孔凡瑜

(牡丹江師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，黑龍江 牡丹江 157011)

一、公共政策非公共性的概念厘定

傳統(tǒng)公共政策價(jià)值研究往往以公共利益作為原初基點(diǎn)，把公共政策看成是維護(hù)、保障和增進(jìn)公共利益的基本工具。從基本概念的廓清上，公共政策非公共性是與公共政策公共性對(duì)應(yīng)性存在的。公共政策的公共性就是指公共政策的運(yùn)行“不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益，它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終通過提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利”而行動(dòng)。[1]在此意義上，學(xué)者溫美榮認(rèn)為，“公共性是公共政策的基本屬性”[2]。學(xué)者向玉瓊也認(rèn)為，“公共性是公共政策的根本性質(zhì)，公共政策的每一項(xiàng)完善，也都應(yīng)是有益于公共性的實(shí)現(xiàn)”[3]。與其對(duì)應(yīng)，學(xué)者秦龍認(rèn)為，公共政策非公共性“導(dǎo)致公共政策失效，使公共政策違背了服務(wù)于公共利益的宗旨”[4]。學(xué)者陳洪連也認(rèn)為，在公共政策實(shí)踐中，“存在著大量的尋租活動(dòng)”，政策執(zhí)行者“即使不是為了直接的經(jīng)濟(jì)私利，出于對(duì)自己政治名譽(yù)、權(quán)威、地位與前途的考慮，公共權(quán)力的直接操縱者也有可能在公共利益的價(jià)值判斷上出現(xiàn)偏差”[5]，使得政策實(shí)際運(yùn)行結(jié)果與政策預(yù)期目標(biāo)相背離，公共政策會(huì)表現(xiàn)出非公共性的實(shí)然屬性，其結(jié)果是“破壞社會(huì)公平正義，進(jìn)而使公共利益遭到侵蝕，相關(guān)群體利益被無端剝奪，政府及其公共政策的公信力下降等”[6]。

綜合以上，公共政策非公共性不是公共性的滋生物，而是與公共政策相互伴隨的恒久存在。公共政策非公共性的核心要義在于對(duì)問題的確認(rèn)，在于挖掘政策私用的現(xiàn)實(shí)基因，防止少數(shù)尋租者借助公共政策徇私舞弊，努力促使公共政策公共利益屬性的有效回歸。一句話，公共政策非公共性就是在政策運(yùn)行過程中要立足和堅(jiān)持問題導(dǎo)向，直面問題，不遮蔽、不掩飾，精準(zhǔn)定位問題、分析問題、研判問題，解決問題，為更好地實(shí)現(xiàn)、增進(jìn)、發(fā)展公共利益提供助力和支持。

二、弊癥呈現(xiàn)：公共政策非公共性的現(xiàn)實(shí)危害

公共政策非公共性不僅會(huì)消解公共政策原初設(shè)計(jì)的一切美好，而且會(huì)不斷地將政府與公眾的距離尤其是心理距離拉大，造成的后果和危害非常嚴(yán)重。就具體內(nèi)容而言，主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)消解價(jià)值認(rèn)同

公共政策價(jià)值框定的是公共政策所維系主體對(duì)政策傾向性的態(tài)度和判斷。從表面看，是公共政策對(duì)自身行為方式和內(nèi)容的描述，從深層次看，是政府決定做或不做的事情。對(duì)個(gè)體期待而言，公共政策的價(jià)值在于增進(jìn)個(gè)體在政策過程中的美好體驗(yàn)和感受，尤其是要在增進(jìn)或提升利益領(lǐng)域有所作為。對(duì)于社會(huì)期待而言，就是要極大地提升最廣大人民群眾的幸福指數(shù)。對(duì)于國家而言，公共政策的價(jià)值在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增進(jìn)民生福祉。比較而言，公共政策之于個(gè)體的期待、社會(huì)的期待和國家的期待不是割裂的，而是有機(jī)結(jié)合的整體。在實(shí)踐中，公共政策一定會(huì)以吸納最廣大人民群眾的意志作為基點(diǎn)——這是現(xiàn)代社會(huì)公共政策合法性的來源，通過為政策受眾解決困難來強(qiáng)化對(duì)主流價(jià)值的認(rèn)知、宣教、傳導(dǎo)，進(jìn)而促進(jìn)廣大民眾對(duì)主流價(jià)值的認(rèn)同和政治認(rèn)同。不可否認(rèn)，公共政策非公共性違背了政策受眾的期待，與他們的利益訴求相悖而行，在它的視野中，絕大多數(shù)個(gè)體都看不見自身利益實(shí)現(xiàn)的希望。民眾經(jīng)常性地會(huì)將主流價(jià)值承諾與政策踐行聯(lián)系在一起，尤其是透過一些“不作為”和“亂作為”的政策主體官員的行為來觀審政策、評(píng)議政策。如果政策執(zhí)行效果與預(yù)期反差巨大，他們會(huì)產(chǎn)生政策是“說一套、做一套”的想法。在行為上，他們會(huì)由初涉價(jià)值的美好轉(zhuǎn)向其反面，他們把對(duì)那些不作為、亂作為官員的情緒情感宣泄到政策實(shí)踐中，把負(fù)面情緒情感轉(zhuǎn)嫁到公共政策上，他們不但不會(huì)支持政策，相反還會(huì)厭煩政策，對(duì)政策價(jià)值充滿敵視、抵觸，乃至于抵制情緒，這些都會(huì)極大地削減主流價(jià)值的認(rèn)同度。

