○ 婁 宇

(中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院， 北京 100088)

一、問題的提出

長期以來，社會保險精算在我國只存在于理論研究領域，通過相關的法律機制實現(xiàn)社?；鸬木闫胶飧锹務吡攘?。使其成為一門顯學的“催化劑”是中共十八屆三中全會和中共十八屆五中全會報告中“將堅持精算平衡作為實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌重要手段”的提法，2016年發(fā)布的“十三五規(guī)劃綱要”中更是將“通過精算平衡界定政府、企業(yè)、個人的責任來完善籌資機制”確定為“建立更加公平和更加可持續(xù)的社會保障制度”的必要手段；中共十九大報告中對社會保障體系提出了“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)”的要求，這似乎在某種程度上強化了前述政策性文件中“精算平衡”的提法，肯定了精算制度的工具性作用。近一段時期以來，公共管理學界和法學界對精算制度以及社會保險基金收支平衡的原則展開了積極而熱烈的討論，逐漸形成了兩種對立的觀點：以鄭功成教授為代表的一派觀點認為，我國《預算法》《社會保險法》等確定了社會保險基金通過預算實現(xiàn)收支平衡的原則，這才是社會保險的“靈魂”，“精算平衡”只是以政策為導向的技術性法則，不能將精算結果簡單地用于社會保險的收支領域，社會保險應當關注的是年度內(nèi)的預算平衡以及國家與社會之間的責任分擔；〔1〕以熊偉、張榮芳教授為代表的另一派觀點認為，社會保險基金的收支強調(diào)參保人群體的責任自負，是一個獨立于公共財政運行的體系，而現(xiàn)行法律將預算平衡作為兩個體系共同的收支法則，這將會使社會保險基金的運作放棄保險原理，一味將補貼基金的缺口推給政府，造成參保人和政府責任的混淆，不利于社會保險的可持續(xù)發(fā)展?！?〕

在與社會保險相關的公共管理學和法學領域，學者們往往會有意或是無意地將德國相關的制度設計和理念作為論據(jù)，用以證明應然中的法則如何確立。事實上，支持精算平衡理念的觀點某種程度上就來源于俾斯麥社會保險模式中基于自治管理原則形成的某種制度特征。本文擬以德國作為考察對象，力求溯本清源，對精算制度的歷史、立法理念與發(fā)布和執(zhí)行精算報告的組織機構進行分析，尤其是對社會保險精算和預算的法律意義予以界定，以期對我國社會保險精算制度的建立和完善有所裨益。

二、精算制度的演進史

精算是一門評價風險和制定經(jīng)濟安全方案的數(shù)學技術，最初源于商業(yè)保險，用以評測未來不確定事件的幾率和可能導致的后果，例如在壽險中隨著被保險人年齡的增長，死亡幾率的提高等等，這就需要通過精算厘定合理的保費、儲備金、貼現(xiàn)率以及業(yè)務盈余分配額等等?！?〕應當說，商業(yè)保險中的精算僅僅是一項技術性法則，本身并不具備法律或政策上的屬性，因此一般也不會作為商業(yè)保險法的研究對象。但是在社會保險領域，由于精算報告的編制和實施主體處于公法和社會法構建的權利義務框架之中，再加上其與社?；鹗罩胶夥▌t存在千絲萬縷的聯(lián)系，因此產(chǎn)生了在法律的層面上討論的必要性。德國是現(xiàn)代社會保險制度的誕生地，也是較早地建立了社會保險精算法律制度的國家，從該國社會保險制度暨相關精算制度的發(fā)展史中可以窺見社保基金實現(xiàn)收支平衡的一系列法則。

19世紀80年代，德國俾斯麥政府建立的社會保險制度具有“自治管理”的典型特征：國家強制勞資雙方承擔社會保險費，形成基金支付保險待遇，依靠社會力量經(jīng)辦，公共財政不承擔或者承擔較少的補貼。這樣一方面可以緩和勞資沖突，尤其是安撫承擔工業(yè)社會風險的雇員群體，另一方面可以鞏固政府的權威，尤其是可以在較輕的財政壓力下獲得社會底層公眾的認可。德國法律史學家Stolleis對此總結到，勞資繳費并進行“有組織自救”的方案正合俾斯麥政府之意，這種在沒有實現(xiàn)個人自由的前提下縮短國家和個人的距離的設計帶有一定的妥協(xié)色彩，正是作為德國社會保險法基本原則的“自治管理”(Selbstverwaltung)的本質(zhì)內(nèi)涵?！?〕

