（西藏民族大學(xué) 陜西咸陽 721800）

西藏自1951年和平解放以來，黨和國家十分重視發(fā)展西藏的教育事業(yè)，財政撥付大量資金，已經(jīng)初步建立起一整套從幼兒教育直到高等教育在內(nèi)的較為完備的現(xiàn)代民族教育體系。但是，西藏受自然的地理位置、交通環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、思想觀念等諸多因素的影響，教育投入仍顯不足。因此加大教育投入，嚴(yán)格教育事業(yè)預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，建立完善加快推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作責(zé)任制，制訂完善教育非稅收入、教育“三包”經(jīng)費(fèi)、財務(wù)隊伍建設(shè)等管理辦法健全和完善科學(xué)有效的教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，顯得至關(guān)重要。

一、西藏教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀

1．教育經(jīng)費(fèi)總投入大幅增加

教育經(jīng)費(fèi)是辦學(xué)必備的財力保障，它指中央和地方財政部門的財政預(yù)算中實際用于教育的費(fèi)用。包括教育事業(yè)費(fèi)（即各級各類的學(xué)校的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)）和教育基本建投資（建筑校舍和購置大型教學(xué)設(shè)備的費(fèi)用）等。教育經(jīng)費(fèi)是以貨幣的形式支付的教育費(fèi)用。2012年西藏全面實現(xiàn)15年免費(fèi)教育，2014年國家為西藏教育財政投入達(dá)到了135億元，2015年西藏自治區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到192.03億元，比2014年增加了39.01 億元，增長了26.8%。近年來西藏教育經(jīng)費(fèi)投入總額出現(xiàn)大幅增長，為促進(jìn)西藏教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。[1]

2．各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)投入不均衡

2010-2015年，除自治區(qū)本級以外，各地區(qū)財政性教育經(jīng)費(fèi)均實現(xiàn)了翻番。拉薩地方財政性教育經(jīng)費(fèi)增速位列西藏自治區(qū)第一。阿里地區(qū)地方財政性教育經(jīng)費(fèi)的絕對值位列西藏自治區(qū)倒數(shù)第一，但其增速較快。日喀則地區(qū)雖每年都保持穩(wěn)定增長，但增幅卻不大。山南地區(qū)財政性教育經(jīng)費(fèi)增速位列西藏自治區(qū)倒數(shù)第二。昌都、那曲和林芝三地區(qū)總體呈現(xiàn)出穩(wěn)中有增的態(tài)勢。[2]

3．學(xué)生資助體系基本健全

隨著教育經(jīng)費(fèi)投入的連年增長，學(xué)生資助政策體系不斷健全，目前西藏地區(qū)資助項目達(dá)到40多項，實現(xiàn)了應(yīng)助盡助?！叭蹦晟?240元提高到3480元；落實建檔立卡貧困大學(xué)生免費(fèi)補(bǔ)助資金4811萬元，資助12508名大學(xué)生，免費(fèi)培訓(xùn)新型農(nóng)牧民12680人。義務(wù)教育階段師生公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐年增加，從2014年對鄉(xiāng)村教師進(jìn)行生活補(bǔ)助，近1萬余名教師受惠。實施營養(yǎng)改善計劃也覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下學(xué)校農(nóng)牧民子女，受益學(xué)生達(dá)38.2萬。

二、西藏教育經(jīng)費(fèi)保障存在的主要問題

1．尚未建立科學(xué)有效的省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

由于西藏自身財力弱、財政自給率低且不均衡，教育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付資金。1994年西藏自治區(qū)黨委、政府從戰(zhàn)略高度和全局角度出發(fā)，在客觀分析西藏經(jīng)濟(jì)社會及教育事業(yè)發(fā)展形勢，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，確立了“國家為主、省級統(tǒng)籌、切塊管理、預(yù)算單列、經(jīng)費(fèi)到校”的教育經(jīng)費(fèi)保障體制（以下簡稱“省級統(tǒng)籌”）?，F(xiàn)行教育經(jīng)費(fèi)管理體制極大地促進(jìn)了西藏教育事業(yè)發(fā)展，確保了重大教育政策的落實。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布后，對各級政府的責(zé)任進(jìn)行了明確劃分，中央政府著眼宏觀，即加強(qiáng)對全國教育事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和目標(biāo)管理，而省級及省級以下政府主要負(fù)責(zé)國家教育方針政策的落實和日常事務(wù)的管理。但是，目前省級政府在教育統(tǒng)籌上仍存在部門之間協(xié)調(diào)性差、決策層偏高、經(jīng)費(fèi)投入碎片化等問題。

2．教育投入有差異，發(fā)展不均衡

我國目前實行的教育投入模式是地方各級人民政府負(fù)責(zé)本地區(qū)各級各類教育的經(jīng)費(fèi)保障，地方政府作為財政性教育經(jīng)費(fèi)投入、使用和管理的責(zé)任主體，地方財力對這種經(jīng)費(fèi)保障必然會產(chǎn)生一定的影響，各地區(qū)財政收入的不平衡直接地反映到教育投入上來。而教育投入的差異直接決定了教育資源配置的差異，最終造成教育發(fā)展的不均衡。西藏還有23個縣（區(qū)）未通過國家義務(wù)教育均衡發(fā)展評估驗收，區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間教育發(fā)展不平衡。學(xué)前雙語教育和高中階段教育普及難度大。高寒偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)牧區(qū)、邊境地區(qū)學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較滯后。職業(yè)教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，西藏地區(qū)中職學(xué)校11所，2017年在校學(xué)生2萬人，每萬人中在校中職生55名，而全國平均為1267名；中職教育吸引力不足、職普比結(jié)構(gòu)不合理，2017年職普比為2.5:7.5。2017年全國高職高專院校1346所，而西藏地區(qū)只有一所高職院校。[3]

