文／王大樹 金希娜 鄭明堃

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨的十八大以來積極推動的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展三大國家戰(zhàn)略之一，是一項偉大的系統(tǒng)工程，核心是疏解北京非首都功能。為此，黨的十九大報告明確提出：實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要“以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協(xié)同發(fā)展”。[1]而疏解北京非首都功能的重中之重則是有序推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，即把北京的一些不屬于首都功能的產(chǎn)業(yè)和功能向河北和天津合理有序地進(jìn)行轉(zhuǎn)移。有序推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要處理好以下五對關(guān)系：

一 政府與市場

體制和機制不順是制約協(xié)同發(fā)展的根本障礙，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展必須著力推進(jìn)體制機制創(chuàng)新，尤其是處理好政府和市場的關(guān)系。在初期階段，非首都功能需要以政府為主導(dǎo)來疏解，因為首都獨特的資源優(yōu)勢使得各類要素向北京集聚的趨勢尚未發(fā)生根本改變，完全依靠市場途徑很難行得通。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既要發(fā)揮市場機制看不見的手的作用，更要發(fā)揮政府這只看得見的手的作用，通過政府規(guī)劃與政策引導(dǎo)和調(diào)控更多地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性功能。

正確處理政府和市場關(guān)系要做好以下幾方面的工作：一是建設(shè)統(tǒng)一市場，讓市場機制在資源配置的過程中起決定性作用。緩解和解決北京的“大城市病”必須站在京津冀整體的高度打破行政壁壘，通過協(xié)同發(fā)展尋找方法和出路。[2]世界一些經(jīng)濟大國都有巨大的首都經(jīng)濟圈加以支撐，中國也需要這樣的首都圈。京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制設(shè)計必須同完善統(tǒng)一市場的大方向一致，盡量減少商品、服務(wù)和要素在區(qū)域流動的障礙，促使一些占用資源多、產(chǎn)出效益低的產(chǎn)業(yè)從北京乃至天津轉(zhuǎn)移出去。這樣也有助于發(fā)揮河北勞動力資源和空間資源豐富的優(yōu)勢。二要加強規(guī)劃引導(dǎo)，完善和強化政策扶持，在財政、稅收、金融、土地等政策上傾斜，鼓勵區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)疏解和優(yōu)先承接。國外很多大城市通過出臺政策引導(dǎo)中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)外遷。例如，巴黎對市區(qū)遷出的占地500平方米以上的工廠給予60%的拆遷補償費用。三是通過行政體制改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供動力。隨著審批事項的縮小，政府直接安排的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目也會減少，這有利于避免功能過多集中于北京。而且政府提供公共服務(wù)的方式也可以有所變化，公共品不一定全都由政府直接提供，一些教育、醫(yī)療、研究等公共服務(wù)可以采取政府購買或者政府向居民提供補貼、由居民自己決定如何購買的方式。如此而來，這些服務(wù)機構(gòu)便會根據(jù)不同地區(qū)的成本和收益來布局，再輔之以用地、環(huán)保等方面的規(guī)制，就可以促進(jìn)區(qū)域功能的合理化配置。

二 定位與錯位

如何在避免產(chǎn)業(yè)雷同的同時又協(xié)調(diào)好異構(gòu)發(fā)展，是協(xié)同發(fā)展中必須重視的問題。只有打破行政壁壘，將產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，才能充分利用各地的比較優(yōu)勢，才談得上協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。

在地理區(qū)位上京津冀屬于毗鄰的渤海灣經(jīng)濟帶，三地在行政區(qū)劃上分為一省兩市，但在經(jīng)濟、文化、地理上卻是一個整體。所以，要從京津冀區(qū)域整體的高度上謀劃產(chǎn)業(yè)的空間布局。也就是說，要淡化行政區(qū)劃，從促進(jìn)區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展的角度來科學(xué)規(guī)劃、合理布局，培育更多的二線和三線城市，形成城市規(guī)模、空間布局和產(chǎn)業(yè)配置都比較合理的城市體系和功能區(qū)。

