◎張振波

◎金太軍

（南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京211815）

在我國公共行政體系中，公共政策是國家與政府“對全社會的價值所做的權(quán)威性的分配”［1］，實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于社會主義政治經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，調(diào)節(jié)利益分配并促進(jìn)社會發(fā)展。然而，我國現(xiàn)代公共政策體制尚不成熟，政策制定、執(zhí)行、評估與監(jiān)控機(jī)制存在滯后和不完善之處，難以充分釋放其導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)及象征等基本功能。為此，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》要求發(fā)揮審計促進(jìn)政府政策部署落實(shí)的督察保障作用，促進(jìn)國家審計機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價值等三個維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)、公共政策過程、公共政策的結(jié)果和影響等進(jìn)行監(jiān)督、評價和建議咨詢，以對政策執(zhí)行及其他環(huán)節(jié)中的阻滯之處進(jìn)行外科手術(shù)式的排除和改造，激發(fā)公共政策應(yīng)然功能的釋放和顯現(xiàn)。

政策審計在提高政府決策科學(xué)性和政策能力、促進(jìn)公共政策的貫徹落實(shí)、推動責(zé)任政府和績效政府理念深化等方面具有不可替代的功能。其作用機(jī)理在于：政策審計不但能夠?qū)ο嚓P(guān)信息進(jìn)行采集、加工、分析和反饋，從而為公共政策提供全方位的信息和智力支持，而且在對公共政策過程中權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約的前提下，保障并提升公共政策決策目標(biāo)的公共性、決策程序的科學(xué)性、決策過程的開放性以及決策方式的民主化。相對于政策過程來說，政策審計是外生的，以審計特有的獨(dú)立立場、客觀視角和專業(yè)程序，對公共政策的制定、執(zhí)行與實(shí)施效果進(jìn)行評價并生成導(dǎo)向性的公共政策建議；相對國家治理而言，政策審計又是內(nèi)生的，是與決策系統(tǒng)相輔相成的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，二者共同作為國家治理的重要組成部分。

自20世紀(jì)80年代起，我國審計機(jī)關(guān)已開展政策審計相關(guān)工作，但早期審計工作僅針對政策（項(xiàng)目）執(zhí)行過程中的財政資金支出分配情況，審計時效性滯后、實(shí)效性單一且結(jié)果反饋的效力不足。事實(shí)上，正如美國前審計長大衛(wèi)·沃克所說，最高審計機(jī)關(guān)除了履行傳統(tǒng)職責(zé)以外，還應(yīng)“具有提供信息的能力和前瞻能力”，“能夠從更長遠(yuǎn)、更廣泛、更全方位的層次和角度看待問題，分析政府所面臨的關(guān)鍵問題和運(yùn)作方面的挑戰(zhàn)”［2］。為了發(fā)揮政策審計在國家治理中的功能和作用，從2014年起，審計署組織全國審計機(jī)關(guān)持續(xù)開展對地方各級人民政府、國務(wù)院相關(guān)部門貫徹落實(shí)政策措施情況的跟蹤審計。相應(yīng)的變化也逐漸凸顯，包括政策審計從事后審計向全流程審計延伸、從微觀審計向全局把控轉(zhuǎn)變、從財務(wù)審計向多維審計擴(kuò)展等。這些轉(zhuǎn)變過程伴隨著政策審計系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)調(diào)適和發(fā)展，并體現(xiàn)在政策審計的獨(dú)立性、對象選擇、標(biāo)準(zhǔn)選定、結(jié)果反饋以及保障機(jī)制等主要議題上。面對經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型和政策內(nèi)容的持續(xù)調(diào)適，我國各級政府與審計機(jī)關(guān)應(yīng)不斷創(chuàng)新和完善公共政策審計的體制機(jī)制，以滿足當(dāng)前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新要求。

