黨國(guó)英

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所， 北京 100732)

中國(guó)知識(shí)界鮮有對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城市土地利益分享做出的評(píng)論。在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市土地利用主要被當(dāng)做一個(gè)規(guī)劃合理性問(wèn)題被廣泛討論，而這個(gè)討論的話語(yǔ)權(quán)掌握在主流規(guī)劃師手上。

城市土地的規(guī)劃合理性自然免不了眾說(shuō)紛紜，但不論哪一學(xué)派都會(huì)將自己的概念包裹在關(guān)于現(xiàn)代性的一套說(shuō)辭之中。而現(xiàn)代性這一概念最需要一種維特根斯坦式的批判。

單從概念演繹看，我們似乎可以有一套關(guān)于現(xiàn)代性的知識(shí)界容易接受的準(zhǔn)則，例如，說(shuō)現(xiàn)代性涉及指對(duì)環(huán)境可持續(xù)、經(jīng)濟(jì)有活力、個(gè)體更自由、社會(huì)更安全、權(quán)利更平等等被知識(shí)界高度認(rèn)同的價(jià)值判斷，以及實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值判斷的行動(dòng)努力。這些準(zhǔn)則沒(méi)有錯(cuò)，但現(xiàn)實(shí)結(jié)果是擁有話語(yǔ)權(quán)的社會(huì)階層更多地使自己的生活符合這些準(zhǔn)則，而社會(huì)弱勢(shì)階層的生活則距離這些準(zhǔn)則甚遠(yuǎn)。更可悲的是，弱勢(shì)階層被強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)階層釋放的教條嚴(yán)重洗腦，對(duì)自己的處境渾然不覺(jué)。在這里，概念的邏輯自洽與現(xiàn)實(shí)的滿地雞毛形成鮮明對(duì)照。嚴(yán)格地講，概念與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重背離時(shí)，概念本身便歸于荒誕，歸于話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)階層的語(yǔ)言崇拜。

這種語(yǔ)言運(yùn)用的局限，當(dāng)然來(lái)自現(xiàn)實(shí)利益格局的強(qiáng)大支撐。在這里，理性的光亮柔弱到肉眼凡胎難以捕捉、體察的程度。這種令人絕望的不堪情形，尤其熾盛于關(guān)于城市土地利用規(guī)劃的認(rèn)知領(lǐng)域。就在這里，但見(jiàn)大旗漫卷，鑼鼓喧天，全不見(jiàn)最接地氣的眾人生活的肅殺蕭條。

關(guān)于土地利用規(guī)劃的主流理念必須予以批判。奧圖爾《美國(guó)夢(mèng)魘》〔1〕豎起了一面批判旗幟。他提出一個(gè)重要觀點(diǎn)：讓住房變得昂貴的大部分政府管制都是由于上流社會(huì)和中產(chǎn)階級(jí)房主推動(dòng)的結(jié)果，他們通過(guò)將下層階級(jí)家庭排斥在獨(dú)戶住房街區(qū)之外來(lái)保護(hù)他們的社會(huì)地位和特權(quán)。他因這個(gè)觀點(diǎn)有可能被輕率的學(xué)者貼上“左派”的標(biāo)簽。但如果我們仔細(xì)閱讀他的著作，當(dāng)拒絕這種輕率態(tài)度。

一、人類的住房夢(mèng)

當(dāng)今人類住宅大體可分為兩個(gè)類別：獨(dú)棟住宅與集合住宅。一個(gè)房屋建筑單元如果由一個(gè)家庭占用，其上下沒(méi)有其他家庭的房屋聯(lián)結(jié)，便是我們所稱的獨(dú)棟住宅。如果一個(gè)多層建筑體被分為多個(gè)家庭使用的居住單元，即上下垂直方向至少有兩個(gè)以上單元，這種住宅便是集合住宅。通常，獨(dú)棟住宅社區(qū)的容積率約在0.8以下，人口密度每平方公里在1萬(wàn)人以下。集合住宅小區(qū)的人口密度則多在每平方公里數(shù)萬(wàn)人之間，多的達(dá)到10萬(wàn)人左右。要注意，這里指的是城市住宅區(qū)的相關(guān)指數(shù)，而不是一座城市的建成區(qū)的平均指數(shù)。

文獲2014年度中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究獎(jiǎng)(杜潤(rùn)生獎(jiǎng))。主要學(xué)術(shù)活動(dòng)領(lǐng)域?yàn)橹袊?guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究，重點(diǎn)研究土地制度及鄉(xiāng)村社會(huì)制度變遷。發(fā)表過(guò)“論文化研究中的假命題與文化研究困境”“論集體產(chǎn)權(quán)”“關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)理論及其在農(nóng)村分析中的應(yīng)用”“關(guān)于社會(huì)沖突的一個(gè)假說(shuō)及其實(shí)證分析”“‘村民自治’是鄉(xiāng)村民主政治的起點(diǎn)嗎？”“農(nóng)民政治參與的行為邏輯(與胡冰川合作)”“土地規(guī)劃管理改革：權(quán)利調(diào)整與法治構(gòu)”等代表性論文。出版《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的范圍與方法》(合譯著)、《駐足邊緣》(文集)、《中國(guó)農(nóng)村改革》《經(jīng)濟(jì)學(xué)理性》《中國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民》《數(shù)字與影像——中國(guó)改革30年》(主編、主筆)、《變革的理性》《城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略》(2人合著)、《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要義》(2人合著)等。主編《農(nóng)村土地制度改革：國(guó)際比較研究》《農(nóng)村治理：社會(huì)資本與公共服務(wù)》等。主編或參與過(guò)其他多種學(xué)術(shù)著作的撰寫(xiě)，完成多項(xiàng)農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域研究的報(bào)告，發(fā)表大量經(jīng)濟(jì)評(píng)論。主持或參與多項(xiàng)國(guó)家自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目及政府機(jī)構(gòu)委托研究課題。

人類傾向于居住什么樣的房屋？奧圖爾的分析認(rèn)為，是獨(dú)棟住宅。他所引用邁爾斯和吉爾林的“1999年全國(guó)住房建筑商協(xié)會(huì)的住宅增長(zhǎng)調(diào)查”的數(shù)據(jù)揭示，83%的調(diào)查對(duì)象偏好郊區(qū)獨(dú)立式獨(dú)戶住宅。另在1998年佛蒙特州選民對(duì)外遷的態(tài)度調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，74%的調(diào)查對(duì)象偏好邊遠(yuǎn)地區(qū)大地塊上的住宅。在1995年美國(guó)人生活在新城市主義中的研究中，73%的被調(diào)查者偏愛(ài)大宅地的郊區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)。這當(dāng)然與交通條件改善有關(guān)。

擁有一所獨(dú)棟房屋有顯著的社會(huì)意義。獨(dú)棟房屋對(duì)于保護(hù)隱私，教育兒童，消除緊張感，增進(jìn)鄰里友情，都有明顯的積極作用，被環(huán)境心理學(xué)所證實(shí)。

認(rèn)為人們傾向于居住在集合住宅里，是一個(gè)謊言。但這個(gè)謊言被重復(fù)多了，竟然成了現(xiàn)實(shí)。人們被灌輸這樣一個(gè)理念：低密度住宅會(huì)增加人們出行的交通成本，帶來(lái)生活不便、空氣污染等一系列煩惱。但是，華盛頓大學(xué)的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，高密度住宅并沒(méi)有解決人們擔(dān)心的問(wèn)題。西雅圖是美國(guó)集合住宅比重較大的城市，而研究發(fā)現(xiàn)，這個(gè)地區(qū)85%的居民主要在平均距離超過(guò)離家最近的超市兩倍的雜貨店中購(gòu)物，引起更高的消費(fèi)成本以及更為擁堵的交通。經(jīng)濟(jì)學(xué)者科爾曼·伍德伯里的研究證明，多戶集合住宅流行與交通發(fā)達(dá)是弱相關(guān)，也不是人們的品味追求。人們之所以選擇集合住宅小區(qū)實(shí)際上是住房?jī)r(jià)格提升造成的，而價(jià)格提升與分區(qū)規(guī)劃制度有關(guān)，并非人們更樂(lè)意居住在高密度住宅社區(qū)。

