○ 史彤彪

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100872)

“公職人員應(yīng)當(dāng)尊重并遵守法律，并且時(shí)刻注意自己的行為方式以增強(qiáng)公眾對(duì)公職人員廉政性的信心?！边@并非哪個(gè)思想家的箴言，而是非洲國(guó)家岡比亞1996年憲法第222條的規(guī)定中要求公職人員在履行職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的第一條原則。從實(shí)質(zhì)上論，這條原則與西方思想家的要求是一致的。

官員守法是法治的自然要求，也是法律面前人人平等原則的體現(xiàn)。人們對(duì)官員守法有格外的期待，這是一個(gè)十分嚴(yán)肅和重要的話題，對(duì)此加以研究不僅具有重要的理論意義，也有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、近代以前的西方思想家論官員守法

古希臘是西方法治理念的開端，也是官員守法思想的發(fā)源地。蘇格拉底和柏拉圖從建立一個(gè)善良城邦的角度，強(qiáng)調(diào)官員遵守法律的重要性，并且認(rèn)為誰最服從法律誰就應(yīng)當(dāng)擔(dān)任國(guó)家的治理者。西塞羅吸收蘇格拉底和柏拉圖的思想，進(jìn)一步拓展官員守法在國(guó)家治理中的作用，認(rèn)為國(guó)家不僅是個(gè)政治共同體，還是一個(gè)法律共同體，官員只不過是會(huì)說話的法律。中世紀(jì)，阿奎納吸收各家之長(zhǎng)，對(duì)其進(jìn)行神學(xué)改造，將人們守法披上神學(xué)外衣，強(qiáng)調(diào)君主也要受到制定的法律的約束。這些論述為近代啟蒙思想家深入闡發(fā)官員守法思想奠定了基礎(chǔ)。

1.蘇格拉底：一個(gè)想治理國(guó)家的人，應(yīng)當(dāng)成為守法的楷模

古希臘著名思想家蘇格拉底強(qiáng)調(diào)，無論是自然法還是人定法，人們都要堅(jiān)決服從、嚴(yán)格遵守：“在各個(gè)國(guó)家中，那些最好的統(tǒng)治者總是把對(duì)法律的服從看作公民的最大義務(wù)……一個(gè)國(guó)家的公民遵守法律，它在和平時(shí)期就幸福，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就堅(jiān)定……希臘各地都規(guī)定了法律，以向公民們提供志同道合的誓詞，使到處都憑這種誓詞起誓……這樣做是為了叫他們服從法律?！薄?〕

蘇格拉底認(rèn)為遵守法律有三個(gè)好處：一是為了感謝國(guó)家賜予的恩惠；二是服從城邦和法律是公民的天職、責(zé)任和義務(wù)；三是服從法律有利于提高城邦成員的道德水準(zhǔn)和正義意識(shí)。蘇格拉底不僅教育弟子要守法〔2〕，自己更是守法的楷模。他以身殉法，證明服從法律的必要性。執(zhí)政的民主派指控蘇格拉底犯了兩項(xiàng)罪名：一是否認(rèn)城邦公認(rèn)的神，引入新神；二是腐蝕青年?！?〕由501人組成的雅典陪審法庭，以比反對(duì)票多80票的優(yōu)勢(shì)，判處蘇格拉底死刑。蘇格拉底拒絕了朋友們?yōu)樗龅脑姜z準(zhǔn)備，在規(guī)定的行刑時(shí)刻飲毒酒而死。他“堅(jiān)持要求遵守雅典法律條文，接受陪審團(tuán)的死亡判決，聲稱(據(jù)柏拉圖說)任何人都應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家的法律，并‘默默忍受它命令你承受的一切’。”〔4〕蘇格拉底的受審和被處死，一方面使他的生命到了盡頭，另一方面又成了他精神不死的出發(fā)點(diǎn)。

蘇格拉底堅(jiān)決主張守法與他的政治哲學(xué)觀念有密切關(guān)聯(lián)?！爸R(shí)即美德”是他的信條。在蘇格拉底看來，政治的任務(wù)在于改善國(guó)民的靈魂，使他們過上身心健康的生活。因此，他反對(duì)民主制，主張貴族制。貴族制是由具備善的知識(shí)的人根據(jù)法律對(duì)城邦進(jìn)行治理?！爸R(shí)貴族”擁有善的知識(shí)，因而能夠培養(yǎng)公民的德性，促進(jìn)社會(huì)公正。他們根據(jù)法律進(jìn)行統(tǒng)治，國(guó)民守法，政治秩序才不被破壞，城邦才得以存續(xù)。