(二)消減政府權(quán)威

誠然，政府權(quán)威的形成來自于政府一如既往的勤懇積累和廉政為民的努力，來自于每一個(gè)微小的精細(xì)之處。一方面，政府權(quán)威的形成是持續(xù)的、綿延不斷的過程，如同逆水行舟不進(jìn)則退，可以說，這種良好政府權(quán)威的形成是非常艱辛和復(fù)雜的過程；另一方面，政府權(quán)威的消減則是比較容易的事情——只要民眾的一個(gè)不滿意的目光和心懷不滿的情緒就容易生發(fā)怨憤效應(yīng)，甚至使政府權(quán)威消失殆盡。從概念上看，政府權(quán)威是指政府在推行政務(wù)過程中形成的具有威望和支配作用的力量，它主要來自于強(qiáng)制性的服從約束關(guān)系和認(rèn)同性的信任感、依賴感。政府權(quán)威既是政府行為的結(jié)果，也是民眾對(duì)政府認(rèn)可與否的重要標(biāo)識(shí)。比較而言，政府權(quán)威往往來自于自身的努力作為、積極建構(gòu)，是在扶危濟(jì)困、治國理政過程中對(duì)每一個(gè)細(xì)節(jié)的精致把握，對(duì)每一個(gè)民眾訴求的關(guān)切，對(duì)每一次危機(jī)和災(zāi)害的果敢擔(dān)當(dāng)，以至于與之相互匹配的一切行動(dòng)。一般情況下，“一個(gè)有能力和威望的政府必定是一個(gè)有權(quán)力和威嚴(yán)的政府”[7],政府權(quán)威指數(shù)高，民眾就會(huì)主動(dòng)皈依政府，視政府為主心骨和貼心石，與之對(duì)應(yīng)的政府合法性就牢靠，動(dòng)員能力和號(hào)召能力就強(qiáng)。令人厭煩的是，公共政策非公共性拉開了政府與民眾的距離、擴(kuò)張了民眾與政府之間的隔閡，阻礙了民眾與政府的良性互動(dòng)，累積的這些問題不斷疊加，通過蝴蝶效應(yīng)被無限地放大開去，民眾不但會(huì)懷疑政府的能力，乃至于懷疑政府所做過的一切，并把這些作為厭惡政府的 “證據(jù)”，隨之引發(fā)的問題是，政府權(quán)威就會(huì)逐步被消解和蠶食。就我國而言，當(dāng)前正處在改革的攻堅(jiān)期、矛盾的凸顯期，各種問題積聚、多發(fā)頻發(fā)，如果政府不能有效地引領(lǐng)和帶動(dòng)民眾最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益、最大限度地保障和提升民眾福祉，就容易擴(kuò)張政府與人民群眾的距離，政府權(quán)威也就會(huì)被削弱。