擁有一所獨(dú)棟房屋，是典型的“美國(guó)夢(mèng)”。歷史學(xué)者威廉·沃利評(píng)論說(shuō)，“從16世紀(jì)開(kāi)始直到19世紀(jì)后很長(zhǎng)一段時(shí)間，土地所有權(quán)的誘惑就像磁鐵一樣，成為吸引英國(guó)和歐洲移民最重要的東西”，“在19世紀(jì)最后的30多年中，這種渴望轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛谐擎?zhèn)的宅地?！边@不只是中產(chǎn)階級(jí)與上流社會(huì)的愿望，同樣也是底層普通百姓的愿望?，敻覃愄亍ぜ尾荚?005年出版的關(guān)于芝加哥的《美國(guó)夢(mèng)之城》以及關(guān)于其他城市的類似著作都已經(jīng)證明，真正渴望獨(dú)戶住宅的是工人階級(jí)移民，而不只是上流社會(huì)。

盡管研究發(fā)現(xiàn)人類傾向于在獨(dú)棟房屋居住，但現(xiàn)實(shí)情況與心理期待反差甚大。集合住宅大量出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家。有的極端落后國(guó)家的百姓大量居于沒(méi)有基本水電路氣設(shè)施的貧民窟中。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家人口密度總體比較高，但其國(guó)民大部分居住在獨(dú)棟或聯(lián)排房屋中。這是一種國(guó)家對(duì)土地利用干預(yù)較少的情形下長(zhǎng)期自然演化的結(jié)果。發(fā)達(dá)國(guó)家這種情形在第二次世界大戰(zhàn)之后逐漸發(fā)生了變化，集合住宅的比例有所提高。

美國(guó)人的住房夢(mèng)從19世紀(jì)末期開(kāi)始，逐漸走向破滅。在1890至1930年之間出現(xiàn)了多項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的重大變革，它們改變了美國(guó)人的生活方式，也改變了住房在中產(chǎn)和工人階級(jí)家庭扮演的角色。這些變革包括信用的擴(kuò)張；新興的交通技術(shù)，如有軌電車和汽車；新興的工業(yè)技術(shù)，如流水生產(chǎn)線；一個(gè)新興的住房建筑商階層，他們將地塊劃分和住房建設(shè)合二為一；以及使用保護(hù)性協(xié)議和分區(qū)規(guī)劃——往往是保護(hù)中產(chǎn)階級(jí)街區(qū)免遭工人階級(jí)的入侵。

建筑師、規(guī)劃師、環(huán)保主義者與一部分土地規(guī)劃官員聯(lián)合起來(lái)推動(dòng)美國(guó)夢(mèng)成為“美國(guó)夢(mèng)魘”。他們一直都在對(duì)郊區(qū)獨(dú)棟住宅建設(shè)進(jìn)行妖魔化，向人類的基本住房觀念發(fā)起挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)眼見(jiàn)得取得了一定“勝利”。如今，第三世界的先進(jìn)國(guó)家的住宅建設(shè)基本上以集合住宅為主，例如中國(guó)城市的集合住宅占總住房單元的比重估計(jì)在90%以上。就連美國(guó)這樣的國(guó)家，也不易抵御反人性的住宅建設(shè)規(guī)劃推動(dòng)者勢(shì)力，在一部分州和城市建造了大量集合住宅。在這種浪潮之下，奧圖爾的聲音顯得微不足道。

二、土地規(guī)劃產(chǎn)物：“現(xiàn)代性”還是“居住貧困”

主流規(guī)劃師為什么要鼓吹反映集體主義的集合住宅建造？這種住宅果真具有現(xiàn)代意義么？這種規(guī)劃理念所帶來(lái)的究竟是現(xiàn)代性，還是居住貧困？

奧圖爾指出，美國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，率先實(shí)現(xiàn)了美國(guó)夢(mèng)的高端人群和一部分中產(chǎn)階層忘記了其他人群，他們控制了輿論，給其他人洗了腦。但經(jīng)過(guò)幾十年的過(guò)程，已有的結(jié)局并不美妙。

首先，規(guī)劃管理的直接后果是提高了住房?jī)r(jià)格。

高房?jī)r(jià)的承受者是低收入階層。在住房供給不存在限制時(shí)，房?jī)r(jià)中位值通常大約是家庭收入中位值的兩倍。這也是整個(gè)美國(guó)在1969年時(shí)典型的房?jī)r(jià)收入比(除了夏威夷，它在1960年代時(shí)的住房供給已經(jīng)存在著嚴(yán)重限制)。富人家庭往往擁有更大更好的住房，因此，富人社區(qū)往往有更高的房?jī)r(jià)中位值。

就美國(guó)全國(guó)而言，房?jī)r(jià)中位數(shù)約為家庭收入中位數(shù)的2.5倍，即使在今天許多被認(rèn)為是房?jī)r(jià)高不可攀的大都市區(qū)也大致位于這一區(qū)間。夏威夷昂貴的住房不是由于土地的自然短缺，而是因?yàn)檫@個(gè)州的絕大部分土地把持在少數(shù)大地產(chǎn)持有者手中。立法者實(shí)際上被擁有土地的利益集團(tuán)收買(mǎi)了，他們變成了開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的合伙人。由于僅有很小一部分土地可供城市開(kāi)發(fā)，夏威夷住房?jī)r(jià)格飛漲。至1979年，火奴魯魯市房?jī)r(jià)中位數(shù)住房所需的花費(fèi)是家庭收入中位數(shù)的5.5倍。夏威夷的土地利用仍然是所有州中管制最嚴(yán)格的。

意大利的經(jīng)驗(yàn)證明高房?jī)r(jià)與管制有關(guān)。在1950和1960年代，意大利對(duì)住房建設(shè)很少有規(guī)劃限制，導(dǎo)致住房擁有率快速增加。1970年代，在較大的城市，規(guī)劃開(kāi)始變得更具有限制性，因此，住房建設(shè)轉(zhuǎn)向一些較小的城市?！拔唇?jīng)審批的建筑物相當(dāng)普遍”，兩位意大利社會(huì)學(xué)者聲稱，他們估計(jì)“在1971年至1984年之間建造的住房，大約有30%不合法”。從1980年代開(kāi)始，規(guī)劃限制和措施對(duì)未經(jīng)審批的建設(shè)開(kāi)始變得更為嚴(yán)格。這一限制導(dǎo)致了住房的價(jià)格急劇升高。然而，在管制較為寬松的時(shí)期，意大利的住房自有率從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)的40%增長(zhǎng)到1990年前后的70%，并至今維持在超過(guò)70%的水平。

大量研究支持土地利用管制導(dǎo)致住房難以負(fù)擔(dān)的觀點(diǎn)?！罢苤茟?yīng)該對(duì)實(shí)際存在的高住房成本負(fù)責(zé)”，哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)者愛(ài)德華·格萊澤和沃頓商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)者約瑟夫·吉尤科指出?！霸诟叻?jī)r(jià)地區(qū)，難以應(yīng)付的分區(qū)似乎是一種普遍的存在?！北笨_萊納大學(xué)的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，住房?jī)r(jià)格的快速增長(zhǎng)與“限制性的增長(zhǎng)管理政策和有限的土地供應(yīng)之間存在著很強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系”。

其次，社會(huì)不平等的擴(kuò)大。

布魯金斯學(xué)會(huì)的經(jīng)濟(jì)學(xué)者羅恩·哈斯金斯認(rèn)為，美國(guó)的住房建設(shè)管理加劇了工人階級(jí)的貧困?！霸诿绹?guó)，住房或許是抗擊持續(xù)上升的不平等的最重要的堡壘”，沒(méi)有住房的階層便難以擺脫低下的社會(huì)地位。這些問(wèn)題真正的根源卻是土地利用管制，它使得住房變得如此昂貴，低收入家庭，在某些地方甚至還包括中等收入家庭，為了購(gòu)買(mǎi)住房而不得不節(jié)省開(kāi)支，同時(shí)還要背負(fù)累累的債務(wù)。分區(qū)規(guī)劃委員會(huì)和規(guī)劃師由中產(chǎn)階級(jí)的規(guī)劃支持者們所主導(dǎo)，他們將整座城市用居住分區(qū)規(guī)劃覆蓋起來(lái)，禁止工人階級(jí)按自己的傳統(tǒng)習(xí)慣居住生活。至1930年，美國(guó)已經(jīng)有981個(gè)城市和鎮(zhèn)，包括全國(guó)250個(gè)最大城市中的近2/3，通過(guò)了分區(qū)規(guī)劃條例，影響了全國(guó)1.23億人口中的4600萬(wàn)人口。在很多情況下，這些條例通過(guò)定價(jià)將工人階級(jí)家庭排除在獨(dú)戶住宅之外。

