彭新林

(北京師范大學(xué) 國(guó)際反腐敗教育與研究中心， 北京 100875)

隨著全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展，為順應(yīng)黨情、國(guó)情和世情的新變化，黨中央作出了國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，這是一項(xiàng)事關(guān)全局、影響深遠(yuǎn)的重大政治體制改革，是對(duì)我國(guó)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制的深層次、開(kāi)創(chuàng)性變革，有助于強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，破解長(zhǎng)期存在的反腐敗實(shí)踐難題。目前，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作全面推開(kāi)、有序推進(jìn)，改革持續(xù)深化發(fā)展，改革成效不斷顯現(xiàn)，有力地鞏固發(fā)展了反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，改革的制度優(yōu)勢(shì)正在轉(zhuǎn)化為治理效能。伴隨國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)及深化，學(xué)界對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論研究漸次展開(kāi)，主要涉及國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、重大意義、憲法約束、職能整合以及監(jiān)察歷史傳承、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行、監(jiān)檢銜接、檢察權(quán)重構(gòu)、證據(jù)制度、留置措施、監(jiān)察法修訂等內(nèi)容，研究的問(wèn)題相對(duì)具體、特定，而對(duì)改革的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因、核心要義、推進(jìn)方略等關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性問(wèn)題涉獵不多。鑒此，為深化對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的理論研究，促進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐展開(kāi)，本文試從宏觀角度對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的幾個(gè)基礎(chǔ)性理論問(wèn)題進(jìn)行研討。

一、國(guó)家監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

立足于中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史方位，黨中央不失時(shí)機(jī)地決定進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，具有充分的理論依據(jù)和實(shí)踐依據(jù)。概言之，主要包括以下幾方面：

(一)完善反腐敗體制機(jī)制的客觀要求

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)反腐敗的主要問(wèn)題是“反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅(jiān)決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠?！薄?〕如就反腐敗力量而言，除了紀(jì)委扮演反腐敗“主角”之外，行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)、檢察機(jī)關(guān)、反腐敗協(xié)調(diào)小組都承擔(dān)相應(yīng)的反腐敗職能，反腐敗機(jī)構(gòu)多頭、職能分散，且相關(guān)反腐敗工作交叉重疊，反腐敗的綜合效能未有效發(fā)揮出來(lái)，并未隨著近年來(lái)反腐敗力度的加大而明顯提升，腐敗案件仍然易發(fā)多發(fā)，反腐敗治本任務(wù)依然繁重，反腐敗資源力量消耗與反腐敗成效之間出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“邊際遞減”效應(yīng)。顯而易見(jiàn)，“九龍治水”式的碎片化反腐敗體系已經(jīng)難以適應(yīng)反腐實(shí)踐的發(fā)展和反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)際需要。因而為應(yīng)對(duì)腐敗現(xiàn)象以及反腐敗斗爭(zhēng)出現(xiàn)的新情況、新變化，以改革創(chuàng)新的思路提升治理腐敗的能力和水平、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障就成為必要。實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，將政府的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗及檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪職能整合，組建反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，有助于將反腐敗力量擰成“一股繩”，有效破解反腐敗機(jī)構(gòu)多頭、職能分散等問(wèn)題，大大強(qiáng)化反腐敗的威力，夯實(shí)法治反腐的組織和制度基礎(chǔ)，深刻反映了反腐敗體制機(jī)制改革完善的內(nèi)在要求。

(二)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重大舉措

“有權(quán)力的地方必須有監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。”〔2〕“我們的先人們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到，反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力?！薄?〕權(quán)力運(yùn)行得不到有效制約和監(jiān)督，就容易滋生腐敗現(xiàn)象。從近年來(lái)查處的腐敗案件看，腐敗分子貪污腐化的重要原因之一是我們對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督不力?？梢哉f(shuō)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督是遏制腐敗現(xiàn)象的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國(guó)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系總的情況是好的，但還存在不少問(wèn)題，諸如權(quán)力運(yùn)行的透明度不夠、權(quán)力過(guò)于集中、監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性、監(jiān)督力量還未得到有效整合、監(jiān)督方式還存在一定的滯后性和社會(huì)監(jiān)督力量比較薄弱等。〔4〕其中，監(jiān)督力量分散、監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)威性和獨(dú)立性不足是兩個(gè)比較突出的問(wèn)題，直接影響對(duì)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的力度及效果，進(jìn)而影響到對(duì)腐敗的有效防治。而實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，通過(guò)對(duì)反腐敗體制機(jī)制的改革完善，可以從多個(gè)方面強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，為權(quán)力正確運(yùn)行提供重要保障。有學(xué)者更是直言：“為了整合國(guó)家監(jiān)察資源和力量，提高權(quán)力制約的效度和制度反腐的力度，我國(guó)開(kāi)啟了國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程。”〔5〕實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會(huì)，之所以能在強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督上發(fā)揮重要功效，主要原因在于：一是監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性空前提高?！皣?guó)家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的重新配置?！薄?〕改革的重要旨趣就是強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)的行使。改革之后，監(jiān)察權(quán)上升為獨(dú)立于行政權(quán)之外并與行政權(quán)、司法權(quán)并列的一項(xiàng)重要國(guó)家權(quán)力，監(jiān)察權(quán)的位階明顯提高，獨(dú)立性和權(quán)威性增強(qiáng)。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的不當(dāng)干涉，也使得其對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督具備有力的組織和制度保障。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)定位為政治機(jī)關(guān)，使其具有天然的權(quán)威性。監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位表明其不是司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，而是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家專(zhuān)司國(guó)家監(jiān)察的反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，黨性和政治性高度統(tǒng)一。在中國(guó)特色政治話語(yǔ)系統(tǒng)里，政治機(jī)關(guān)的權(quán)威地位顯然不是一般司法、執(zhí)法部門(mén)所能比擬的。三是監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)勢(shì)而集中的國(guó)家權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》賦予了其可以依法采取留置、查詢(xún)、凍結(jié)、調(diào)查、查封等多項(xiàng)重要職權(quán)，屬于擁有強(qiáng)勢(shì)、集中權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。正可謂“監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)政黨紀(jì)檢委合署辦公，統(tǒng)一掌握反貪腐資源，權(quán)力會(huì)空前地厚重而且集中。”〔7〕四是監(jiān)察全覆蓋嚴(yán)密了權(quán)力監(jiān)督之網(wǎng)。改革之后，全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系形成，所有行使公權(quán)力的公職人員都受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，處在全方位監(jiān)督的“探頭”之下，這無(wú)異于反腐的“達(dá)摩克利斯之劍”高懸，這樣權(quán)力的行使才不會(huì)任性。

(三)奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利的現(xiàn)實(shí)需要

黨的十九大報(bào)告作出了“反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”的戰(zhàn)略判斷，并向全黨發(fā)出了“奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利”的號(hào)召。這表明，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)直至奪取壓倒性勝利，是當(dāng)下以及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的根本目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)總體上是穩(wěn)中向好，但嚴(yán)峻復(fù)雜的基本形勢(shì)并未改變，如腐敗案件發(fā)案數(shù)以及查處的案件數(shù)總體上均呈上升趨勢(shì)，大要案多發(fā)，窩案串案突出，腐敗分子外逃、腐敗資產(chǎn)轉(zhuǎn)移境外現(xiàn)象嚴(yán)重，腐敗存量還很大，反腐敗斗爭(zhēng)遠(yuǎn)未到可以“喘口氣”“歇歇腳”的時(shí)候。而且反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)并不等于壓倒性勝利，只是有往壓倒性勝利方向發(fā)展的狀態(tài)和趨勢(shì)，并不必然會(huì)轉(zhuǎn)化為壓倒性勝利。倘若反腐敗的決心動(dòng)搖或者反腐敗斗爭(zhēng)松勁、歇腳甚或停步，那么腐敗和反腐敗有可能重回膠著狀態(tài)，甚或腐敗甚囂塵上，讓反腐敗斗爭(zhēng)取得的成果得而復(fù)失。因此要實(shí)現(xiàn)反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利，必須采取有力措施，繼續(xù)鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，推動(dòng)防治腐敗長(zhǎng)效機(jī)制的形成。而實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，正是黨中央立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為實(shí)現(xiàn)奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利戰(zhàn)略目標(biāo)而作出的重大制度安排，必將匯聚起正風(fēng)反腐的“洪荒之力”，有力鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)，助力于形成不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制，將改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為法治反腐的巨大動(dòng)能，推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展。誠(chéng)如有專(zhuān)家指出：“構(gòu)建新的國(guó)家監(jiān)察體系，攥指成拳，形成合力，是推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的重大制度設(shè)計(jì)，有利于不斷提高和強(qiáng)化黨和國(guó)家的監(jiān)督效能。”〔8〕一言以蔽之，國(guó)家監(jiān)察體制改革既是推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)深入開(kāi)展、鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)的重大舉措，也是奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利的現(xiàn)實(shí)需要。

