合力不強，重申報、弱監(jiān)管、輕管護、后期管護缺乏資金保障，規(guī)劃設(shè)計變更頻繁，監(jiān)理不到位，組織資料提交驗收階段時間長，審計核減工程量較大，整治模式單一、生態(tài)建設(shè)方面有待加強等問題，這些問題影響了畢節(jié)市整個土地整治工作的持續(xù)有力推進及土地整治項目建設(shè)成果充分發(fā)揮作用。

1.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，部門合力不強

土地綜合整治是為了整治農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，除了國土資源部門開展的土地整治建設(shè)項目外，還有農(nóng)業(yè)部門、水利部門實施的各類涉農(nóng)建設(shè)項目等，各部門均有涉農(nóng)專項資金預(yù)算。雖然不同部門的項目側(cè)重點不盡相同，但在對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保護耕地和提高耕地質(zhì)量的目的卻是一致的，而目前各部門在規(guī)劃布局、項目安排、資金使用等方面各自為政，互不協(xié)調(diào)，整合力較差，導(dǎo)致項目區(qū)規(guī)劃內(nèi)容重疊，目標不能如期完成，資金使用效率低等問題，這在一定程度上影響了土地綜合整治作用的有效發(fā)揮。

1.2 重申報、弱監(jiān)管、輕管護，后期管護缺乏資金保障

開展土地整治工作以來，在項目實施中實現(xiàn)了項目法人制、招標制、合同制、公告制、監(jiān)理制、審計制、日常辦公制的土地整治項目“七制”管理，但一些地方還存在重申報、弱監(jiān)管、輕管護現(xiàn)象。1）地方在項目申報上較重視，積極性較高，然而在施工環(huán)節(jié)中的監(jiān)管及后期的管護上卻重視程度不高。項目建、管、用責(zé)任不統(tǒng)一，項目竣工后均按照“誰受益、誰管護”的原則，將項目移交給所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會管護，簡單地制定了后期管護措施，但由于后期管護體系不完善，后期管護利用力度不夠，管護主體及權(quán)責(zé)不明確，項目區(qū)受益人群大多管護意識不強，當?shù)刎斄τ邢?，管護資金無法落實等，致使建成后工程及基礎(chǔ)設(shè)施不同程度被破壞，管護效果并不理想。2）土地整治的相關(guān)規(guī)程中沒有對項目后期管護費用是多少、誰來用、怎么用等事項進行明確，后期管護資金得不到有力保障，項目后期管護投入的時間長，如果沒有專項資金的持續(xù)投入，后期管護工作的開展較難。嚴重影響工程的使用壽命，同時也降低了土地整治項目作用的有效發(fā)揮。

1.3 規(guī)劃設(shè)計變更頻繁

在項目實施過程中施工方提出規(guī)劃設(shè)計變更的比例較多，土地整治是一項系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)、水利、道路、林業(yè)、環(huán)保、工程預(yù)算等眾多學(xué)科，由于項目設(shè)計單位人員的專業(yè)知識層面較單一，對土地整治是對田、水、路、林、村的綜合治理理解不全面，對整個土地整治需涉及的知識結(jié)構(gòu)不系統(tǒng)，經(jīng)驗又不豐富，只按國土部門土地整治相關(guān)的規(guī)程、規(guī)范、設(shè)計標準進行設(shè)計，同時項目現(xiàn)場勘察不足，征求當?shù)卮迕褚庖姴粔?，?guī)劃設(shè)計深度不夠，存在一些工程設(shè)計的不合理和預(yù)算資金不足，設(shè)計不能很好地指導(dǎo)施工。導(dǎo)致項目實施過程中施工方提出規(guī)劃設(shè)計變更頻繁的現(xiàn)象。

1.4 監(jiān)理單位監(jiān)理不到位

工程監(jiān)理單位是受業(yè)主單位委托，承擔(dān)其項目管理工作，具體負責(zé)對所建項目的進度控制、質(zhì)量控制、投資控制，安全控制，以及合同和信息的管理等，是項目建設(shè)成功與否的關(guān)鍵因素。然而，在項目建設(shè)中監(jiān)理人員存在意識薄弱、工作馬虎，不認真，不履職，不到位，關(guān)鍵性工程和工序的監(jiān)管，以及各階段性的驗收等環(huán)節(jié)走過場，敷衍了事、把控不嚴，未嚴格按照上一道工序或工作不合格，不能進入下一道工序或工作的原則執(zhí)行，造成監(jiān)理單位失去了應(yīng)有的過程管理和質(zhì)量監(jiān)理作用，監(jiān)理成為了擺設(shè)，造成所建項目相關(guān)工程成果資料不齊、不符合相關(guān)規(guī)定等現(xiàn)象，部分工程質(zhì)量不過關(guān)等后果。