過去幾十年來，京津冀是“各自為戰(zhàn)”，分別根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和自然資源來各自勾畫“功能定位”。原本三地同屬一地理大區(qū)，具有相同的地緣人緣，卻被加上不同的行政管理立場，自然就會出現(xiàn)功能與定位方面的競爭。三地定位上所體現(xiàn)的戰(zhàn)略思想就難免有雷同之處，在實際發(fā)展中，也都期望各類資源能向著自身確定的定位方向來發(fā)展，然而最終結(jié)果卻是無法順利地實現(xiàn)目標(biāo)定位，從而出現(xiàn)了各自不同的偏差。舉例來說，北京出現(xiàn)“大城市病”，人口失控，生態(tài)、資源、環(huán)境、交通等領(lǐng)域瓶頸明顯；天津出現(xiàn)了惡性競爭行為，“大小通吃”局面顯現(xiàn)，“輕重高低一個都不能少”的狀態(tài)凸顯；河北省則發(fā)展成為大規(guī)模的單一且低端的重化工業(yè)群體，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。

如何在頂層設(shè)計上做好京津冀協(xié)同發(fā)展？這需要明確三地經(jīng)濟和社會發(fā)展的不同定位，并且理順彼此之間的關(guān)系。京津冀協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求首先需要把三地作為一個整體區(qū)域，通過統(tǒng)籌兼顧來謀劃定位；其次是明確北京、天津、河北經(jīng)濟發(fā)展的各自定位；然后，才是在此基礎(chǔ)上優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實行錯位發(fā)展和優(yōu)勢互補。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確了北京市“四個中心”的功能定位：全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。首都北京承載了太多功能，資源環(huán)境容量已到極限。中央把京津冀協(xié)同發(fā)展提升到國家重大戰(zhàn)略，就是希望通過協(xié)同發(fā)展來解決北京的“大城市病”。作為全國的首都，北京應(yīng)當(dāng)突出“四個中心”的定位，不應(yīng)再強調(diào)和擴大經(jīng)濟中心、教育中心、醫(yī)療衛(wèi)生中心等功能，應(yīng)該逐步推進(jìn)北京的高等教育、文化衛(wèi)生等事業(yè)機構(gòu)向河北和天津分流。隨著體制改革深化和簡政放權(quán)，政府審批權(quán)會縮小，行政權(quán)力將削弱，地方政府“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象必將隨之減少，企業(yè)總部也沒有必要聚集于北京。但是，分流需要一個過程。因為企業(yè)事業(yè)單位在存量調(diào)整上有困難，所以首先需要控制住增量，盡量做到零增量。北京從高端的航空航天產(chǎn)品制造業(yè)、集成電路制造業(yè)，到中端的機械制造業(yè)、低端的建材制造業(yè)和服裝生產(chǎn)，制造工業(yè)自成體系。[3]北京優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須做到有得有失。一方面應(yīng)在提升產(chǎn)業(yè)層次上做“加法”，形成專業(yè)化、社會化的分工體系，重點發(fā)展高附加值、知識與技術(shù)密集型的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推動一般制造業(yè)向河北等地轉(zhuǎn)移。另一方面也要敢于做“減法”，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上發(fā)力，逐步壓縮乃至放棄一批高耗能、高污染的重化工業(yè)和用人多、占地多、附加值低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

