曹正漢

(浙江大學(xué) 社會學(xué)系， 浙江 杭州 310058)

費孝通先生評論中國皇權(quán)時代的國家與社會關(guān)系，提出一個著名觀點：自上而下的命令誰也不敢保證是人民樂于接受的，因此，在自上而下的統(tǒng)治軌道之外，必須允許自下而上的民意反饋和官民協(xié)商的政治軌道之存在；為了設(shè)立此種自下而上的政治軌道，需要有意識地把官僚機構(gòu)懸空起來，不讓它進(jìn)入到與民眾日常生活密切相關(guān)的地方社會事務(wù)之中?！?〕費孝通把此種治理模式名之為“雙軌政治”，實際上是指統(tǒng)治與治理相結(jié)合的一種方式。當(dāng)然，費孝通所描述的歷史上中國的“雙軌政治”，如皇權(quán)不下縣和紳權(quán)在基層治理中的作用，已不適合描述當(dāng)代中國的國家治理特征。但是，“雙軌政治”揭示了國家與社會關(guān)系的一種特征，即國家與社會關(guān)系表現(xiàn)出相當(dāng)程度的彈性，此種彈性，為國家與社會之間的溝通和協(xié)商留下了相互妥協(xié)的余地，也為鄉(xiāng)紳和民眾參與地方公共事務(wù)，留下了適當(dāng)空間。我認(rèn)為，此種國家與社會關(guān)系的彈性，仍然適合分析當(dāng)代中國國家與社會關(guān)系。

當(dāng)代學(xué)者們的研究，也驗證了國家與社會關(guān)系具有相當(dāng)?shù)膹椥?，而且，這種彈性是維系政治穩(wěn)定與社會穩(wěn)定的重要機制。〔2〕此種彈性表現(xiàn)在多個方面，如通過“中央治官、地方治民”的治理結(jié)構(gòu)，國家在一定程度上具備了與民眾協(xié)商與談判的機制；〔3〕在維穩(wěn)上，基層政府采用“花錢買平安”的策略，把群體性抗議轉(zhuǎn)換成常規(guī)化的討價還價；〔4〕在鄉(xiāng)村和城市社區(qū)治理上，通過建立基層選舉制度和參與制度，廣泛吸納民意和改善基層治理?！?〕這說明，費孝通先生所揭示的“國家與社會關(guān)系的彈性”，具有一般化的分析價值。

然而，最近四十年(1978—2018年)，國家與社會關(guān)系的彈性有相當(dāng)大的變化。總體而言，在1978年至21世紀(jì)初年，這二十余年間，國家在經(jīng)濟、社會、基層治理等領(lǐng)域推行改革，使得國家與社會關(guān)系的彈性逐漸增大，表現(xiàn)為經(jīng)濟和社會領(lǐng)域的自由空間的形成與擴大、村民自治制度的建立與完善、社會組織的興起與發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主協(xié)商制度的探索與推廣等等。國家與社會關(guān)系的彈性的增大，釋放了民間社會的活力和創(chuàng)造力，帶來這一時期經(jīng)濟高速發(fā)展，同時，也支持著政治和社會穩(wěn)定。但是，最近十年，國家與社會關(guān)系的彈性并未延續(xù)此前增大的趨勢，反而在一些重要維度上，其彈性有所縮小。我認(rèn)為，此種彈性的前后變化，從一個角度上揭示了近四十年來國家與社會關(guān)系的演變趨勢。

本文將嘗試對“國家與社會關(guān)系的彈性”概念作出準(zhǔn)確界定，并討論其測量方法。在此基礎(chǔ)上，本文選擇三個重要領(lǐng)域，考察自1978年以來，國家與社會關(guān)系的彈性的變化，揭示此種彈性經(jīng)歷了先逐漸增大、后轉(zhuǎn)向縮小的趨勢。最后，嘗試對導(dǎo)致這種變化的原因，提出一種猜想，目的是拋磚引玉，希望引起學(xué)者們關(guān)注和進(jìn)一步研究。