1.5 基層土地整治機構(gòu)不健全

土地整治是一項涉及多部門、多行業(yè)、多學(xué)科的系統(tǒng)工程，而且建設(shè)任務(wù)重，有大量的技術(shù)規(guī)范管理、項目實施監(jiān)管、后期管護督促工作，對土地整治機構(gòu)人員在業(yè)務(wù)素質(zhì)上有一定的要求?；鶎訃临Y源部門都相繼成立了土地整治機構(gòu)，但普遍存在對機構(gòu)隊伍建設(shè)的不重視，人員不足、技術(shù)力量薄弱等問題較為突出，跟不上項目選址、規(guī)劃設(shè)計審查、項目實施監(jiān)管等各環(huán)節(jié)管理需要，一定程度上影響了土地整治工作在整體水平上的提高。

1.6 組織資料提交驗收階段時間長

由于在施工、設(shè)計變更、監(jiān)理等環(huán)節(jié)上的工作不細致，日常資料管理不規(guī)范的原因，在項目施工結(jié)束后，在組織資料提交驗收階段，要提交的相關(guān)資料不齊全，組織資料提交驗收的時間較長，影響了整個項目的完工時間，造成了項目到期未驗收，同時也影響了項目移交使用及縮短了土地整治項目發(fā)揮作用時間。

1.7 審計核減工程量較大

在土地整治審計環(huán)節(jié)出現(xiàn)審計核減工程量較大，主要體現(xiàn)在土地平整工程量及其他一些隱蔽工程量的核減，土地平整工程量大多是隱蔽工程，由于上述在設(shè)計上不細化、監(jiān)理不到位、管理薄弱等的原因，導(dǎo)致了在審計環(huán)節(jié)對隱蔽工程量核實的支撐材料不足，使得在審計環(huán)節(jié)出現(xiàn)審計核減工程量較大。endprint

1.8 整治模式單一，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合較弱

由于土地整治工作的任務(wù)量較重，要求完成時間相對較短，項目數(shù)量較多，面較廣，相關(guān)業(yè)務(wù)人員較少，土地整治工作在一段時期內(nèi)出現(xiàn)了整治模式的單一化，只片面重視單一的數(shù)量化。在與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、易地扶貧搬遷、促進生態(tài)環(huán)境建設(shè)等項目的結(jié)合上體現(xiàn)得不充分。

1.9 土地整治在生態(tài)建設(shè)方面有待加強

土地整治項目在建設(shè)過程中，對具有生態(tài)景觀化的工程技術(shù)考慮不夠。土地整治工程中在生態(tài)環(huán)境建設(shè)設(shè)計上還有不足。項目規(guī)劃設(shè)計生態(tài)景觀建設(shè)內(nèi)容較少，同時又缺乏生態(tài)景觀工程技術(shù)和經(jīng)驗等方面的指導(dǎo)和借鑒，有關(guān)生態(tài)景觀建設(shè)的資金投入不足。

2 幾點建議

土地整治工作應(yīng)在統(tǒng)籌機制、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌資金、統(tǒng)籌管理、加強隊伍建設(shè)的基礎(chǔ)上，堅持實施差別化土地整治、分類實施、整體推進，繼續(xù)建立和完善土地整治的相關(guān)規(guī)章制度，強化項目管理，儲備專業(yè)人才，更好地為土地整治工作的順利進行奠定基礎(chǔ)。

2.1 統(tǒng)籌機制，形成部門合力，加強規(guī)劃銜接

建立專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)統(tǒng)籌組織土地整治工作，落實土地整治共同責(zé)任，通過創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)工作機制，建立政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金、多部門參與的工作機制，統(tǒng)籌推進土地整治的各項工作，使土地整治工作達到組織有力、嚴密配合、科學(xué)高效。土地整治規(guī)劃做好新的“三個銜接”，通過與旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，打造綜合生態(tài)整治景觀；與易地扶貧搬遷規(guī)劃及集中連片貧困區(qū)扶貧規(guī)劃相銜接，切實做好移民區(qū)土地整治，解決移民的生產(chǎn)生活問題；與村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接，加快推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，充分發(fā)揮土地整治規(guī)劃的綜合整治效益，最終為推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、生態(tài)移民、景觀農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