《規(guī)劃》明確了天津市“三區(qū)”“一基地”的功能定位：北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)和全國先進(jìn)制造研發(fā)基地。天津是我國重要的老工業(yè)基地，有以先進(jìn)制造業(yè)為主導(dǎo)的現(xiàn)代工業(yè)體系，同時有發(fā)達(dá)的商業(yè)、外貿(mào)、金融等服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)，還有與河北聯(lián)系緊密的歷史傳統(tǒng)。天津有瀕海的區(qū)位優(yōu)勢和完善的港口設(shè)施，天津應(yīng)利用實施京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的歷史機遇，以發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)和金融創(chuàng)新為主導(dǎo)，建成華北經(jīng)濟中心，并發(fā)揮對河北乃至整個華北的輻射與帶動作用；與此同時，還應(yīng)著眼于全國市場甚至海外市場，培育在國內(nèi)外具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，擴大對外貿(mào)易，提高開放水平。

《規(guī)劃》也明確了河北省“三區(qū)”“一基地”的功能定位：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)和全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地。河北省的重化工業(yè)與輕紡工業(yè)的比例為8:2，重工業(yè)比重過高。近年來需求變化和產(chǎn)能過剩的矛盾加劇了鋼鐵、建材等重工業(yè)的經(jīng)營困難，河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)更為艱巨。河北要發(fā)揮毗鄰京津的地理區(qū)位優(yōu)勢，主動承接京津產(chǎn)業(yè)疏解，加快京津周邊特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，同時以發(fā)展“菜籃子”工程改變京津地區(qū)蔬菜供應(yīng)依靠遠(yuǎn)距離運輸?shù)臓顩r，建設(shè)適應(yīng)京津需求的工業(yè)品和農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)基地；要大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，減少和消除農(nóng)村地區(qū)的貧困落后，同時改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

京津冀協(xié)同發(fā)展的另一個內(nèi)在要求是三地產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展。北京、天津、河北的發(fā)展不必個個自成體系，而要主動參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，加強在發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)功能、資源要素、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)政策等方面的對接與合作，才能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟一體化；要深化體制機制改革，創(chuàng)新區(qū)域合作機制，著力推進(jìn)資源整合，提高自主創(chuàng)新能力；還要積極推進(jìn)資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)節(jié)能減排，共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

三 疏解與承接

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有兩個方面：從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地的角度來看是產(chǎn)業(yè)疏解；從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地的角度來看是產(chǎn)業(yè)承接。京津冀三地人口1.1億，土地面積21.6萬平方公里。北京以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，天津以加工制造業(yè)和港口服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，河北以資源密集型的重化工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)。京津冀三地統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2017年京津冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分別為0.4:19.0:80.6、1.2:40.8:58.0、9.8:48.4:41.8。北京金融、科技、信息等行業(yè)增長很快，已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)“超級服務(wù)中心”；而天津方面，航空航天、電子信息、生物醫(yī)藥這些傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直保持良好勢頭，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)增加值占全市工業(yè)的91.0%，已經(jīng)進(jìn)入到“接二連三的工業(yè)化高級階段”。河北方面卻以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)為兩高一低，即耗能很高、污染很高、附加值卻很低。

從產(chǎn)業(yè)梯度來看，北京和天津處于高梯度，河北則位于低梯度。因此，三地間存在產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟基礎(chǔ)。[4]另一方面，三地之間又呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)異構(gòu)，因而無法單獨依托企業(yè)構(gòu)建起嚴(yán)緊的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，于是出現(xiàn)了各自為營、相對獨立的分工體系。

從歷史上看，京津冀同當(dāng)年“直隸”的區(qū)劃大體相近，經(jīng)濟社會文化同源性很強，三地融合、協(xié)同發(fā)展有深厚的歷史底蘊。要以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，打破行政區(qū)劃限制，謀求區(qū)域發(fā)展的新路子，全力建設(shè)以首都為核心、以北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為兩翼的世界級城市群。