(四)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義

治理體系和治理能力是相輔相成的有機(jī)整體，集中展現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的制度效能。“要更好地發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，必須從各個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”〔9〕毋庸置疑，腐敗的治理也是國(guó)家治理的重要方面。在反腐敗領(lǐng)域推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新變化，改革完善反腐敗體制機(jī)制，使其更加科學(xué)、務(wù)實(shí)、管用。其中，國(guó)家監(jiān)察體制改革作為我國(guó)反腐敗體制機(jī)制改革完善的重大舉措，既是提高治理腐敗能力和水平的必然要求，也是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革。正如馬懷德教授所言：“建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，形成高效權(quán)威的國(guó)家監(jiān)察體系，有利于提升國(guó)家治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄?0〕習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“自我監(jiān)督是世界性難題，是國(guó)家治理的‘哥德巴赫猜想’。我們要通過(guò)行動(dòng)回答‘窯洞之問(wèn)’，練就中國(guó)共產(chǎn)黨人自我凈化的‘絕世武功’?！薄?1〕而實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，把腐敗的治理納入國(guó)家治理的范圍，把現(xiàn)代化的治理理念融入腐敗犯罪治理之中，主要依靠法治手段來(lái)解決腐敗問(wèn)題，本質(zhì)上正反映了黨和國(guó)家自我監(jiān)督的內(nèi)在要求，就是我們黨用實(shí)際行動(dòng)回答“窯洞之問(wèn)”、破解國(guó)家治理“哥德巴赫猜想”的鮮明體現(xiàn)。此外，“推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，最重要的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治化，即實(shí)行法律治理?！薄?2〕而國(guó)家監(jiān)察體制改革充分體現(xiàn)了法律治理、法治反腐的思路和理念，是反腐敗斗爭(zhēng)法治化、規(guī)范化、制度化的重大探索，而這正是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是國(guó)家監(jiān)察體制改革的不變初心。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的核心要義

國(guó)家監(jiān)察體制改革內(nèi)容豐富，準(zhǔn)確把握其核心要義，對(duì)于深入領(lǐng)會(huì)這一重大改革的精神實(shí)質(zhì)，系統(tǒng)把握改革的總體思路，真正把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到改革精神上來(lái)，推動(dòng)新時(shí)代國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷深化發(fā)展，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

(一)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)：國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)

作為國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)要求就是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。誠(chéng)如中央紀(jì)委書(shū)記趙樂(lè)際所指出：“要牢牢把握國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本點(diǎn)基本點(diǎn)，堅(jiān)持黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持依據(jù)黨章黨規(guī)和憲法法律履行職責(zé)?！薄?3〕就國(guó)家監(jiān)察體制改革而言，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在多個(gè)方面。

1.加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要戰(zhàn)略考量

習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上鮮明指出：“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。”〔14〕這一重要論述，其實(shí)深刻揭示了國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。如時(shí)任北京市監(jiān)察委主任張碩輔就指出：“改革的根本目的就是要把反腐敗工作牢牢掌握在黨的手里，改革試點(diǎn)工作的所有具體設(shè)計(jì)和實(shí)施都必須朝著更有利于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)方向開(kāi)展?！薄?5〕當(dāng)然，黨“對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)在黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的落實(shí)、從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨、把紀(jì)律挺在前面，而且必須體現(xiàn)在反腐敗國(guó)家治理的組織載體與執(zhí)法活動(dòng)之中?！薄?6〕改革之后，監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，履行監(jiān)督職責(zé)，向黨委報(bào)告工作，對(duì)黨委負(fù)責(zé)，接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，也使反腐敗斗爭(zhēng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢把握在黨的手里，黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)得到充分保障。事實(shí)上，“實(shí)踐、歷史都充分證明，黨中央要求合署辦公的決策英明正確，有利于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！薄?7〕改革之后，反腐敗力量擰成“一股繩”，反腐敗威力大大增強(qiáng)，通過(guò)深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，及時(shí)清除侵蝕黨肌體健康的腐敗毒瘤，必然會(huì)增強(qiáng)黨自我凈化和自我監(jiān)督的能力，必然會(huì)使黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位更加穩(wěn)固。所有這些，都決定了國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本目標(biāo)只能是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本政治保證

實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，反映的是黨和人民的共同意志，體現(xiàn)了黨的理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展的最新成果?！懊鎸?duì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，只有黨才能站在政治和戰(zhàn)略的高度，從黨和國(guó)家事業(yè)全局出發(fā)，準(zhǔn)確判斷和把握‘樹(shù)木’與‘森林’的關(guān)系，做出推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的重大決策。”〔18〕反腐敗工作政治性強(qiáng)，牽涉面廣，而國(guó)家監(jiān)察體制改革又是對(duì)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)模式的重大調(diào)整，不可避免要觸及一些部門(mén)的利益，難免會(huì)遇到阻力，而黨的領(lǐng)導(dǎo)為攻堅(jiān)克難、排除阻力，確保改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供了堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障。有學(xué)者指出：“在我國(guó)，各項(xiàng)監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，從根本上說(shuō)，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)，”〔19〕“建議將黨的領(lǐng)導(dǎo)放在監(jiān)察體制改革必要性以及成功與否的核心位置加以評(píng)估研究。”〔20〕因此，在改革過(guò)程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，決不能有絲毫含糊，這是圓滿(mǎn)完成改革任務(wù)、確保改革成功的關(guān)鍵因素。對(duì)此，相關(guān)試點(diǎn)省市注意牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)根本，堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的各個(gè)方面，“從組織形式、職能定位、決策程序上將黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)具體化，決策指揮、資源力量、措施手段更加集中統(tǒng)一，黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作體系更加科學(xué)完備?！薄?1〕如時(shí)任浙江省監(jiān)委主任劉建超接受記者采訪時(shí)就表示：“在反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)。”〔22〕

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)本質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)

監(jiān)察機(jī)關(guān)是中國(guó)特色的反腐敗工作機(jī)構(gòu)?！?3〕在筆者看來(lái)，所謂中國(guó)特色，最主要的體現(xiàn)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)，即是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)察的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，核心是要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨全面負(fù)責(zé)，代表黨和國(guó)家履行相關(guān)反腐敗職責(zé)。事實(shí)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)也不另設(shè)黨組或黨委，其領(lǐng)導(dǎo)成員也基本上是由同級(jí)紀(jì)委班子成員兼任。當(dāng)然，作為黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)實(shí)的而不是空洞的，是要通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)等多種形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)作用是否發(fā)揮充分，最終要通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)黨的路線方針、政策原則、決策部署等情況來(lái)檢驗(yàn)。可以說(shuō)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)方面有著特別重大的責(zé)任，要牢牢把握其是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)這個(gè)要求來(lái)開(kāi)展工作和推進(jìn)改革，帶頭堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。例如，從浙江省試點(diǎn)情況看，“省紀(jì)委監(jiān)委自覺(jué)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，向黨委作報(bào)告既包括黨內(nèi)的紀(jì)律檢查工作，也包括國(guó)家監(jiān)察工作，這是制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重要方面?！薄?4〕

4.黨委在國(guó)家監(jiān)察體制改革工作中肩負(fù)主體責(zé)任

黨委所肩負(fù)的反腐倡廉建設(shè)主體責(zé)任，是一種重大的政治責(zé)任。落實(shí)好黨委的主體責(zé)任，對(duì)于全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)的深入開(kāi)展至關(guān)重要。黨委的主體責(zé)任包括多方面的內(nèi)涵，其中的一個(gè)重要方面，就是要領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處腐敗問(wèn)題。如果反腐敗“九龍治水”、力不從心，不能取得讓人民滿(mǎn)意的實(shí)效，那也在相當(dāng)程度上表明黨委主體責(zé)任落實(shí)不力、抓得不緊。而實(shí)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，作為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，必將大大提高反腐敗的效能，使反腐敗斗爭(zhēng)取得讓人民滿(mǎn)意的成效，本就是對(duì)黨委主體責(zé)任的壓緊壓實(shí)。其實(shí)，在國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程中堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，本質(zhì)上也是落實(shí)黨委主體責(zé)任的體現(xiàn)。在很大程度上甚至可以說(shuō)，“判斷國(guó)家監(jiān)察體制改革成敗的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，就是看黨委是否肩負(fù)起了主體責(zé)任，是否牢牢把握了領(lǐng)導(dǎo)反腐敗斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)?！薄?5〕申言之，在國(guó)家監(jiān)察體制改革工作中，黨委同樣肩負(fù)主體責(zé)任，這是黨委所肩負(fù)的反腐倡廉建設(shè)主體責(zé)任的題中應(yīng)有之義。因而要科學(xué)有效治理腐敗，推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，黨委就要切實(shí)肩負(fù)起主體責(zé)任，“從組織形式、職能定位、決策程序、資源配置、措施手段等方面，全面加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)”，〔26〕包括對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，真正做到主體責(zé)任扛在肩、落實(shí)好，確保改革各項(xiàng)任務(wù)和要求完成，為改革的順利推進(jìn)、深化發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保證。

(二)政治機(jī)關(guān)：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性

從定位上看，“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)?！薄?7〕牢牢把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性，有助于全面準(zhǔn)確理解國(guó)家監(jiān)察體制改革的科學(xué)內(nèi)涵。