一、國家與社會關(guān)系的彈性：定義與測量方法

所謂“國家與社會關(guān)系的彈性”，是指國家(state)在制定政策與實施政策上，以及在處理公共事務(wù)上，包括處理與民眾有利益沖突的事務(wù)上，與民眾進(jìn)行溝通、協(xié)商與談判的空間之大小。從民眾的角度來說，國家與社會關(guān)系的彈性是民眾所能利用的、與國家進(jìn)行協(xié)商的空間之大小，此種協(xié)商空間是國家認(rèn)可的，或不得不承認(rèn)的。這種“國家與社會關(guān)系的彈性”，是相對于邁克爾·曼(Michael Mann)定義的“國家的專斷權(quán)力”(despotic power)而言?！皣业膶鄼?quán)力”是指國家無需與社會協(xié)商，能夠自主地制定政策、實施政策的能力(Mann，1988)?！?〕因此，國家的專斷權(quán)力越強大，國家與社會關(guān)系的彈性就越??；反之，國家與社會關(guān)系的彈性就越大。

因此，國家與社會關(guān)系的彈性之大小，也即是國家與社會的“協(xié)商空間”之大小。需要特別指出一點，此種“協(xié)商空間”是公共性質(zhì)的，即是國家與社會之間的“公共協(xié)商空間”。它區(qū)別于另一種類型的“協(xié)商空間”， 即國家與特定個人的協(xié)商空間，所謂“個人化的協(xié)商空間”。“個人化的協(xié)商空間”存在于具體的個人身上，由特定的個人所擁有，并且由個人與國家的特殊關(guān)系所界定，因而，也是因人而異的。此種“個人化的協(xié)商空間”，與本文所考察的國家與社會關(guān)系的彈性，也許有著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，但是，我們無法統(tǒng)一測量其空間的大小。所以，本文暫不考慮此種“個人化的協(xié)商空間”，僅考慮國家與社會之間的“公共協(xié)商空間”。

國家與社會之間的“公共協(xié)商空間”，是由一系列相關(guān)的制度和組織所建構(gòu)起來的，其中，最密切相關(guān)的制度和組織分別是民眾的政治參與制度，以及介于國家與個人之間的中介組織。因此，“公共協(xié)商空間”的大小之測量，可以從兩個主要維度著手。一個維度是民眾的政治參與制度的覆蓋范圍與有效程度。在這一個維度上，我們可以認(rèn)為，此類制度涵蓋的公共事務(wù)的種類越多，涵蓋的公共事務(wù)的層級越高，或者，其在國家的公共決策和公共政策的制定上越具有實際的影響力，那么，國家與社會之間的“公共協(xié)商空間”也越大，即國家與社會關(guān)系的彈性也越大。反之，我們可以認(rèn)為，“公共協(xié)商空間”在縮小，即國家與社會關(guān)系的彈性在縮小。

另一個維度是國家與個人之間的中介組織的發(fā)達(dá)程度及自治程度。在這一個維度上，我們可以認(rèn)為，此類中介組織越發(fā)達(dá)，自治程度越高，那么，國家與社會之間的“公共協(xié)商空間”也越大，即國家與社會關(guān)系的彈性也越大。反之，我們可以認(rèn)為，“公共協(xié)商空間”在縮小，也就是國家與社會關(guān)系的彈性在縮小。

運用上述測量方法，我選擇在國家與社會關(guān)系上具有代表性的三個重要領(lǐng)域，分別為村莊事務(wù)的治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，分別考察這三個領(lǐng)域的“公共協(xié)商空間”的變化，以此測量國家與社會關(guān)系的彈性變化。

二、國家與社會關(guān)系的彈性：1978年以來的變化

1978年以來，在上述三個領(lǐng)域內(nèi)，國家與社會關(guān)系的彈性表現(xiàn)出相似的變化趨勢，即先是逐漸增大，然后，又都轉(zhuǎn)向逐漸縮小。對于此種變化趨勢簡要描述如下：

(一)村民自治組織的建立與演變

1.起源與建立

1982年之前，農(nóng)村地區(qū)實行人民公社制度，建立了隸屬于上級政府的公社、大隊、生產(chǎn)隊三級管理機構(gòu)，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活受政府直接控制。此時，在國家與農(nóng)民之間，不存在具有自治性質(zhì)的中介組織，國家與社會關(guān)系的彈性非常小。