北京可通過以下兩種方法疏解非首都功能：一是行政功能分散。北京市屬行政單位整體或部分遷入通州區(qū)，實現(xiàn)北京中心城區(qū)向外疏解，功能分散化。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。北京的主要任務(wù)是產(chǎn)業(yè)疏解，把屬于非首都功能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到天津和河北省。患上“大城市病”的北京必須有“壯士斷腕”的勇氣，把不符合北京定位的產(chǎn)業(yè)和功能堅決地轉(zhuǎn)移出去。重點是疏解一般性產(chǎn)業(yè)特別是高消耗產(chǎn)業(yè)，區(qū)域性物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產(chǎn)業(yè)，推動部分教育、醫(yī)療、培訓(xùn)機構(gòu)等社會公共服務(wù)功能，部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機構(gòu)等有序遷出。[5]另外，北京產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移也不能光是“甩包袱”，只把不好的產(chǎn)業(yè)推出去，而是要好壞搭配；不僅要考慮比較經(jīng)濟優(yōu)勢，還要考量資源、環(huán)境、人口、交通等條件的限制，更要考慮疏解非首都功能這一因素。所以，某些產(chǎn)業(yè)（例如，金融、教育、醫(yī)療）的外移是“忍痛割愛”，而且對于一些產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)要實行減量化外移。

功能疏解要加強政策創(chuàng)新，優(yōu)化政策組合，減少疏解地的“阻力”，提高承接地的“引力”，增強疏解對象的“動力”，才能形成非首都功能疏解的“合力”。在疏解的同時，北京還要加強與天津、河北的溝通對接，實現(xiàn)承接地園區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、產(chǎn)業(yè)集聚；加強目前反映強烈的承接地交通、水電氣熱、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套，縮小與北京的差距，會同兩地增強對疏解企業(yè)和員工的吸引力。

京津冀協(xié)同發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)疏解和承接問題是重點也是難點。北京的產(chǎn)業(yè)疏解關(guān)系到河北和天津的利益，如果沒有國家頂層的規(guī)劃和管理難以取得理想的效果，津冀相互之間的爭資源、爭項目、爭投資等激烈競爭會愈來愈嚴(yán)重。結(jié)果，京津冀地區(qū)的資源效益降低，重復(fù)建設(shè)帶來大量的經(jīng)濟損失和浪費，資源在京津冀優(yōu)化配置也無法實現(xiàn)。河北和天津要積極改善經(jīng)濟環(huán)境，依托自身優(yōu)勢，圍繞發(fā)展重點，主動承接北京的產(chǎn)業(yè)疏解。

《規(guī)劃》要求河北省利用自身優(yōu)勢科學(xué)地制定產(chǎn)業(yè)承接計劃，主動做好產(chǎn)業(yè)承接工作。2016年河北省加快了承接北京功能疏解的步伐，打造了一批重點承接平臺，其中包括北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)、蘆臺—漢沽津冀協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)、曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，等等。河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒上海周邊縣市如昆山、張家港、江陰等地的經(jīng)驗，這些地區(qū)只是縣級市，但一些產(chǎn)業(yè)的競爭力甚至超過了上海。

天津承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有兩個特點：第一，作為環(huán)渤海地區(qū)的中心，天津市是中國北方最大港，擁有現(xiàn)代化的運輸網(wǎng)絡(luò)，可以海陸空三者齊運，這為發(fā)展現(xiàn)代物流提供了充足的有利條件。第二，產(chǎn)業(yè)集群。天津加快了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的步伐，以發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)為契機，努力推動制造業(yè)競爭力的提升。天津市出臺了政府規(guī)劃，按照區(qū)縣資源的稟賦差異，協(xié)調(diào)區(qū)域與行業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)各區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。同時，天津?qū)C械裝備制造、汽車產(chǎn)業(yè)、高檔金屬制品與大型鑄造鍛件幾個領(lǐng)域為重點突破，加強分類引導(dǎo)，優(yōu)化了配套措施的同時，延伸了產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈條，由此打造了17個特色產(chǎn)業(yè)集群，各個群規(guī)模都超過了百億元。到目前為止，世界五百強企業(yè)中，有過百家企業(yè)將生產(chǎn)研發(fā)基地落戶天津，天津也提高了城市綜合競爭力，過去幾年GDP增長率保持在15%上。這表明，產(chǎn)業(yè)集群能形成一股合力，促進(jìn)天津市的發(fā)展，對于三地之間的協(xié)同發(fā)展也同樣有重大意義。