3．教育經(jīng)費(fèi)的績效評價管理薄弱

西藏教育經(jīng)費(fèi)實行預(yù)算單列，由自治區(qū)財政廳、自治區(qū)教育廳專項下達(dá)各地（市）和高校，地（市）再逐級下達(dá)到縣（區(qū)）、校，教育經(jīng)費(fèi)的管理、使用權(quán)歸各級教育部門，各級財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。這種教育經(jīng)費(fèi)管理方式使得各級財政撥給教育的資金逐級分流或匯總后到達(dá)具體的教育單位，教育撥款與經(jīng)費(fèi)績效缺少緊湊的關(guān)聯(lián)度，因而未能形成財政教育撥款“資金流”的閉合回路，造成財政教育撥款制度的不科學(xué)性。同時由于教育經(jīng)費(fèi)內(nèi)部監(jiān)管力量的薄弱，監(jiān)管層級多，涉及范圍廣，使得經(jīng)費(fèi)監(jiān)管難度加大。

三、西藏教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的健全和完善

1．依法進(jìn)行教育投入，用強(qiáng)制性約束實現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)的法定增長

《教育法》第五十六條明確規(guī)定“各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長?！彪S著我國財稅體制改革的不斷深化，根據(jù)教育事權(quán)與支出責(zé)任相對應(yīng)的原則，合理確定各級政府在發(fā)展各級各類教育中的支出責(zé)任，真正將教育優(yōu)先發(fā)展落到操作性強(qiáng)的制度層面。強(qiáng)化各級人民政府的教育投入主體責(zé)任，進(jìn)一步完善修訂相關(guān)教育法律法規(guī)，強(qiáng)化法定增長要求，不斷提高教育治理的法制化水平。

2．完善經(jīng)費(fèi)使用管理制度，確保有章可循

制度是規(guī)范管理的前提。建立和完善各級各類學(xué)校生均撥款制度，嚴(yán)格貫徹落實《高等學(xué)校財務(wù)制度》、《中小學(xué)校財務(wù)制度》及專項資金管理辦法，各高校要確保專項經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范、安全、有效。制定加強(qiáng)城鎮(zhèn)學(xué)前免費(fèi)教育、高中免費(fèi)教育、“三包”及營養(yǎng)改善計劃資金的專項管理辦法。各地市、各學(xué)校、各直屬單位要按照財政部、教育部出臺的有關(guān)規(guī)章制度，結(jié)合實際，研究制定規(guī)范學(xué)校財務(wù)管理、國有資產(chǎn)管理、專項資金管理等財務(wù)管理方面的文件。繼續(xù)落實好“經(jīng)費(fèi)自治區(qū)統(tǒng)籌、預(yù)算核定到校、支出統(tǒng)籌安排、經(jīng)費(fèi)集中管理”的農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保農(nóng)村中小學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3．健全經(jīng)費(fèi)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，提高經(jīng)費(fèi)績效

根據(jù)新《預(yù)算法》第五十七條規(guī)定: “各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”，按照“誰分配、誰負(fù)責(zé)”、“誰用款、誰評價”的原則，全面推進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)使用績效評價，依據(jù)績效評價的結(jié)果，把教育經(jīng)費(fèi)分配到最急需、利用率最高的地方。建立經(jīng)費(fèi)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，可以更加合理、科學(xué)、規(guī)范性地使用教育經(jīng)費(fèi)。同時綜合發(fā)揮財政檢查、項目稽核、審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察等作用，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，用好每一筆錢，確保各項財政性資金支出合理、合法，效益最大化，真正將財政、社會投向教育的每一分錢用足、用好。

4．實行有區(qū)別的經(jīng)費(fèi)保障模式，引導(dǎo)社會資本投入

教育類型的不同，與之對應(yīng)的教育模式和運(yùn)行情況也各有不同，需要根據(jù)教育發(fā)展實際，區(qū)別對待，量身定制，著力構(gòu)建符合各類教育發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)代化建設(shè)需求的科學(xué)的經(jīng)費(fèi)保障模式。在學(xué)前教育階段，作為起點公平的學(xué)前教育公平。從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政實力看，政府無力單獨支撐龐大的學(xué)前教育需求，因此需要建立政府撥款為主、社會資本投入與家庭合理負(fù)擔(dān)的多渠道投入機(jī)制，建立各級政府學(xué)前教育投入分擔(dān)機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度，大力扶持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，整合多方力量共同推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展。在義務(wù)教育階段，應(yīng)全面納入各級政府保障范圍，實行免費(fèi)教育，推動建立城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。在高等教育階段，隨著生均撥款標(biāo)準(zhǔn)的逐年提高，政府在加大高校經(jīng)費(fèi)投入的同時，應(yīng)建立體現(xiàn)學(xué)校人才培養(yǎng)質(zhì)量高低和服務(wù)社會能力大小的差別化的財政撥款制度，改變原先計劃配置為主、生均撥款為主的模式，轉(zhuǎn)為更加注重經(jīng)費(fèi)使用效益和績效的撥款模式，讓那些學(xué)校發(fā)展前景好、人才培養(yǎng)質(zhì)量高、資金使用效益高、社會認(rèn)同程度高的學(xué)校獲得更多的教育投入。