一、政策審計的管理體制改革：獨(dú)立性定位與保障機(jī)制創(chuàng)新

政策審計的管理體制，是指國務(wù)院及各級審計機(jī)關(guān)管理部門綜合采用計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等管理方法作用于政策審計全過程，明確和規(guī)范政策審計的功能定位、職能屬性、權(quán)責(zé)邊界及程序機(jī)制等，從而充分發(fā)揮政策審計在公共政策制定、傳達(dá)與執(zhí)行過程中的免疫功能。綜合來看，我國政策審計的管理體制改革，集中于政策審計的獨(dú)立性定位和保障機(jī)制創(chuàng)新兩個方面。

（一）政策審計的獨(dú)立性定位及其強(qiáng)化

獨(dú)立性是審計的靈魂，審計獨(dú)立性是決定審計客觀公正的基礎(chǔ)因素。然而，不同于民間審計獨(dú)立性研究的確定性和系統(tǒng)化，關(guān)于公共政策審計的獨(dú)立性議題，一直以來都是相關(guān)研究中閃爍其辭、欲言又止的話題；有學(xué)者甚至妄圖通過對國外政策審計機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性描述來影射我國政策審計的獨(dú)立性問題，并概而化之地以此作為政策審計現(xiàn)存問題的結(jié)構(gòu)性根源所在。事實(shí)上，根據(jù)經(jīng)典獨(dú)立性二分法，政策審計獨(dú)立性包括形式上的獨(dú)立性和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性兩個方面，前者意指審計機(jī)構(gòu)人員與被審計對象之間的獨(dú)立性以及相應(yīng)的體制安排，后者則指涉一種基于公共利益的客觀中立的精神和倫理，一種判斷時不依賴和屈從于外部壓力的價值觀和自信心。因此，對于政策審計獨(dú)立性的評判，就需要同時從政策審計的機(jī)構(gòu)設(shè)置和價值取向兩個方面進(jìn)行分析，既要強(qiáng)調(diào)政策審計能夠脫嵌于行政體制安排、自足于行政資源供給并自立于行政管理過程，又要從政策審計與行政機(jī)關(guān)各自恪守的公共倫理、利益取向及其一致性等方面進(jìn)行綜合考察，并以政策審計能否客觀公正地實(shí)現(xiàn)社會價值為最終評判標(biāo)準(zhǔn)。

在西方多黨選舉制國家中，行政首腦因選舉產(chǎn)生并輪流執(zhí)政，因此只有獨(dú)立于行政體系的立法或司法型審計機(jī)制，才能脫嵌于政黨輪替的影響，進(jìn)而客觀而公正地開展政策審計；同時這些輪流執(zhí)政的政黨多為資產(chǎn)階級政黨，其執(zhí)政原則和本質(zhì)是為資產(chǎn)階級服務(wù)，因此需要嚴(yán)格的外部監(jiān)督和制約以保證行政決策的公共性。例如，美國審計署隸屬于國會而不受行政干擾，履行國會賦予的憲法規(guī)定職責(zé)而行使對政府的監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)聯(lián)邦政府提高績效、確保聯(lián)邦政府的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行；法國、西班牙、意大利等國家則設(shè)有審計法院，行使部分行政審判權(quán)，對議會負(fù)責(zé)并報告工作，是司法模式的國家審計體制；德國聯(lián)邦審計署則是一種混合型審計機(jī)關(guān)，其既不屬于立法和司法機(jī)構(gòu)，也不是政府的行政部門，而是根據(jù)法律規(guī)定獨(dú)立行使審計職權(quán)。然而，我國政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會制度，采用了民主集中制原則基礎(chǔ)上的“議行合一”的行政管理體制，國務(wù)院以及各級地方政府接受人民監(jiān)督、向人民負(fù)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)人民訴求為己任。這是我國政府機(jī)關(guān)在公共管理和公共服務(wù)中區(qū)別于資本主義國家的根本所在。因此，中國審計機(jī)關(guān)雖然隸屬于國務(wù)院及各級政府，但其不像資本主義國家那樣受黨派紛爭和利益集團(tuán)的影響，其與我國政府行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一于維護(hù)人民利益的根本目標(biāo)。應(yīng)該說，政策審計集中體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民當(dāng)家作主和依法治國的基本要求，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。故而，政治組織方式和政黨性質(zhì)的不同，決定我國審計機(jī)關(guān)不具有在機(jī)構(gòu)上施行獨(dú)立設(shè)置的必要性和可行性，更不能盲目地將其作為解決政策審計現(xiàn)存問題的萬能之鑰，或與西方國家審計體制接軌的必要路徑。