第三，資源錯(cuò)配以另種形式嚴(yán)重呈現(xiàn)。

這方面有典型案例。1998年，斯德哥爾摩大學(xué)的規(guī)劃師將一個(gè)蘇維埃新鎮(zhèn)——東德的哈雷新城——描繪成發(fā)達(dá)國(guó)家中“最可持續(xù)的城市”之一，因?yàn)樗菍楣步煌?，而不是汽車設(shè)計(jì)的，人們主要在集合住宅中居住。但是，自德國(guó)統(tǒng)一以來(lái)，超過(guò)1/3的居民搬離了哈雷新城，而留下來(lái)的人們購(gòu)買(mǎi)了數(shù)千輛汽車，并將它們?cè)诔鞘兄小半S意停放——人行道，自行車道，院子和草坪”。奧圖爾還舉例說(shuō)，密度高不見(jiàn)得能減少駕駛：如果密度本身就足以減少駕駛，如格萊澤暗示的那樣，那么，圣何塞市區(qū)的居民將比紐約市區(qū)的居民更少駕車；事實(shí)上，他們?nèi)司{車高出30%。由于每個(gè)人都搬遷到了郊區(qū)，因此，在開(kāi)車到市中心上班的途中出現(xiàn)了嚴(yán)重的交通堵塞。這其實(shí)只是一個(gè)傳說(shuō)：就業(yè)機(jī)會(huì)也隨著人們一起遷入了郊區(qū)。

其實(shí)，中國(guó)的情形也類似。一線城市大規(guī)模發(fā)展公共交通，將居民規(guī)劃在集合住宅中，但人們并沒(méi)有減少小汽車購(gòu)買(mǎi)和自駕出行。

第四，降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

奧圖爾沒(méi)有討論這一點(diǎn)，但依據(jù)美國(guó)西北大學(xué)的房地產(chǎn)與金融學(xué)榮譽(yù)教授米爾斯的研究，如果除掉所有人為的城市化限制，美國(guó)的GDP會(huì)增長(zhǎng)6.5%～13.5%，最多將增加兩萬(wàn)億美元(約合人民幣12.4萬(wàn)億元)的收入〔2〕。

第五，造成宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

奧圖爾指出，大多數(shù)的房地產(chǎn)泡沫發(fā)生在各種政府限制讓住房的供給曲線變得更為陡峭時(shí)——也就是說(shuō)，令它變得缺乏彈性——從而使得價(jià)格對(duì)需求的少量增加或減少非常敏感。在過(guò)去的10年中，大都市區(qū)的房地產(chǎn)泡沫中每四次有超過(guò)三次似乎就是由這類政府限制造成的。奧圖爾用以下邏輯解釋美國(guó)最新一次房地產(chǎn)泡沫發(fā)生與破滅的過(guò)程：

如果土地利用管制沒(méi)有造成房?jī)r(jià)讓中等收入的購(gòu)房者高不可攀，國(guó)會(huì)和克林頓政府可能就不會(huì)命令房利美和房貸美公司開(kāi)始大量收購(gòu)中低收入購(gòu)房者的貸款。

如果管制引發(fā)的無(wú)彈性住房供給在2001年美聯(lián)儲(chǔ)降低利率時(shí)并未造成房?jī)r(jià)快速上漲，股票市場(chǎng)上失意的投機(jī)者就不會(huì)被誘使到實(shí)施增長(zhǎng)管理的州投資房地產(chǎn)。

如果房?jī)r(jià)在需求出現(xiàn)小幅度的萎縮時(shí)沒(méi)有崩盤(pán)，如同在增長(zhǎng)管理的州而非其他大多數(shù)州，那么，大量的人就不會(huì)對(duì)抵押貸款違約，而華爾街的抵押債券市場(chǎng)也就不會(huì)崩潰。

如果在1980年代通過(guò)增長(zhǎng)管理法的許多州并未如此徹底地改變房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)則，那么，評(píng)級(jí)公司就不會(huì)在他們的債券評(píng)級(jí)上犯下如此之多的錯(cuò)誤。

一旦土地供給管理引發(fā)的房?jī)r(jià)上漲，泡沫以及隨后的價(jià)格下跌將不可避免。如果評(píng)級(jí)公司對(duì)抵押支持債券的評(píng)級(jí)準(zhǔn)確，這一泡沫的影響應(yīng)該很小。但是，這些公司卻并未發(fā)覺(jué)，增長(zhǎng)管理已經(jīng)改變了房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)則，同時(shí)又昧于這樣一個(gè)事實(shí)，即他們現(xiàn)在是由渴望獲得正面評(píng)級(jí)的債券發(fā)行人付費(fèi)，而不是由渴望獲得準(zhǔn)確評(píng)級(jí)的投資人付費(fèi)。準(zhǔn)確的評(píng)級(jí)原本可以顯著地減輕這次危機(jī)的影響；其他的一些改變或許也會(huì)讓危機(jī)變得更加溫和。只有州和地方官員拋棄增長(zhǎng)管理，才能夠阻止它的發(fā)生。

投機(jī)行為對(duì)房地產(chǎn)泡沫也起了推波助瀾的作用。聯(lián)邦政府將房地產(chǎn)泡沫傳到整個(gè)美國(guó):實(shí)施土地供給管理的州的高房?jī)r(jià)促使國(guó)會(huì)和克林頓政府向房利美和房貸美施加壓力，降低首付額度要求，以便住房?jī)r(jià)格更容易承受。1997年，房利美開(kāi)始收購(gòu)首付款低至3%的房貸；房貸美更于2000年推出了零首付房貸，房利美也在2001年步其后塵。評(píng)級(jí)公司進(jìn)一步充當(dāng)了幫兇。金融衍生品的交易監(jiān)管放松，則急劇放大泡沫。

第六，增加了城市建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本。

在住房問(wèn)題之外，奧圖爾追問(wèn)：政府究竟有沒(méi)有能力改善城市？1961年，簡(jiǎn)·雅各布斯在《美國(guó)大城市的死與生》一書(shū)中認(rèn)為，許多城市希望清理的所謂的貧民窟，事實(shí)上是充滿活力的社區(qū)，而用來(lái)替代它們的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目卻是“真正的死氣沉沉和整齊劃一，毫無(wú)城市生活的生氣和活力可言”。

回顧起來(lái)，公共住房和貧民區(qū)清理項(xiàng)目不僅毫無(wú)必要，甚至還誤入歧途。私人住宅建筑商可以輕松地滿足戰(zhàn)后對(duì)住房的需求。公共住房誤入歧途則是因?yàn)榉扛娜耸康幕拘艞l——政府可以用比私營(yíng)部門(mén)更低廉的成本為窮人建造更好的住房——被證明是錯(cuò)誤的。每平方英尺的公共住房的建造成本不僅顯著高于私有住房，工程的質(zhì)量通常也遠(yuǎn)遜于私有建筑。

三、美國(guó)是兩個(gè)國(guó)家？——禍起“增長(zhǎng)管理”

克魯格曼在談到房地產(chǎn)時(shí)，認(rèn)為美國(guó)實(shí)際上是兩個(gè)國(guó)家，即敞地區(qū)域(Flatland〔3〕)和分區(qū)區(qū)域(the Zoned Zone)。他認(rèn)為，敞地區(qū)域幾乎沒(méi)有土地利用管制，也沒(méi)有泡沫，而實(shí)施分區(qū)的區(qū)域則有嚴(yán)格的管制，因此“容易產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫”。克魯格曼選擇的術(shù)語(yǔ)很不恰當(dāng)，因?yàn)榇蟛糠帧俺ǖ貐^(qū)域”事實(shí)上也存在著分區(qū)。讓分區(qū)的區(qū)域與眾不同的不是簡(jiǎn)單的分區(qū)與否，而是增長(zhǎng)管理規(guī)劃。如果沒(méi)有這種規(guī)劃，有理由相信，整個(gè)國(guó)家的住房?jī)r(jià)格將會(huì)與休斯頓而不是灣區(qū)的房?jī)r(jià)有著大致相同的趨勢(shì)。