四 集中與分散

盡管北京非首都功能疏解已經(jīng)成為共識，但疏解到哪里？怎樣疏解？卻是必須認(rèn)真研究的問題。

世界上城市功能疏解主要有集中和分散兩種方式：一些國家采取集中疏解。例如，為了解決首都人口膨脹的問題，有的國家干脆遷都，將國家機關(guān)一股腦兒搬遷到一個城市里去。集中疏解的好處是從一個城市搬到一個城市，可以同時同地進(jìn)行，效率比較高，也便于管理。另一種方式是分散疏解，比較有名的是韓國“1+10”的分散方式。“1”為新建的世宗市，成為包括總理辦公室在內(nèi)中央政府主要部門搬入的行政中心城市，主要疏解的是首都功能；“10”為10個革新城市，江原、慶北、大邱、虞山、釜山、慶南、光州及全南、全北、忠北和濟州。這10個城市不僅地跨韓國最北邊（江原地區(qū)）到最南邊（濟州島），還在東西方向上大體均衡地分布。革新城市建設(shè)的核心內(nèi)容是通過政府公共機構(gòu)的搬遷，引導(dǎo)首都功能、非首都功能乃至產(chǎn)業(yè)功能面向全國的疏解。韓國結(jié)合這10城市的市場與資源等特點，確定各個城市的發(fā)展定位，安排一些非內(nèi)閣部門、公共機構(gòu)、行業(yè)管理協(xié)會遷入，并鼓勵一些大企業(yè)總部、大學(xué)和科學(xué)研究機構(gòu)向這里形成“官產(chǎn)研”相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)集群綜合體。這意味著將首爾的首都功能和非首都功能分散到11個城市之中，這種“分散疏解”的好處是將行政資源有向全國各地重新布局，有利于地方經(jīng)濟的平衡發(fā)展。

我們認(rèn)為，北京產(chǎn)業(yè)疏解必須處理好集中疏解與分散疏解的關(guān)系。目前，河北和天津承接北京功能疏解的熱情很高，河北有11個地級市、172個縣、市區(qū)，再加上天津的16個區(qū)縣，能夠與北京對接的行政區(qū)至少有188個市縣區(qū)，“天女散花”恐怕不行。與此同時，北京公共服務(wù)資源也是有限的，區(qū)域交通建設(shè)也不可能一步到位。在初期階段，非首都功能可以分散疏解但不宜過于分散，而要“點面結(jié)合、以點為主”，選擇幾個距離適宜、規(guī)模適中、發(fā)展基礎(chǔ)較好的區(qū)域重點對接。[6]綜合考慮北京現(xiàn)有的城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及周邊城市空間區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素，可以在北京周邊50～120公里范圍內(nèi)選擇基礎(chǔ)設(shè)施與營商環(huán)境較好的3～5個區(qū)域，集中打造一批承接北京功能疏解的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。河北省和天津市要努力探索產(chǎn)業(yè)承接模式，積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)承接平臺，努力提高承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的質(zhì)量；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，把產(chǎn)業(yè)承接同產(chǎn)業(yè)積聚結(jié)合起來，打造若干產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)帶，通過上下游聯(lián)動對接來建立產(chǎn)業(yè)集聚高地，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集聚、向重點區(qū)域集中。目前北京疏解也正從以零散項目、點狀疏解為主的“小疏解”向以點帶面、集中連片、央地協(xié)同、整體推進(jìn)的“大疏解”轉(zhuǎn)變。