當(dāng)然，盡管中國政策審計并不存在本質(zhì)上的獨(dú)立性問題，憲法也早已明確審計機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)而不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，但在我國政治體制深化改革和公共行政現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，政策審計機(jī)關(guān)仍在人員、經(jīng)費(fèi)、任務(wù)安排、審計結(jié)果處理等方面存在不同程度的行政依附現(xiàn)象。故而，應(yīng)進(jìn)一步探索促進(jìn)政策審計獨(dú)立性貫徹落實(shí)的配套措施和支撐機(jī)制。黨的十八屆四中全會提出的“省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理”的頂層設(shè)計，力圖通過在干部人事、機(jī)構(gòu)編制、財務(wù)與經(jīng)費(fèi)預(yù)算等方面強(qiáng)化上級對下級審計機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)、減少審計機(jī)關(guān)對地方行政部門的行政資源依附，就是“保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)”的有益改革嘗試和重大破題。當(dāng)然，在中國“議行合一”的行政組織形式下，提升審計機(jī)關(guān)相對于行政決策系統(tǒng)的獨(dú)立性，不僅要求審計機(jī)關(guān)在政策審計實(shí)務(wù)中堅持高位推動原則、恪守頂層設(shè)計導(dǎo)向，做到“到位而不越位、監(jiān)督而不替代”［3］，而最為根本的則是要吸納利用公民個體和社會組織的監(jiān)督與約束力量，以開放性提升審計的公共性、以參與式提升政策審計的權(quán)威性、以民主化保障審計結(jié)果的合法性。

（二）政策審計的保障機(jī)制及其創(chuàng)新

作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，政策審計實(shí)踐開展既需要完備的實(shí)施方案與操作機(jī)制，又需要強(qiáng)有力的政治支持與保障機(jī)制。近年來，國家治理戰(zhàn)略對國家審計所做的部署和安排，以及相繼發(fā)布的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及一系列配套文件，都為政策審計工作開展創(chuàng)設(shè)了保障機(jī)制。

1.政策審計的法治保障機(jī)制。作為一項(xiàng)外在于政策系統(tǒng)但內(nèi)生于國家治理過程的基礎(chǔ)性制度安排，政策審計在履行監(jiān)督職能、厘定權(quán)責(zé)邊界、明確屬性地位以及自身能力建設(shè)等方面，都需要一套與之相適應(yīng)的法律法規(guī)體系及審計業(yè)務(wù)規(guī)范，以對政策審計的目標(biāo)、范圍、職責(zé)、權(quán)限、形式加以規(guī)定［4］。西方發(fā)達(dá)國家大多建立指導(dǎo)、規(guī)范與保障政策審計的法律法規(guī)體系，例如，美國就以立法的形式對公共政策審計各方面進(jìn)行規(guī)定并為后者提供必要的合法性和權(quán)威性保障。我國正在逐步完善政策審計法治保障機(jī)制建設(shè)，并在憲法的基礎(chǔ)上發(fā)布一系列政策文件，對完善審計制度做出全面規(guī)劃和部署；同時也進(jìn)一步強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)的法治觀念和依法辦事能力，努力做到審計事項(xiàng)合法、審計程序合規(guī)、問題定性處理合據(jù)。

