吳科瀾

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

目前我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，隨著“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的不斷深化，社區(qū)將承接越來越多的由基層政府通過改革而下放的公共服務(wù)職能，其發(fā)展穩(wěn)定與否直接關(guān)乎城市基層管理體制改革的步伐。改革原有城市基層管理體制，重新定位社區(qū)在城市基層中的地位，使之真正達(dá)到自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的目標(biāo)是我國城市基層建設(shè)的重要任務(wù)。自黨的十七屆四中全會以來，安徽省銅陵市銅官區(qū)不斷進(jìn)行探索，按照減少服務(wù)管理層級，提升服務(wù)管理水平，降低服務(wù)管理成本的要求，大膽施行城市街區(qū)體制改革，形成了具有獨(dú)自特色的“銅陵模式”。正確地認(rèn)識和評價我國基層管理的這一新模式，對于促進(jìn)我國社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

一、“銅陵模式”改革的背景

隨著計劃經(jīng)濟(jì)時期“劃槳式”社會管理模式——單位制的逐漸解體，起到補(bǔ)充作用的街居制管理模式也在不斷變革，城市基層承擔(dān)起的公共管理事務(wù)持續(xù)增加。街道辦事處是市或區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會是社會基層管理的群眾自治性組織。街道辦事處作為連接市或區(qū)政府和社區(qū)的紐帶，在實(shí)際的基層社會管理中逐漸由“主攻手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞鬟f手”，其自身許多事務(wù)直接交由社區(qū)去完成，明顯違背了街道與社區(qū)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，使社區(qū)帶有了強(qiáng)烈的“準(zhǔn)政府”色彩，同時街道辦也出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)重疊冗余、權(quán)責(zé)不對等以及管理職能錯位和缺位等問題，這極大地影響了社區(qū)自治能力的提升和政府對基層社區(qū)的管理。為此對我國社會基層街區(qū)綜合體制進(jìn)行改革勢在必行。

二、“銅陵模式”改革的主要內(nèi)容

（一）轉(zhuǎn)變工作職能，實(shí)現(xiàn)兩級管理

“銅陵模式”作為城市街區(qū)綜合體制改革的一種模式，在“撤街并社”的機(jī)構(gòu)調(diào)整過程中首先認(rèn)真厘清了區(qū)直部門、社區(qū)各自的職能，建立起區(qū)政府、社區(qū)兩級對接的新機(jī)制。職能劃分的原則是“凡是關(guān)涉到老百姓的服務(wù)職能直接下移到社區(qū)”，這樣就明確劃定了社區(qū)的各項(xiàng)工作職能。具體調(diào)整的工作職能主要有兩方面：一是經(jīng)濟(jì)工作職能上收。原街道辦承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、城管執(zhí)法、招商引資等職能收歸區(qū)政府負(fù)責(zé)，社區(qū)只可承擔(dān)護(hù)稅等一些基礎(chǔ)性經(jīng)濟(jì)工作。二是社會工作職能調(diào)整。本屬區(qū)政府承擔(dān)的行政管理職能繼續(xù)歸由區(qū)政府負(fù)責(zé)，原街道黨工委、群眾團(tuán)體和武裝等部門所承擔(dān)的公共服務(wù)管理職能，以及部分審批等職能下移到社區(qū)，社區(qū)必須設(shè)立綜合服務(wù)中心，并開設(shè)專門辦事窗口。

（二）撤街并社，建立大社區(qū)

隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)行，街道辦的職能和管理權(quán)限急速膨脹，出現(xiàn)了職能錯位、越位，權(quán)責(zé)不對稱，機(jī)構(gòu)臃腫等一系列問題，街道辦指導(dǎo)社區(qū)工作的關(guān)系，甚至逐漸變成了領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)的工作關(guān)系，使得社區(qū)帶有較強(qiáng)的行政化傾向，儼然成為一級政府，這就違背了行政管理體制改革建設(shè)“小政府，大社會”的初衷。為此銅官區(qū)政府將原街道、社區(qū)進(jìn)行整合，撤銷街道辦事處，合并社區(qū)組建“大社區(qū)”，實(shí)行區(qū)政府直接管理社區(qū)的管理新模式。具體改革措施是：撤銷長江路等6個街道辦，將天橋社區(qū)等49個社區(qū)合并為18個“大社區(qū)”，將原有的“市—區(qū)—街道—社區(qū)”城市管理體制轉(zhuǎn)變成了“市—區(qū)—社區(qū)”管理體制［1］。