2017年，黨中央、國務(wù)院提出設(shè)立雄安新區(qū)，這是一項重大的歷史性戰(zhàn)略選擇。北京要打破行政區(qū)劃限制，踐行新發(fā)展理念，全力建設(shè)以首都為核心、以北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為兩翼的世界級城市群。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，做好定位和布局，將北京受空間限制無法進(jìn)一步擴展的總部資源、教育資源、科技資源等向雄安疏解，比如行政事業(yè)單位、總部企業(yè)、金融機構(gòu)、高等院校、科研院所等。雄安新區(qū)已經(jīng)公布首批48家入駐企業(yè)名單。包括19家央企：國開投、中國電信、中國人保；21家民企：BATJ、深圳光啟等。這些企業(yè)全部定位在“高端”與“高新”上，包括14家前沿信息技術(shù)類企業(yè)，15家現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)企業(yè)，7家高端技術(shù)研究院，5家綠色生態(tài)企業(yè)，7家其他高端服務(wù)企業(yè)。2018年2月，雄安新區(qū)首個重大交通項目北京至雄安新區(qū)城際鐵路(京雄城際鐵路)開工標(biāo)志著雄安新區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施正式啟動建設(shè)。3月2日，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行的雄安分行獲批開業(yè)。

首都、雄安新區(qū)與通州形成“一首兩翼”之勢。作為北京城市副中心的通州，其位置在與國貿(mào)鄰近的北京東部，北京市政府遷入之后，會帶動河北腹地發(fā)展；雄安新區(qū)涵蓋了雄縣、容城和安新，距離天津、北京都在120公里左右，作為疏解北京非首都功能集中承載地，雄安新區(qū)會帶動河北南部及華北腹地的發(fā)展。北京非首都功能疏解的目標(biāo)在于京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)巨大的首都經(jīng)濟圈，意味著將首都的資源及人口重新配置，需要幾個增長極來支撐。因此，將資源及人口的區(qū)域間配置上需要選擇幾個重點，并推進(jìn)這幾個重點的集中開發(fā)。這種集中疏解比分散疏解方式更重視效率性，可以在中長期推進(jìn)“點—線—面”的逐漸式擴展。雄安新區(qū)是京津冀區(qū)域新的經(jīng)濟增長極。

當(dāng)然，北京的非首都功能疏解也要適當(dāng)考慮與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系。雄安新區(qū)是北京非首都功能疏解的集中承載地，但也并不意味著把中央企業(yè)的總部全部搬到白洋淀邊。本文認(rèn)為，對于一些同企業(yè)聯(lián)系緊密的央企總部的疏解可以實行一步到位，直接搬遷到主要企業(yè)的所在地。比方說，中石油可以考慮遷入黑龍江省大慶市。

五 產(chǎn)業(yè)與人口

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中有兩個問題值得注意：第一，北京與河北經(jīng)濟的二元化結(jié)構(gòu)特征非常突出，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡影響北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的人口疏解效應(yīng)。具體地說，北京的一些產(chǎn)業(yè)是疏解出去了，但人口并沒有轉(zhuǎn)移出去多少?！侗本┦?017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，雖然產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移從2014年就已經(jīng)開始，但直到2017年末，北京人口才出現(xiàn)首次負(fù)增長。2017年末全市常住人口2170.7萬人，比2016年末減少2.2萬人；戶籍人口1359.2萬人，比上年末減少3.7萬人。人口減少得很少，幾乎可以忽略不計，人口過多的局面仍然沒有改變。第二，財政實力的差別造成京津冀公共品的差距，導(dǎo)致北京居民不愿意離開北京。目前，中國社會主要矛盾（人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾）在京津冀地區(qū)的表現(xiàn)是三地公共資源錯配，公共服務(wù)資源過度地集中于北京，周邊城市“落差”過大。以醫(yī)療為例，考察每百萬人口擁有的三甲醫(yī)院數(shù)，北京有3.2家，天津是2.9家，而河北只有0.9家，也就是說，河北還達(dá)不到北京的三分之一。從質(zhì)量上看，河北三甲醫(yī)院在醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)務(wù)人員的專業(yè)水平都遠(yuǎn)落后于京津地區(qū)的同等級醫(yī)院。再以高等學(xué)校為例，北京有24所“211”高校，天津有3所，而河北省卻只有1所，即河北工業(yè)大學(xué)。河北工業(yè)大學(xué)盡管隸屬于河北省，卻坐落在天津市的行政區(qū)域內(nèi)，納入天津高等教育發(fā)展的總體布局，是全國唯一的一所異地辦學(xué)的“211”大學(xué)。在社會保障方面，河北也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于兩地。以城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金為例。數(shù)據(jù)顯示，2017年，北京、天津和河北三地分別為每月510元、277元和90元，河北僅為北京的17.6%、天津的32.5%。