2.柏拉圖：官員是法律的仆人

柏拉圖作為蘇格拉底的學(xué)生和忠實(shí)信徒，一方面繼承了老師蘇格拉底的“哲人”統(tǒng)治思想，另一方面繼承了他的守法思想。

柏拉圖的政治法律思想在其一生中發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。在《理想國(guó)》中，他主張哲學(xué)王的統(tǒng)治，對(duì)法律的作用持消極態(tài)度；而在晚年撰寫的《政治家篇》和《法律篇》中，則重視法治國(guó)的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)立法的重要性和統(tǒng)治者遵守法律的重要性。他認(rèn)為每個(gè)人必須在城邦中才能達(dá)致自我完善，城邦的德性決定了個(gè)人德性。政治的根本目的在于建立一個(gè)理想的城邦，促進(jìn)國(guó)民的福祉。理想國(guó)的最優(yōu)政體是哲學(xué)王的統(tǒng)治，但在現(xiàn)實(shí)中實(shí)難達(dá)到。當(dāng)國(guó)家不能依靠“哲學(xué)王”，而依靠法律進(jìn)行統(tǒng)治時(shí)，法律的作用就顯得異常重要。首先必須重視立法工作。立法的根本原則是要遵循公正和善的理念。只有秉持公正與善，才能制定出好的法律。其次，官員嚴(yán)格守法，維護(hù)法律權(quán)威。柏拉圖指出官吏是法律的仆人?！耙粋€(gè)人，如果他沒有先做一個(gè)仆人，就永遠(yuǎn)不能成為一個(gè)值得受人尊敬的主人。一個(gè)人不應(yīng)該以統(tǒng)治得好，而應(yīng)該以服務(wù)得好而感到驕傲——并且首先是服務(wù)于法律(因?yàn)檫@是我們尊崇眾神之路)?！薄?〕在國(guó)家的公職安排中，誰最服從法律誰就應(yīng)當(dāng)擔(dān)任官員。只有官員守法，法律才能得以良好實(shí)施。當(dāng)有了一個(gè)組織得很好的國(guó)家，這個(gè)國(guó)家又有著制定得很完整的法典，那么任命不稱職的官員負(fù)責(zé)施行法典乃是浪費(fèi)了優(yōu)良法典，整個(gè)事業(yè)淪為一出滑稽戲。而且不僅如此，這個(gè)國(guó)家將發(fā)現(xiàn)，其法律正在大規(guī)模地?fù)p傷它本身?！?〕

3.西塞羅：高官腐敗，其病毒會(huì)傳染整個(gè)共和國(guó)

西塞羅是古羅馬最偉大的政治法律思想家，如同蘇格拉底和柏拉圖，他也非常推崇法律在國(guó)家治理當(dāng)中的作用，甚至認(rèn)為國(guó)家就是一個(gè)法律共同體?！皣?guó)家乃是人民之事業(yè)，但人民不是人們某種隨意集合體，而是許多人基于法的一致性和利益的共同而結(jié)合起來的集合體。”〔7〕國(guó)家不僅是政治共同體、利益共同體、道德共同體，也是法律共同體。法律是人們聯(lián)合，國(guó)家統(tǒng)一的紐帶；它維護(hù)公共利益，體現(xiàn)自然法的理性。為了國(guó)家統(tǒng)一、人民福祉，人民——尤其官員——必須嚴(yán)格遵守法律。盡管國(guó)家管理需要官員權(quán)力的分配來維持，但法律擁有至上的權(quán)威，法律對(duì)權(quán)力起著限制作用。“我們必須有官吏，因?yàn)闆]有他們的深謀遠(yuǎn)慮和細(xì)心照看，一個(gè)國(guó)家就不能存在?！钡肮賳T的職能是治理，并發(fā)布正義、有益且符合法律的指令。由于法律治理著官吏，因此官吏治理著人民，而且可以確切地說，官吏是會(huì)說話的法律，而法律是沉默的官吏?！薄?〕

西塞羅不僅重視官員守法，而且提出了許多明確的廉政建議：候選期間、任期內(nèi)或卸任后，官吏都不得給予或接受禮物。官員受到監(jiān)察官的監(jiān)督。離職時(shí)，要向監(jiān)察官報(bào)告并解釋他們的職務(wù)行為?！?〕強(qiáng)化對(duì)高職位官員的監(jiān)督，高級(jí)官員作惡不僅有害，而且他們有很多的模仿者?！坝需b于此，上層人干壞事對(duì)國(guó)家特別危險(xiǎn)，因?yàn)樗麄儾粌H自己沉溺于邪惡勾當(dāng)，而且以他們的病毒傳染了整個(gè)共和國(guó)；不僅因?yàn)樗麄兏瘮×?，而且因?yàn)樗麄冞€腐蝕其他人，并以他們的壞榜樣而不是他們的罪孽造成更大危害?！薄?0〕

4.阿奎那：君王受法律指導(dǎo)力量的約束

阿奎那是西歐中世紀(jì)著名神學(xué)家、政治思想家和經(jīng)院哲學(xué)家，他吸收了古希臘和古羅馬的政治法律思想，并對(duì)其進(jìn)行了神學(xué)改造。阿奎那明確區(qū)分了永恒法、自然法、人法和神法四種類型的法。人法“是人們賴以導(dǎo)致某些行動(dòng)和不作其他一些行動(dòng)的行為準(zhǔn)則和尺度”，“它不外乎是對(duì)于種種有關(guān)公共幸福的事項(xiàng)的合理安排，由任何負(fù)有管理社會(huì)之責(zé)的人予以公布”。〔11〕人法以實(shí)現(xiàn)共同善為目的，從自然法中推演出來。由于自然法是對(duì)神理性命令的不完善理解，基于自然法的人法也具有了神性。為了享受和平、過有德性的生活，也為服從神的秩序，嚴(yán)格遵守法律成了人們的必然選擇，甚至君主也不能超脫于法律之外。