(三)侵蝕公共利益機(jī)體

有學(xué)者指出，“像愛一樣，公共利益對(duì)于不同的人也意味著不同的東西，它也會(huì)隨著時(shí)間的推移而發(fā)生變化，也會(huì)激發(fā)行為，塑造我們的思想，不能進(jìn)行測(cè)量，并且既涉及實(shí)質(zhì)又包含著過程”[8]。在公共系統(tǒng)中，官員既是集體的一分子，也是獨(dú)立的個(gè)體存在。與普通民眾不同的是，在公共資源或公共利益調(diào)整與分配過程中，具有話語權(quán)的是擁有具體行政權(quán)力的決策者抑或是政策執(zhí)行者。當(dāng)然，對(duì)于具體行為而言，“有些人相信人類能夠以集體建構(gòu)的方式行為；而另一些則認(rèn)為人類是自我建構(gòu)的動(dòng)物，只會(huì)以自私的方式行為”[9]。對(duì)于前一種假設(shè)，我們并不否認(rèn)在政策運(yùn)行過程中個(gè)體美好品德的存在，基于集體的事業(yè)和集體的目標(biāo)，個(gè)體在總目標(biāo)的感召下熱情而虔誠地工作著，他們對(duì)未來信心滿滿，充滿期待，尤其是在集體攻堅(jiān)克難的境遇下，每個(gè)“行政人”都可能為其他人著想，在短期內(nèi)、在一些個(gè)別事件上，大家完全可以憑借著自我控制和德行行為來一起“共苦”；但作為長期的、在全部實(shí)踐上的行為則不能僅僅依靠大家所能期待的個(gè)體所擁有的“公德”。當(dāng)然，僅僅依靠人的自我修為或自我認(rèn)肯定來評(píng)價(jià)和認(rèn)知個(gè)體行為顯然有失妥當(dāng)。須知，“慎獨(dú)”性的公德有時(shí)并不可靠，當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)利益分配失衡抑或是個(gè)體付出與應(yīng)得比較失衡，心理的平衡感就會(huì)被打破，個(gè)體就容易受自身所期待的利益影響，做出一些與集體期待行為相違背的事情。更有甚者，恣意進(jìn)行權(quán)力尋租，把公權(quán)力當(dāng)作謀取私利的工具。

(四)耗損公共政策目標(biāo)

公共政策只能也僅僅只能指向有限的政策問題——即便這些政策問題對(duì)于我們個(gè)體而言已經(jīng)多到無法計(jì)算。同樣，公共政策方案面對(duì)諸多繁雜問題會(huì)顯得應(yīng)接不暇和疲憊不堪，也就是說，公共政策對(duì)于龐大的社會(huì)公共問題顯然是杯水車薪。就公共政策目標(biāo)而言，它們往往是我們?cè)谡叻桨笇?shí)施前預(yù)先設(shè)計(jì)好的目的，“反映了政府對(duì)社會(huì)的影響力，即政府把事情辦好或辦糟”[10]。比較而言，政策目標(biāo)是由一系列的期待期望匯聚而成的集合。公共政策目標(biāo)來自于對(duì)公共性的推動(dòng)或?qū)ι鐣?huì)公共問題的關(guān)切，來自于對(duì)諸多麻煩的應(yīng)對(duì)和有效解決，其往往是可實(shí)現(xiàn)的、可測(cè)量的，它能夠?yàn)檎呤鼙娭苯痈兄?、體會(huì)和覺察，能夠看得見和摸得到。公共政策非公共性與公共政策原初設(shè)計(jì)背道而馳，甚至直接毀滅了公共政策在政策受眾中的“聰明”和“深謀遠(yuǎn)慮”印象，不但不能履行合法性的、有效性的政策承諾，甚至由于權(quán)力尋租問題而破壞公共目標(biāo)達(dá)成的機(jī)會(huì)和可能，原本基于公共性而設(shè)計(jì)的公共政策卻由于非公共性問題而使公共政策走向了“公共性”的對(duì)立面。

三、把脈精剖：公共政策非公共性的成因分析

公共政策非公共性的成因來自于多個(gè)領(lǐng)域，是多種因素綜合作用的結(jié)果。從具體內(nèi)容看，主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)公共政策方案自身的復(fù)雜性