1.政治機(jī)關(guān)的定位源于監(jiān)察權(quán)的政治屬性

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)采取的是人民代表大會(huì)統(tǒng)攝下的“一府兩院”模式。此時(shí)，只有隸屬于政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)屬于行政權(quán)的范疇。改革之后，“一府兩院”調(diào)整為“一府一委兩院”模式，監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離出來(lái)上升成為政治意義上的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，不再是行政權(quán)屬性的監(jiān)察權(quán)。有學(xué)者指出：“新的監(jiān)察權(quán)既非行政權(quán)，也非司法權(quán)，而是一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，這是新監(jiān)察體制的標(biāo)志性特色。”〔28〕與行政權(quán)、司法權(quán)相比，新監(jiān)察權(quán)在權(quán)力主體、對(duì)象、目標(biāo)、內(nèi)容、程序等方面均有諸多不同，是性質(zhì)完全不同的國(guó)家權(quán)力，帶有很強(qiáng)的政治性。新監(jiān)察權(quán)的政治性在很大程度上決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位。其實(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的重要形式就是查辦腐敗案件，而查辦腐敗案件本就是嚴(yán)肅的政治任務(wù)，調(diào)查腐敗行為的過(guò)程就是執(zhí)行政治任務(wù)的過(guò)程，是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作，表明了監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)。所有這些，都源于監(jiān)察權(quán)的政治屬性。

2.政治機(jī)關(guān)的定位源于監(jiān)察機(jī)關(guān)姓黨

監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)是姓黨的。監(jiān)察機(jī)關(guān)的黨性與政治性是有機(jī)統(tǒng)一、一體兩面的。監(jiān)察機(jī)關(guān)姓黨，就表明監(jiān)察機(jī)關(guān)的一切履職活動(dòng)都要牢固樹(shù)立黨的意識(shí)，都要堅(jiān)決貫徹黨的路線方針政策、重大決策部署，認(rèn)真按照黨的制度、原則和規(guī)定辦事，嚴(yán)守黨的紀(jì)律和規(guī)矩，自覺(jué)維護(hù)黨的權(quán)威和形象，對(duì)黨忠誠(chéng)，聽(tīng)黨指揮。黨性是監(jiān)察機(jī)關(guān)必須牢固堅(jiān)守的政治靈魂。堅(jiān)持監(jiān)察機(jī)關(guān)姓黨，當(dāng)下最核心的要求就是要牢牢把握監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)的定位，堅(jiān)定正確的政治方向，自覺(jué)講政治、顧大局、守紀(jì)律，自覺(jué)把監(jiān)察工作作為重要的政治事業(yè)，以為黨分憂(yōu)、為黨興業(yè)的絕對(duì)忠誠(chéng)，保證黨的路線方針、政策原則、決策部署在反腐敗工作中得到貫徹落實(shí)。

3.政治機(jī)關(guān)的定位要求監(jiān)察機(jī)關(guān)旗幟鮮明講政治

監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)的定位，決定了講政治是第一位的要求。在履行監(jiān)察職責(zé)的過(guò)程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)“必須牢固樹(shù)立‘四個(gè)意識(shí)’，始終把講政治放在首位，始終站在黨和人民的立場(chǎng)上看問(wèn)題，用政治眼光、政治立場(chǎng)來(lái)分析、解決問(wèn)題?！薄?9〕監(jiān)察機(jī)關(guān)踐行講政治的要求，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是堅(jiān)持和維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨忠誠(chéng)。這是監(jiān)察機(jī)關(guān)講政治最核心的要求，對(duì)此態(tài)度要鮮明、立場(chǎng)要堅(jiān)定，在重大原則及是非問(wèn)題上必須保持清醒頭腦，與黨中央始終保持高度一致。易言之，“對(duì)黨的政治綱領(lǐng)、政治路線、政治目標(biāo)、政治主張堅(jiān)信不疑，執(zhí)行中央決策，服從中央決定?！薄?0〕同時(shí)，“監(jiān)察委員會(huì)必須堅(jiān)持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，把維護(hù)習(xí)近平黨中央的核心、全黨的核心地位，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為首要，帶頭執(zhí)行黨中央的各項(xiàng)決策部署?！薄?1〕

二是在履行職責(zé)中講究政治效果。監(jiān)察機(jī)關(guān)講政治不是紙上談兵，更不能當(dāng)作口號(hào)喊，當(dāng)然也絕不是離開(kāi)監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)這個(gè)中心去講政治。監(jiān)察機(jī)關(guān)講政治，是要結(jié)合反腐敗工作實(shí)際把講政治的要求落實(shí)在監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作思路、具體舉措上，落實(shí)到履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的具體行動(dòng)上，尤其是在執(zhí)法辦案中不能為了辦案而辦案，不能只講法紀(jì)效果而不顧政治效果。如在改革過(guò)程中，相關(guān)試點(diǎn)省市的監(jiān)察機(jī)關(guān)“把黨的政策策略體現(xiàn)在工作實(shí)踐中，不斷增強(qiáng)反腐敗工作的政治效果，推動(dòng)形成了風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)?！薄?2〕

三是著力查處政治問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題相交織的腐敗。近年來(lái)落馬的不少位高權(quán)重的腐敗分子，諸如周永康、薄熙來(lái)、令計(jì)劃、孫政才等人，他們的腐敗問(wèn)題就是政治問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題交織、以經(jīng)濟(jì)腐敗為政治目的服務(wù)的腐敗。中央嚴(yán)肅查處周永康等人，“不僅消除了黨內(nèi)的重大政治隱患，也時(shí)刻提醒廣大黨員干部，必須把嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩?cái)[在首位?！薄?3〕政治紀(jì)律和政治規(guī)矩是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的根本保證，政治問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題相交織尤其是形成利益集團(tuán)的腐敗案件，嚴(yán)重?fù)p害政治生態(tài)，相比于一般的腐敗案件，性質(zhì)要嚴(yán)重得多，理應(yīng)成為監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗工作的重點(diǎn)。

(三)監(jiān)察法治化：國(guó)家監(jiān)察體制改革的核心要求

法治是治國(guó)理政的基本方式，國(guó)家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)貫徹法治的精神和理念，做到于憲有源、于法有據(jù)。事實(shí)也是如此，國(guó)家監(jiān)察體制改革從一開(kāi)始就是堅(jiān)持以法治思維和法治方式推進(jìn)，彰顯了監(jiān)察法治化的精神和理念。

1.國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)及全面推開(kāi)均于法有據(jù)、依法進(jìn)行

在中央辦公廳于2016年11月7日印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》之后，全國(guó)人大常委會(huì)按照法定程序作出授權(quán)，于同年12月25日作出了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，明確在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《行政監(jiān)察法》等相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定，從而為試點(diǎn)工作提供了有力的法律支撐。在認(rèn)真總結(jié)北京等三省市開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于2017年11月4日又作出了《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，進(jìn)一步明確改革試點(diǎn)范圍、內(nèi)容和要求，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用相關(guān)法律條款，在全國(guó)各地正式推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作?？梢哉f(shuō)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)前后兩次作出改革試點(diǎn)工作的決定，賦予了改革從局部試點(diǎn)到全面推開(kāi)的合法性，為國(guó)家監(jiān)察體制改革在法治軌道上推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，做到了改革于法有據(jù)、立法決策與改革決策相銜接。

2.修改憲法、制定監(jiān)察法為國(guó)家監(jiān)察體制改革提供根本法治保障

國(guó)家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是組建監(jiān)察委員會(huì)，這意味著要改變憲法確立的人大統(tǒng)攝下的“一府兩院”國(guó)家權(quán)力架構(gòu)模式以及國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，而憲法是國(guó)家的根本法，故而要增設(shè)監(jiān)察委員會(huì)，則必須先修改《中華人民共和國(guó)憲法》?；谶@一考慮，2018年3月全國(guó)人大通過(guò)了《憲法修正案》，在憲法中增加了有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)容，賦予了監(jiān)察委員會(huì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位，從而為成立監(jiān)察委員會(huì)和制定監(jiān)察法，提供了憲法依據(jù)。可以說(shuō)，“憲法的適時(shí)修改成了改革的必然結(jié)果，也是改革得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的前提?！薄?4〕在憲法修正之后，全國(guó)人大又及時(shí)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)、監(jiān)察范圍、監(jiān)察管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國(guó)際合作等內(nèi)容，夯實(shí)了國(guó)家監(jiān)察的制度性、基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性法律基礎(chǔ)，將改革成果以反腐敗國(guó)家立法的形式固化下來(lái)，為規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的行使以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)法治化運(yùn)行提供了重要保障?！皻v史經(jīng)驗(yàn)證明，任何經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重大改革決定，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律保障，就很難實(shí)現(xiàn)?！薄?5〕在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)下，國(guó)家監(jiān)察體制改革邁入深化階段時(shí)，勢(shì)必會(huì)觸及更多深層次矛盾和重大利益調(diào)整，必然需要通過(guò)制定和完善法律賦予改革成果以合法性、權(quán)威性和確定性。通過(guò)制定、完善法律來(lái)規(guī)范改革舉措、確認(rèn)改革成果和推動(dòng)改革進(jìn)程，這個(gè)過(guò)程既是反腐敗國(guó)家立法不斷完善的過(guò)程，也是深化改革的新形勢(shì)對(duì)法治保障的迫切需要。誠(chéng)如知名學(xué)者馬懷德教授所言：“制定《國(guó)家監(jiān)察法》是彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的必然要求，是實(shí)現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要?！薄?6〕總而言之，在憲法中增加監(jiān)察委員會(huì)各項(xiàng)規(guī)定以及制定監(jiān)察法，既是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、鞏固發(fā)展國(guó)家監(jiān)察體制改革成果的現(xiàn)實(shí)需要，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)、夯實(shí)法治反腐制度基礎(chǔ)的必然要求，為新形勢(shì)下反腐敗斗爭(zhēng)的深入開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