阿奎那在《神學(xué)大全》中專門討論了君主地位與法律的關(guān)系。據(jù)說君主的地位不能超過法律，因?yàn)槿绻`犯法律，誰也無法對(duì)他宣告有罪的判決?！暗?，就法律的支配能力來說，一個(gè)君主的自愿服從法律，是與規(guī)定相符合的：‘無論何人，如為他人制定法律，應(yīng)將同一法律應(yīng)用于自己身上。我們根據(jù)賢者的意見了解到，你應(yīng)當(dāng)使自己受你所頒布的同一法律的支配?！凇斗ǖ洹防铮_馬皇帝狄奧多西和瓦倫蒂尼安寫信給地方長(zhǎng)官沃魯西亞努斯說：‘如果君王自己承受法律的約束，這是與一個(gè)統(tǒng)治者的尊嚴(yán)相稱的說法；因?yàn)樯踔廖覀兊臋?quán)威都以法律的權(quán)威為依據(jù)。事實(shí)上，權(quán)力服從法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情?！薄八裕凑丈系鄣呐袛?，一個(gè)君王不能不受法律的指導(dǎo)力量的約束，應(yīng)當(dāng)自愿地、毫不勉強(qiáng)地滿足法律的要求。所謂君王的地位高于法律，也可以從這樣的意義來理解：如果必要的話他可以變更法律，或者根據(jù)時(shí)間和地點(diǎn)免于實(shí)施法律的某些規(guī)定?！薄?2〕此外，君主所制定的法律也必須要受到理性的節(jié)制，不合乎理性、與共同善相抵觸、與神法格格不入，都使法律不具有真正法的品性。

二、近現(xiàn)代西方思想家論官員守法

歐洲文藝復(fù)興之后，西方社會(huì)進(jìn)入近代。17世紀(jì)的法國(guó)產(chǎn)生啟蒙運(yùn)動(dòng)，并很快席卷歐美各國(guó)。這一時(shí)期，“代替教條和神權(quán)的是人權(quán)，代替教會(huì)的是國(guó)家?！薄?3〕啟蒙運(yùn)動(dòng)的思想家們反對(duì)封建特權(quán)，崇尚理性、自由、平等，系統(tǒng)提出了人權(quán)、法治、分權(quán)、人民主權(quán)等理論。官員守法的思想也在這一背景下展開，并著重探討反對(duì)特權(quán)、法律面前人人平等、統(tǒng)治者/國(guó)王受制于法律等問題。

1.斯賓諾莎：統(tǒng)治者公開違反法律，國(guó)家就不存在了

斯賓諾莎是荷蘭著名啟蒙思想家，近代理性主義自然法的創(chuàng)始人之一。他關(guān)于思想自由和言論自由的絕妙論述，奠定了近代自由理論的基本框架；他關(guān)于法律的論述，也大大加深了人們對(duì)于法治的理解。

斯賓諾莎將法律分為“自然法”和“成文法”，前者是事物的必然之理，后者是人們根據(jù)自身目的制定的法令。如果一個(gè)事物不遵循其自然之理，它也就違法了，或者說它也就不存在了，這在主權(quán)者是否受限問題上特別明顯。由于“法”和“犯法”這兩個(gè)詞不只是表示國(guó)家的法律，在許多時(shí)候還一般地表示支配所有自然事物的普遍法則，有時(shí)還特指理性的法則，所以不能無條件地說國(guó)家不受法的約束或者它不可能違法。如果一個(gè)國(guó)家不受那些使其成為一個(gè)國(guó)家的法或法則所制約，我們一定不會(huì)把它看作一個(gè)真實(shí)的國(guó)家，而是把它看作一個(gè)虛構(gòu)的東西。所以一個(gè)國(guó)家自己做或者容許他人做可能招致國(guó)家滅亡的事情時(shí)，它就違法了。如同哲學(xué)家或者學(xué)者說自然違法了一樣，當(dāng)一個(gè)國(guó)家做出違反理性命令的事情時(shí)，它也就違法了。當(dāng)一個(gè)國(guó)家按照理性命令行事時(shí)，它最充分地?fù)碛凶约旱臋?quán)利；如果它的行動(dòng)違反理性，它就會(huì)損害自己或者犯法?！坝羞@樣一些條件，如果這些條件起作用，國(guó)民將尊重和敬畏他們的國(guó)家，如果這些條件消失了，國(guó)民的尊重和敬畏也就不復(fù)存在，國(guó)家也會(huì)隨之消滅。因此一個(gè)國(guó)家要想受自己權(quán)利的支配，它必須保持那些產(chǎn)生這種尊重和敬畏的條件，否則它將不成其為國(guó)家了。因?yàn)槿绻粋€(gè)國(guó)家的統(tǒng)治者酩酊大醉或者赤身裸體和妓女一起招搖過市，登臺(tái)獻(xiàn)丑，公開違反或藐視他自己制定的法律，而又保持著它的統(tǒng)治權(quán)的威嚴(yán)，這就好像一個(gè)東西同時(shí)既存在又不存在一樣是不可能的?！薄?4〕