（三）構(gòu)建“一個核心三個體系”的社區(qū)組織新架構(gòu)

整合后的新社區(qū)建構(gòu)以社區(qū)黨工委為主，社區(qū)公共服務(wù)中心、社區(qū)居委會、社會組織為輔的整體新架構(gòu)，形成黨領(lǐng)導(dǎo)新社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，居民參與和自治的社區(qū)服務(wù)與管理新格局［2］。

一是成立社區(qū)黨工委，鞏固黨對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)黨工委主要肩負(fù)社區(qū)內(nèi)黨建、信訪工作等責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)公共服務(wù)中心正常開展日常工作，并協(xié)調(diào)社區(qū)委員會等其他自治組織依法開展工作。社區(qū)黨工委主要由黨委書記、專職兼職副書記共6～8人構(gòu)成，同時社區(qū)黨工委一般下設(shè)黨務(wù)專干和綜合治理協(xié)調(diào)員各1名，其中社區(qū)黨委書記和專職副書記由區(qū)黨委進(jìn)行遴派，兼職副書記可以由轄區(qū)黨組織責(zé)任人和居委會主任，以及各類在職黨員兼任。此次改革撤銷原社區(qū)黨總支，但保留其所負(fù)責(zé)管理的支部，保留的支部直接歸新社區(qū)黨工委負(fù)責(zé)管理。

二是保留社區(qū)居委會，強(qiáng)化居民自治能力。在新社區(qū)成立后，按照一個社區(qū)設(shè)立一個居委會的原則，因保留了原社區(qū)居委會，重新依法界定改革后新社區(qū)居委會職能，明確各部門職責(zé)分工，其主要負(fù)責(zé)社區(qū)工作的監(jiān)督和調(diào)解糾紛等。采取社區(qū)居委會與社區(qū)公共服務(wù)中心分設(shè)的方式，有效提升和強(qiáng)化了社區(qū)群眾自治能力。社區(qū)居委會主要由主任、副主任等5～7人組成，一般設(shè)居委會主任1名，副主任和委員若干名，其中委員主要由所轄社區(qū)自治組織人員和老黨員擔(dān)任，主任、副主任享受生活補(bǔ)貼，委員不享受生活補(bǔ)貼。

三是成立社區(qū)公共服務(wù)中心，提升社區(qū)綜合管理水平。社區(qū)公共服務(wù)中心工作的開展由社區(qū)黨工委和居委會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，同時對所轄社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)采取“一站一廳式”集中審批處理，盡最大可能地縮減辦事流程，縮短時限以提高公共服務(wù)水平。其主要職責(zé)為負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)司法、民政等公共事務(wù)服務(wù)工作。社區(qū)公共服務(wù)中心和社區(qū)居委會同屬于我國城鎮(zhèn)居民服務(wù)性自治組織，但其設(shè)立性質(zhì)和職能有所不同，社區(qū)公共服務(wù)中心的工作往往與政府有所關(guān)聯(lián)，具有政府行為，而社區(qū)居委會是自具一套組織系統(tǒng)的自我管理和服務(wù)的自治性組織，與上級組織屬于指導(dǎo)和支持關(guān)系?？偟膩碚f，社區(qū)公共服務(wù)中心承擔(dān)了居委會的部分工作職能。社區(qū)公共服務(wù)中心主要由主任、副主任和綜合事務(wù)協(xié)調(diào)員構(gòu)成，通常主任和副主任各設(shè)1名，其他工作者若干。社區(qū)服務(wù)中心為副科級建制。

四是培養(yǎng)社區(qū)民間組織，推動社會支撐社區(qū)建設(shè)。社區(qū)民間組織的性質(zhì)是非營利互益的，是一種群眾自發(fā)形成的組織，是社區(qū)內(nèi)社會資本建立和發(fā)展的重要載體。社區(qū)民間組織有效提高了居民的社區(qū)認(rèn)同感，同時還能有效地整合社區(qū)內(nèi)大量分散的民間資源，培養(yǎng)社區(qū)的自組織能力，這樣一來其肩負(fù)起的城市治理責(zé)任就越來越重了。在改革中，首先，大力組建轄區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會，其成員由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)成員中產(chǎn)生，并代表所有成員的共同利益，主要負(fù)責(zé)物業(yè)管理公司的監(jiān)督工作和物業(yè)管理服務(wù)職能。其次，加大力度培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，開展形式多樣的便民利民志愿者公益活動，充分發(fā)揮各類社會優(yōu)質(zhì)資源的作用，共同構(gòu)建現(xiàn)代化新型大社區(qū)。