2.政策審計的領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制。為了提升政策審計的獨(dú)立性、政治性和專業(yè)性，我國設(shè)置以“縱向的審計機(jī)關(guān)上下級的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督機(jī)制”為主、以“橫向的本級人民政府對審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)機(jī)制”為輔的政策審計雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。其中，縱向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制指涉干部管理、業(yè)務(wù)管理、績效考核等內(nèi)容，并通過建構(gòu)縱向問責(zé)機(jī)制、審計風(fēng)險控制機(jī)制、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與教育輪訓(xùn)機(jī)制及省以下審計機(jī)關(guān)人財物管理機(jī)制等提升縱向領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制效能；橫向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的內(nèi)容則多為中央指導(dǎo)思想的宣傳教育、政策文件的解讀傳達(dá)、頂層設(shè)計的落地實(shí)施以及治理戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)等，因此應(yīng)在引導(dǎo)審計機(jī)關(guān)工作契合國家發(fā)展戰(zhàn)略與整體部署、指導(dǎo)制定政策審計規(guī)劃與實(shí)施方案等方面推動領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制建設(shè)。

3.政策審計的執(zhí)行保障機(jī)制。作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的承接環(huán)節(jié)，政策審計執(zhí)行機(jī)制直接影響審計質(zhì)量水平和審計價值實(shí)現(xiàn)情況。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求與政策要求，應(yīng)在以下兩個方面完善執(zhí)行機(jī)制、發(fā)揮保障效能：一方面，實(shí)施審計全覆蓋，在一定周期內(nèi)對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有部門和單位及其黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員履行公共政策情況，實(shí)行有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的全覆蓋；另一方面，推動審計隊伍建設(shè)，從年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷等方面進(jìn)行優(yōu)化配置并提升審計職業(yè)化水平［5］，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機(jī)制，并著力落實(shí)審計人員分類選任機(jī)制、審計職業(yè)崗位責(zé)任追究機(jī)制、審計職業(yè)保障機(jī)制和職業(yè)教育培訓(xùn)體系等措施。

4.政策審計的協(xié)同保障機(jī)制。在政策審計實(shí)踐中，常常由于公共政策類型多樣繁雜、責(zé)任主體多元、職責(zé)范圍模糊以及執(zhí)行部門掣肘，導(dǎo)致出現(xiàn)審計力量不足、政策跟蹤失據(jù)、權(quán)責(zé)難以界定和審計結(jié)果無從反饋落實(shí)等問題。為此，一方面，可建構(gòu)政策審計機(jī)關(guān)與黨委、政府部門基于權(quán)責(zé)清單的對話、聯(lián)動與合作機(jī)制，在確保獨(dú)立性和專業(yè)性的前提下有效利用黨委政治權(quán)威和政府行政資源；另一方面，應(yīng)探索審計機(jī)關(guān)與其他審計組織的“多元共治”模式，將政策相關(guān)單位的內(nèi)部審計力量、社會審計組織以及社會公眾納入政策審計過程中，逐步建立邊界清晰、分工合作、平衡互動的多主體互動協(xié)同機(jī)制。

二、政策審計的組織機(jī)制創(chuàng)新：基于對象、標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果反饋機(jī)制的系統(tǒng)分析

政策審計的組織機(jī)制，是在既定的政策審計管理體制下，政策審計得以有效組織、開展、運(yùn)行和持續(xù)的各項(xiàng)關(guān)系、制度、程序和規(guī)則的總和，其完善與否直接決定政策審計的職能發(fā)揮與功能成效。政策審計的組織機(jī)制涵蓋從對象遴選、標(biāo)準(zhǔn)體系到結(jié)果反饋機(jī)制的系統(tǒng)過程，因而應(yīng)基于這一過程探索政策審計組織機(jī)制的創(chuàng)新路徑。