其實，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移只是表面現(xiàn)象，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后面的要求是人口遷徙，更深層次的是地方財政收入不同而帶來的公共服務(wù)差距。所以，實施人口分流，減少地方政府財政實力差距是關(guān)鍵，這是因為政府財政收入對于公共服務(wù)均等化以及“用腳投票”的人口分散效應(yīng)至關(guān)重要。所以，京津冀合理健康發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)之一就是要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。因此，在推進(jìn)非首都功能疏解的時候，需要縮小財政收入差距并保證重新分配的財政資源在京津冀得到合理配置，只有這樣才能達(dá)到在北京產(chǎn)業(yè)向外疏解的同時人口也向外遷徙的目標(biāo)。

協(xié)同發(fā)展一定要把產(chǎn)業(yè)的疏解和承接同人口的遷出和遷入結(jié)合起來。非首都功能疏解不僅需要“推力”，而且還需要“拉力”。無論是理論還是各國的實踐都證明了城市公共服務(wù)對于吸引勞動力流入的重要意義。[7]除了為獲得更好的就業(yè)機會和工資以外，勞動力還會為了更好的公共服務(wù)而流動。有效的疏解取決于通過政府機構(gòu)搬遷或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能否帶來企業(yè)或大學(xué)等市場主體的隨同搬遷，以便遷入城市形成大體自給自足的生態(tài)體系。

京津冀協(xié)同發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要同城鎮(zhèn)化和城市群的發(fā)展統(tǒng)籌起來統(tǒng)一規(guī)劃，也就是說，河北不僅要承接北京轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，還要承接北京轉(zhuǎn)移而來的人口。北京也提出將非首都功能疏解與人口調(diào)控目標(biāo)掛鉤，確?！叭穗S功能走、人隨產(chǎn)業(yè)走”。而且，要在產(chǎn)業(yè)積聚和人口積聚的基礎(chǔ)上，按照《規(guī)劃》確定的“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點”骨架，打造以首都為核心的世界級城市群。要積極探索人口密集地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展的新模式，同時同地來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)疏解與公共服務(wù)資源轉(zhuǎn)移，有序推動產(chǎn)業(yè)和人口聚集，形成定位清晰、分工合理、功能完善、生態(tài)宜居的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

注釋：

[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2018年，第33頁。

[2]張可云、董靜媚：《首爾疏解策略及其對北京疏解非首都功能的啟示》，《中國流通經(jīng)濟》2015年第11期。

[3]呂政：《努力推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展》，《人民日報》2014年10月16日，第20版。

[4]孫久文、李堅未：《京津冀協(xié)同發(fā)展的影響因素與未來展望》，《河北學(xué)刊》 2015年第4期。

[5]蔡奇：《推動京津冀協(xié)同發(fā)展》，編寫組：《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2018年。

[6]趙弘：《新常態(tài)下促進(jìn)首都協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考》，《經(jīng)濟與管理》2016年第4期。

[7]金希娜、黃夏嵐：《支持韓國首都功能搬遷的財稅政策——對北京市首都功能疏解的啟示》，《地方財政研究》2017年第5期。