（四） 規(guī)范社區(qū)人事管理標(biāo)準(zhǔn)

改革意味著權(quán)力和利益的重新分配，不可避免地會觸及一部分人的利益，處理不當(dāng)很可能阻礙拖遲改革進(jìn)程。原有街道、社區(qū)人員的安置是銅陵改革面臨的一大難題。銅官區(qū)按照“綜合配套、統(tǒng)籌推進(jìn)”和“老人老辦法、新人新政策”的原則，改革人事制度并完善用人機(jī)制。對于原街道、社區(qū)的分流人員采取“人員下沉”和“人員下調(diào)”分配方式，對于重新聘任人員，采取社會公開招聘方式，外加民主推舉和組織鑒定等多種形式進(jìn)行人員聘用。對于分流人員的具體措施：街道辦原有成員大部分通過考核方式下放到相應(yīng)新部門。部分人員從外部通過公開考核聘用的方式任用。對于原黨政辦成員直接下派到新社區(qū)黨工委，對于城管執(zhí)法人員歸由區(qū)政府行政執(zhí)法局管理，對于原司法所、派出所、民政辦事處等人員直接調(diào)至社區(qū)公共服務(wù)中心，對于志愿想到社區(qū)工作的，通過簡單的考核直接派至社區(qū)居委會工作。

（五）創(chuàng)新規(guī)范社區(qū)運(yùn)行模式

一是調(diào)整區(qū)直相應(yīng)部門和社區(qū)職能，施行扁平化管理對接新機(jī)制。撤銷街道辦，重新厘清調(diào)整區(qū)直部門和新社區(qū)的職能，實(shí)行扁平化智能數(shù)字化管理，有效提高行政事務(wù)管理和為民服務(wù)效率。改革按照提高信息在行政層級中傳遞速率和社區(qū)公共服務(wù)管理水平的宗旨進(jìn)行［3］。改革具體措施是將原街道黨工委職能直接歸至新社區(qū)黨工委，對于人事管理采取重新考核提拔的方式，同時對轄區(qū)內(nèi)各單位綜合事務(wù)管理等工作擁有提議權(quán)，甚至對于某些工作具有“一票否決”權(quán)。將社區(qū)城管執(zhí)法工作直接歸由區(qū)政府的職能部門管理，主要由城建管理執(zhí)法局直接負(fù)責(zé)，具體采取兩種方式：主干道垂直分層管理，支干道和小區(qū)采取橫向縱向多層管理。而原社區(qū)司法所不予調(diào)整繼續(xù)保留，工作地點(diǎn)設(shè)在社區(qū)，進(jìn)行社區(qū)分片管理。

二是創(chuàng)新社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行模式，施行網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化的運(yùn)行模式是順應(yīng)社會發(fā)展新形勢的管理新模式，其本質(zhì)特征就是按照地域分塊網(wǎng)格結(jié)合管理。將合并的新社區(qū)按照一定戶數(shù)或一定區(qū)域進(jìn)行條塊化分割，并配備專門負(fù)責(zé)人進(jìn)行管理。取消原工作人員工作坐班制，實(shí)行“一廳一站式”綜合辦理模式，形成“受理窗口一站式、處理窗口分類處置式”的工作機(jī)制。實(shí)行網(wǎng)格化管理的具體方式是將轄區(qū)按照每200多戶的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分塊設(shè)置網(wǎng)格，且每個網(wǎng)格配備相對應(yīng)的負(fù)責(zé)人（俗稱“網(wǎng)格管理員”或“網(wǎng)格人”），網(wǎng)格人應(yīng)將姓名和聯(lián)系方式在對應(yīng)責(zé)任區(qū)內(nèi)公告，并在工作過程中佩戴醒目標(biāo)識。對于社區(qū)內(nèi)的網(wǎng)格負(fù)責(zé)人施行一個崗位擔(dān)負(fù)多個責(zé)任的AB工作方式：A崗為職責(zé)內(nèi)的工作事務(wù)，而B崗為應(yīng)有職責(zé)外巡邏等事務(wù)。網(wǎng)格人對轄區(qū)居民進(jìn)行分類管理，定期對住戶進(jìn)行上門走訪服務(wù)，提供個性化服務(wù)。網(wǎng)格化管理方式也規(guī)范優(yōu)化了銅官區(qū)政府對相關(guān)工作人員的考核制度，可直接對工作者A崗位和B崗位工作完成情況進(jìn)行考核，同時在對工作者的考核中引入社會中介組織，進(jìn)行專業(yè)化水平的評判，對工作者進(jìn)行全面客觀的考核，最終制定并出臺相關(guān)考核制度，使之更為規(guī)范化、透明化。