（一）政策審計對象遴選機(jī)制及其創(chuàng)新

在創(chuàng)制公共政策以調(diào)整社會利益關(guān)系、解決一定社會問題的過程中，必定會因功能定位、協(xié)調(diào)方式、空間層次與涉及領(lǐng)域的不同而產(chǎn)生紛繁復(fù)雜的政策類型［6］。政策審計機(jī)關(guān)囿于有限的精力和資源，必須對復(fù)雜多樣的公共政策進(jìn)行有標(biāo)準(zhǔn)、有重點(diǎn)的篩選，由此才能集中優(yōu)勢資源對重點(diǎn)政策開展審計并保障審計的科學(xué)性、完整性和有效性，因此政策對象選擇問題就成為政策審計開展的關(guān)鍵始點(diǎn)。從根本上來說，審計對象的選擇是由政策審計目標(biāo)定位及其相應(yīng)職能所內(nèi)在決定的，具體體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.“選擇哪些公共政策進(jìn)行審計”。公共政策類型紛繁復(fù)雜，政策表現(xiàn)形式也千差萬別；政策審計對象的選擇決定了審計機(jī)關(guān)資源配置的方向，而對象選擇依據(jù)的確定性則直接影響被審計單位對審計結(jié)果的認(rèn)可與接受程度。政策審計是國家審計服務(wù)于國家治理的內(nèi)容和體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化就要求公共政策審計提升宏觀把控和重點(diǎn)監(jiān)督的應(yīng)然功能，能夠“從政策、制度和管理層面分析問題產(chǎn)生的深層次原因并提出針對性的政策建議”［7］。然而，當(dāng)前我國政策審計仍然主要集中于微觀主體在某一政策項(xiàng)目中的財政性違法違規(guī)情況，缺乏對宏觀政策系統(tǒng)的整體把握、資源配置的全局性審計以及“對不同區(qū)域、部門與行業(yè)的系統(tǒng)耦合”［8］；在政策對象的選擇上也無確定而公開的依據(jù)，這在為政策審計機(jī)關(guān)留置一定彈性空間的同時，也增加了審計對象選擇的隨意性和主觀性。為此，政策審計機(jī)關(guān)不但要圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（如，五年計劃式戰(zhàn)略規(guī)劃、年度發(fā)展目標(biāo)等）制定相適的審計戰(zhàn)略，而且應(yīng)加強(qiáng)對公共政策功能和定位的研判，將單一政策或項(xiàng)目放置于區(qū)域、行業(yè)乃至國家競爭力的視野中進(jìn)行考量，結(jié)合區(qū)域特色、行業(yè)重點(diǎn)與核心競爭力確定政策審計重點(diǎn)［9］；同時，不同層級審計機(jī)關(guān)也要根據(jù)中央與各級地方政府政策在對象、范圍、目標(biāo)等方面的不同，制定相適的政策審計實(shí)施戰(zhàn)略，并根據(jù)政策之間的協(xié)調(diào)關(guān)系建構(gòu)系統(tǒng)性審計體系。另外，為了提升政策審計的權(quán)威性和被接受程度，對象選擇的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)也必須公開、明確且具有權(quán)威性，例如，德國《聯(lián)邦預(yù)算法》規(guī)定“在對與預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行修改前應(yīng)聽取聯(lián)邦審計院的意見”，就在立法上明確審計部門監(jiān)督問責(zé)的地位和職能。

2.“選擇哪些政策環(huán)節(jié)進(jìn)行審計”。政策審計作為國家治理體系中的“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的既定功能就必須著眼于公共政策的全過程而實(shí)現(xiàn)真正意義上的審計全覆蓋；更何況政策制定、執(zhí)行、效果評估等環(huán)節(jié)的科學(xué)性和合理性都直接影響公共政策的現(xiàn)實(shí)契合度、執(zhí)行時效性與目標(biāo)達(dá)成率。有鑒于此，在國家治理的戰(zhàn)略需求下，應(yīng)著力推動政策審計從關(guān)注政策執(zhí)行的“趨后傾向”向政策過程的前后兩端延伸：就前向延伸而言，審計機(jī)關(guān)應(yīng)在政策制定環(huán)節(jié)發(fā)揮信息反饋與建議功能，對擬施行政策的科學(xué)性、可執(zhí)行性、合理性進(jìn)行評估審計；就后向延伸來看，則應(yīng)發(fā)揮政策執(zhí)行后的政策系統(tǒng)評價與政策效應(yīng)評估功能［8］，既要對公共政策本身的科學(xué)性、合理合法性以及協(xié)調(diào)性進(jìn)行分析，又要對政策實(shí)施結(jié)果的效益、效率與效應(yīng)進(jìn)行評估，在此基礎(chǔ)上提出審計意見與建議［10］。