1980年，廣西宜山縣三岔公社(現(xiàn)為宜州市屏南鄉(xiāng))自發(fā)地出現(xiàn)了第一個由村民選舉的村委會——果作村村委會。此后，由村民直接選舉村民委員會，先后得到地方政府和中央政府的支持，開始推行到全國各地?！?〕1982年修訂的《憲法》，新增了第111條，規(guī)定“城市和農(nóng)村設(shè)立的居民委員會和村民委員會，是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”。1987年11月，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；第九條：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”。這標(biāo)志著中央政府開始在全國范圍內(nèi)推行村民自治制度和村委會直接選舉。為了推動全國各地區(qū)建立村民自治制度，1990年民政部下發(fā)《關(guān)于開展村民自治示范活動的通知》，要求各級民政部門選擇有一定工作基礎(chǔ)的縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村作為示范單位，組織示范活動。其中，縣級民政部門側(cè)重抓示范村，有條件的也可抓示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))；地級民政部門側(cè)重抓示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))；省級民政部門主要抓示范縣。

依據(jù)1987年頒布的《村民委員會組織法(試行)》，村民委員會是介于政府與村民之間的自治組織。隨著此種自治組織的建立與推廣，在農(nóng)村地區(qū)，國家與社會關(guān)系的彈性也隨之增大。

2.發(fā)展

村民自治制度建立起來之后，在實踐中，通過引入“海選”和村支部書記選舉的“兩票制”，進(jìn)一步提高了村民委員會的自治程度。

(1)“海選”

“海選”，即“村官直選”，是村民與基層干部自發(fā)創(chuàng)造的直接選舉村委會的一種方式。這種選舉方式最早產(chǎn)生于吉林省梨樹縣雙河鄉(xiāng)平安村等村莊。1991年3月，平安村進(jìn)行村委會第二次換屆選舉，按照當(dāng)時吉林省的選舉規(guī)定，候選人提名有村黨支部提名、村民小組提名、村民10人以上聯(lián)合提名、本人自薦四種方式。該村在提名候選人過程中，村黨支部提名和村民10人以上聯(lián)名提名，所提出的候選人不一致，雙方僵持不下。經(jīng)縣、鄉(xiāng)調(diào)解無效之后，有村民提出：既然雙方互不相讓，干脆交由全體村民投票決定。這一意見雙方都認(rèn)可，上級政府也同意一試，“海選”就這樣產(chǎn)生了。此后，這種選舉方式逐漸推廣到吉林全省和全國其他地區(qū)。〔8〕

1998年11月，全國人大常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任、委員由村民直接選舉產(chǎn)生，候選人由村民直接提名”。這意味著“海選”成了法定的選舉辦法。同時，該法第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，其職能是，“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，在法律上進(jìn)一步強化了村民委員會的自治功能。

(2)村黨支部書記選舉的“兩票制”

“兩票制”是指在村黨支部換屆選舉上，通過村民和黨員兩輪投票，選出村黨支部書記的一種選舉辦法。第一輪投票是由全村所有村民參加，選出黨支部書記候選人；第二輪投票是由全村黨員參加，在候選人中選出黨支部書記。

關(guān)于“兩票制”的起源，李連江追溯到1991年河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱獄殿村黨支部選舉?！?〕當(dāng)時，由于村務(wù)不公開、管理混亂等原因，岱獄殿村的干群關(guān)系非常緊張。1991年初，河曲縣三級干部會議期間，該村村民將大字報貼到了縣委大門口，羅列村黨支部書記23條“罪狀”。次日，40多位村民又去城關(guān)鎮(zhèn)集體上訪，要求鎮(zhèn)黨委撤換村支書。面對來自村民的壓力，鎮(zhèn)里派出一個工作組，著手重組岱獄殿村黨支部。在此期間，村民對于黨支部書記的人選提出了自己的要求：既然支部書記管著全村人，而不僅僅是那些黨員，就應(yīng)該由村民選舉產(chǎn)生，否則，他們不服從。鎮(zhèn)黨委經(jīng)過慎重考慮，接受了村民的要求。在支部正式選舉之前，工作組讓村里每戶派一位代表，組成村民選舉大會，從全村黨員中選出黨支部書記人選。隨后，召開黨員大會，正式選出黨支部書記。選舉結(jié)果令鎮(zhèn)黨委和村民都松了一口氣：那位獲得村民投票最多的候選人，當(dāng)選為新的支部書記，此人恰好也是鎮(zhèn)黨委準(zhǔn)備提名的人選?！?0〕