把分區(qū)管理搞到登峰造極的地步，是“增長(zhǎng)管理”惹的禍。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上講，單純的需求因素不會(huì)導(dǎo)致泡沫的產(chǎn)生。如果有供給約束，需求小幅度增加就可以產(chǎn)生泡沫；而沒(méi)有供給約束，需求即使出現(xiàn)很大的增長(zhǎng)也不會(huì)導(dǎo)致泡沫。但事實(shí)上美國(guó)有很強(qiáng)的增長(zhǎng)管理。美國(guó)在擁有接近全國(guó)一半人口的那些州強(qiáng)制實(shí)行的土地利用管制，形式上則表現(xiàn)為增長(zhǎng)管理規(guī)劃。在2000年，加州州議會(huì)修改了地區(qū)組建委員會(huì)法，強(qiáng)制所有的市和縣實(shí)行增長(zhǎng)管理規(guī)劃。這一新的強(qiáng)制要求與灣區(qū)的人口外溢或許造成了加州中部房?jī)r(jià)的泡沫格外火爆。

按奧圖爾的論述，增長(zhǎng)管理有以下幾個(gè)要素：

第一，嚴(yán)格控制城市“蔓延”，反對(duì)郊區(qū)化居住方式。

第二，強(qiáng)制住宅區(qū)建造要有基礎(chǔ)設(shè)施跟進(jìn)，并確定了基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。例如，1902年，芝加哥強(qiáng)制要求所有新建住房必須聯(lián)入下水道系統(tǒng)。這一法律豁免了已有的住宅。通過(guò)增加新住房的成本，它讓工人階級(jí)家庭購(gòu)買(mǎi)住房變得更為艱難。

第三，對(duì)生活方式進(jìn)行干預(yù)。政府與形形色色的特殊利益集團(tuán)合作，開(kāi)展了各種運(yùn)動(dòng)，旨在改變?nèi)藗兊男袨榉绞剑鐦O力鼓勵(lì)人們放棄汽車轉(zhuǎn)向乘坐公共交通來(lái)降低肥胖率。但是，很少有證據(jù)證明這些運(yùn)動(dòng)在改變行為方式上產(chǎn)生了顯著效果。

第四，實(shí)施排斥“后來(lái)者”的權(quán)利保護(hù)制度。贊成增長(zhǎng)管理的規(guī)劃師認(rèn)為，幾乎任何人都應(yīng)該有權(quán)利對(duì)私有土地上的開(kāi)發(fā)提出挑戰(zhàn)，原因在于，如同埃里克·弗勒福格在他的著作《我們共同的家園》中所說(shuō)的那樣，“產(chǎn)權(quán)是一種‘共同的制度’”?！爱?dāng)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)勝了保護(hù)法，它就限制了大多數(shù)人的積極自由。”換言之，如果大多數(shù)人決定你的土地應(yīng)該作為他們的風(fēng)景視域而被保護(hù)起來(lái)，你本人實(shí)際上就喪失了對(duì)它的使用權(quán)。在這種場(chǎng)合，“視野”不再是可以分享的公共品，而成了早期土地占有者的私人物品。先期土地占有者發(fā)動(dòng)了很多集體行動(dòng)，保護(hù)自己的利益。奧圖爾認(rèn)為，在反對(duì)郊區(qū)化方面，這些民間組織比政府還丑惡。支持土地的先期占有者的法律，增加了住房建設(shè)中的延遲和不確定性。

第五，基于“公共利益”對(duì)土地使用進(jìn)行干預(yù)。奧圖爾著作講述了一個(gè)最高法院的判例，案件發(fā)生在華盛頓特區(qū)的西南部的一個(gè)社區(qū)。這個(gè)社區(qū)以黑人為主，規(guī)劃師將它看作是一個(gè)貧民區(qū)，盡管許多居民擁有中產(chǎn)階級(jí)的收入，許多企業(yè)也是健康的。1950年代初，華盛頓特區(qū)的一個(gè)名為國(guó)家資本振興公司(National Capital Revitalization Corporation)的市區(qū)重建機(jī)構(gòu)行使征用權(quán)征用了整個(gè)社區(qū)，包括中產(chǎn)階級(jí)和窮人，繁榮的企業(yè)以及缺少電力和室內(nèi)廁所的貧民區(qū)公寓。那里的一名百貨商店老板爭(zhēng)辯稱，他們的商店沒(méi)有衰退，因此，應(yīng)該從征用中排除。他們進(jìn)一步爭(zhēng)論稱征用違憲，因?yàn)槭袇^(qū)重建機(jī)構(gòu)計(jì)劃將土地給予私人開(kāi)發(fā)商，而憲法僅允許“公共用途”的征用。但是，最高法院以8∶0的投票結(jié)果作出判決，因?yàn)檎呀?jīng)完成的規(guī)劃顯示，征用的效益大于成本，因此，這次征用符合對(duì)公共用途的定義。

四、世紀(jì)謊言

人類過(guò)密居住于集合住宅付出了很大犧牲，果真帶來(lái)了一些規(guī)劃師和政治家所說(shuō)的其他一些好處么？有研究表明，那些好處不過(guò)是謊言而已。

勒·柯布西耶是批判郊區(qū)化的著名設(shè)計(jì)師。他沒(méi)有在美國(guó)設(shè)計(jì)任何公共住房項(xiàng)目，唯一的建筑作品是哈佛大學(xué)的卡彭特視覺(jué)藝術(shù)中心(The Carpenter Center for the Visual Arts)。奧圖爾說(shuō)，他在歐洲和亞洲的設(shè)計(jì)啟迪同行，但作品并不成功。他對(duì)郊區(qū)化的批判所引用的研究文獻(xiàn)有相當(dāng)?shù)钠嫘?，并沒(méi)有得到嚴(yán)肅研究的支持。

經(jīng)濟(jì)學(xué)者和規(guī)劃師一直都在爭(zhēng)論政府項(xiàng)目對(duì)擁有住房的影響以及城市和郊區(qū)的本質(zhì)。哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)者愛(ài)德華·格萊澤和《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》撰稿人瑞安·埃文特的研究稱，聯(lián)邦住房項(xiàng)目和高速公路項(xiàng)目促進(jìn)了郊區(qū)化，使人們有可能居住在距離市中心更遠(yuǎn)的地方，但這種趨勢(shì)遇到了先行者的抵御。因?yàn)辄h派“票箱”競(jìng)爭(zhēng)，地方性的規(guī)劃項(xiàng)目則由“不要在我家后院”(No in My Back Yard)的政治權(quán)利之爭(zhēng)主導(dǎo)，從而使郊區(qū)人口保持了低密度，一些人在郊區(qū)擁有獨(dú)棟住房的門(mén)檻被提高。他們認(rèn)為，終止這些聯(lián)邦和地方性項(xiàng)目，將引導(dǎo)人們返回城市或?qū)⒔紖^(qū)重新建設(shè)成更高的密度。反對(duì)郊區(qū)化人士的一個(gè)理由是郊區(qū)化提高了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的支出，其實(shí)，即使是州際高速公路的資金也完全來(lái)源于燃油稅和其他高速公路的使用者付費(fèi)。盡管高速公路和城市街道享受主要來(lái)源于地方政府的補(bǔ)貼，美國(guó)人駕車如此之多——每年超過(guò)4萬(wàn)億乘客英里——補(bǔ)貼平均不足1美分/乘客·英里。作為對(duì)比，2008年，公共交通的成本接近1美元/乘客·英里，其中77美分由納稅人補(bǔ)貼，他們大多為開(kāi)車人。非機(jī)動(dòng)車輛模式的出行——步行和自行車——比駕車更為便宜，但對(duì)于較長(zhǎng)的距離或運(yùn)送大的包裹或一家人出行時(shí)卻沒(méi)有效率。