公共政策方案的生成往往來自于對(duì)特定問題的摹寫、描繪與針對(duì)，強(qiáng)調(diào)矯治性和糾正性，注重對(duì)方式方法和具體手段的供給，呈現(xiàn)為一定的工具屬性。在公共政策工具中，對(duì)價(jià)值的應(yīng)承相對(duì)較弱。在政策實(shí)踐中，公共政策方案一旦開始更多地關(guān)注問題，對(duì)其他方面的關(guān)注力，尤其是對(duì)價(jià)值的深入追問就會(huì)顯得筋疲力盡。不得不說，公共政策價(jià)值與公共政策工具是兩個(gè)層面的問題，而一旦過多地關(guān)注公共政策問題，公共政策價(jià)值就會(huì)被弱化，乃至于在政策實(shí)踐中由于急于解決問題而忽視價(jià)值并不是偶然事件。因此，無論是公共政策的公共性問題還是公共政策的非公共性問題都會(huì)受到影響。另外，并不否認(rèn)政治精英在政策制定中的公共精神，以至于對(duì)民眾的不盡情感，但政治精英終究是極少數(shù)中的極少數(shù)，他們擬定的方案絕大多數(shù)來自于對(duì)現(xiàn)實(shí)中部分現(xiàn)象、問題、事實(shí)的抽繭剝絲，具有一定的碎片化傾向。政治精英感興趣的事情與絕大多數(shù)公眾所感興趣的事情一般情況下可能具有相通性，但并非完全一模一樣。這樣，由少數(shù)政治精英制定的公共政策方案只能在一定程度上、一些領(lǐng)域內(nèi)反映“公共意志”。因此，公共政策自身就內(nèi)在地包含著非公共性的內(nèi)容：一方面是政治精英不能窮盡一切政策受眾的訴求和利益，政策方案自身所帶有的公共性是受限的公共性；另一方面是廣大政策受眾缺少足夠的機(jī)制保障來彰顯個(gè)人的合理訴求和意志，聚合而成的公共意志彰顯程度不足以擴(kuò)散到全部的政策受眾上，公共政策方案自身的非公共性不可避免。

(二)公共政策運(yùn)行被權(quán)力裹挾

按照“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，公共政策運(yùn)行主體的自利性極易成為影響政策運(yùn)行的絆腳石，不僅會(huì)蠶食公共利益，也會(huì)嚴(yán)重阻礙政策目標(biāo)的達(dá)成。誠然，公共政策運(yùn)行歸根結(jié)底是對(duì)利益進(jìn)行的選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程，受制于資源要素和“個(gè)人想過上好生活預(yù)期”的吸引，公共政策執(zhí)行主體如果廉政意識(shí)和廉潔意識(shí)不夠堅(jiān)定，極易陷入“權(quán)力”陷阱，借助手中的權(quán)力，把個(gè)人利益注入政策運(yùn)行的每一個(gè)孔隙之中，讓權(quán)力為自己服務(wù)。一般情況下，政府權(quán)力的無序介入會(huì)重傷市場(chǎng)良序運(yùn)行，尋租與腐敗行為不可避免地會(huì)謀取公共政策的偏好。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共政策作為權(quán)威分配資源的手段，往往會(huì)受到各方的爭奪，尤其是受到利益團(tuán)體的左右，“盡管政策行動(dòng)主體的行為要受到所考慮問題的性質(zhì)以及它所處的政治、經(jīng)濟(jì)、制度和意識(shí)形態(tài)等大環(huán)境的約束，但他們也并非完全沒有選擇權(quán)”[12]。在公共政策執(zhí)行過程中，必要的選擇權(quán)和裁量權(quán)即是科學(xué)、靈活、有效執(zhí)行公共政策的重要前提條件，但不幸的是，選擇抑或裁量的“自由”往往受制于公權(quán)力施動(dòng)主體。如果是基于公共利益抑或是民眾福祉的客觀要求，那自然是好。相反，如果是為了圖謀個(gè)人之私抑或是損公肥私那就一定會(huì)成為貽害各方的毒瘤。

(三)公共政策評(píng)估指標(biāo)過于功利

經(jīng)濟(jì)決定政治，政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)。公共政策作為政治發(fā)展的重要方式和基礎(chǔ)性手段，其作用不可替代。不可否認(rèn)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)往往被人們看成是行為方式的重要依托形式。因此，公共政策往往也樂見其成地追求那些能夠“立竿見影”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)——這在一定程度上與個(gè)體的功利性相契合。兩相生發(fā)之后，政策的功利性就會(huì)被放大，在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)就是過度關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增量問題，甚至片面地追求效率。政府的價(jià)值傾向性直接關(guān)系著社會(huì)價(jià)值的偏好，尤其是在全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中，絕大多數(shù)關(guān)注點(diǎn)和注意力都放在了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)尤其是GDP指標(biāo)上，以數(shù)字論英雄，至于是貨真價(jià)實(shí)的還是飽含水分的數(shù)字則少有人問津。需要看到，在盲目追崇GDP的同時(shí)，我們也掉入了GDP陷阱，即經(jīng)濟(jì)指標(biāo)尤其是GDP的指標(biāo)令人滿意，而諸多社會(huì)問題尤其是生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、教育資源平衡協(xié)調(diào)、貧富差距過大、社會(huì)治安、社會(huì)保障等問題已然成為我們的難解之疾[13]，這樣的評(píng)價(jià)指標(biāo)必然會(huì)對(duì)公共利益造成直接的傷害。