3.監(jiān)察權(quán)始終運(yùn)行在法治軌道上

反腐敗斗爭(zhēng)中涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，唯有健全監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和制約機(jī)制，以法治思維和法治方式推進(jìn)，才能形成監(jiān)察法治化的長(zhǎng)效機(jī)制。事實(shí)上，監(jiān)察權(quán)依法而生，更需依法而行，應(yīng)當(dāng)確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運(yùn)行。從改革試點(diǎn)情況看，無(wú)論是履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)還是采取留置、訊問(wèn)、查封等措施，無(wú)論是調(diào)查職務(wù)違法犯罪行為還是開(kāi)展廉政建設(shè)及其他反腐敗工作，試點(diǎn)地區(qū)基本上做到了依法有序推進(jìn)，有力體現(xiàn)了監(jiān)察法治的要求。例如，北京市積極健全監(jiān)察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督和制約機(jī)制，從一開(kāi)始就注意把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，先后出臺(tái)《北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》《北京市監(jiān)察委員會(huì)工作規(guī)則(試行)》等相關(guān)文件，規(guī)范了北京市監(jiān)察機(jī)關(guān)12項(xiàng)措施的審批流程，為監(jiān)察委監(jiān)督、調(diào)查、處置職能的履行提供了依據(jù)?！?7〕又如，以備受外界詬病的“兩規(guī)”措施為例，相關(guān)“試點(diǎn)地區(qū)均以留置取代‘兩規(guī)’，解決了長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的法治難題，提升了以法治思維和法治方式懲治腐敗的能力?！薄?8〕可以說(shuō)，改革之后，無(wú)論是紀(jì)委的“兩規(guī)”還是原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“兩指”，均完成了其歷史使命，被法治化的留置措施取代。

監(jiān)察權(quán)的行使有法定的邊界和范圍，監(jiān)察權(quán)的法治化運(yùn)行，同樣體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)察權(quán)的有效監(jiān)督上。“如果監(jiān)察權(quán)過(guò)大過(guò)于集中，失去外部和內(nèi)部的有效監(jiān)督制約，它本身就可能轉(zhuǎn)化為貪腐之源的一部分?！薄?9〕當(dāng)然，監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的特殊地位，決定了對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督有一定的特殊性。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督應(yīng)包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩個(gè)方面。內(nèi)部監(jiān)督主要通過(guò)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的合理分工、相互制衡和程序規(guī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是僅靠監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，從反腐實(shí)踐和監(jiān)察權(quán)監(jiān)督的域外經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督具有更為重要的意義，監(jiān)督效果更為明顯。除了公民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等非權(quán)力監(jiān)督(社會(huì)監(jiān)督)之外，監(jiān)察權(quán)的外部監(jiān)督體系主要包括三個(gè)方面：一是同級(jí)黨委的監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)定位為政治機(jī)關(guān)，自覺(jué)堅(jiān)持和貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)乃是當(dāng)然的要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)本就蘊(yùn)含監(jiān)督，黨委的監(jiān)督有助于監(jiān)察機(jī)關(guān)依法正確履職，在監(jiān)察工作中更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。例如，以北京市首例采取留置措施的案件為例，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人留置措施的使用和解除均由區(qū)委書(shū)記審批?！薄?0〕二是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，包括向人大作專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、接受人大的審議、質(zhì)詢(xún)、執(zhí)法檢查等，乃是現(xiàn)代代議制政治體制下的自然邏輯。事實(shí)上，“人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督是對(duì)國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)督機(jī)制中不可或缺的環(huán)節(jié)，而且應(yīng)是最主要最核心的環(huán)節(jié)。”〔41〕例如，山西省就采取了多項(xiàng)措施，讓監(jiān)察機(jī)關(guān)“做到自覺(jué)接受人大監(jiān)督，切實(shí)把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，防止權(quán)力濫用。”〔42〕三是司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的反向監(jiān)督?！盀榱吮苊獗O(jiān)察委員會(huì)變成超級(jí)機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力除應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制約外，還應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)關(guān)的制約?！薄?3〕司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)除了配合監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)之外，通過(guò)法律程序上的制約和監(jiān)督把關(guān)，有效防止和及時(shí)糾正監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)過(guò)程中可能存在的錯(cuò)誤，這也是對(duì)監(jiān)察權(quán)的反向制約。比如，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的腐敗犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)不清或者未達(dá)到刑事證明標(biāo)準(zhǔn)的，可以決定不起訴。檢察機(jī)關(guān)的審查起訴或不起訴實(shí)際上就是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的一種反向制約?？偠灾盎诒O(jiān)察委特殊的性質(zhì)與功能，建立外部和內(nèi)部有效的監(jiān)督機(jī)制是十分必要的?！薄?4〕

(四)監(jiān)察全覆蓋：國(guó)家監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵任務(wù)

黨的十九大報(bào)告提出要“實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，〔45〕這就明確提出了構(gòu)建全覆蓋監(jiān)察體系的要求?！氨O(jiān)察全面覆蓋之意旨在于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)之監(jiān)察權(quán)得及于一切公權(quán)力機(jī)關(guān)公職人員?！薄?6〕監(jiān)察全覆蓋是形成監(jiān)察合力、強(qiáng)化反腐敗震懾力的關(guān)鍵，也是嚴(yán)密監(jiān)察法網(wǎng)、健全監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)。改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)監(jiān)察體系拓展延伸，扎實(shí)完成監(jiān)察全覆蓋任務(wù)。

1.監(jiān)察對(duì)象全覆蓋

改革之前，紀(jì)委專(zhuān)司黨內(nèi)監(jiān)督，對(duì)于非黨員的領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員不能直接行使監(jiān)督職責(zé)，屬于黨內(nèi)監(jiān)督不及的地方；而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象主要限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，對(duì)于立法、司法、政協(xié)等機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體、民主黨派、工商聯(lián)、國(guó)有企事業(yè)單位的公職人員，則無(wú)能為力。易言之，非黨員的立法、司法、政協(xié)等機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體、民主黨派、工商聯(lián)、國(guó)有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部、管理人員，實(shí)際上是游離于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍之外的，未能實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。改革之后，對(duì)于以往不適用黨內(nèi)監(jiān)督的公職人員以及非行政機(jī)關(guān)的公職人員，均可實(shí)施監(jiān)察，才在完整意義上實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋，這對(duì)于強(qiáng)化反腐敗威力，將監(jiān)察的震懾功效貫穿于公權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，具有十分重要的意義。根據(jù)改革試點(diǎn)的要求以及《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)主要對(duì)六類(lèi)人員〔47〕進(jìn)行監(jiān)察，這六類(lèi)人員涵括了我國(guó)所有行使公權(quán)力的公職人員，彌補(bǔ)了過(guò)去監(jiān)察范圍過(guò)窄的短板，“實(shí)現(xiàn)了由監(jiān)督‘狹義政府’到監(jiān)督‘廣義政府’的轉(zhuǎn)變?！薄?8〕改革之后，監(jiān)察對(duì)象范圍明顯擴(kuò)大，反腐敗的功效進(jìn)一步凸顯，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)更加鞏固，國(guó)家監(jiān)察工作向縱深發(fā)展。如北京市改革試點(diǎn)啟動(dòng)后，“明確了六類(lèi)監(jiān)察對(duì)象具體標(biāo)準(zhǔn)，在全市范圍內(nèi)深入開(kāi)展摸排認(rèn)定，確定監(jiān)察對(duì)象為99.7萬(wàn)人，較改革前增加78.7萬(wàn)人，將所有行使公權(quán)力的公職人員全面納入監(jiān)督范圍”，〔49〕取得了良好效果。