另一個(gè)教條是說(shuō)“降低人口居住密度會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，這被作為支持土地規(guī)劃的重要依據(jù)。奧圖爾指出，支持土地規(guī)劃的人士所發(fā)現(xiàn)的人口密度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈正相關(guān)其實(shí)是一個(gè)偽命題。他們說(shuō)的是就業(yè)密度、工作密度！格萊澤和埃文特似乎都忽略了這樣一個(gè)事實(shí)，對(duì)于他們尋求的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率，真正重要的不是人口密度而是工作密度，即生產(chǎn)活動(dòng)區(qū)域的勞動(dòng)者密度。埃文特引用的研究發(fā)現(xiàn)更高的人口密度對(duì)應(yīng)著更高的生產(chǎn)效率，但這項(xiàng)研究實(shí)際測(cè)量的是就業(yè)密度，而不是人口密度。一項(xiàng)對(duì)美國(guó)勞動(dòng)力生產(chǎn)率的研究發(fā)現(xiàn)，在1940年，人口密度可以解釋41%的生產(chǎn)率差異，而在1980年，僅解釋7%。這個(gè)研究結(jié)論表明，以為控制住房用地的增長(zhǎng)會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造條件并無(wú)依據(jù)。

環(huán)境污染是反對(duì)郊區(qū)化、分散化發(fā)展的人士經(jīng)常提到的問(wèn)題。奧圖爾指出，美國(guó)不足11%的碳排放源于城市中的私人車輛。通過(guò)改變駕駛行為，提高汽車發(fā)動(dòng)機(jī)效率，發(fā)展新能源汽車，就能將碳排放降低到微不足道的水平。

支持土地規(guī)劃人士的另一個(gè)理由，是認(rèn)為不做土地分權(quán)規(guī)劃就會(huì)大量減少耕地。如果沒(méi)有土地規(guī)劃，城市會(huì)無(wú)邊無(wú)際地蔓延開(kāi)來(lái)嗎？奧圖爾做了否定的回答。在沒(méi)有增長(zhǎng)邊界的城市邊緣，地價(jià)不會(huì)超過(guò)農(nóng)地或林地的價(jià)格，大致為1000美元/英畝。有這個(gè)均衡價(jià)格的存在，城市的擴(kuò)張也就有了邊界。

以本文筆者的觀點(diǎn)，郊區(qū)化本質(zhì)實(shí)際上是城市布局的分散化，這種趨勢(shì)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展也十分有利。日本學(xué)者對(duì)城市與農(nóng)業(yè)發(fā)展水平之間的關(guān)系有一項(xiàng)研究，他們發(fā)現(xiàn)，距離中小城市30分鐘路程以內(nèi)的農(nóng)村地域，農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)反映活力的指標(biāo)都比較高〔4〕。荷蘭作為世界農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，其人口密度甚至為中國(guó)的3倍，但荷蘭的城市建成區(qū)人口密度及城市居民區(qū)的居住密度均顯著小于中國(guó)。

城市的分散化、郊區(qū)化發(fā)展未必降低郊區(qū)的人口密度。按奧圖爾提供的資料，人口密度在郊區(qū)也可以逐步增加。美國(guó)2010年的普查結(jié)果顯示，郊區(qū)人口仍在以遠(yuǎn)高于中心城市的速度持續(xù)增長(zhǎng)：在全國(guó)63個(gè)人口超過(guò)1百萬(wàn)的大都市區(qū)中，2000年以來(lái)90%的人口增長(zhǎng)發(fā)生在郊區(qū)。洛杉磯是全國(guó)密度最高的城市化地區(qū)。洛杉磯市的密度當(dāng)然比不上曼哈頓，但是，在2000年，洛杉磯市城市化地區(qū)(包括伯班克、帕薩迪納以及橙縣的大部分)的密度為每平方英里超過(guò)7000人，而紐約市的城市化地區(qū)(包括長(zhǎng)島的大部分和新澤西北部)則僅為每平方英里5300人。所以，以為郊區(qū)化、分散化會(huì)造成土地的浪費(fèi)，其實(shí)是一種缺乏依據(jù)的想象。沒(méi)有分區(qū)規(guī)劃的休斯頓人口密度甚至超過(guò)美國(guó)城市平均人口密度的4倍。

五、富人的真資本主義，窮人的假社會(huì)主義？

郊區(qū)化、分散化的好處是容易增加獨(dú)棟房屋的建設(shè)用地，改善人們的居住品質(zhì)。但是，在美國(guó)發(fā)生的問(wèn)題是，這種趨勢(shì)內(nèi)含了窮人進(jìn)入的門(mén)檻。對(duì)窮人住房夢(mèng)的門(mén)檻好似由一個(gè)“聯(lián)盟”合作鑄就的。

首先是那些在郊區(qū)化、分散化趨勢(shì)中先行一步的中產(chǎn)階層。奧圖爾的書(shū)中多處提到中產(chǎn)階級(jí)社區(qū)防止窮人“入侵”問(wèn)題。他們會(huì)提出很多理由反對(duì)后來(lái)者在社區(qū)周邊建造房屋，特別反對(duì)建造建筑標(biāo)準(zhǔn)低的房屋。遮擋視線也是他們反對(duì)新建筑出現(xiàn)的理由。中產(chǎn)階級(jí)有沒(méi)有權(quán)利防止自己的街區(qū)遭受工人階級(jí)家庭的入侵？其實(shí)沒(méi)有。這種反對(duì)態(tài)度堂而皇之被提出來(lái)，其實(shí)是房屋交易契約及相關(guān)地役權(quán)契約不完備引起的。郊區(qū)房屋開(kāi)發(fā)之初，房主的占地權(quán)利的附屬權(quán)利往往對(duì)相關(guān)地產(chǎn)的周邊環(huán)境沒(méi)有規(guī)定，或者雖有地役權(quán)契約，但權(quán)利條款不很完備，這就給老居民的抗議提供了機(jī)會(huì)。

其次是追求利潤(rùn)最大化的住房開(kāi)發(fā)商。企業(yè)通過(guò)民事合同也會(huì)這樣做。福特為購(gòu)房者提供了利率為6%的房貸。福特對(duì)這些住房的唯一限制是，購(gòu)買(mǎi)者7年之內(nèi)不得出售，而公司則可以選擇在7年之內(nèi)回購(gòu)住房，如果可以證明購(gòu)房者是“不受歡迎的”(不清楚的是，這到底是意味著未能按時(shí)支付房貸，還是意味著變成了福特工廠里的工會(huì)組織者)。開(kāi)發(fā)商尼克爾斯的小區(qū)一個(gè)最重要的特征是限制性契約的使用。這些契約限制人們?nèi)绾问褂猛恋?，可以將它賣給誰(shuí)以及公共面積如何管理。尼克爾斯還成立了業(yè)主委員會(huì)來(lái)管理和執(zhí)行這些契約。通過(guò)限制居民區(qū)的非居住性使用，尼克爾斯的契約確保了中產(chǎn)階級(jí)購(gòu)房者的街區(qū)將不會(huì)遭受工業(yè)或零售商店的侵入。此外，通過(guò)明確規(guī)定建造新住房的最低成本或使用高成本的建筑材料，這些契約同時(shí)也在向購(gòu)房者保證，他們的街區(qū)將不會(huì)遭受工人階級(jí)家庭的入侵，后者的品味與他們有著顯著的差異。其實(shí)，尼克爾斯之前就有這樣的做法。甚至美國(guó)也有限制契約的時(shí)間有效性的情況(指限制性條款的有效期，不是產(chǎn)權(quán)的有效期)。起初，房契限制是永久性的，但是，開(kāi)發(fā)商后來(lái)將它們縮短為25年，并且在業(yè)主投票贊成后可以續(xù)約。尼克爾斯將房契限制看作是一個(gè)強(qiáng)大的營(yíng)銷工具。他在所有的銷售廣告中均強(qiáng)調(diào)，這類限制有助于保護(hù)房地產(chǎn)的價(jià)值。