(四) 公共政策運(yùn)行環(huán)境不夠優(yōu)化

從概念上看，公共政策運(yùn)行環(huán)境是公共政策實(shí)踐所依托的政治文化、制度條件和經(jīng)濟(jì)條件等諸多內(nèi)容的綜合，對(duì)公共政策運(yùn)行及其效果具有重要意義。目前，我國公共政策運(yùn)行環(huán)境尚且不夠優(yōu)化，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是傳統(tǒng)政治文化的內(nèi)在束縛。在我國，傳統(tǒng)政治文化中的皇權(quán)思想、君臣思想及其附隨的文化支撐體系致使官員自覺不自覺地形成了“依附性”人格，更多地受命于“明君賢相”，缺少自我判斷和認(rèn)知，缺少對(duì)民眾疾苦的關(guān)切和體會(huì)，缺少對(duì)事務(wù)的精到把握，競(jìng)爭性、開創(chuàng)性弱，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)精神和積極作為意識(shí)不足。二是制度保障體系不夠優(yōu)化。制度具有根本性和全局性，好的制度保障體系能夠?yàn)楣舱哌\(yùn)行提供強(qiáng)有力的支撐，進(jìn)而增強(qiáng)公共政策的科學(xué)性、民主性、合法性和有效性。相反，則會(huì)使政策萬劫不復(fù)。目前，《中華人民共和國立法法》對(duì)公共政策運(yùn)行具有重要的制度支撐作用，但制度規(guī)范的精確程度與行政效能的需求指數(shù)尚不匹配，這也是造成公共政策非公共性的重要原因。三是經(jīng)濟(jì)助力不足。公共政策作為上層建筑的重要內(nèi)容和表征形式，總是受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響、制約和決定。通觀世界，經(jīng)濟(jì)條件好的國家與地區(qū)的公共利益的保障和推動(dòng)能力就強(qiáng)，反之則就弱。我國的實(shí)際情況更為復(fù)雜，沿海與內(nèi)陸發(fā)展失衡、東部與西部發(fā)展失衡、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展失衡等也是造成公共利益保障相對(duì)不足的重要內(nèi)容。以新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的財(cái)政投入為例，發(fā)達(dá)省份和城市向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供的公共服務(wù)或公共福祉多，而欠發(fā)達(dá)省份和城市向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供的公共服務(wù)或公共福祉少，同樣的國民身份，不同的“待遇”，兩相比較，公共服務(wù)或公共福祉的享用質(zhì)量就立見高下。

四、策略籌謀：公共政策非公共性的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)

公共政策非公共性問題由來已久，對(duì)其根治并不容易。在基本措施和方法供給上，不能急于求成，要循序漸進(jìn)，逐步為之。

(一)進(jìn)一步提升公共政策方案“公共性”品質(zhì)

即便是對(duì)公共政策公共性的內(nèi)容眾說紛紜，莫衷一是，我們也應(yīng)努力尋找公共政策“公共性”品質(zhì)的共識(shí)性內(nèi)容，具體而言，主要從兩個(gè)方面著手：一是注重公共利益的價(jià)值導(dǎo)向。在明晰公共利益的基礎(chǔ)上，把公共利益滲透于、彌散于公共政策方案的每一個(gè)細(xì)節(jié)之中，精致化供給每一個(gè)政策方案細(xì)節(jié)，保證公共政策方案供給質(zhì)量，最終提升整體性的多數(shù)人的福利福祉。必須清楚的是，“雖然某些為了‘公共利益’的行動(dòng)是人們?cè)谏鐣?huì)中實(shí)現(xiàn)自我，解決個(gè)人問題的努力，而且實(shí)際上所有行動(dòng)都是自我利益和公共利益兼而有之的，但是，如果個(gè)人在充滿公共精神的行動(dòng)中沒有特定的利益，那么，這些行動(dòng)是尋租行動(dòng)的可能性就很小”[14]。二是不斷凝聚和擴(kuò)大公共意志公約數(shù)。保障公共政策公共性品質(zhì)不能僅僅依靠政策精英的體悟、覺察和同情心，必須賦予民眾以真切的利益協(xié)商機(jī)制，讓民眾將個(gè)體意志和訴求通過體制管道上傳，進(jìn)而進(jìn)入政策議案之中，讓民眾與政策精英協(xié)同互動(dòng)，促進(jìn)雙方最大限度地互換角色，促使每一個(gè)個(gè)體都能被公共政策方案的“公共性吸納和包容”進(jìn)去，盡最大努力尋找公共性的最大公約數(shù)，最大限度地廣集民智、民意，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。