值得指出的是，監(jiān)察對(duì)象全覆蓋不等于“什么人都管”。監(jiān)察全覆蓋重在約束行使公權(quán)力的公職人員，以防止權(quán)力濫用或者權(quán)力異化，這從根本上決定了監(jiān)察的范圍絕不是什么人都管。只有行使“公權(quán)力”同時(shí)是“公職人員”的人才是監(jiān)察的對(duì)象，唯此才符合改革的初衷。至于有學(xué)者提出的監(jiān)察對(duì)象也包括高校的普通教師、醫(yī)院醫(yī)生等群體的觀點(diǎn)，如中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授就認(rèn)為，“高校的教師、醫(yī)院的醫(yī)生，一般的人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體的一些工作人員，是廣義上的行使公權(quán)力的公職人員。這次國(guó)家監(jiān)察體制改革把他們?nèi)考{入了監(jiān)察的對(duì)象范圍，實(shí)行監(jiān)察的全覆蓋?！薄?0〕對(duì)此，本文持保留意見(jiàn)。誠(chéng)然，普通教師、醫(yī)生等群體屬于廣義上公職人員的范疇，但是教師、醫(yī)生行使的是業(yè)務(wù)性權(quán)利，這種權(quán)利與公權(quán)力的單向性、支配性、管理性有著本質(zhì)的不同。對(duì)于教師、醫(yī)生有違紀(jì)違規(guī)行為的，由學(xué)校、教育行政部門(mén)以及醫(yī)院、衛(wèi)生行政部門(mén)依紀(jì)依法給予懲戒即可。因此，對(duì)于學(xué)校的普通教師、公立醫(yī)院的普通醫(yī)生，一般情況下，不應(yīng)認(rèn)定為監(jiān)察對(duì)象。當(dāng)然，若教師、醫(yī)生受委托從事公務(wù)，從事了與職權(quán)相關(guān)聯(lián)的管理事務(wù)，則應(yīng)成為監(jiān)察對(duì)象?？偠灾O(jiān)察對(duì)象的確定必須緊扣“公職人員”“公權(quán)力”這兩個(gè)關(guān)鍵詞，從“人”和“事”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)判斷，務(wù)必防止監(jiān)察對(duì)象泛化。若將并未行使公權(quán)力的公職人員甚至一般群眾也納入監(jiān)察范圍，則是對(duì)監(jiān)察全覆蓋要求的誤解，實(shí)則過(guò)猶不及，偏離了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍和改革的初衷，也會(huì)使監(jiān)察全覆蓋失去應(yīng)有的震懾效應(yīng)。

2.監(jiān)察職能全覆蓋

監(jiān)察全覆蓋的另一重含義是推進(jìn)監(jiān)察職能全覆蓋，即構(gòu)建起覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員的國(guó)家監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、豎向到底，把監(jiān)察職能行使覆蓋到公權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)。具體來(lái)說(shuō)，就是要從橫向和縱向兩個(gè)維度有效拓展監(jiān)察職能，形成全覆蓋的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

(1)實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋，從橫向維度有效拓展監(jiān)察職能

推進(jìn)派駐監(jiān)督全覆蓋，是從橫向維度拓寬監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的重要內(nèi)容。實(shí)踐中，“對(duì)系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對(duì)象廣的部門(mén)，可單獨(dú)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)；對(duì)業(yè)務(wù)相近相關(guān)或者系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對(duì)象少的部門(mén)，可歸口設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)?！薄?1〕相比而言，派駐監(jiān)察對(duì)所派駐單位的政治生態(tài)、黨風(fēng)廉政建設(shè)情況比較熟悉，了解更為全面深入，更易找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)，因此要充分發(fā)揮派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的“前哨”作用，著力加強(qiáng)對(duì)被派駐部門(mén)的監(jiān)督，有效拓展監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)和延伸監(jiān)察觸角，真正把派駐監(jiān)察全覆蓋的成果轉(zhuǎn)化為監(jiān)察的實(shí)際成效。例如，浙江省“在省、市、縣三級(jí)全部建立監(jiān)委、實(shí)現(xiàn)縱向?qū)用姹O(jiān)察全覆蓋的基礎(chǔ)上，將各級(jí)派駐紀(jì)檢組更名為派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，授予其部分監(jiān)察職能，實(shí)現(xiàn)橫向?qū)用姹O(jiān)察職能有效拓展?！薄?2〕

(2)推動(dòng)監(jiān)察職能向基層延伸，實(shí)現(xiàn)縱向維度監(jiān)察全覆蓋

發(fā)生在基層的“微腐敗”，基數(shù)大、“傳染性”強(qiáng)，〔53〕群眾對(duì)此深?lèi)和唇^。因此要積極推動(dòng)監(jiān)察職能向一線村莊(社區(qū))延伸，將監(jiān)察覆蓋到“最后一公里”，及時(shí)查處基層侵害群眾利益的腐敗問(wèn)題，讓基層公職人員行使公權(quán)力的行為受到監(jiān)督，使監(jiān)察全覆蓋各項(xiàng)要求不折不扣地落實(shí)到基層，確保監(jiān)察工作無(wú)盲區(qū)、無(wú)死角。只有這樣，才能有效鞏固基層反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，營(yíng)造良好的基層政治生態(tài)，使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固。2018年3月中央紀(jì)委書(shū)記趙樂(lè)際在云南省調(diào)研時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“要積極探索監(jiān)察職能向基層、村居延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委必要的監(jiān)察職能,使全體黨員和公職人員都處于嚴(yán)密監(jiān)督之下?！薄?4〕在改革試點(diǎn)中，各地積極探索監(jiān)察職能向基層延伸的方法和舉措，有效拓展了監(jiān)察職能，為更深入開(kāi)展全方位監(jiān)督打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。例如，“北京市探索向村(社區(qū))派出監(jiān)察專(zhuān)員，把監(jiān)察職能延伸到社區(qū)、村，覆蓋到‘最后一米’，確保監(jiān)察工作無(wú)盲區(qū)、無(wú)死角。”〔55〕又如，廣西南寧市著力“推進(jìn)基層廉潔工作站建設(shè)，構(gòu)建起覆蓋所有村屯的監(jiān)督員隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)對(duì)村(社區(qū))‘兩委’及幫扶干部履職、作風(fēng)和廉潔自律等情況的全方位監(jiān)督?！薄?6〕總而言之，監(jiān)察對(duì)象、監(jiān)察職能全覆蓋，有效填補(bǔ)了過(guò)去行政監(jiān)察的空白地帶，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，實(shí)踐中監(jiān)察之網(wǎng)越織越緊、越織越密，監(jiān)督合力逐漸形成，改革的制度優(yōu)勢(shì)正在轉(zhuǎn)化為治理效能。

三、國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)方略

推進(jìn)方略反映了改革的內(nèi)在規(guī)律和方法路徑，是改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要保障。在國(guó)家監(jiān)察體制改革“必須改”取得廣泛共識(shí)之后，“怎么改”就成為了影響改革成敗的關(guān)鍵因素。因此改革進(jìn)入深化階段之后，更需要掌握科學(xué)的改革方法和策略，以此實(shí)現(xiàn)改革的有效突破，提升改革的整體成效。國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)方略，可以概括為五個(gè)“有機(jī)統(tǒng)一”。五個(gè)“有機(jī)統(tǒng)一”的推進(jìn)方略，體現(xiàn)了歷史與邏輯的統(tǒng)一、理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，既是對(duì)過(guò)去兩年多來(lái)推進(jìn)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也為未來(lái)進(jìn)一步深化改革指明了方向。

(一)推進(jìn)改革試點(diǎn)與運(yùn)用改革成果的有機(jī)統(tǒng)一

國(guó)家監(jiān)察體制改革作為“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重大改革，如何才能降低改革潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證改革不偏離正確方向，圓滿(mǎn)完成改革任務(wù)，需要統(tǒng)籌考慮改革的方法策略。綜觀近年來(lái)我國(guó)推行的重大改革舉措，大都采取先試點(diǎn)探索的做法，這是改革的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)試點(diǎn)先行摸索，有助于確保改革蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記指出：“對(duì)認(rèn)識(shí)還不深入，但又必須推進(jìn)的改革，要大膽探索、試點(diǎn)先行?！薄?7〕可以說(shuō)，試點(diǎn)工作好壞直接關(guān)系改革能否全局推進(jìn)，具有科學(xué)方法論的意義。作為難度較大、關(guān)涉全局的國(guó)家監(jiān)察體制改革，從一開(kāi)始也是按照局部試點(diǎn)、先行探索的方法推進(jìn)。如先行試點(diǎn)的北京等三省市，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，“從體制調(diào)整、機(jī)構(gòu)整合、制度建設(shè)、人員轉(zhuǎn)隸等多方面入手先行改革試點(diǎn)、積累經(jīng)驗(yàn)”，〔58〕取得了豐碩成果。在三省市試點(diǎn)取得重要成果和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十九大又適時(shí)作出了“將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)”的重大部署，從而拉開(kāi)了全國(guó)性國(guó)家監(jiān)察體制改革的序幕，改革得以深化發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在一年多的試點(diǎn)期間里，以前一直想解決而未能解決的反腐敗實(shí)踐難題不斷被突破，改革成效逐漸顯現(xiàn)，這與試點(diǎn)的試驗(yàn)、探索和推動(dòng)作用是分不開(kāi)的。當(dāng)然，需要注意的是，既然是試點(diǎn)，那就要遵循試點(diǎn)的客觀規(guī)律，試點(diǎn)要有一定的時(shí)間和地域跨度來(lái)檢驗(yàn)，而且要認(rèn)真分析、解決試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題，并評(píng)估試點(diǎn)的成效，進(jìn)而根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定下一步改革的方向和步驟。正如有學(xué)者指出，要認(rèn)真對(duì)待試點(diǎn)工作，“如果效果好，就成為未來(lái)修法的依據(jù)，如果效果不好，就退回來(lái)，采用其他方式?！薄?9〕