第三是打著擴(kuò)大公共利益旗幟的政府。美國(guó)歷史上因土地利用規(guī)劃的糾紛而引起最高法院裁決的案例不少。最高法院通常會(huì)認(rèn)為，如果政府編制的土地利用或經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給另一個(gè)私人業(yè)主可以產(chǎn)生更大的社會(huì)效益(如增加城市的賦稅收入)，政府可以在完成補(bǔ)償后為了私人用途而征用私有財(cái)產(chǎn)。最高法院還聲稱，政府可以以管制的形式征用私人財(cái)產(chǎn)的大部分價(jià)值而無(wú)需補(bǔ)償，只要它為業(yè)主保留了財(cái)產(chǎn)的部分價(jià)值。奧圖爾認(rèn)為，這些對(duì)憲法的重新解釋導(dǎo)致了規(guī)劃?rùn)?quán)形形色色的濫用。

第四是規(guī)劃師集團(tuán)。奧圖爾稱，許多城市規(guī)劃師相信，新城市主義將是未來(lái)的生活方式：或者由于高油價(jià)，或者由于人們厭倦了繁瑣的庭院和住房的維護(hù)，數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的美國(guó)人將會(huì)很快放棄獨(dú)戶住宅。如果把城市規(guī)劃師看做具有某種管理職能的技術(shù)官僚集團(tuán)，奧圖爾所言不虛。在美國(guó)，這個(gè)集團(tuán)的目標(biāo)是通過(guò)所謂TIF(Tax increment financing)實(shí)現(xiàn)的。TIF實(shí)際上是一種稅收貼現(xiàn)融資計(jì)劃，類似與中國(guó)的城市建設(shè)融資平臺(tái)。規(guī)劃者決定實(shí)施一個(gè)舊城再改造行動(dòng)，首先要解決資金問(wèn)題，再在市場(chǎng)上融資。他們采取的辦法是用今后新城的稅收來(lái)歸還舉債。稅收能不能抵補(bǔ)債務(wù)，則決定于新城區(qū)物業(yè)的價(jià)格。為了使物業(yè)價(jià)格足夠高，需要限制物業(yè)供應(yīng)，而通常的辦法是劃定城區(qū)邊界，限制居住的郊區(qū)化、分散化。規(guī)劃部門(mén)將列入TIF計(jì)劃的區(qū)域稱為“TIF區(qū)”，并提出許多理由要求區(qū)內(nèi)原住民出售他們的物業(yè)。

規(guī)劃師將TIF的運(yùn)用當(dāng)做一種“意外之財(cái)”，認(rèn)為它可以帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。奧圖爾指出，這種論調(diào)幾近謊言。TIF最多只不過(guò)是一種零和博弈。由TIF支撐的城市重建計(jì)劃刺激的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目可能終究會(huì)在城市的某個(gè)地區(qū)發(fā)生，TIF所做的最多無(wú)非就是將這些項(xiàng)目配置于重新開(kāi)發(fā)區(qū)。因此并沒(méi)有提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的水平，也沒(méi)有增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的稅收；它所做的僅僅是將這些稅收的一部分引向設(shè)立重新開(kāi)發(fā)區(qū)的城市，而不一定是學(xué)校、區(qū)內(nèi)的其他城市，或其他稅務(wù)區(qū)。

至少有一項(xiàng)研究得出結(jié)論，TIF是一種負(fù)和博弈；也就是說(shuō)，TIF強(qiáng)加的額外稅負(fù)導(dǎo)致城市比沒(méi)有使用TIF的城市增長(zhǎng)得更慢，尤其是如果將TIF用于支持零售業(yè)和其他商業(yè)用途時(shí)更是如此。具體原因有二。其一，增加的稅負(fù)(或者減少了對(duì)學(xué)校或其他公共服務(wù)的資助標(biāo)準(zhǔn))使得區(qū)域?qū)π屡d產(chǎn)業(yè)喪失了吸引力。其二，對(duì)開(kāi)發(fā)商而言，TIF造成了經(jīng)濟(jì)學(xué)家所稱的“道德風(fēng)險(xiǎn)”：一旦使用TIF補(bǔ)貼建成了一座賓館、一座辦公樓或一個(gè)住宅區(qū)，開(kāi)發(fā)商可能就不再愿建造沒(méi)有類似補(bǔ)貼支持的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。

六、濫用土地規(guī)劃是一種“世界病”

英國(guó)也有政府規(guī)劃失敗的典型案例。由于英國(guó)的城市在第二次世界大戰(zhàn)中被轟炸得面目全非，人們很樂(lè)意搬入任何新的住房。但是，到1965年時(shí)，高密度高層建筑和高密度低層建筑“都變得‘難以脫手’，只能租給最貧困、最混亂的家庭”，城市歷史學(xué)者彼得·霍爾說(shuō)。他認(rèn)為，問(wèn)題的癥結(jié)在于“中產(chǎn)階級(jí)設(shè)計(jì)師對(duì)工人階級(jí)家庭如何生活沒(méi)有真實(shí)的切身體會(huì)”。與中產(chǎn)階級(jí)不同，工人階級(jí)家庭沒(méi)有保姆，也不會(huì)時(shí)常到鄉(xiāng)下度假，或把孩子送到預(yù)科學(xué)校。大約在1970年之后，英國(guó)放棄了高層公共住宅項(xiàng)目。

土地規(guī)劃剝奪人民居住福利的另一個(gè)代表性國(guó)家是瑞典。與英國(guó)不同，瑞典在二戰(zhàn)中近乎毫發(fā)無(wú)損。瑞典的國(guó)土面積幾乎是英國(guó)的兩倍，而2009年的人口卻不足英國(guó)的1/6。80%的人口居住在僅占國(guó)土面積3%的城市地區(qū)，農(nóng)場(chǎng)和森林則覆蓋了全國(guó)超過(guò)60%的面積。那么，為何要讓如此高比例的全國(guó)人口擠進(jìn)高層建筑之中？霍爾評(píng)論道：“有影響力的建筑師偏好高層建筑，他們控制了瑞典的規(guī)劃行業(yè)”。“公眾的偏好似乎沒(méi)有什么分量”，除了在一定程度上讓社會(huì)民主黨——一個(gè)偏愛(ài)政府規(guī)劃的政黨——在1932年至1976年之間作為事實(shí)上的“一黨制政府”一直掌權(quán)。

瑞士的經(jīng)驗(yàn)也表明，土地利用管制影響住房自有率的提高。因單元樓房不具有可繼承的不動(dòng)產(chǎn)效應(yīng)，一旦政府限制獨(dú)棟住房的供應(yīng)而發(fā)展集合住宅，人們就不傾向于買(mǎi)房，而寧愿租房。這種情形發(fā)生在瑞士。奧圖爾指出，至少有一項(xiàng)分析表明，瑞士的低住房自有率主要是由于這種管制?！叭鹗康牡妥》孔杂新士蓺w因于價(jià)格太高這一事實(shí)”，而“土地價(jià)格高則是因?yàn)榭捎糜陂_(kāi)發(fā)的土地相對(duì)稀缺，這一半是由于地形上的原因，一半是由于瑞士對(duì)農(nóng)業(yè)景觀和城市遺產(chǎn)的保護(hù)極為重視”。這種狀況導(dǎo)致了“對(duì)農(nóng)業(yè)用地和城市土地二次開(kāi)發(fā)的嚴(yán)格管制”。

據(jù)筆者觀察，荷蘭的土地規(guī)劃管理既達(dá)到了節(jié)約土地的目的，又滿足了宜居環(huán)境的建設(shè)?！熬o湊城市”(the compact cities)這一概念在1985年以后被引入到荷蘭各級(jí)政府城市化政策中，并逐步成為一個(gè)熱門(mén)的詞匯，占據(jù)了規(guī)劃指導(dǎo)思想的中心，甚至成為了國(guó)家發(fā)展的基石。但我們對(duì)這一概念多有誤解，以為將居民區(qū)面積作出限制、讓居民住在高層住宅中，才能形成“緊湊城市”。實(shí)際上剛好相反，荷蘭人的居住環(huán)境遠(yuǎn)比我們想象得寬松。荷蘭作為一個(gè)城市化率高達(dá)90%的國(guó)家，居民住房中獨(dú)棟房屋的比重高達(dá)65%左右，即使都市化程度很高的省份也在50%左右〔5〕。單元樓房也一般是低層建筑，多在4、5層以下。荷蘭各主要城市的人口密度一般在每平方公里5000人左右。荷蘭城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于一個(gè)人口高密度國(guó)家，讓城市居民有一個(gè)舒適的居住空間，與土地資源保護(hù)并不矛盾。