2.2 建立健全管理制度，強化項目過程管理

1）認真研究、查清項目從選址到立項、設(shè)計、下達資金、招投標、建設(shè)和驗收等各個環(huán)節(jié)存在問題的原因，制定《土地整治工程管理制度》，建立項目定期巡查和抽查制度、信息報送、建設(shè)安全生產(chǎn)、竣工驗收、建設(shè)工程質(zhì)量保修以及建設(shè)工程合同等方面進一步加強管理。2）簡化流程，提高工作效率，切實縮短項目周期。3）嚴格過程監(jiān)督，將工作重心轉(zhuǎn)移到項目實施的協(xié)調(diào)、管理上，加強行業(yè)指導(dǎo)，提高工程質(zhì)量，建立誠信監(jiān)管體系和“黑名單”管理制度，實行獎罰制度。4）加強對監(jiān)理單位的監(jiān)督管理，建立《土地整治監(jiān)理單位及其監(jiān)理人員考核辦法》《土地整治項目工程監(jiān)理辦法》，做到獎罰嚴明，促進監(jiān)理工作健康開展。切實提高項目工程建設(shè)中的管理水平，確保工程建設(shè)質(zhì)量。

2.3 拓寬資金渠道，創(chuàng)新后期管護制度

1）整合各項涉農(nóng)資金全力投入土地整治，建立健全地方各級政府涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排機制，保障項目后期管護資金。堅決扭轉(zhuǎn)重建設(shè)、輕管護的傾向，因地制宜建立健全后期管護制度，建立健全項目資產(chǎn)管護機制。2）落實管護主體，有效發(fā)揮土地整治工作作用和效益。3）明確管護專項資金，項目的后期管護費用按一定比例提取，在預(yù)算中單獨列支，用于綜合整治項目區(qū)的后期管護。4）建立專門的資金賬戶，?？顚Ｓ?。5）形成部門管護與群眾管護相結(jié)合的共同管護機制。

2.4 加強基層土地整治隊伍建設(shè)

基層土地整治隊伍著力配備、技術(shù)服務(wù)（含土地規(guī)劃、農(nóng)田水利、工程概預(yù)算等）、資金管理、權(quán)屬調(diào)整、檔案管理等多方面的專業(yè)技術(shù)與管理人才，建成和健全一支結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的土地整治專業(yè)隊伍，為項目的順利開展提供組織和技術(shù)保證，加強項目從選址到立項、設(shè)計、下達資金、招投標、建設(shè)和驗收等各個環(huán)節(jié)中的管理，減少上述問題的發(fā)生。

2.5 完善創(chuàng)新土地整治模式，突出土地整治差異化

土地整治功能應(yīng)從原來的只重視單一數(shù)量化向重視數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的方向轉(zhuǎn)化，土地整治也應(yīng)體現(xiàn)出不同區(qū)域、不同目標、不同整治方式的變化。在新形勢下，土地整治要實現(xiàn)耕地質(zhì)量提升、占補平衡、助推精準脫貧、促進生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等多個目標，著力推進土地整治實施機制和管理創(chuàng)新，激發(fā)多元主體參與土地整治積極性，按照缺什么補什么，需要什么就配套什么的原則，與地方地理特點、民族文化特色相結(jié)合，實行差別化的土地整治，從而帶動地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展。

2.6 著力推進土地生態(tài)環(huán)境綜合整治

1）遵循節(jié)水增地、改善生態(tài)、移民致富的原則，積極開展以生態(tài)建設(shè)為主要目標的土地生態(tài)環(huán)境綜合整治項目，大力實施異地扶貧搬遷土地整治工程，在加強土地生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)功能區(qū)保護的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)利用土地整治后的耕地開展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。2）通過對田、水、路、林、村的綜合整治和改造，加強農(nóng)田生態(tài)景觀設(shè)計，保持田園生態(tài)風(fēng)光，使項目建設(shè)實現(xiàn)增產(chǎn)增收和保護生態(tài)的統(tǒng)一。3）通過結(jié)合各地的特色農(nóng)業(yè)和自然特色，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，發(fā)掘土地整治的生態(tài)價值，使土地整治與生態(tài)建設(shè)的有機結(jié)合，實現(xiàn)土地開發(fā)整理與生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)推進。

（責(zé)任編輯：劉昀）endprint