“兩票制”在河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)出現(xiàn)之后，先是在河曲縣推廣開來，并得到山西省委組織部的肯定，然后向山西其他地區(qū)推廣。到1997年9月，山西的忻州、晉城、晉中、朔州、呂梁、長治等地市，在村黨支部書記選舉上均采用“兩票制”?！?1〕1999年3月，中組部發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村基層干部隊伍建設(shè)的意見》，提出：“對一些地方引入競爭機制，采取公開報名、群眾推薦、組織推薦和考試、考核、評議相結(jié)合的方法，確定村黨支部委員會候選人，由黨員大會選舉的做法，要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上積極推行?！边@意味著，“兩票制”得到中央同意，具有合法地位。此后，“兩票制”擴散到全國各地區(qū)，逐漸在農(nóng)村地區(qū)成為全國性的制度。〔12〕

“兩票制”賦予了黨支部在一定程度上具有國家與村民的中介組織的功能。而且，由于黨支部在村莊內(nèi)部居于核心地位，承擔(dān)著監(jiān)督村民委員會的職責(zé)，所以，“兩票制”也間接提高了村民委員會作為村民自治組織的功能。

3.近十年的變化

近十年，村民自治制度的一大變化是，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強了對村級組織的控制，村級組織逐漸成為科層體制低端的準(zhǔn)行政機構(gòu)，所謂村級組織的“官僚化”〔13〕及村干部的行政化?！?4〕這種變化主要表現(xiàn)在兩個方面。一個方面是，村民委員會逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接安排任務(wù)，并直接考核?！?5〕另一個方面是，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村干部納入統(tǒng)一的干部管理系統(tǒng)，村干部逐漸成為準(zhǔn)公務(wù)員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理，實行目標(biāo)責(zé)任制考核，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付工資和津貼。〔16〕

另一大變化是在村黨支部書記選舉上，“兩票制”演變成“兩推一選”，逐漸強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主導(dǎo)和控制作用?！皟赏埔贿x”最初的含義是，先經(jīng)村莊黨員推薦和村民代表推薦，產(chǎn)生黨支部委員人選，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委考察批準(zhǔn)后，再提交村黨員大會選舉，產(chǎn)生支部書記和委員。與“兩票制”相比，“兩推一選”強調(diào)了一個控制環(huán)節(jié)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對推選的候選人的審批。如2004年浙江省村級黨組織和村民委員會換屆選舉，省委組織部和民政廳要求：“全面實行‘兩推一選’，即黨員民主推薦、群眾推薦、黨內(nèi)民主選舉的村黨組織換屆選舉制度。在群眾推薦時，可以由村民代表、村民小組長等推薦，也可以以戶代表組織推薦。經(jīng)‘兩推’產(chǎn)生的候選人，由上屆村黨組織上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委，經(jīng)批準(zhǔn)后提交村黨員大會選舉。多數(shù)群眾不同意的，不能提名為村黨組織班子成員候選人?！薄?7〕

2008年，中組部和民政部開始對“兩推一選”作出統(tǒng)一解釋和規(guī)范化處理，要求各地區(qū)遵照執(zhí)行。在中組部和民政部的文件中，“兩推一選”的正式表述是：“堅持和完善‘兩推一選’辦法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，根據(jù)黨員推薦、群眾推薦和上級黨組織推薦的情況，由村黨組織討論提出候選人初步人選，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準(zhǔn)?！薄?8〕在新的“兩推一選”中，“兩推”的內(nèi)涵發(fā)生了變化，由“黨員推薦和群眾推薦”，改為“黨員和群眾推薦”加上級黨組織推薦。而且，也不再強調(diào)候選人需得到多數(shù)群眾同意。因此，新的“兩推一選”進(jìn)一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對選舉的主導(dǎo)和控制作用，與最初自發(fā)產(chǎn)生的“兩票制”有著明顯差別。此后，各地區(qū)在村黨支部換屆選舉上，原則上都實行新的“兩推一選”辦法。