三是建立新社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)管理新模式。新社區(qū)按照財務(wù)資產(chǎn)“統(tǒng)一核實(shí)計算、統(tǒng)一處理”和“財隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則設(shè)立，每個新社區(qū)必須建立獨(dú)自的財務(wù)賬戶，財務(wù)資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)采取預(yù)算管理的方式，同時每個新社區(qū)資產(chǎn)獨(dú)立核實(shí)統(tǒng)計，最終由區(qū)財政部門核撥［4］。新社區(qū)經(jīng)費(fèi)資產(chǎn)的管理實(shí)行預(yù)決算審計制度，同時財務(wù)管理過程中還實(shí)行報賬制度。社區(qū)財務(wù)資產(chǎn)審核由區(qū)財政部門統(tǒng)一管理，按照社區(qū)和賬戶分類集中核算的方式進(jìn)行，并直接配備相關(guān)核實(shí)人員，不再使用各社區(qū)專門財政人員。對于社區(qū)通過資產(chǎn)管理獲得的收入全部投用到社區(qū)公共服務(wù)工作中，以形成一種良性循環(huán)。

四是建立健全社區(qū)工作考核體系?！俺方植⑸纭钡慕謪^(qū)改革措施，為考核社區(qū)工作和社區(qū)工作者提供了便利條件和有效途徑。區(qū)政府制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)工作考核管理指標(biāo)，對各所屬部門進(jìn)行透明化、公開化的管理。另有改革創(chuàng)新之處的，在常規(guī)考核體系之外，再新增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)綜合評價分和居民滿意度測評分兩項(xiàng)考核指標(biāo)，將其融入原考核體系中作為最終考核辦法。在建立健全社區(qū)工作者考核體系之時，還應(yīng)完善干部激勵機(jī)制，將考核機(jī)制和激勵機(jī)制配套使用，以達(dá)到互相促進(jìn)的效果。同時，運(yùn)用制定的綜合考核指標(biāo)來考察社區(qū)的工作人員，以此作為提拔干部和進(jìn)修等各類人事管理的重要依據(jù)，其中在考察轄區(qū)網(wǎng)格負(fù)責(zé)人時還結(jié)合職能A崗位和網(wǎng)格B崗位結(jié)合的方式，亦即AB混合崗位考察法。另外，工作者的季度考核和年度考核結(jié)果將共同納入考核統(tǒng)計結(jié)果中，以更為全面真實(shí)地考察工作者的工作實(shí)績。

三、“銅陵模式”改革的總體評價

（一） 改革的初步成效

第一，減少了管理層級，提高了辦事效率?！俺方植⑸纭钡闹苯有Ч褪菧p少了一個城市管理層級，大大提高了行政管理和為民服務(wù)效率。此項(xiàng)改革打破了傳統(tǒng)的城市基層管理模式，有效改變了城市管理跟不上城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)步伐的狀況，為推進(jìn)我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程再次明確了方向，為政府簡政放權(quán)構(gòu)建“小政府、大社會”的治理目標(biāo)夯實(shí)了根基。減少街道辦這個基層行政層級，一定程度上避免了信息扭曲和失真等問題，明顯增強(qiáng)了組織信息在傳遞過程中的真實(shí)性和高效性，也縮小了政府管理規(guī)模、減少了社會管理成本和縮減了辦事流程環(huán)節(jié)，進(jìn)一步拉近了社區(qū)與群眾的關(guān)系，有效提高了社區(qū)管理與服務(wù)的精準(zhǔn)性。