(二)進(jìn)一步提升公權(quán)力的執(zhí)行品質(zhì)

提升公權(quán)力的執(zhí)行品質(zhì)，需要做好以下兩個(gè)方面工作：一是注重內(nèi)生變量，強(qiáng)化公務(wù)員的德行修為。不可否認(rèn)，公務(wù)員個(gè)體的德行德品在公共政策運(yùn)行過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。而強(qiáng)化公務(wù)員德行修為，主要應(yīng)從公務(wù)員自身找原因，堅(jiān)持內(nèi)力激發(fā)。所謂的內(nèi)力激發(fā)，就是不斷淬煉公務(wù)員自我規(guī)范、自我約束、自我成就的意志品質(zhì)，充分重視公務(wù)員內(nèi)在素質(zhì)修煉，強(qiáng)化務(wù)實(shí)親民、克己奉公、廉潔自律、為民服務(wù)的良好品質(zhì)，練成拒腐防變的“金鐘罩和鐵布衫”。為此，必須努力促使公務(wù)員在日常行為中養(yǎng)成提升公權(quán)力執(zhí)行品質(zhì)的自覺性，并逐步使其成為習(xí)慣，把這種習(xí)慣由一而二，由二而三，由三而多，逐漸從個(gè)體生發(fā)到群體，并使其不斷暈輪放大，生發(fā)開去，直至成為整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的座右銘。當(dāng)然，公務(wù)員的德行修為離不開公務(wù)員個(gè)體道德的自律與養(yǎng)成，即凡事要“求諸己”。在政策運(yùn)行實(shí)踐中，既要注重公權(quán)力占有者的個(gè)性德行培養(yǎng)，促使其慎獨(dú)慎微、善始善終；也要努力促使個(gè)人言行與德性要求相匹配、相協(xié)調(diào)。二是注重外生變量，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力尤其是公務(wù)員的外部控制。在政策實(shí)踐中，盡管個(gè)體品行修為、道德約束和慎獨(dú)在公權(quán)力運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用，但從一定程度來看，外部控制的效果更明顯、更直接。為此，必須建立健全法制規(guī)范，從根本上規(guī)范和引導(dǎo)政策行為，尤其是要強(qiáng)化政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任建設(shè)，堅(jiān)持政策制定依靠法律、政策執(zhí)行依靠法律、政策監(jiān)督依靠法律、政策評(píng)估依靠法律、政策終結(jié)依靠法律、政策責(zé)任追究依靠法律等，努力把政策運(yùn)行限制在法治的框架之內(nèi)。