自治管理原則大致有兩層含義：第一是經(jīng)辦的自治。社會保險事務的經(jīng)辦管理由作為自治行政主體的公法法人——基金會(Kasse)實施，參保、給付以及與基金會日常行政相關的事務不受公權力干預，由參保人群體通過代表大會和董事會的機制完成，經(jīng)辦費用從保費中提?。弧?〕第二是基金財務的自治。社會保險待遇幾乎都從繳費形成的基金中給付，政府的職能僅限于通過侵害行政方式構建參保保障的機制，公共財政幾乎不進行補貼。事實上，俾斯麥政府建立的是一個繳費型的社會風險分擔機制，一方面，養(yǎng)老保險基金的籌集采用完全積累制，繳費率并不高，只有1.7%-2%，而且由勞資各承擔一半，退休年齡定為70歲，最低繳費年限30年，這樣確保了較高的養(yǎng)老金水平，穩(wěn)定了參保職工的待遇預期；另一方面，當時的人口結構趨于年輕，男性的平均壽命只有37周歲，女性更低，能夠堅持到領取養(yǎng)老金的雇員人數(shù)并不多，而且當時的法律規(guī)定，參加工人活動的雇員無權在社會保險中參保，俾斯麥以此方式實現(xiàn)了讓工人“本分勞動”的目的?！?〕應當說，在這種參保人群體和勞資自治的管理模式下，社會保險是一個完全獨立運行的機制，既不需要運用數(shù)學法則的精算，也不需要政府補貼的預算。

二戰(zhàn)之后，德國恢復了俾斯麥建立的社會保險制度，并在20世紀60年代之后將籌資模式全面改革為現(xiàn)收現(xiàn)付制。該制度的法理基礎是代際契約(Generationsvertrag)，每一個參保人都與前代參保人與后代參保人通過契約處于多重權利義務關系之中：參保人需要履行繳納保費義務，用以支付前代參保人的養(yǎng)老金，并且養(yǎng)育子女，培養(yǎng)后代參保人，這樣在達到退休條件后才可以獲得后代參保人繳費支付的社保待遇。由此，產(chǎn)生了應用團結互助原則(Solidarit?tsprinzip)和衡平原則(quivalenzprinzip)的必要性，即基于人口結構等因素設計出一種合理的當代人保費費率，在三代參保人之間通過權利義務的平衡實現(xiàn)代際公平?！?〕在這種機制下，社保基金的流動性、長期平穩(wěn)性和來源充足性對于整個社會保險保障目的的實現(xiàn)具有舉足輕重的作用，社會保險的“保險性質(zhì)”與“保障性質(zhì)”趨向?qū)嵸|(zhì)統(tǒng)一。

與此同時，20世紀30年代以來，德國暨歐洲保險數(shù)學處于一個突飛猛進的發(fā)展時期，隨著新計算模型和精算原則的提出以及德國保險學會(Der Deutsche Verein für Versicherungswissenschaft e.V)的推動，〔8〕自1957年起，德國將積累制的籌集制度轉變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制，隨即建立了客觀指數(shù)化調(diào)整公式模型，通過精算對資金收支做精確、透明、合理的數(shù)據(jù)調(diào)整，在不同代際之間平衡財務負擔原則的指導下，切實保障養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)發(fā)展。這其中就涉及諸如養(yǎng)老金月領取金額精算公式，包括每年需要公告與調(diào)整的當前養(yǎng)老金價值決定公式、保費繳納(工資與勞動收入)上下限與各社會保險保費繳納上下限總額的比例關系等。在20世紀90年代，德國基于精算的結果分別以1992年、2001年和2011年三年為節(jié)點，進行了包括對養(yǎng)老金給付與現(xiàn)值調(diào)整精算公式精確化、組成參數(shù)的微調(diào)(如提早退休者精算調(diào)整)、降低全額養(yǎng)老金給付的平均所得凈工資替代率(由70%逐漸降低)、延后退休年齡的時間規(guī)劃(養(yǎng)老金領取年齡由65歲逐年提高到67歲)等多項改革。自此，精算報告開始服務于社會保險政策的制定，社會政策暨社會制度具備了數(shù)理科學的依據(jù)?！?〕