2.洛克：法律面前人人平等

洛克是資產(chǎn)階級(jí)法治主義的奠基人，西方自由主義的鼻祖，在西方法律思想史上占有極其重要的地位。他系統(tǒng)闡述了自由主義學(xué)說、法治的基本內(nèi)涵、權(quán)力分立理論等，對(duì)后世影響深遠(yuǎn)。

洛克認(rèn)為國(guó)家的存在是為了保護(hù)個(gè)人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。為防止國(guó)家權(quán)力過大侵害個(gè)人自由，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行分立，進(jìn)而通過法律加以限制。政府維持社會(huì)安定需要強(qiáng)大的權(quán)力作為支撐。但是，政府不能強(qiáng)大到企圖使他自己的官員不受法律控制的地步。“沒有一個(gè)人根本不受法律的限制”〔15〕，即使國(guó)王也要受到法律的約束。早在13世紀(jì)，英國(guó)杰出法官布雷克頓在《論英格蘭的法律和習(xí)慣》一書中，就明確提出了“國(guó)王本人受法律約束”的著名論斷：“他被稱為王不是由于他當(dāng)政而是由于他善治，因?yàn)橹灰浦嗡褪菄?guó)王。當(dāng)他用殘暴的控制手段壓迫委托給他關(guān)照的人民時(shí)，他就是暴君。因此，讓他用法律手段緩和他的權(quán)力，法律給權(quán)力套上韁繩；這樣，他可以依據(jù)法律而生活，因?yàn)槿祟惖姆梢?guī)定他自己的法律拘束立法者，在其他地方還有一個(gè)堪稱偉大統(tǒng)治者品質(zhì)的說法，即國(guó)王承認(rèn)自己受法律約束?！薄?6〕

洛克延續(xù)這一傳統(tǒng)，明確提出法治四項(xiàng)原則。第一，國(guó)家必須以正式的法律來統(tǒng)治?！敖y(tǒng)治者應(yīng)該以正式公布的和被接受的法律，而不是臨時(shí)的命令和未定的決議來統(tǒng)治?！薄罢械囊磺袡?quán)力，既然只是為社會(huì)謀幸福，因而不應(yīng)該是專斷的和憑一時(shí)高興的，而是應(yīng)該根據(jù)既定的和公布的法律來行使。”〔17〕第二，執(zhí)行已公布的法律。不執(zhí)行法律的政府是專橫的政府，也就不能算作真正的政府。哪里沒有司法保障人們的權(quán)利，哪里肯定不再有政府的存在。第三，法律面前人人平等。“法律一經(jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權(quán)威逃避法律的制裁，也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁?！薄?8〕第四，法治不排斥個(gè)別場(chǎng)合執(zhí)法的靈活性。立法者不可能預(yù)見，并用法律規(guī)定社會(huì)中的一切事情。因此，法律執(zhí)行者對(duì)那些無法律規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然法的精神自由裁處，直到有關(guān)的成文法加以規(guī)定為止。這是為公共福利所必不可少的，同非法專橫是完全不同的兩碼事?！傲⒎ㄕ呒热徊荒茴A(yù)見并以法律規(guī)定一切有利于社會(huì)的事情，那么擁有執(zhí)行權(quán)的法律執(zhí)行者，在國(guó)內(nèi)法沒有作出規(guī)定的許多場(chǎng)合，便根據(jù)一般的自然法享有利用自然法為社會(huì)謀福利的權(quán)利，直至立法機(jī)關(guān)能夠方便地集會(huì)來加以規(guī)定為止?！薄?9〕

3.盧梭：統(tǒng)治者要嚴(yán)格遵守法律

盧梭作為啟蒙時(shí)代的重要思想家，以人民主權(quán)理論聞名于世。他在人民主權(quán)理論的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)闡述了法律和守法的重要性。

人民主權(quán)理論被認(rèn)為是盧梭理論的最高成就，也被認(rèn)為是近代自然法理論的最高成就?！?0〕盧梭認(rèn)為，社會(huì)契約所構(gòu)成的統(tǒng)一政治體，存在一種超乎各成員之上的絕對(duì)權(quán)力。這種權(quán)力在受公意指導(dǎo)時(shí)，就是所謂的主權(quán)?！?1〕國(guó)家主權(quán)是一國(guó)最高權(quán)力，屬于全體人民。它不能轉(zhuǎn)讓，不可分割，是絕對(duì)的、完全神圣的和不可侵犯的權(quán)力。它受公意指導(dǎo)，而公意是永遠(yuǎn)公正的。為了公意的實(shí)現(xiàn)，必須要有法律。