七、如何擺脫居住貧困

土地利用到底有沒(méi)有公共性？當(dāng)然有。公共性問(wèn)題的解決不一定全靠政府。私有企業(yè)和私人合作機(jī)制也可以解決一部分公共性問(wèn)題。美國(guó)的問(wèn)題是政府手伸得太長(zhǎng)，土地規(guī)劃管理部門(mén)的權(quán)力太大。按奧圖爾的意見(jiàn)，只有總體上廢止土地規(guī)劃管理，才能實(shí)現(xiàn)人人安居的美國(guó)夢(mèng)。作者沒(méi)有像中國(guó)學(xué)者那樣專辟章節(jié)給政府提出一套降低房?jī)r(jià)的“建議”，但由本書(shū)的啟示，筆者試提出三方面的改革設(shè)想。

第一，通過(guò)城市邊緣保持相對(duì)沒(méi)有管制的土地，滿足競(jìng)爭(zhēng)展開(kāi)空間的需求。

筆者在這里用一個(gè)“思想實(shí)驗(yàn)”來(lái)說(shuō)明這個(gè)辦法對(duì)于降低房?jī)r(jià)、改善居住品質(zhì)的意義。假設(shè)一個(gè)大的區(qū)域有50萬(wàn)平方公里土地，人口有1億?，F(xiàn)設(shè)定一半土地面積用來(lái)滿足農(nóng)業(yè)用地的需要，可將其劃定為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，另一半土地不做永久性的土地用途規(guī)劃，可以由市場(chǎng)自發(fā)決定城市的擴(kuò)張。再設(shè)定一個(gè)比較符合實(shí)際的城市人口密度能夠在一定稅收制度下被市場(chǎng)所接受，例如每平方公里城市建成區(qū)平均密度3000人，其中居民區(qū)人口密度為每平方公里7000人，也即居民區(qū)占城市建成區(qū)的比重為43%，這是一個(gè)被歐美經(jīng)驗(yàn)證明的綜合性城市所能接受的比例。這時(shí)，城市居民大多數(shù)會(huì)有獨(dú)棟房屋居住，因而城市會(huì)是一座宜居城市。據(jù)此進(jìn)一步推論，這里只需要3.3萬(wàn)平方公里的城市建成區(qū)面積，這個(gè)面積僅僅占留給城市發(fā)展的土地總面積13.2%！這意味著除去農(nóng)業(yè)用地，城市的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度只是13.2%！再去掉約2.5萬(wàn)平方公里的河流道路面積，還有約19萬(wàn)平方公里的“自由”土地面積供城市發(fā)展，滿足新增人口需要。在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，政府不做分區(qū)規(guī)劃，由土地開(kāi)發(fā)企業(yè)或居民組織自主尋求土地興建或擴(kuò)展城市及居住區(qū)。城市擴(kuò)展的邊界將由城鄉(xiāng)邊際土地價(jià)格相等決定，并不會(huì)盲目擴(kuò)張。如果有合適的土地使用稅率，城市面積總量有可能保持在3.3萬(wàn)平方公里之內(nèi)。城市在什么地方擴(kuò)張或新建，將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制在這個(gè)區(qū)域里確定。未被城市擴(kuò)張占用的其他土地繼續(xù)保持自然狀態(tài)，作為城市的附屬用地，可用來(lái)滿足城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。

以上假設(shè)符合當(dāng)今世界主要國(guó)家的土地資源的基本情況。少數(shù)例外的一些城市國(guó)家，如摩納哥、新加坡等，不適用以上假設(shè)，房?jī)r(jià)有可能顯著高于周邊國(guó)家的平均水平。

按照以上思路，當(dāng)今主要國(guó)家不是不要土地規(guī)劃，而是只根據(jù)大尺度的自然地貌做簡(jiǎn)單的農(nóng)區(qū)與城市及其附屬用地的劃分。至于城市用地功能性劃分，也不必由政府直接通過(guò)行政命令干預(yù)，可以用一些政策杠桿對(duì)由市場(chǎng)主導(dǎo)的城市演化路徑加以約束。

也許有人認(rèn)為應(yīng)該取消任何形式的由政府主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃，例如，不需要?jiǎng)澐洲r(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)土地與城市及其附屬用地。這可能是一個(gè)會(huì)引起爭(zhēng)議的判斷。很有可能這個(gè)判斷對(duì)人口密度很低的大國(guó)是適用的，但對(duì)人口密度較大、農(nóng)業(yè)相對(duì)重要的大國(guó)并不合適，原因是后者的土地利用的外部性問(wèn)題比前者可能更突出。此外，土地市場(chǎng)調(diào)節(jié)的微觀政策杠桿要不要？這也是一個(gè)問(wèn)題。如果連這個(gè)也基本不要，可能會(huì)引起較大的土地占有的平等性問(wèn)題。

第二，通過(guò)自治及預(yù)算民主，限制TIF的實(shí)施。

自治的本質(zhì)，是居民社區(qū)或社區(qū)的(各級(jí)城市)政治聯(lián)合體對(duì)本區(qū)的公共性問(wèn)題自主協(xié)商決定。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是最主要的公共品，但這類公共品可以由企業(yè)或類似住房合作社提供。只要不對(duì)城市發(fā)展劃定僵固的邊界，建筑用地價(jià)格就可以大幅度降低。企業(yè)或住房合作社可以自行投資基礎(chǔ)設(shè)施，并將此種投資在住房?jī)r(jià)格中收回。城市政府因減少了此種投資，可以降低地方稅率，購(gòu)房人因?yàn)檫h(yuǎn)期納稅降低，可以自行進(jìn)入資本市場(chǎng)融資，支付房款。這種情形下，涉及住房建設(shè)的融資市場(chǎng)就成為完全民間化的市場(chǎng)。事實(shí)上，因政府不參與市場(chǎng)，企業(yè)的融資效率及建設(shè)效率會(huì)大幅度提高，房?jī)r(jià)自然會(huì)低于政府介入情形下的房?jī)r(jià)。

限制TIF實(shí)行的重要辦法，是取消地方政府的赤字財(cái)政，強(qiáng)化預(yù)算民主。對(duì)于一個(gè)較大城市，實(shí)施TIF計(jì)劃可能只有利于少數(shù)人；而對(duì)于一個(gè)新興小城市，實(shí)施TIF計(jì)劃會(huì)有較大的失敗風(fēng)險(xiǎn)。如果有合理的預(yù)算民主決策制度，TIF計(jì)劃通過(guò)的可能性就會(huì)大大降低。

社區(qū)之外的基礎(chǔ)設(shè)施，如主干道路、電力干線等，自然要政府投資，但這種投資并不需要TIF機(jī)制。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，在地方政府普遍建立TIF機(jī)制之前，這些跨城市社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施政府有能力提供。州政府、聯(lián)邦政府都可以提供這種范圍的基礎(chǔ)設(shè)施。

第三，簡(jiǎn)化規(guī)劃控制指標(biāo)和建筑設(shè)計(jì)規(guī)范，降低建筑業(yè)的交易成本。

奧圖爾的著作對(duì)土地管理中的繁文縟節(jié)政策，也給予批評(píng)。他指出，供給限制對(duì)于削弱政府促進(jìn)自有住房的努力有神奇的效果?？紤]到開(kāi)發(fā)商不能及時(shí)地對(duì)需求變化做出回應(yīng)，促進(jìn)自有住房的努力大多抬高了住房?jī)r(jià)格，這實(shí)際上反而減少了自有住房。聯(lián)邦政策和項(xiàng)目，如聯(lián)邦住房管理局保險(xiǎn)和房貸利息減免，在沒(méi)有供給限制的地區(qū)或許會(huì)略微增加自有住房，但在有限制的地方反而會(huì)降低自有住房。

美國(guó)之外其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛑С謯W圖爾的意見(jiàn)。日本房?jī)r(jià)相對(duì)低廉，且大多數(shù)居民房屋為獨(dú)棟房屋，東京獨(dú)棟房屋甚至也達(dá)到60%左右。據(jù)筆者了解，在東京新宿，一個(gè)家庭若自行買(mǎi)地建房，若購(gòu)買(mǎi)200平方米土地，建造建筑面積200平方米的二層獨(dú)棟房屋，所需資金折合人民幣約為300萬(wàn)～500萬(wàn)元。有人認(rèn)為，這種狀況是日本住房市場(chǎng)蕭條造成的，但更有學(xué)者認(rèn)為，目前的住房?jī)r(jià)位才是正常水平。