第二，鞏固了黨的執(zhí)政地位?！般~陵模式”城市街區(qū)體制改革的重要一步就是撤銷原街道辦黨工委、原社區(qū)居委會黨總支，成立了社區(qū)黨工委，直接隸屬于區(qū)黨委。我國社區(qū)是城市建設(shè)和城市管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，更是黨領(lǐng)導(dǎo)人民的根基所在，因此社區(qū)黨建工作完善與否直接關(guān)系到千萬基層黨員的組織生活，關(guān)乎億萬人民對黨持有的態(tài)度［5］。在新成立的社區(qū)實(shí)行橫縱條塊化管理的每一個條塊內(nèi)設(shè)置網(wǎng)格黨支部，將黨組織建設(shè)和地域網(wǎng)格化管理相匹配，再次強(qiáng)化了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，社區(qū)黨工委成員由轄區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人和社區(qū)居委會主任（黨員） 等組成。在不斷完善創(chuàng)新城市街區(qū)體制之時，應(yīng)始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，一切工作都要以為民服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，讓體制改革帶來的積極效果遍及所有居民的生活中。

第三，提高了居民自治水平。銅官區(qū)實(shí)行“撤街并社”改革充分體現(xiàn)了社區(qū)居民自治，這也是本次城市街區(qū)體制改革的重要目的之一。改革過程中始終秉承著擴(kuò)大民主、增進(jìn)社區(qū)自治為主方向的宗旨，同時建立健全了社區(qū)居委會管理方法和社區(qū)居委會議事協(xié)商規(guī)則等制度，使得轄區(qū)內(nèi)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策的氣氛更為濃重，已經(jīng)初步形成社區(qū)居民自治的新格局，有效地將原來“替民做主”的局面轉(zhuǎn)變?yōu)椤白屆褡鲋鳌钡男戮置妫?］。在協(xié)商討論社區(qū)重大事宜時，凡是涉及廣大群眾切身利益的問題，必須由社區(qū)居民代表大會討論協(xié)商通過，而且務(wù)必使群眾擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，廣泛聽取民意，充分尊重民意和遵從民意。

第四，資源配置優(yōu)化升級向社區(qū)聚集。隨著“銅陵模式”改革不斷推進(jìn)，原街道辦的人力、物力等資源向社區(qū)傾斜，大大降低了行政成本，有效提高了轄區(qū)公共服務(wù)水平和能力，有效扭轉(zhuǎn)了社區(qū)原有的“無人辦事”“無錢辦事”的局面。對于原街道辦的公用辦公房等基礎(chǔ)設(shè)施，將正常使用數(shù)量范圍外的全部用于社區(qū)建設(shè)為群眾提供便利，同時人力資源也向社區(qū)集聚，有效地提高了社區(qū)工作者的綜合素質(zhì)。社區(qū)工作者人數(shù)由改革前7～12人增加到22～40人，工作人員年齡、知識結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化調(diào)整，有效改觀了原來辦事效率低的局面。改革直接導(dǎo)致社區(qū)數(shù)量的減少，使得每個新社區(qū)的財政實(shí)力明顯增強(qiáng)，為推進(jìn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提高公共服務(wù)管理能力奠定了雄厚的財政基礎(chǔ)。

第五，工作隊(duì)伍的素質(zhì)進(jìn)一步提升。隨著我國全面深化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，社會管理與社會公共服務(wù)的任務(wù)逐日加重，社區(qū)作為基層城市治理重要環(huán)節(jié)，對高素質(zhì)工作隊(duì)伍的需求顯得越來越迫切，為此銅官區(qū)將工作隊(duì)伍建設(shè)列為此次改革的重要環(huán)節(jié)。此次改革，首先，精減了原街道辦事處和社區(qū)工作人員13.5%，看上去人員減少了，但實(shí)際上工作人員素質(zhì)有著明顯的提高，為民辦事服務(wù)意識和責(zé)任意識有了明顯增強(qiáng)。其次，重新確定了社區(qū)居委會委員選舉方法，遵從委員會成員年輕化和高素質(zhì)化的原則，采取社區(qū)居民代表直接選舉和差額選舉互相搭配的方式，具體采用年齡限定和文化程度限定的方法。

（二） 改革的不足之處

首先，政府職能與居民自治未能有效結(jié)合。銅官區(qū)在“撤街并社”的城市街區(qū)體制改革過程中明確了政府職能轉(zhuǎn)變方向，對各部門職能進(jìn)行了重新定位。改革雖取得了一定的成效，但仍有許多不足之處。整合新社區(qū)部門的結(jié)果就是將部分部門進(jìn)行分離，表面上已按照改革內(nèi)容施行，但實(shí)質(zhì)上調(diào)整后部門并未配合銜接好，出現(xiàn)了某些職能重疊，甚至被社區(qū)直接壟斷的現(xiàn)象。因原有體制對城市基層影響至深，雖已撤銷街道辦，但社區(qū)與區(qū)政府仍然存在著千絲萬縷的關(guān)系，社區(qū)仍承擔(dān)了許多區(qū)政府行政職能。提升社區(qū)內(nèi)群眾自治能力的核心是加強(qiáng)社區(qū)治理能力，政府簡政放權(quán)，上級減少對下級的干預(yù)。隨著改革的不斷推進(jìn)和社會的發(fā)展，區(qū)政府的工作任務(wù)勢必會不斷增加，這樣難免對社區(qū)的工作約束不斷增強(qiáng)，再加上改革之后新社區(qū)委員會成員大多為原街道辦事處下沉來的，很有可能仍帶有原來的官僚作風(fēng)，這樣就可能會極大地影響社區(qū)居民自治水平的提升。