在盧梭眼中，理想的民主共和國(guó)就是一個(gè)法治國(guó)。首先，法律乃是公意的行為。立法權(quán)永遠(yuǎn)的屬于公意，屬于人民全體。法律的適用對(duì)象是普遍的，不能為特別人單獨(dú)立法。一個(gè)人，無論其職位有多高，擅自發(fā)號(hào)施令都不能成為法律。其次，法治要求嚴(yán)格依法辦事，法律面前人人平等。統(tǒng)治者和政府是執(zhí)政官而不是仲裁者，是保衛(wèi)法律而不是侵害法律。無論什么樣的政府，如果不按法律行事，就不可能按照它當(dāng)初組建時(shí)的目的而運(yùn)作?！?2〕“壞事之中最壞的事，莫過于披著服從法律的外衣放手違反法律，從而使最好的法律也變成最壞的法律?！薄?3〕“盡管政府不是法律的主人，但它是法律的保證者，有千百種方法使人們熱愛法律：治國(guó)有方還是無方，就表現(xiàn)在此?！薄?4〕最后，反對(duì)特權(quán)。全體人民一致守法，不能有所例外。存在例外，對(duì)全體人民都不利?！皣?guó)家的首領(lǐng)最緊要的和最不可推卸的責(zé)任是密切注意他所執(zhí)行的和他的權(quán)威賴以建立的法律是否得到遵守。既然他要求別人遵守法律，那他本人就更應(yīng)當(dāng)遵守法律……即使人民容許他擺脫法律的束縛，他也應(yīng)當(dāng)千萬小心，不能利用這一特權(quán)，因?yàn)檫@個(gè)特權(quán)是那樣的有害，以致不久以后其他的人也會(huì)競(jìng)相效尤，竊取這一權(quán)利，其結(jié)果，受害的人往往就是他……一個(gè)良好的政府是不能以任何名義宣稱某人是例外，不受法律的約束；即使是對(duì)祖國(guó)有重大貢獻(xiàn)的公民，也只能獎(jiǎng)他以榮譽(yù)而不能獎(jiǎng)他以特權(quán)，因?yàn)?，只要有人以為不服從法律并不是一件大不了的事情，共和?guó)就有覆亡之虞；萬一某個(gè)貴族或軍人或其他等級(jí)的人也如此行事的話，則一切都將陷于萬劫不復(fù)的境地。”〔25〕

4.霍爾巴赫：任何免除守法義務(wù)的行為都是對(duì)社會(huì)的侮辱

霍爾巴赫是法國(guó)啟蒙時(shí)期著名思想家，百科全書派代表人物。從如何建立一個(gè)好政府出發(fā)，他批判封建特權(quán)統(tǒng)治，崇尚自由和法治，認(rèn)為政府的目的在于保障人民的幸福和社會(huì)公共利益；基于公平正義的法律具有無上權(quán)威，對(duì)任何人都有效力，理應(yīng)得到所有人的遵守。首先，國(guó)王必須遵守法律，且不能免除別人的守法義務(wù)?！爸鳈?quán)者不過是社會(huì)權(quán)威的代理人，其權(quán)威完全建立在人民的同意之上。”〔26〕堅(jiān)守公共利益的法律是公共意志的體現(xiàn)，為了不與公共意志相對(duì)抗，國(guó)王應(yīng)該表現(xiàn)出對(duì)法律的尊重。既然國(guó)王在法律和社會(huì)公益之下，他也就沒有權(quán)力免除別人的守法義務(wù)。本身也應(yīng)受法律約束的國(guó)王憑什么理由，可以享有一種讓另外一些人免除守法義務(wù)的權(quán)力呢？如果法律沒有堅(jiān)定性，一些公民必須遵守它，另一些公民，即受國(guó)王特別賞識(shí)的人卻可以不遵守它，那么這種法律能有什么效力呢？如果社會(huì)不愿自己害自己，只是傳播和運(yùn)用堅(jiān)定不變的自然法，那么，充當(dāng)社會(huì)代理人和社會(huì)意志執(zhí)行人的某些人士怎么能夠讓什么人免除遵守法律的義務(wù)呢？〔27〕其次，享有特權(quán)、不遵守法律本身即是對(duì)社會(huì)的侮辱?！叭魏蚊獬胤x務(wù)的行為都是對(duì)社會(huì)的侮辱。如果法律是公正有益的，它就對(duì)人人有效；如果法律是不公正的、無益或有害的，它就應(yīng)該廢除。任何一個(gè)公正的、有思維能力的公民都不會(huì)以自己一人有機(jī)會(huì)處于不同于自己同胞的特殊地位、享受不公正的特權(quán)而引為光榮，因?yàn)樘貦?quán)會(huì)使他以個(gè)人利益對(duì)抗公共利益，使他成為其他社會(huì)成員憎恨的對(duì)象。只有壞人、只有兇犯才醉心于干壞事而不受懲罰的權(quán)利?！薄?8〕最后，設(shè)置不遵守法律的特權(quán)是對(duì)社會(huì)公正的踐踏。既然法律制定的目的在于維護(hù)社會(huì)公益，減少社會(huì)不平等，確保公民之間相互和諧的均衡關(guān)系，那么不遵守法律特權(quán)的存在就是對(duì)這一目標(biāo)的嚴(yán)重踐踏。法律不過是壓迫和剝削的工具而已，國(guó)民將不尊重法律。“假定世間大人物都背離法律，利用法律壓迫普通老百姓——這豈不意味著迫使人民輕視以致憎恨法律嗎？”〔29〕特權(quán)加劇社會(huì)不平等，使人們覺得法律效力不正常，并且剝奪一些人的權(quán)益，同時(shí)把這些權(quán)益給了另一些人。最后，這類不公正的做法會(huì)促使某些踩著同胞爬上去的人拿私人利益去對(duì)抗整個(gè)社會(huì)的利益。過去、現(xiàn)在和將來，等級(jí)精神始終是和社會(huì)精神(平等精神)相對(duì)立的。失去公正原則，社會(huì)最終會(huì)變成壓迫和無秩序的場(chǎng)所。世界上，法律適用于一切公民的國(guó)家不多。法律對(duì)弱者、對(duì)窮人嚴(yán)苛，對(duì)富人、身居高位的人溫和；它對(duì)一些人寬容，對(duì)另一些人則使勁壓制。人們要想得到本來有合法權(quán)利得到的東西卻幾乎到處都需要?jiǎng)萘?、?quán)力、情面和錢財(cái)。最后，幾乎在所有國(guó)家里都放任一些人成為不公正的人，為非作歹。“法律無效，政權(quán)不公，在這種時(shí)候，人們就是盡自己的能力替社會(huì)做好事也得不到獎(jiǎng)勵(lì)，做危害社會(huì)的事也得不到懲處?！薄?0〕