依筆者的觀察與思考，如果政府在住房市場(chǎng)促成以下規(guī)則的運(yùn)用，即使大幅度取消土地分區(qū)規(guī)劃制度和行政管控措施，也不必憂慮政府人士所擔(dān)心的問(wèn)題發(fā)生。

(一)居住區(qū)用地占城市用地總面積的比重不應(yīng)低于40%。從歐洲國(guó)家及美國(guó)的一些州市的基本情況看，這個(gè)指標(biāo)有可能保證半數(shù)以上的城市居民擁有獨(dú)棟房屋。

(二)對(duì)居住用地占用實(shí)行累進(jìn)稅率。此舉有可能限制獨(dú)棟房屋的占地規(guī)模過(guò)大，領(lǐng)域中下層民眾獲得居住用地。從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，稅率調(diào)節(jié)有可能是一些大莊園將其部分園地向公眾開(kāi)放，但土地的所有權(quán)不變化。

(三)將建筑用地切成最小建筑單元面積出售。東京新宿的官方機(jī)構(gòu)就將一部分建設(shè)用地切成200平左右的小塊地出售。此舉有利于減少土地開(kāi)發(fā)商與官員間的利益輸送，提高分散、零星地塊的利用率，增加住房建設(shè)用地的供應(yīng)，從而降低房?jī)r(jià)。

(四)提高土地利用契約的完備程度。一些地塊的“先住民”拒絕“入侵者”做鄰居，往往由契約不完備引起。房契限制是對(duì)市場(chǎng)的呼應(yīng)，而分區(qū)應(yīng)對(duì)的則是政治壓力。許多住宅的主人預(yù)料到商業(yè)和多戶住宅區(qū)比獨(dú)戶住宅區(qū)更為有利可圖，因此，他們通過(guò)游說(shuō)，讓自己的房產(chǎn)劃入更高價(jià)值用途的分區(qū)。這種游說(shuō)導(dǎo)致在將土地劃撥為不同用途的過(guò)程中存在著系統(tǒng)性的錯(cuò)誤。本書(shū)作者指出，洛杉磯市的分區(qū)還沒(méi)有進(jìn)行到一半的時(shí)候，就已經(jīng)變得非常明顯，劃入商業(yè)用途的地產(chǎn)超過(guò)了可以使用面積的3或4倍。1940年代，洛杉磯市規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的建筑師羅伯特·亞歷山大報(bào)告稱。這種不平衡狀況從未得到糾正。1989年，82歲高齡的亞歷山大聲稱，洛杉磯市商業(yè)和多戶住房用途的土地仍然過(guò)多。

(五)適當(dāng)承認(rèn)“祖父條款”(grandfather clause，也稱為不追溯條款〔6〕)，即允許在舊有建制下已經(jīng)存在的事物不受新的法律的約束。美國(guó)很多城市的規(guī)劃有“祖父條款”，限制了大拆大建發(fā)生。洛杉磯市的規(guī)劃條例中沒(méi)有這種條款，因此，那些發(fā)現(xiàn)它們被劃入居民區(qū)的商業(yè)被強(qiáng)制搬離，這是洛杉磯商業(yè)與多層民宅過(guò)多的主要原因。

八、中國(guó)人能不能住得更好一些

奧圖爾的著作對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)土地規(guī)劃工作者都有重要意義。很有可能，中國(guó)的讀者會(huì)認(rèn)為這部著作僅僅對(duì)美國(guó)有意義，對(duì)中國(guó)則基本沒(méi)有意義，因?yàn)橹袊?guó)和美國(guó)很不相同。筆者則認(rèn)為這種看法基本是錯(cuò)誤的。如同“紅樓夢(mèng)”不單是明珠家的事，“美國(guó)夢(mèng)魘”也不單是美國(guó)的事。之所以這樣說(shuō)有以下理由。

中國(guó)人同樣更熱衷獨(dú)棟房屋。這個(gè)判斷不應(yīng)受到懷疑。對(duì)于同一地域同樣使用面積的住房，在建筑安裝成本相近的情況下，獨(dú)棟房屋的售價(jià)遠(yuǎn)超單元樓房，就可以看出人們對(duì)獨(dú)棟房屋的偏好。這方面的需求沒(méi)有國(guó)情差異，只有價(jià)格才能影響人們的購(gòu)買(mǎi)行為，而價(jià)格與土地制度之間有密切關(guān)系。

中國(guó)的國(guó)土資源不妨礙中國(guó)人擁有獨(dú)棟房屋。這里可以匡算一筆大賬。按地理學(xué)調(diào)查資料，我國(guó)至少有50億畝土地適合人類居住。為了更好地建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，降低農(nóng)業(yè)成本，假設(shè)建立30億畝的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)(包含其中的河流道路占地)，區(qū)內(nèi)的非農(nóng)建設(shè)用地只能逐步減少，不能增加。剩余土地中去掉河流道路占地最多2億畝，還有18億畝土地(120萬(wàn)平方公里)可做城市建設(shè)可選用地，城市人口密度取每平方公里4000人標(biāo)準(zhǔn)，城市遠(yuǎn)景人口取11億，實(shí)際城市建設(shè)用地需要27.5萬(wàn)平方公里(4.125億畝)。在18億畝的地域里，即使按照美國(guó)的城市人口標(biāo)準(zhǔn)，也不可能全部被“城市”占用。政府可以用稅收杠桿及建筑標(biāo)準(zhǔn)等參數(shù)，將建設(shè)占地控制在4.125億畝左右。要明白，這18億畝是一個(gè)可選擇的范圍，即使政府不做控制性的分區(qū)規(guī)劃，也不會(huì)全部被城市占用。假設(shè)在中國(guó)建設(shè)3000座城市，可以保證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，也可以保證全國(guó)城市居民有多半居住在獨(dú)棟房屋里，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不過(guò)是23%！這種情形可以保證絕大部分城市周邊有足夠的森林及都市農(nóng)業(yè)用地，每一個(gè)城市都會(huì)是花園城市。

上面的分析表明，中國(guó)人對(duì)高品質(zhì)居住的需求以及土地資源對(duì)這種需求的滿足能力，都是客觀事實(shí)。剩下的問(wèn)題便是政策調(diào)整問(wèn)題了。政策設(shè)計(jì)不是難事，本文不做討論。

注釋：

〔1〕Randal O’Toole， American Nightmare:How Government Undermines the Dream of Homeownership.Cato Institute，此書(shū)將由上海三聯(lián)書(shū)店翻譯出版。

〔2〕http://ah.people.com.cn/n/2015/0511/c358335-24813674.html.

〔3〕原書(shū)翻譯為“平地”，筆者以為翻譯為“敞地”較好。

〔4〕根岸介夫：《地域農(nóng)業(yè)振興與城市化的相關(guān)關(guān)系》，《近畿圈城鄉(xiāng)關(guān)系的新展開(kāi)—2》，京都大學(xué)農(nóng)學(xué)原論研究室，1993年。日本學(xué)者對(duì)城市的定義，是指district of inhabitant density(DID)，即人口稠密地區(qū)，通常指人口密度在每平方公里人口在4000人以上，總?cè)丝谠?000人以上的地區(qū)?？紤]到中國(guó)的實(shí)際情況，這個(gè)數(shù)據(jù)應(yīng)該更大一些。

〔5〕http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bouwen-wonen/publicaties/artikelen/archief/2013/2013-twee-derde-van-alle-woningen-eengezinswoning-pub.htm.

〔6〕祖父條款是一種涉及合法權(quán)益或責(zé)任的例外性規(guī)定，如某些人或者某些實(shí)體已經(jīng)按照過(guò)去的規(guī)定享有或不享有某些權(quán)利，將不受新法律法規(guī)的約束，繼續(xù)依照原有的規(guī)定辦事。這種情形會(huì)出現(xiàn)在多種情形下，而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)應(yīng)該更適用祖父條款。