試點(diǎn)不是目的，試點(diǎn)先行探索最終要為改革全局服務(wù)，使改革取得實(shí)效，實(shí)現(xiàn)改革的整體目標(biāo)。因此在抓好試點(diǎn)的同時(shí)，還必須認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，注重運(yùn)用改革成果，從而以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)。其實(shí)，試點(diǎn)探索是基礎(chǔ)，成果運(yùn)用才是關(guān)鍵。須知，改革成果運(yùn)用是影響改革成效的關(guān)鍵因素，改革成果運(yùn)用得當(dāng)反過(guò)來(lái)又會(huì)倒逼改革深化、促進(jìn)發(fā)展。正是如此，在整個(gè)改革過(guò)程中，既要重視通過(guò)試點(diǎn)探索開(kāi)路、積累經(jīng)驗(yàn)，又要善于總結(jié)歸納，注重運(yùn)用改革成果，實(shí)現(xiàn)改革試點(diǎn)與運(yùn)用改革成果的有機(jī)統(tǒng)一，從而鞏固擴(kuò)大改革成果，放大改革效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)全局改革順利推進(jìn)的良好局面。2017年6月23日，習(xí)近平總書(shū)記視察山西時(shí)指出：“你們?cè)趪?guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)上下了很大功夫，制度優(yōu)勢(shì)正在轉(zhuǎn)化為治理效能，要運(yùn)用好這一改革成果。”〔60〕在這里，習(xí)近平就明確提出了運(yùn)用好改革成果的要求。事實(shí)上，相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)也始終堅(jiān)持實(shí)踐探索在前、總結(jié)提煉在后，積極運(yùn)用各具特色的改革成果，為改革的縱深推進(jìn)及制定監(jiān)察法提供了有力的實(shí)踐依據(jù)。例如，浙江省在試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，“初步建立起一套涵蓋監(jiān)督、調(diào)查、處置各個(gè)方面，具有監(jiān)委特點(diǎn)的‘監(jiān)言監(jiān)語(yǔ)’制度框架?！薄?1〕可見(jiàn)，浙江把試點(diǎn)過(guò)程中形成的好經(jīng)驗(yàn)和管用實(shí)招提煉成了制度化的成果，反過(guò)來(lái)又用于指導(dǎo)新的改革實(shí)踐，形成了從實(shí)踐到制度再回到實(shí)踐的良性循環(huán)，較好統(tǒng)籌兼顧了改革試點(diǎn)與成果運(yùn)用兩手抓。此外，就《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的制定而言，一個(gè)重要的立法考慮也是要鞏固改革成果，將試點(diǎn)中形成的比較成熟、具有普遍意義的改革成果上升為法律規(guī)范，反過(guò)來(lái)又會(huì)進(jìn)一步拓展改革的力度和深度，實(shí)現(xiàn)立法與改革的良性互動(dòng)、相得益彰，這實(shí)際上也是對(duì)改革成果的有效運(yùn)用。

(二)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的有機(jī)統(tǒng)一

改革進(jìn)行到今天，尤其是在反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的情況下，毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革要解決的問(wèn)題也是老大難問(wèn)題，需要突破原有的反腐敗模式和權(quán)力格局。越向前推進(jìn)，遇到的阻力越大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也越多，此時(shí)越需要鼓足勇氣、迎難而上。因此在新形勢(shì)下推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，除了保持定力、穩(wěn)扎穩(wěn)打之外，尤其需要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，要依靠頂層設(shè)計(jì)指路。因?yàn)椤绊攲釉O(shè)計(jì)，謀的是全局，發(fā)揮的是航標(biāo)作用。”〔62〕國(guó)家監(jiān)察體制改革屬于對(duì)國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)階段深化改革，要按照改革的路線圖和時(shí)間表，明確深化改革的總體思路、主攻重點(diǎn)等內(nèi)容，使國(guó)家監(jiān)察體制改革與黨的紀(jì)律檢查體制改革、司法體制機(jī)制改革等相關(guān)改革協(xié)同配合、同頻共振，讓改革釋放出最大效能。

在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，亦要充分發(fā)揮基層探索的積極作用。這也是推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要方略。因?yàn)槊總€(gè)地區(qū)發(fā)展水平、試點(diǎn)條件、政治生態(tài)等都存在差異，基層探索相當(dāng)于“摸著石頭過(guò)河”，使改革“接地氣”，不至于脫離實(shí)際情況。要把鼓勵(lì)基層探索、實(shí)踐作為促進(jìn)改革落地生根的重要方法，為頂層設(shè)計(jì)提供重要的實(shí)踐支撐。就國(guó)家監(jiān)察體制改革來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的有機(jī)統(tǒng)一，有以下幾方面的重大現(xiàn)實(shí)意義：一是通過(guò)基層探索觀照全局，為頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化提供實(shí)踐依據(jù)，確保改革的頂層設(shè)計(jì)切合實(shí)際，從而積極堅(jiān)定、審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革。二是增強(qiáng)人民群眾對(duì)改革的獲得感和滿(mǎn)意度，彰顯以人民為中心的改革導(dǎo)向，讓群眾分享改革紅利。國(guó)家監(jiān)察體制改革大大增強(qiáng)了反腐敗斗爭(zhēng)的威力，強(qiáng)化了治理腐敗的效能，是一項(xiàng)群眾所盼的“民心工程”，故而必定能得到群眾的擁護(hù)和支持。三是上下聯(lián)動(dòng)、有機(jī)結(jié)合助力于形成改革的強(qiáng)大合力。處理好頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系，既能調(diào)動(dòng)基層干部群眾的積極性，又有助于找準(zhǔn)改革切入點(diǎn)，突破改革難題，增強(qiáng)改革的針對(duì)性、指導(dǎo)性、實(shí)踐性，形成改革的正向推力。

(三)整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破的有機(jī)統(tǒng)一

國(guó)家監(jiān)察體制改革是新時(shí)代標(biāo)志性的重大改革，必須統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)，從而在深化改革進(jìn)程中形成整體效應(yīng)，取得綜合效果?！敖y(tǒng)籌謀劃，就是要提高改革決策的科學(xué)性。不謀全局者，不足以謀一域?！薄?3〕重大改革牽涉面寬、觸及層次深、改革難度大，有的甚至需要“自我革命”，故必須有全局觀念，應(yīng)當(dāng)跳出部門(mén)框框，在整體下謀劃和推進(jìn)改革，注重相關(guān)改革舉措的協(xié)同配合、統(tǒng)籌兼顧。強(qiáng)調(diào)整體推進(jìn)改革，對(duì)于貫徹改革全局觀、提高改革決策的科學(xué)性、增強(qiáng)改革的整體性和聯(lián)動(dòng)性，都具有重要意義。畢竟，“‘單兵突進(jìn)’很難形成‘合圍之勢(shì)’，往往是‘按下葫蘆浮起瓢’，舊的問(wèn)題沒(méi)有解決，新的問(wèn)題又會(huì)暴露。”〔64〕就國(guó)家監(jiān)察體制改革而言，中央國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組始終“把從政治和大局上向核心看齊體現(xiàn)在改革試點(diǎn)的全過(guò)程”，〔65〕堅(jiān)持從全局出發(fā)推進(jìn)改革，“跳出條條框框限制，克服部門(mén)利益掣肘，以積極主動(dòng)精神研究和提出改革舉措。”〔66〕其中，改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是把過(guò)去分散多元的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆、預(yù)防職務(wù)犯罪力量整合起來(lái)，其中關(guān)涉到人員轉(zhuǎn)隸、工作銜接、職能整合、機(jī)構(gòu)調(diào)整等多個(gè)方面，必然會(huì)牽扯復(fù)雜的部門(mén)利益，甚至要觸動(dòng)一些部門(mén)的核心權(quán)力。這顯然需要有大局意識(shí)和全局觀念，必須把國(guó)家利益置于部門(mén)利益之上，才能確保實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。只要對(duì)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系有利，對(duì)反腐倡廉事業(yè)科學(xué)發(fā)展有利，相關(guān)部門(mén)就要自覺(jué)服從、支持改革部署，該整合的整合，該調(diào)整的調(diào)整，心往一處想、勁往一處使。如時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明就代表檢察機(jī)關(guān)明確表態(tài)：“堅(jiān)決擁護(hù)、堅(jiān)定支持國(guó)家監(jiān)察體制改革，全力支持、積極配合深化國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)。”〔67〕這就很好地體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的改革全局觀，自覺(jué)講政治，服從改革全局。一言以蔽之，只有整體推進(jìn)改革，才能更好地把握改革的規(guī)律特點(diǎn)，防止國(guó)家監(jiān)察體制改革單兵突進(jìn)、顧此失彼，避免出現(xiàn)改革走樣或者“碎片化”現(xiàn)象。