(二)“公推直選”的出現(xiàn)、擴散與叫停

“公推直選”是選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的一種選舉辦法，起源于四川。“公推”是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員和群眾代表選舉推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和副書記候選人，“直選”是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會直接選舉黨委書記和副書記。這種選舉方式最早見于1998年11月，四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)以公推直選的方式，產(chǎn)生鄉(xiāng)黨委書記。此后，四川平昌縣對“公推直選”進(jìn)行了規(guī)范化試點，并在全縣推廣，擴大了“公推直選”的影響力。2001年，平昌縣委在靈山鄉(xiāng)進(jìn)行公推直選黨委領(lǐng)導(dǎo)班子試點，取得成功。2004年1月，又在全縣三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“公推直選”試點，選舉產(chǎn)生了9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子和84名成員。平昌縣“公推直選”的做法與選舉村支部書記的“兩票制”相似，首先是縣委組織部接受候選人公開報名；然后，縣委組織部對報名人員進(jìn)行資格審查，并組織符合參選資格的人員到直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查研究，并在黨員大會上進(jìn)行演講答辯，通過黨員和群眾代表無記名投票，確立正式候選人；最后，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員大會，直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子?！?9〕

此后，“公推直選”經(jīng)四川省委組織部同意，在四川全省各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣開來。除四川外，類似的“公推直選”還在江蘇、云南、河南、山東等地進(jìn)行試點和推廣。

然而，2014年9月底以后，四川在全省范圍內(nèi)停止實施“公推直選”，全國其他省份也先后停止“公推直選”的試點。在此之前，2014年9月25日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)的若干意見》，強調(diào)上級黨委應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔和任用管理，“公推直選”不在選拔方式之列?！?0〕

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參與式預(yù)算試驗

與“公推直選”相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參與式預(yù)算的擴散面比較小，它起源于浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)，也主要只是在溫嶺市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道推廣實施。所以，參與式預(yù)算作為一項制度，只能說是在個別地區(qū)產(chǎn)生和推廣的地方性制度，不是全國性制度。但是，有兩個原因，使得我們可以把參與式預(yù)算作為考察國家與社會關(guān)系演變的重要例子。第一個原因是，溫嶺參與式預(yù)算試驗，曾得到浙江省主要領(lǐng)導(dǎo)人的支持，并要求在浙江省各市縣推廣。第二個原因是，溫嶺參與式預(yù)算試驗，其影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了浙江省的范圍，具有全國性影響力；而且，在江蘇、上海、廣東等省份的部分地區(qū)，也出現(xiàn)了小范圍的參與式預(yù)算試驗。

溫嶺的參與式預(yù)算起源于民主懇談。1999—2000年間，“民主懇談”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與普通民眾進(jìn)行溝通、對話和協(xié)商的一種組織方式，在溫嶺各鄉(xiāng)鎮(zhèn)誕生，得到溫嶺市委和市政府的支持。隨后，“民主懇談”在溫嶺市發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層民主協(xié)商制度?！?1〕2005年以后，“民主懇談”的范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政預(yù)算編制問題，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的預(yù)算審查結(jié)合起來，形成了“參與式預(yù)算改革”?！?2〕

溫嶺各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算包括三個環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)是公眾參與預(yù)算編制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府召開民主懇談會，就公共項目的預(yù)算安排，聽取群眾意見。第二個環(huán)節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審查與批準(zhǔn)預(yù)算，這個環(huán)節(jié)引入了人大代表預(yù)算修正權(quán)，五名人大代表就可以聯(lián)名提出預(yù)算修正案，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提交的預(yù)算草案提出修正議案，如要求把某一項預(yù)算開支削減下來，并提出新的預(yù)算項目。預(yù)算修正案經(jīng)人大主席團(tuán)審查同意后，列入大會議程，交付人大代表表決，表決通過后，列入正式預(yù)算。第三個環(huán)節(jié)是設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，作為常設(shè)機構(gòu)監(jiān)督鎮(zhèn)政府執(zhí)行財政預(yù)算?！?3〕