其次，社區(qū)公共服務(wù)中心仍存在原體制功能定位之嫌。由于受傳統(tǒng)管理體制和居民傳統(tǒng)觀念的影響，有許多居民群眾認(rèn)為街道辦事處只是形同虛設(shè)，而老機(jī)制并未發(fā)揮應(yīng)有作用，沒有為居民生活上帶來方便，因此有許多居民將這種老的思維觀念移植到了對于整合后的新社區(qū)的認(rèn)識上面，認(rèn)為新社區(qū)與原來街道辦事處沒有什么兩樣，貌似“換湯不換藥”。這雖然是部分群眾片面的理解和認(rèn)識，但是也充分說明了原街道辦事處和社區(qū)工作存在的問題。因此，應(yīng)以為本轄區(qū)居民群眾服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)進(jìn)行整體分析，研究改革，綜合政府、社會組織和居民在內(nèi)的各方因素，否則改革仍然只是表面行為。只有這樣才能轉(zhuǎn)變居民群眾對社區(qū)的認(rèn)識，并贏得其認(rèn)同。

再次，監(jiān)督體制尚未完善。監(jiān)督是公共管理活動的必要元素，主要包含行政監(jiān)督和社會監(jiān)督，在我國基層組織社區(qū)內(nèi)群眾監(jiān)督顯得尤為重要。一個組織只有對其產(chǎn)生部門負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，才能保證公共管理活動正常運(yùn)行。此次改革對于整合后的新社區(qū)各部門行政監(jiān)督尚不完善，改革后某些職務(wù)由同一個人擔(dān)任，出現(xiàn)了自己監(jiān)督自己的局面，這樣不符合常規(guī)監(jiān)督體制要求。且銅官區(qū)還未擁有一套完整的行政監(jiān)督制度和社會監(jiān)督制度，隨著大社區(qū)成立，權(quán)力重新分配與劃分不可避免，因此盡早建立健全監(jiān)督體制是社區(qū)建設(shè)履待解決的問題。

最后，改革后體制仍存在“二傳手”“機(jī)關(guān)化”之嫌。在我國，社區(qū)居委會和基層政權(quán)的相互關(guān)系有明確的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，上級領(lǐng)導(dǎo)單位依法對社區(qū)居委會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。目前我國社區(qū)處理上級交辦的事務(wù)，基本按規(guī)定指示去完成，帶有強(qiáng)烈的政府化色彩［7］。銅官區(qū)“撤街并社”的改革在人事安排上，將原工作人員按照人員“下沉”“下調(diào)”的方式分配，因原體制的影響至深，工作環(huán)境雖然改變?nèi)噪y以去除原體制行政化傾向，改變這種局面的最有力手段就是規(guī)范化、行政化。第一，應(yīng)明確社區(qū)居委會與其上級領(lǐng)導(dǎo)部門之間的關(guān)系。第二，應(yīng)轉(zhuǎn)變原街道辦事處調(diào)配到新社區(qū)的工作人員的思想，改變其工作作風(fēng)，主動去為民提供服務(wù)，只有這樣才能獲得居民群眾更為廣泛的認(rèn)同、信任。

綜上所述，安徽省銅官區(qū)撤銷街道辦、合并社區(qū)的城市街區(qū)改革取得了一定成效，為我國探索社會基層管理模式提供了樣板。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，任何一個改革模式不可能是普遍適用的，我們應(yīng)該以辯證的寬容的態(tài)度去分析看待“銅陵模式”。從此項(xiàng)改革表現(xiàn)出來的積極效果來看，這種改革模式適用于中小城市，較大城市可以借鑒其中的部分做法，但從社會發(fā)展總體趨勢來看，完全可以說撤銷街道辦事處是通往“小政府、大社會”的必由之路。