當(dāng)然，雖然政策審計應(yīng)遵循全流程、全局性審計的原則，但由于公共政策是一個動態(tài)性、多主體的過程，且在審計資源有限、政策類型多元、政策效應(yīng)呈現(xiàn)階段性的情況下，審計機(jī)關(guān)可以根據(jù)公共政策的不同而選擇適當(dāng)?shù)恼攮h(huán)節(jié)（時間）或政策主體（空間）作為重點(diǎn)審計對象。對于前者來說，根據(jù)介入時間點(diǎn)的不同可將審計劃分為全程介入式、適時介入式與重點(diǎn)介入式等三種模式，分別從公共政策全過程、關(guān)鍵時機(jī)與重點(diǎn)環(huán)節(jié)選擇政策審計的介入環(huán)節(jié)［11］；對于后者而言，則可遵循伊斯頓“政治系統(tǒng)”理論而從政治輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋等流程，分別將公民個體與社會組織、政府官員與政治機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行主體及政策適用對象等確定為政策審計的核心主體［12］。當(dāng)然，政策審計切入點(diǎn)的選擇，需要把握公共政策的背景、情境與內(nèi)外在條件，并明確公共政策的主體、需求和關(guān)鍵點(diǎn)，因政策需求和政策特點(diǎn)的差異而有所不同。例如，對于存在強(qiáng)烈公共訴求但缺乏相應(yīng)政策供給的問題，應(yīng)以政策制定環(huán)節(jié)或社會公眾為切入點(diǎn)；對于已推出相關(guān)政策但政策措施執(zhí)行阻滯的問題，則應(yīng)關(guān)注政策執(zhí)行及其執(zhí)行主體的審計；而對于循環(huán)性政策或鏈?zhǔn)秸唧w系，則應(yīng)以前置政策的實(shí)施效應(yīng)評估或政策適用對象的實(shí)施響應(yīng)作為審計切入點(diǎn)。另外，中央與各級地方政府政策類型的不同，也決定政策審計所應(yīng)關(guān)注的對象和環(huán)節(jié)必然有所不同，例如，對于中央政府政策的審計應(yīng)側(cè)重于政策傳播和執(zhí)行過程，而對地方政府政策則應(yīng)實(shí)現(xiàn)對政策制定、執(zhí)行與評估全過程的審計。