(三)進(jìn)一步完善公共政策評(píng)價(jià)機(jī)制

公共政策評(píng)價(jià)不僅關(guān)乎著公共政策的績效問題，也關(guān)乎著公共政策目標(biāo)或公共利益關(guān)切的實(shí)現(xiàn)問題。從形式上，雖然公共政策評(píng)價(jià)包含著諸多的個(gè)人情感因素和主觀認(rèn)知的內(nèi)容，但公共政策評(píng)價(jià)本質(zhì)上是一種主觀見之于客觀的活動(dòng)，要真切地體現(xiàn)真實(shí)、客觀和公正原則。為此，必須加強(qiáng)兩方面工作：一是評(píng)價(jià)主體要具有客觀公正的心態(tài)。作為政策評(píng)價(jià)者，必須清楚，公共政策評(píng)價(jià)機(jī)制不僅承擔(dān)著測(cè)量公共利益的尺度責(zé)任，還承擔(dān)著公共利益的宣教責(zé)任，更為重要的內(nèi)容在于引導(dǎo)社會(huì)民眾、群體不斷地濃縮和正確認(rèn)知公共利益，不斷地自我克制、自我覺察、自我反省和自我發(fā)現(xiàn)，在對(duì)象化過程中發(fā)現(xiàn)諸多一樣的自己，進(jìn)而像對(duì)待自己那樣對(duì)待他人，像寬容自己那樣去寬容他人，身處其中，每一個(gè)個(gè)體的境界都得到了升華和提高，他們一方面樂于此行，同時(shí)也在他人的稱贊中感受到個(gè)體的價(jià)值。二是公共政策評(píng)價(jià)過程要科學(xué)化、民主化和法治化。公共政策的科學(xué)化、民主化和法治化問題必須貫穿于公共政策運(yùn)行的全過程。從科學(xué)化來看，要求在政策評(píng)價(jià)具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)上務(wù)必遵循科學(xué)性、可量化、能實(shí)現(xiàn)原則，既保證公共政策目標(biāo)的可操作性，也要保證公共政策目標(biāo)與民眾期待的有機(jī)結(jié)合，切實(shí)把廣大政策受眾的訴求滲透于具體的指標(biāo)之中；從民主化來看，公共政策評(píng)價(jià)前要廣泛征集意見和建議，真實(shí)了解政策運(yùn)行的具體情況，不主觀臆斷、不盲目評(píng)價(jià)，要多聽、多問、多思；從法治化來看，公共政策評(píng)價(jià)過程必須遵循法治程序，堅(jiān)持把公共政策投放在法治的視野中，努力做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。當(dāng)然，政府不能過于短視，只是將更多的關(guān)注點(diǎn)放在當(dāng)下問題的解決上，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急和救火。政府要有前瞻意識(shí)，增強(qiáng)預(yù)見性，把公共政策問題的解決投放在對(duì)未來政府的謀劃之中，真正做到當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益的統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一，物質(zhì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的統(tǒng)一。

(四)進(jìn)一步優(yōu)化公共政策運(yùn)行環(huán)境

公共政策運(yùn)行環(huán)境的優(yōu)化主要應(yīng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)：一是進(jìn)一步加強(qiáng)政治文化建設(shè)。政治文化是社會(huì)成員的一種傾向性的情感、態(tài)度和意志，是主體對(duì)一定場(chǎng)景中的政治制度、政治體系、政治系統(tǒng)、政治規(guī)則的主觀認(rèn)知，對(duì)個(gè)體的政治態(tài)度、政治情感和政治認(rèn)同具有重要影響。新時(shí)代，我國的政治文化建設(shè)要堅(jiān)持走自己的路，體現(xiàn)中國特色、中國氣派和中國風(fēng)格，深厚涵養(yǎng)“忠誠老實(shí)、光明坦蕩、公道正派、實(shí)事求是、艱苦奮斗、清正廉潔”等內(nèi)容[15]，努力做到以文化人、以文潤人、以文成人。二是進(jìn)一步加強(qiáng)制度保障體系建設(shè)。公共政策的良序運(yùn)行需要系統(tǒng)的制度建構(gòu)，從目前的情況看，主要就是要強(qiáng)化從公共政策問題生成到公共政策終結(jié)的一整套制度，主要包括問題巡按制度、議程設(shè)置制度、民主協(xié)商制度、執(zhí)行保障制度、評(píng)估評(píng)價(jià)制度、政策反饋制度、政策運(yùn)行的環(huán)境評(píng)價(jià)制度、政策終結(jié)制度及其附隨的訴求輸入制度、獎(jiǎng)懲制度、激勵(lì)制度等。三是進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r尤其是政府的財(cái)力汲取能力對(duì)公共政策的運(yùn)行具有重要支撐作用，財(cái)政汲取能力越強(qiáng)，政策受眾容易增益，公共政策運(yùn)行起來就較為容易。反之，政策運(yùn)行起來就會(huì)困難重重。為此，應(yīng)不斷推動(dòng)政策供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，立足創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提檔升級(jí)，努力促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、沿海與內(nèi)陸協(xié)調(diào)發(fā)展、東部與西部協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，為政策運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

總之，公共政策非公共性問題不僅關(guān)系到具體政策目標(biāo)的達(dá)成，也關(guān)系到民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。面向未來，只要我們精制政策方案、嚴(yán)控公權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化評(píng)價(jià)機(jī)制、優(yōu)化政策運(yùn)行環(huán)境，就一定能夠最大限度地防范和化解公共政策的非公共性問題，最大限度地保障和實(shí)現(xiàn)公共政策的公共性。