當(dāng)然，整體推進(jìn)絕不意味著遍地撒網(wǎng)、“眉毛胡子一把抓”，必須考慮點(diǎn)與面的結(jié)合。國(guó)家監(jiān)察體制改革更是如此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，哪里問(wèn)題突出，就從哪里改起，難點(diǎn)該突破的盡力突破，制度該調(diào)整的妥善調(diào)整，法律該修改的及時(shí)修改，實(shí)行重點(diǎn)突破、點(diǎn)面結(jié)合，激活改革全局，力爭(zhēng)改革成效最大化。詳言之，就是要選擇反腐敗重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為切入點(diǎn)，進(jìn)行重點(diǎn)突破，充分發(fā)揮改革“牛鼻子”的牽引、帶動(dòng)作用，從而加快改革步伐，促進(jìn)改革不斷深化。從改革之前反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)際情況看，我國(guó)“反腐敗最主要的問(wèn)題就是反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散、形不成合力”，〔68〕這已嚴(yán)重影響了反腐敗斗爭(zhēng)的成效。因而國(guó)家監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)之一就是要整合反腐敗資源力量，收指成拳、聚同化異，形成反腐敗合力，這是改革應(yīng)當(dāng)抓住的“牛鼻子”，屬于應(yīng)擺在突出位置的引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性的改革事項(xiàng)?？梢哉f(shuō)，改革中只要牽住“整合反腐敗資源力量、形成反腐敗合力”這個(gè)“牛鼻子”，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)全局，就可以起到“一子落而滿(mǎn)盤(pán)活”的效果，確保改革取得顯著成效。事實(shí)也是如此，在改革過(guò)程中，試點(diǎn)地區(qū)注意抓住前述改革重點(diǎn)，大力進(jìn)行組織和制度創(chuàng)新，組建各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，努力讓制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，成績(jī)是突出的，鮮明體現(xiàn)了點(diǎn)面結(jié)合的辯證法，展現(xiàn)了黨中央嫻熟駕馭國(guó)家監(jiān)察體制改革航船的高超智慧和能力。

(四)改革創(chuàng)新與尊重規(guī)律的有機(jī)統(tǒng)一

創(chuàng)新是推動(dòng)改革發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。在改革?shí)踐中，只有勇于開(kāi)拓創(chuàng)新，力爭(zhēng)取得更多可復(fù)制可推廣的理論、實(shí)踐和制度創(chuàng)新成果，才能聚合起推進(jìn)改革的強(qiáng)大動(dòng)能。國(guó)家監(jiān)察體制改革作為我國(guó)反腐倡廉史上的嶄新事業(yè)，沒(méi)有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)可循，必須不斷解放思想、勇于創(chuàng)新、大膽探索，在實(shí)踐探索中持續(xù)推向前進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)改革效益最大化。事實(shí)也是如此，國(guó)家監(jiān)察體制改革本就是重大的制度創(chuàng)新，堅(jiān)持走創(chuàng)新發(fā)展的路子，以改革的思路強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，大刀闊斧推進(jìn)反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制變革，為解決新時(shí)期腐敗問(wèn)題、奪取反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利提供了獨(dú)一無(wú)二的“中國(guó)方案”，深深烙上了新時(shí)代中國(guó)特色的印記。誠(chéng)如時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏指出，“我們黨通過(guò)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革致力于破解防治腐敗的千古難題，實(shí)現(xiàn)了一系列重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。”〔69〕另有論者表示，“國(guó)家監(jiān)察體制改革和制定監(jiān)察法，既是實(shí)踐創(chuàng)新，也是理論創(chuàng)新，是我們黨帶領(lǐng)全黨全國(guó)各族人民在新時(shí)代的獨(dú)特創(chuàng)造?！薄?0〕

如果說(shuō)改革創(chuàng)新是謀變，那么尊重規(guī)律就是求穩(wěn)。改革既要謀變又要求穩(wěn)，這就要求堅(jiān)持改革創(chuàng)新與尊重規(guī)律有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)變與穩(wěn)的平衡。正所謂“推進(jìn)改革膽子要大，但步子一定要穩(wěn)。膽子大不是蠻干，蠻干一定會(huì)導(dǎo)致瞎折騰?！薄?1〕因此，對(duì)于國(guó)家監(jiān)察體制改革，一定要從反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)際出發(fā)，尊重反腐倡廉建設(shè)和改革的規(guī)律特點(diǎn)，認(rèn)真調(diào)研、分析、評(píng)估相關(guān)改革舉措的科學(xué)性和可行性，審慎穩(wěn)妥把握好改革的節(jié)奏、步驟和力度，確保改革蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)，不能一廂情愿片面求快或者脫離實(shí)際、來(lái)回折騰。否則，改革難以成功甚至?xí)屡c愿違、引發(fā)社會(huì)震蕩。誠(chéng)如習(xí)近平總書(shū)記所言：“有些國(guó)家搞所謂‘休克療法’，結(jié)果引起了劇烈政治動(dòng)蕩和社會(huì)動(dòng)亂，教訓(xùn)是很深刻的?！薄?2〕這就深刻闡明了改革尊重規(guī)律、步子要穩(wěn)的重要性，對(duì)做好當(dāng)前和今后國(guó)家監(jiān)察體制改革工作具有重要指導(dǎo)意義?；乜磭?guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)程，改革始終遵循“先試點(diǎn)、后推開(kāi)”的行動(dòng)邏輯，先轉(zhuǎn)隸整合、后立法跟進(jìn)，先試點(diǎn)推進(jìn)、后深化發(fā)展，穩(wěn)打穩(wěn)扎、循序漸進(jìn)，整個(gè)改革的節(jié)奏和步驟安排合理、適當(dāng)，改革總體成效逐漸顯現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，整個(gè)國(guó)家監(jiān)察體制改革充分貫徹了改革創(chuàng)新與尊重規(guī)律有機(jī)統(tǒng)一的要求，既啃動(dòng)了“硬骨頭”又掌好了“方向盤(pán)”，從分散到整合、從局部到全局、從機(jī)構(gòu)到制度，各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)和舉措全面、如期落實(shí)，改革有序推進(jìn)、縱深發(fā)展，改革呈現(xiàn)出光明前景。

(五)解決突出問(wèn)題與長(zhǎng)遠(yuǎn)制度建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一

“改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化?！薄?3〕因此改革“要有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，抓住重大問(wèn)題、關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)一步研究思考，找出答案，著力推動(dòng)解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題?！薄?4〕具體到國(guó)家監(jiān)察體制改革，雖然改革過(guò)程中已取得了諸多成果，包括組建監(jiān)察委員會(huì)、制定監(jiān)察法等，但在突出成績(jī)的背后，也存在一些亟待解決的突出問(wèn)題。如在紀(jì)法貫通、法法銜接、監(jiān)察權(quán)外部監(jiān)督等方面仍有很多工作要做。有的地區(qū)改革積極性和主動(dòng)性不高，“雷聲大雨點(diǎn)小”，推一推動(dòng)一動(dòng)，改革推進(jìn)力度和速度差強(qiáng)人意；有的地區(qū)改革措施不配套，工作融合不暢，改革的“含金量”不高；有的地區(qū)改革全局意識(shí)不強(qiáng)，未能跳出條條框框的限制，不能正確對(duì)待進(jìn)退留轉(zhuǎn)、職責(zé)調(diào)整等。對(duì)于改革中出現(xiàn)的這些突出問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)采取有力措施加以解決，確保改革精準(zhǔn)制導(dǎo)和落地生根。解決改革中的突出問(wèn)題，破解制約改革進(jìn)程中的障礙，這是改革科學(xué)方法論的體現(xiàn)，也有助于激發(fā)改革活力，加快改革進(jìn)度，推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性突破，使改革呈現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。

改革中解決突出問(wèn)題是瞄準(zhǔn)“靶心”，找準(zhǔn)問(wèn)題出現(xiàn)的原因，進(jìn)而有的放矢、完善制度，防止問(wèn)題再出現(xiàn)，才能消除“病灶”?！俺掷m(xù)向問(wèn)題叫板，不斷讓制度發(fā)力，才能取得實(shí)實(shí)在在的成效?！薄?5〕因此改革要取得預(yù)期成效，既要下功夫解決改革中出現(xiàn)的突出問(wèn)題，又要重視長(zhǎng)遠(yuǎn)制度建設(shè)，要把制度建設(shè)落實(shí)到改革的全過(guò)程，以進(jìn)一步鞏固和深化改革成果。因?yàn)椤爸贫燃仁浅晒捏w現(xiàn)，又是鞏固成果的保障?！薄?6〕其實(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革的進(jìn)程，也是“國(guó)家監(jiān)察制度生成與變遷的過(guò)程，制度建設(shè)在國(guó)家監(jiān)察體制改革中發(fā)揮著基礎(chǔ)與保障作用。”〔77〕在改革過(guò)程中，制定監(jiān)察法其實(shí)就是加強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)制度建設(shè)的標(biāo)志性成果，其以法律形式對(duì)改革試點(diǎn)中的好經(jīng)驗(yàn)、好做法予以確認(rèn)，同時(shí)又為下一步深化改革搭建了基礎(chǔ)性制度框架，為以法治思維和法治方式反腐敗提供了重要保障。誠(chéng)如全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)在作關(guān)于監(jiān)察法草案的說(shuō)明時(shí)所說(shuō)：“通過(guò)制定監(jiān)察法，把黨的十八大以來(lái)在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中形成的新理念新舉措新經(jīng)驗(yàn)以法律形式固定下來(lái)，鞏固國(guó)家監(jiān)察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。”〔78〕另外，相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)在改革中也著力把制度建設(shè)擺在突出位置。比如，浙江省監(jiān)察委員會(huì)“從建立之初就把制度建設(shè)作為一個(gè)非常重要的工作內(nèi)容來(lái)抓。相繼出臺(tái)了24項(xiàng)制度、45類(lèi)法律文書(shū)和79個(gè)業(yè)務(wù)工作樣板，基本建成一套規(guī)范有效、可復(fù)制、可推廣的‘監(jiān)言監(jiān)語(yǔ)’制度框架。”〔79〕又如，吉林省“探索建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作運(yùn)行新機(jī)制、審批監(jiān)督機(jī)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作平臺(tái)，以及國(guó)家監(jiān)察與巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督有效結(jié)合的具體辦法等，切實(shí)推進(jìn)制度建設(shè)貫穿深化改革始終?！薄?0〕之所以在大力解決改革突出問(wèn)題的同時(shí)，還需注重長(zhǎng)遠(yuǎn)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)解決突出問(wèn)題與加強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)制度建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一，就是把立足當(dāng)前與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，統(tǒng)籌把握好瞄準(zhǔn)“靶心”和消除“病灶”的關(guān)系，找準(zhǔn)利當(dāng)前與惠長(zhǎng)遠(yuǎn)的最佳平衡點(diǎn)，確保監(jiān)察權(quán)依法有效運(yùn)行，從而有力、有序地推進(jìn)改革。