溫嶺參與式預(yù)算試驗取得成功之后，2010年1月獲得第五屆“中國地方政府創(chuàng)新提名獎”。2010年6月14日，浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝對溫嶺參與式預(yù)算試驗作出批示：“溫嶺市實施參與式預(yù)算的做法，是擴大公眾有序政治參與、推進(jìn)公共財政規(guī)范化建設(shè)的有益探索，對于加強基層民主政治建設(shè)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建和諧社會具有積極意義?！薄?4〕2012年，趙洪祝又進(jìn)一步要求浙江省各市縣推廣溫嶺“參與式預(yù)算改革”的經(jīng)驗?！?5〕

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參與式預(yù)算制度的建立，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)上，擴大了公眾參與和人大代表參與的渠道與空間，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會在一定程度上成為國家與民眾之間的中介組織。因此，參與式預(yù)算制度的建立，擴大了國家與社會的協(xié)商空間，國家與社會關(guān)系的彈性也隨之增大。

然而，最近兩年，參與式預(yù)算試驗發(fā)生了一些微妙的變化。首先是浙江省政府有關(guān)部門不再關(guān)注和提倡參與式預(yù)算；在浙江省之外，其他地區(qū)的關(guān)注熱度也明顯下降。可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政參與式預(yù)算，作為一項地方政府的創(chuàng)新試驗，在全國范圍內(nèi)都降溫了。其次，在溫嶺市，參與式預(yù)算試驗也在降溫。一個標(biāo)志是，溫嶺參與式預(yù)算網(wǎng)的停止運營。參與式預(yù)算網(wǎng)曾于2013年10月開通運行，該網(wǎng)站由溫嶺市人大常委會主辦，目標(biāo)是擴大公民參與、加強預(yù)算監(jiān)督、推動預(yù)算改革。目前，該網(wǎng)站已停止運營，處于關(guān)閉狀態(tài)。另一個標(biāo)志是，2018年，溫嶺市人大對參與式預(yù)算的提法有一些變化，不再強調(diào)擴大公眾參與和完善人大代表的參與，改為強調(diào)“減量提質(zhì)，進(jìn)一步發(fā)揮人大財政經(jīng)濟委員會和財政經(jīng)濟專業(yè)小組的作用”，有意淡化了公眾參與的色彩?！?6〕

三、一點猜想

上述三個領(lǐng)域的制度創(chuàng)新及演變，在不同維度上反映了1978年以來，國家與社會關(guān)系的變化。這種變化表現(xiàn)出共同特點，即國家與社會關(guān)系的彈性先是逐漸增大，后又有所縮小。為什么國家與社會關(guān)系的彈性表現(xiàn)出如此變化？

本文無意全面回答上述問題，僅提出一點猜想。在中國，國家與社會關(guān)系的彈性與地方分權(quán)程度存在著正相關(guān)關(guān)系，即地方分權(quán)程度的提高，將導(dǎo)致國家與社會關(guān)系的彈性增大，反之，將導(dǎo)致彈性縮小。

具體而言，最近四十年，國家與社會關(guān)系的彈性變化，是在國家與社會關(guān)系領(lǐng)域，地方分權(quán)程度的變化所導(dǎo)致的結(jié)果。在20世紀(jì)80年代和90年代，總體來說，中央政府強調(diào)地方分權(quán)，鼓勵地方創(chuàng)新和地區(qū)競爭。因此，此時期，在處理國家與社會關(guān)系的議題上，中央集權(quán)程度較低，地方政府擁有較大的自主權(quán)和靈活性，能夠靈活應(yīng)對民眾的訴求，在很大程度上自主地處理面臨的問題，從而帶來上述三個領(lǐng)域的制度創(chuàng)新與擴散，國家與社會的“公共協(xié)商空間”也隨之?dāng)U大。最近十年，中央政府逐漸加大對地方官員的監(jiān)督和控制，同時，強調(diào)頂層設(shè)計和大局意識，強調(diào)中央權(quán)威和政治紀(jì)律，強調(diào)對社會的管控。因此，在處理國家與社會關(guān)系的重大議題上，中央集權(quán)程度有明顯提高，地方政府的自主空間在縮小，導(dǎo)致地方官員的行為重心轉(zhuǎn)向規(guī)避政治風(fēng)險，而不是探索國家與社會的“公共協(xié)商空間”。中央集權(quán)與地方分權(quán)的此種變化，改變了上述三個領(lǐng)域的制度演變趨勢，國家與社會關(guān)系的彈性因此有所縮小。