5.富勒：官方行為與法律的一致性

富勒是美國(guó)著名法理學(xué)家，在與哈特論戰(zhàn)中，他明確區(qū)分了法律的“內(nèi)在道德”和“外在道德”，并系統(tǒng)闡述了法治的八項(xiàng)基本原則。

富勒認(rèn)為“法律是使人的行為服從規(guī)則治理的事業(yè)”〔31〕，法律的“內(nèi)在道德”(即法治的基本原則)必須立基于此而展開。法律為了能讓人們所遵循，必須滿足以下八個(gè)條件：一般性、清晰性、公開性、穩(wěn)定性、不溯及既往、無矛盾性、法律不要求做不可能之事、官方行動(dòng)與公布規(guī)則的一致性。“官方行動(dòng)與公布規(guī)則的一致性”在八項(xiàng)法治原則中占有非常重要的地位，也最難以把握。

法治是一項(xiàng)服從規(guī)則治理的事業(yè)，關(guān)鍵在于政府守法?！胺ㄖ蔚木柙谟?，在對(duì)公民采取行動(dòng)的時(shí)候(比如將其投入監(jiān)獄或者宣布他據(jù)以主張其財(cái)產(chǎn)權(quán)的一份契據(jù)無效)，政府將忠實(shí)地適用規(guī)則?！薄?2〕法治不僅要求法律具有明確性、公開性、穩(wěn)定性、無矛盾性，更要求政府官員遵守已經(jīng)公布的法律，并且以此來指引自己的行為，這不僅可以對(duì)政府權(quán)力加以約束，更重要的是公民可以獲得正當(dāng)預(yù)期，依法行事。政府行為與規(guī)則能否一致及一致性程度涉及到法律解釋。富勒指出，“一致性可能以多種方式遭到破壞或損害：錯(cuò)誤解釋，法律的不易理解，缺乏對(duì)于維持一套法律體系的完整性來說最必要之因素的正確認(rèn)識(shí)，腐敗，偏見，漠不關(guān)心，愚蠢，以及對(duì)個(gè)人權(quán)力的渴求?！薄?3〕因?yàn)橥{是多種多樣的，所以為了維持這種一致性程序措施也必然會(huì)采取多種形式，在美國(guó)主要是“訴訟程序上的正當(dāng)程序”，比如獲得聘請(qǐng)律師的權(quán)利、交叉質(zhì)詢對(duì)方證人的權(quán)利、申請(qǐng)頒發(fā)人身保護(hù)令的權(quán)利等。“在這個(gè)國(guó)家，防止宣布的法律與實(shí)際執(zhí)行的法律之間的差異主要是法院的任務(wù)。這種職能分配具有如下優(yōu)點(diǎn)：它將責(zé)任交給實(shí)踐者，將這種職責(zé)的履行置于公眾的監(jiān)督之下，并且將法律的誠(chéng)實(shí)品性以生動(dòng)的方式凸顯出來?！薄?4〕合法性要求法官和其他政府官員在適用法律時(shí)不是根據(jù)他們的主觀臆斷或含糊的字面含義，而是根據(jù)適用于整個(gè)法律秩序中的解釋原則?？傊霸诜伤采w的整個(gè)領(lǐng)域中，政府對(duì)公民作出的行動(dòng)必須符合政府自己先前宣布的一般性規(guī)則(也就是得到這些規(guī)則的授權(quán)或確認(rèn))。”〔35〕

三、官員守法對(duì)我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的啟示

依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式。改革開放四十年來，隨著依法治國(guó)入憲，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，我國(guó)的民主法治建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，法治國(guó)家觀念已深入人心，各項(xiàng)法律制度和結(jié)構(gòu)得以建立，法律從業(yè)人員隊(duì)伍也已初具規(guī)模。但不可否認(rèn)，我們距離法治國(guó)家的理想還很遙遠(yuǎn)，官員違法、公民不守法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)法律的遵守和尊重還未成為國(guó)人的生活方式。法治作為西方政治文明的產(chǎn)物，在長(zhǎng)久的歷史發(fā)展過程中，形成了豐富的經(jīng)驗(yàn)，西方學(xué)者關(guān)于法治和官員守法的思想對(duì)我國(guó)當(dāng)今的法治國(guó)家建設(shè)仍具有重要啟示意義。