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〔1〕中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第505頁(yè)。

〔2〕習(xí)近平：《領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立正確的世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年9月6日。

〔3〕中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2015年，第124頁(yè)。

〔4〕參見(jiàn)彭新林：《論權(quán)力監(jiān)督是遏制腐敗的關(guān)鍵》，《刑法論叢》2014年第1期。

〔5〕秦前紅：《全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)與全國(guó)人大授權(quán)之關(guān)系探討——以國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)為研究對(duì)象》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。

〔6〕秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

〔7〕〔39〕童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。

〔8〕〔69〕袁曙宏：《深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的四重意義》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第5期。

〔9〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年，第92頁(yè)。

〔10〕馬懷德：《這是事關(guān)全局的重大政治改革——深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革的意義》，《北京日?qǐng)?bào)》2017年1月24日。

〔11〕鐘紀(jì)言：《以憲法為根本遵循 肩負(fù)起國(guó)家監(jiān)察神圣職責(zé)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月14日。

〔12〕彭新林：《全方位推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型期腐敗犯罪的法律治理》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年9月17日。

〔13〕代江兵：《推進(jìn)“形”的重塑、“神”的重鑄——中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)和省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委干部培訓(xùn)班側(cè)記》，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站，http://www.ljcd.gov.cn/show-18-54000-1.html。

〔14〕習(xí)近平：《在中紀(jì)委第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。

〔15〕王少偉：《以首善標(biāo)準(zhǔn)完成監(jiān)察體制改革試點(diǎn)任務(wù)——北京開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)(上)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)告》2017年6月1日。

〔16〕吳建雄：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的法理思考》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2016年12月16日。

〔17〕韓亞棟：《深化監(jiān)察體制改革根本目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)》，http://news.eastday.com/c/20171111/u1a13416868.html。

〔18〕吳杰明：《加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)：深化改革根本保證》，《人民論壇》2013年第2期。

〔19〕〔20〕劉松山：《監(jiān)察體制改革的冷思考》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第2期。

〔21〕〔32〕〔38〕〔58〕〔61〕〔65〕《積極探索實(shí)踐 形成寶貴經(jīng)驗(yàn) 國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效——國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作綜述》，新華社2017年11月5日電。

〔22〕岳德亮、馬劍：《深化拓展先行先試成果，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能——浙江省紀(jì)委書(shū)記、省監(jiān)委主任劉建超談監(jiān)察體制改革》，新華社杭州2018年3月4日電。

〔23〕程威：《國(guó)家監(jiān)察委就是中國(guó)特色的反腐敗工作機(jī)構(gòu)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月5日。

〔24〕譚暢：《“我無(wú)權(quán)單獨(dú)對(duì)一個(gè)案子拍板”——專(zhuān)訪浙江省監(jiān)察委員會(huì)主任劉建超》，《南方周末》2018年3月15日。

〔25〕杜家毫：《監(jiān)察體制改革試點(diǎn)湖南進(jìn)行時(shí)——深化國(guó)家監(jiān)察體制改革 奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利》，《新湘評(píng)論》2018年第5期。

〔26〕王建軍：《黨的領(lǐng)導(dǎo)是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本保證》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年6月14日。

〔27〕閆鳴：《監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月8日。

〔28〕陳光中、邵?。骸段覈?guó)監(jiān)察體制改革若干問(wèn)題思考》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。

〔29〕賀夏蓉：《準(zhǔn)確把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年6月14日。

〔30〕鄧一非：《踐行旗幟鮮明講政治的根本要求》，《解放軍報(bào)》2018年2月9日。

〔31〕李鴻忠：《堅(jiān)決深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革 切實(shí)把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能》，《天津日?qǐng)?bào)》2018年4月3日。

〔33〕趙振宇：《不少“老虎”政治和腐敗問(wèn)題交織：以經(jīng)濟(jì)腐敗為政治目的服務(wù)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2016年2月4日。

〔34〕秦前紅：《監(jiān)察體制改革需修憲保障》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第3期。

〔35〕楊偉程：《全面深化改革應(yīng)當(dāng)更加重視完善法律》，《檢察日?qǐng)?bào)》2016年3月14日。

〔36〕馬懷德：《〈國(guó)家監(jiān)察法〉的立法思路與立法重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

〔37〕參見(jiàn)《北京市監(jiān)察委員會(huì)工作規(guī)則(試行)》《北京市監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查措施使用規(guī)范》。

〔40〕高鑫：《北京“留置首案”釋放哪些反腐新動(dòng)向?》，《京華時(shí)報(bào)》2017年6月4日。

〔41〕姜明安：《國(guó)家監(jiān)察法立法的若干問(wèn)題探討》，《法學(xué)雜志》2017年第3期。

〔42〕任建華：《堅(jiān)決扛起改革試點(diǎn)政治責(zé)任 努力打造符合黨中央要求的合格樣品》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年11月12日。

〔43〕朱?；荩骸秶?guó)家監(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會(huì)制度的時(shí)代特征》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。

〔44〕〔59〕韓大元：《論國(guó)家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問(wèn)題》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

〔45〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月19日。

〔46〕秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

〔47〕這六類(lèi)人員包括：中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；國(guó)有企業(yè)管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事管理的人員；其他依法履行公職的人員。(參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第15條。)

〔48〕陳治治：《補(bǔ)上行政監(jiān)察范圍過(guò)窄的短板》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月9日。

〔49〕〔79〕劉建超：《全面準(zhǔn)確落實(shí)黨中央決策部署 堅(jiān)決完成監(jiān)察體制改革試點(diǎn)任務(wù)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年11月12日。

〔50〕《國(guó)家監(jiān)察體制改革讓反腐全覆蓋：教師醫(yī)生等皆為監(jiān)察對(duì)象》，人民網(wǎng)，http://fanfu.people.com.cn/n1/2017/0509/c64371-29263857.html。

〔51〕王鵬志：《推進(jìn)全面派駐 擦亮監(jiān)督“探頭”——深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革之四》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年9月28日。

〔52〕錢(qián)唐：《打造全融合全覆蓋監(jiān)察新體系——監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的“浙江樣本”之二》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年1月11日。

〔53〕王明峰等：《盯緊“微權(quán)力” 鏟除“微腐敗”》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月22日。

〔54〕《忠實(shí)履行職責(zé) 扎實(shí)推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋》，《新華每日電訊》2018年3月28日。

〔55〕李兵：《北京探索監(jiān)察職能向基層延伸——所有街道均實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、人員、職能“三到位”》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年3月31日。

〔56〕田國(guó)壘：《各地多途徑探索監(jiān)察職能向基層延伸》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年4月28日。

〔57〕〔63〕〔71〕〔72〕〔74〕中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第50、32、41-42、43、38頁(yè)。

〔60〕《國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效》，中國(guó)軍網(wǎng)，http://www.81.cn/jwgz/2017-11/06/content_7813674.htm。

〔62〕〔64〕陳潤(rùn)兒：《深入學(xué)習(xí)習(xí)近平同志關(guān)于全面深化改革的重要論述》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月17日。

〔66〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

〔67〕王治國(guó)、戴佳：《檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)決擁護(hù)堅(jiān)定支持國(guó)家監(jiān)察體制改革》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年11月1日。

〔68〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。

〔70〕何艷：《國(guó)家監(jiān)察體制改革走的是新時(shí)代創(chuàng)新之路》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第6期。

〔73〕習(xí)近平：《在布魯日歐洲學(xué)院的演講》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年4月2日。

〔75〕《解決突出問(wèn)題才有說(shuō)服力——三論持續(xù)用力深化“三嚴(yán)三實(shí)”專(zhuān)題教育》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年12月15日。

〔76〕《只有化為制度，才能鞏固成果——五論把群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)開(kāi)展好》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年7月21日。

〔77〕陳一遠(yuǎn)：《落實(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革的著力點(diǎn)》，求是網(wǎng)，http://www.qstheory.cn/wp/2018-03/23/c_1122577286.htm。

〔78〕李建國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月14日。

〔80〕巴音朝魯：《忠誠(chéng)履職 勇挑重?fù)?dān) 扎實(shí)工作 推進(jìn)監(jiān)察體制改革不斷取得新成效》，《吉林日?qǐng)?bào)》2018年2月24日。