當(dāng)然，上述猜想能否成立，需要做更系統(tǒng)和深入的實證研究。這項工作非本文所能完成，只能期待未來的研究。

注釋：

〔1〕費孝通：《中國士紳》，北京：三聯(lián)書店，2009年，第62-73頁。

〔2〕曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。Cai, Yong, “Power Structure and Regime Resilience: Contentious Politics in China”, British Journal of Political Science, 2008, Vol. 38(3). Lee, Ching Kwan and Yonghong Zhang, “The Power of Instability: Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”, American Journal of Sociology, 2013, Vol. 118, No. 6, pp.1475-1508. 閻小駿：《中國何以穩(wěn)定——來自田野的觀察與思考》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司，2017年。

〔3〕曹正漢：《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》，《社會學(xué)研究》2011年第1期。

〔4〕Lee, Ching Kwan and Yonghong Zhang, “The Power of Instability: Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”, American Journal of Sociology, 2013, Vol. 118, No. 6, pp.1475-1508.

〔5〕 閻小駿：《中國何以穩(wěn)定——來自田野的觀察與思考》，香港：三聯(lián)書店(香港)有限公司，2017年，第117-125頁；景躍進(jìn)：《兩票制：組織技術(shù)與選舉模式》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第3期。

〔6〕Mann, Michael, States, War, and Capitalism, Oxford: Blackwell, 1988.

〔7〕史衛(wèi)民、郭巍青、湯晉蘇、黃觀鴻、郝海波：《中國村民委員會選舉——歷史發(fā)展與比較研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年，第2-19頁。

〔8〕引自百度百科詞條“海選”， https://baike.baidu.com/item/%E6%B5%B7%E9%80%89/391166fr=aladdin。

〔9〕Li, Lianjiang,“The Two-Ballot System in Shanxi Province: Subjecting Village Party Secretaries to a Popular Vote”, The China Journal,1999, No.42 (July), pp.103-18. 景躍進(jìn)：《當(dāng)代中國農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第三章。

〔10〕〔11〕景躍進(jìn)：《兩票制：組織技術(shù)與選舉模式》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第3期。

〔12〕 景躍進(jìn)：《兩票制：組織技術(shù)與選舉模式》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2003年第3期；景躍進(jìn)：《當(dāng)代中國農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第三章；史衛(wèi)民、郭巍青、湯晉蘇、黃觀鴻、郝海波：《中國村民委員會選舉——歷史發(fā)展與比較研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年，第2-19頁。

〔13〕〔15〕歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第4期。

〔14〕景躍進(jìn)：《中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換》，《治理研究》2018年第1期。

〔16〕景躍進(jìn)：《中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換》，《治理研究》2018年第1期；歐陽靜：《村級組織的官僚化及其邏輯》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第4期；印子：《職業(yè)村干部群體與基層治理程式化 ——來自上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村的田野經(jīng)驗》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第2期。

〔17〕中共浙江省委組織部、浙江省民政廳：《關(guān)于認(rèn)真做好2005年村黨組織村民委員會換屆選舉工作的意見》，2004年11月26日。

〔18〕中共中央組織部、民政部：《關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織、村民委員會換屆工作的通知》，2008年6月30日。

〔19〕王長江、周紅云、王勇兵：《黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新:一個基層黨委班子“公推直選”的案例研究》，北京：中央編譯出版社，2007年。

〔20〕 該文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選拔應(yīng)堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)，選優(yōu)配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子；“加大選拔使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的力度，注重從具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的人員中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部”；并且，有計劃地選派縣級以上機關(guān)有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、掛職，以及注重從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學(xué)生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。

〔21〕〔22〕〔23〕陳奕敏主編：《從民主懇談到參與式預(yù)算》，北京：世界知識出版社，2012年，第3-4、8-18、154-162頁。

〔24〕引自林應(yīng)榮：《預(yù)算民主，人大給力》，人民網(wǎng)，2011年3月28日，http://npc.people.com.cn/GB/14257345.html。

〔25〕陳家剛：《溫嶺改革：開啟基層民主新途徑》，《學(xué)習(xí)時報》，2012年11月28日。

〔26〕陳祥勝：《參與式預(yù)算再深化，減量提質(zhì)強績效》，《溫嶺日報》，2018年1月12日。