1.官員守法是建設(shè)法治國(guó)家的前提

法治本質(zhì)上是一種與人治相對(duì)的治國(guó)理念。提倡法治，意味著否定人治；意味著肯定法律至上，否定個(gè)人意志至上。法治的根本目的在于防止人治的肆意和專斷，維護(hù)統(tǒng)治的穩(wěn)定性。與個(gè)人意志相比，法治具有公開、穩(wěn)定、明確、無矛盾、不溯及既往的形式化特點(diǎn)，這些特質(zhì)確保了法律能為人們提供一種確定、可預(yù)期的生活。為了保證法律確定性和可預(yù)期性的實(shí)現(xiàn)，法治進(jìn)一步要求“官方行為與規(guī)則的一致性”?！胺ㄖ蔚囊馑季褪侵刚谝磺行袆?dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一種情況中會(huì)怎么樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃他自己的個(gè)人事務(wù)?！薄?6〕執(zhí)法者必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，在法定權(quán)限內(nèi)，依法律程序行事。否則，官方行為就會(huì)違反人們的預(yù)期，造成法律的不確定性，進(jìn)而影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。法治也就無從談起。因此，法治的本質(zhì)在于政府守法，在于“治官”而非“治民”?！巴椒ú蛔阋宰孕小?《孟子·離婁上》)“法之不行，自上犯之”(《史記·商君列傳》)。官員不守法危害的不是水流，而是水源，比其他人違法的危害更大。它不僅破壞了法律的權(quán)威，也促使民眾不守法，不信法。民眾不信法的最終根源在于官員不守法。因此，官員守法是建設(shè)法治國(guó)家的前提?！耙婪ㄖ螄?guó)的核心在于依憲治國(guó)，依憲治國(guó)的核心在于依法治官。”〔37〕

2.官員守法重在法律監(jiān)督

法治的關(guān)鍵在于政府守法，確保官員守法的關(guān)鍵在于法律監(jiān)督。法律監(jiān)督，在狹義上，是指有權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和法定程序，對(duì)法的實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行的合法性監(jiān)督，屬于外部制約。基于自己的內(nèi)心道德、風(fēng)俗傳統(tǒng)而遵守法律固然可喜，但官員并非堯舜，當(dāng)良心道德不起作用的時(shí)候，外部制約就顯得異常重要?！霸谠O(shè)計(jì)任何政治體制和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機(jī)構(gòu)時(shí)，必須把每個(gè)成員都設(shè)想為無賴之徒，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標(biāo)。”〔38〕這樣的設(shè)想雖然極端，但也提示我們考慮當(dāng)壞人占據(jù)政府職位時(shí)，如何防止他們從事違法犯罪行為。唯有對(duì)官員的違法行為進(jìn)行及時(shí)嚴(yán)厲矯正和強(qiáng)硬懲罰，真正做到違法必究，才能對(duì)官員產(chǎn)生震懾效果，使他們因畏法而守法。法律監(jiān)督的另一個(gè)重要問題是監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置。當(dāng)前我國(guó)正在實(shí)行的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制度，就是對(duì)公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。從預(yù)防腐敗、國(guó)家法治建設(shè)、促進(jìn)公民德性的不同角度，會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)。西塞羅曾明確談到檢察官的職責(zé)，官吏離職要向其報(bào)告職務(wù)行為，由其進(jìn)行裁斷。柏拉圖《法義》一書中也有著豐富的關(guān)于監(jiān)察官制度的討論。柏拉圖認(rèn)為，監(jiān)察官有“監(jiān)察人”“糾正官”和“法律維護(hù)者”三種角色，不同角色在政治生活中有不同的地位；指出監(jiān)察官制度具有“框架性的形式表征”“為敬‘神’留有位置”“注重?cái)M制‘法律序言’”“體現(xiàn)民主制因素”等主要特色，提出監(jiān)察官制度具有預(yù)防及治理腐敗的直接目的、實(shí)現(xiàn)城邦法治的間接目的、提升公民美德之根本目的等功效。他們有關(guān)監(jiān)察官制度的討論，可為我國(guó)正在全面推進(jìn)的國(guó)家監(jiān)察體制改革帶來有益的啟示?！?9〕