（二）政策審計標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)及其完善

由于公共政策在不同程度上發(fā)揮導(dǎo)向、控制、協(xié)調(diào)與象征功能，因而在政策審計過程中，就要建立一套標(biāo)準(zhǔn)體系以對不同的政策功能進(jìn)行分類評估。況且“較早說明評估標(biāo)準(zhǔn)也有助于日后避免出現(xiàn)選擇個人偏好的方案的傾向”，因此政策審計標(biāo)準(zhǔn)常常被視為“所要分析問題的核心所在”［13］。然而，當(dāng)前在大多實(shí)踐操作中運(yùn)用的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)并非為政策審計專門制定，也很少在相關(guān)政策法規(guī)中對政策審計的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)范。盡管我國審計機(jī)關(guān)在對政策執(zhí)行過程的財會審計中建立一套操作指南與標(biāo)準(zhǔn)體系，但這些標(biāo)準(zhǔn)難以適用于政策制定與評估反饋等環(huán)節(jié)，更無法直接套用于對政策本身與社會影響等非財政內(nèi)容的審計中。審計評價標(biāo)準(zhǔn)的滯后性將影響政策審計的實(shí)際效果和審計結(jié)果的質(zhì)量，同時也不可避免地帶來被審計單位對審計結(jié)果客觀性和評價意見權(quán)威性的質(zhì)疑，以及對審計結(jié)論的最終接受程度［14］。有鑒于此，對于政策審計標(biāo)準(zhǔn)選定問題的討論，應(yīng)跳出政策審計“等同于財政會計審計”的傳統(tǒng)誤區(qū)和“關(guān)注于政策執(zhí)行情況”的慣性思維［8］，基于政策審計的既定目標(biāo)與職能定位，而探索一個統(tǒng)括公共政策制定、執(zhí)行與實(shí)施效果等環(huán)節(jié)在內(nèi)的，綜合考量政策合理性、執(zhí)行時效性、經(jīng)濟(jì)責(zé)任與績效效益的綜合性審計標(biāo)準(zhǔn)體系［15］。例如，美國、瑞典、加拿大等國均已實(shí)現(xiàn)政策審計從執(zhí)行過程的財政審計向全流程綜合審計發(fā)展，審計標(biāo)準(zhǔn)也從財政會計核算擴(kuò)展到政策整體效益評估。

故而，在中國完善政策審計標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的過程中，應(yīng)以推動評估標(biāo)準(zhǔn)的法制化和規(guī)范化為目標(biāo)，以客觀規(guī)律、因地制宜、權(quán)責(zé)利相符為原則，明確政策審計評估的權(quán)限、程序以及法律責(zé)任等內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)公共政策審計有規(guī)可守、有章可循、有據(jù)可依。結(jié)合政策評估分析的理論框架［4］，并借鑒國內(nèi)外政策審計的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［16］，可從以下六個方面設(shè)計政策審計的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)：效益標(biāo)準(zhǔn)，即政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；效率標(biāo)準(zhǔn)，即政策效益與政策投入之間的比率；效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，即政策實(shí)施對社會發(fā)展、社會公正、社會回應(yīng)的影響；公平性標(biāo)準(zhǔn)，即政策投入與政策績效在社會不同群體間公平分配的程度；執(zhí)行力標(biāo)準(zhǔn)，即影響政策成敗的正、反兩個方面因素的相對發(fā)展性；社會發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，即政策對社會發(fā)展的總體性影響。

當(dāng)然，在公共政策審計實(shí)踐中，必然難以尋求一種普通適用的、放之四海而皆準(zhǔn)的評估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)主體差異、時效性和政策層級的不同，都將發(fā)展出不同的標(biāo)準(zhǔn)體系。這就要立足于國家審計服務(wù)于國家治理的目標(biāo)與職能和國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的需要，根據(jù)政策審計具體實(shí)踐對不同政策對象和政策環(huán)境的側(cè)重而制定相適的評估審計標(biāo)準(zhǔn)。另外，“選擇什么樣的評估標(biāo)準(zhǔn)，不僅取決于評估目的、評價者，而且還決定于評價的技術(shù)與方法”［17］，不同審計標(biāo)準(zhǔn)的施行依托于相適合的政策審計方法和程序，審計標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新完善要求審計方法相應(yīng)進(jìn)行改革重塑。宋依佳提出的計劃管理和組織實(shí)施體系再造［9］、曾穩(wěn)祥提出的政策問題“四維”分析邏輯［18］、黑龍江省審計學(xué)會課題組提出的多樣化審計實(shí)踐方法［19］以及金晶對國外先進(jìn)評估方法和技術(shù)的引進(jìn)［14］等，都是政策審計方法創(chuàng)新的可行取向。