3.官員守法基礎(chǔ)在于法治觀念的培育

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出“法律的權(quán)威源于人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰”，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，培育社會(huì)主義法治文化?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同虛設(shè)。”〔40〕法治國(guó)家的實(shí)現(xiàn)除了完備的法律規(guī)范和完善的法律制度，還需要良好的法治觀念和守法意識(shí)，使崇尚法治、依法辦事的思維內(nèi)化于心、外化于行，成為一種潛移默化的觀念性習(xí)慣和思維模式?！盁o論是就法治理論還是法治實(shí)踐而言，如果沒有公民法治觀念的形成，就不可能有守法的意識(shí)與法治行為的實(shí)踐，必然會(huì)出現(xiàn)非法治方式的維權(quán)亂象，也就難以形成全社會(huì)的法治狀態(tài)?！薄?1〕在法治文化的培育過程中，官員的法治觀念顯得尤其重要。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念的強(qiáng)弱，不僅決定著其是否嚴(yán)格依法辦事，是否尊重人民的意志，公權(quán)力是否具有正當(dāng)性，更重要的是它具有自覺守法的示范作用與效應(yīng)，讓民眾感受到法律是單純的外在強(qiáng)制還是整個(gè)社會(huì)價(jià)值的反映?！耙磺蟹芍凶钪匾姆杉炔皇强淘诖罄硎希膊皇强淘阢~表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！薄?2〕只有官員和民眾具有崇高的法律信仰和法律精神，法治國(guó)家建設(shè)才能取得最終的勝利。

注釋：

〔1〕〔蘇〕涅爾謝相茨：《古希臘政治學(xué)說》，蔡拓譯，北京：商務(wù)印書館，1991年，第117-118頁。

〔2〕蘇格拉底的弟子阿爾西比阿德面對(duì)法官“立即出庭”的命令，不為所動(dòng)，絕不出庭，甚至當(dāng)場(chǎng)對(duì)差役叫囂：“你快點(diǎn)把我的話傳給法官吧，否則我就用這個(gè)罐子敲破你的頭！”蘇格拉底嚴(yán)峻地看著自己的弟子，說道：“難道一個(gè)想治理國(guó)家的人，不應(yīng)當(dāng)成為守法的模范嗎？！”參見〔捷〕約瑟夫·托曼、米洛斯拉娃·托曼諾娃：《探索幸福的人》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1987年，第294頁。

〔3〕有一種說法認(rèn)為，蘇格拉底犯了三個(gè)罪名，即不崇拜公認(rèn)的神、散布新思想和腐化青年。參見〔美〕羅納德·格羅斯：《蘇格拉底之道》，徐弢、李思凡譯，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第15頁。

〔4〕〔美〕詹姆斯·米勒：《思想者心靈簡(jiǎn)史——從蘇格拉底到尼采》，李婷婷譯，北京：新華出版社，2015年，第17頁。

〔5〕〔6〕〔古希臘〕柏拉圖：《法律篇》，張智仁、何勤華譯，上海：上海人民出版社，2001年，第175、161頁。

〔7〕〔古羅馬〕西塞羅：《論共和國(guó) 論法律》，王煥生譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年，第39頁。

〔8〕〔9〕〔10〕〔古羅馬〕西塞羅：《國(guó)家篇 法律篇》，沈叔平、蘇力譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第224、229-249、241頁。

〔11〕〔12〕《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，北京：商務(wù)印書館，1963年，第106、123頁。

〔13〕《馬克思恩格斯全集》(第21卷)，北京：人民出版社，1965年，第546頁。

〔14〕〔荷蘭〕斯賓諾莎：《政治論》，譚鑫田等譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2016年，第24-25頁。

〔15〕《英格蘭史》(第1卷)，1849年，第25頁；轉(zhuǎn)引自〔英〕彼德·斯坦、約翰·香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，王獻(xiàn)平譯，北京：中國(guó)法制出版社，2004年，第42-43頁。

〔16〕轉(zhuǎn)引自〔美〕布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、政治和理論》，李桂林譯，武漢：武漢大學(xué)出版社，2010年，第33-34頁。英國(guó)培根曾說過：有關(guān)國(guó)王的告誡實(shí)際上都蘊(yùn)含在下述兩句銘刻中，“記住你是個(gè)人”和“記住你是個(gè)神”，或“你是神的代表”。前者可以約束國(guó)王之權(quán)，后者則可以抑制他們的意志?！灿ⅰ掣ダ饰魉埂づ喔骸杜喔撜f文集》，第67頁。

〔17〕〔18〕〔19〕〔英〕洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1964年，第86、59、99頁。

〔20〕徐愛國(guó)、李桂林：《西方法律思想史》，北京：北京大學(xué)出版社，2009年，第187頁。

〔21〕〔42〕〔法〕盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，1980年，第41、20頁。

〔22〕〔23〕〔24〕〔25〕〔法〕盧梭：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，李平漚譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第17、18、13、12-13頁。

〔26〕顧肅：《西方政治法律思想史》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年，第241頁。

〔27〕〔28〕〔29〕〔30〕〔法〕霍爾巴赫：《自然政治論》，陳太先、眭茂譯，北京：商務(wù)印書館，1994年，第101、101、102、102頁。

〔31〕〔32〕〔33〕〔34〕〔35〕〔美〕富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第113、242、96、96、244頁。

〔36〕〔英〕哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997年，第73頁。

〔37〕賀海仁：《官員守法是構(gòu)建法治國(guó)家的前提》，《人民論壇》2013年第14期，第26頁。

〔38〕〔英〕休謨：《休謨政治論文選》，張若衡譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第27頁。

〔39〕參見曹義孫、婁曲亢：《柏拉圖〈法義〉中的監(jiān)察官制度探究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第12期。

〔40〕〔美〕伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第3頁。

〔41〕蔡道通：《政府法治：全民守法意識(shí)形成的關(guān)鍵》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第1期，第50頁。