（三）政策審計結(jié)果反饋機(jī)制及其創(chuàng)新

政策審計結(jié)果是政策審計水平與質(zhì)量的直接體現(xiàn)，而審計結(jié)果反饋的有效性則直接決定政策審計的價值實(shí)現(xiàn)程度以及作為“免疫系統(tǒng)”［20］的功能兌現(xiàn)程度。這是因?yàn)?，審計機(jī)關(guān)唯有在政策制定環(huán)節(jié)將擬施行政策的科學(xué)性與合理性評估審計結(jié)果反饋到政策制定部門中，才能發(fā)揮政策審計信息反饋與建議的外在功能；唯有在政策執(zhí)行階段將財務(wù)會計與政策風(fēng)險審計結(jié)果反饋到行政體系中，才能實(shí)現(xiàn)政策審計以專業(yè)監(jiān)督行為防控行政管理風(fēng)險的內(nèi)生價值；唯有在政策執(zhí)行結(jié)束后將政策實(shí)際效應(yīng)與政策對象響應(yīng)評估審計結(jié)果反饋到政治系統(tǒng)中，才能體現(xiàn)政策審計在提升政府政策能力和國家治理效能的關(guān)鍵作用。

政策審計結(jié)果的質(zhì)量是審計建議被采納的前提，并受審計結(jié)果的呈現(xiàn)方式所影響。在提升政策審計結(jié)果質(zhì)量、豐富審計結(jié)果呈現(xiàn)方式上，一方面要求審計機(jī)關(guān)超越現(xiàn)狀描述和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的傳統(tǒng)方式，通過深入開展第三方政策評估調(diào)研、整合性政策過程跟蹤及專業(yè)性政策系統(tǒng)分析，從而為公共政策乃至國家治理提供全面、實(shí)時、優(yōu)質(zhì)的信息數(shù)據(jù)和系統(tǒng)性、前瞻性、戰(zhàn)略性意見和建議；另一方面，則應(yīng)提升政策審計結(jié)果的多樣化、多渠道呈現(xiàn)形式，不但通過跨時間、跨領(lǐng)域、跨項(xiàng)目審計成果的整合并形成專題性審計報告，提高政策評估的系統(tǒng)性、宏觀性［18］，而且應(yīng)建立政策審計成果管理數(shù)據(jù)庫，豐富審計成果的統(tǒng)一分類功能、審計成果的報告和查詢功能、審計整改情況的監(jiān)控和警示功能等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)審計整改情況的動態(tài)更新，對超出整改要求時限未整改的問題發(fā)出監(jiān)控提示［19］。

政策審計結(jié)果的權(quán)威性決定審計建議被重視和執(zhí)行的程度。雖然我國憲法通過對政策審計獨(dú)立性確證而預(yù)設(shè)審計結(jié)果的權(quán)威性地位，但同時也應(yīng)在審計結(jié)果公告機(jī)制、審計建議反饋機(jī)制、整改責(zé)任厘定機(jī)制、整改督促檢查機(jī)制、整改問責(zé)追責(zé)機(jī)制等方面切實(shí)提升審計結(jié)果的權(quán)威性。以政策審計結(jié)果公告機(jī)制為例，審計機(jī)關(guān)除了不定期上報審計簡報、審計信息并及時向各級黨委政府反映政策問題以外，還可以公開發(fā)布獨(dú)立的公共政策審計結(jié)果報告，或者將公共政策審計結(jié)果整合進(jìn)政府階段性報告中，從而借助政府本身的權(quán)威性促進(jìn)審計意見的貫徹落實(shí)。例如，巴西政府財務(wù)報告就采用“5+2”的報告框架，除了構(gòu)成審計報告主干內(nèi)容的五大板塊以外，還納入“審計機(jī)關(guān)對政府財務(wù)報告的審計意見與審計處理意見”和“對以前年度審計處理意見執(zhí)行情況的評估”兩項(xiàng)內(nèi)容［21］，從而實(shí)現(xiàn)合規(guī)性審計與績效審計在政府報告中的有效融合，進(jìn)而提升審計結(jié)果的權(quán)威性，并促進(jìn)其貫徹落實(shí)。