從德國社會保險精算制度的發(fā)展史來看，自治管理原則與精算制度密不可分，二者處于復雜的邏輯關系之中：一方面，自治管理要求社會保險基金獨立于公共資金之外，依法自收自支，精算法則就有了用武之地，在這個意義上，自治管理可以被視為精算制度孕育的“溫床”；但是另一方面，精算制度也不會必然地伴隨著社會保險的自治管理原則產(chǎn)生而產(chǎn)生，前者僅是后者將團結互助和利益平衡二原則應用于代際契約之后產(chǎn)生的，目的是在繳費者及其后代、待遇領取者三代人之間實現(xiàn)權利義務的平衡，在這個意義上，團結互助與利益平衡可以被視為精算制度誕生的“催化劑”。德國精算制度演進史表明，將精算法則運用到社會保險制度中必須具備兩項前提：相對獨立的社會保險基金運營機制以及現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機制，二者缺一不可。

三、精算報告的體例與社?；鹌胶夥▌t

目前，德國已經(jīng)將精算作為社會保險各險種的基本法律制度確定在《社會法典》各分冊之中，但是立法中并無“精算平衡”(Ausgleich durch Versicherungsmathematik)的概念，而《社會法典第四冊:總則》以及《聯(lián)邦預算法》中都規(guī)定了社會保險基金“通過預算實現(xiàn)平衡”(Ausgleich durch Haushalt)，結合上文對精算制度的目的以及建立前提進行分析，可以進一步提煉精算制度的實質(zhì)以及精算平衡與預算平衡的法律關系。

(一)養(yǎng)老保險精算報告的內(nèi)容與法律性質(zhì)解讀

根據(jù)《社會法典》相關規(guī)定，社會保險精算報告包括法定養(yǎng)老保險報告、法定醫(yī)療保險暨社會照護保險報告、工傷事故保險報告三類，但是后兩種在現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機制下多為數(shù)據(jù)統(tǒng)計，幾乎不涉及中長期的精算預估，因此不具備通過精算工具實現(xiàn)基金收支平衡制度的典型特征，〔10〕這里以法定養(yǎng)老保險報告為主要研究對象。

《社會法典第六冊：法定養(yǎng)老保險》第154條詳細規(guī)定了《養(yǎng)老保險報告》( Rentenversicherungsbericht)的結構性特征。該報告的主要內(nèi)容系對養(yǎng)老保險中期(未來5年)及長期(未來15年)的資金發(fā)展狀況進行預估性計算，即在最新確定的參保人和養(yǎng)老金領取人人數(shù)、養(yǎng)老保險的收入與支出、可持續(xù)儲備金額度等數(shù)據(jù)的基礎上，通過不同的模型計算對法定養(yǎng)老保險資金發(fā)展情況進行分析，并據(jù)此得出為保證給付及其他服務持續(xù)履行的資金所必須的保險費率，力求對德國法定養(yǎng)老保險的收支發(fā)展狀況進行客觀展示?！?1〕從近年來的報告內(nèi)容來看，中期報告以聯(lián)邦政府的中期經(jīng)濟發(fā)展評估為基礎，并據(jù)此確定相應預估條件下必需的保險費率，以此作為聯(lián)邦政府確定養(yǎng)老保險保費費率的基礎；長期報告以德國養(yǎng)老保險基金會聯(lián)合會(Deutscher Rentenversicherungsbund)提供的關于被保險人和養(yǎng)老金領取者的人數(shù)及其比值、養(yǎng)老保險的收入與支出以及可持續(xù)儲備金的數(shù)據(jù)統(tǒng)計為基礎，通過對工資和收入的平均水平、在職勞動者以及失業(yè)者數(shù)量、養(yǎng)老金領取人數(shù)等多個變量的模擬，在不同層級平均毛工資發(fā)展趨勢的設定和對于保費繳納者和失業(yè)者狀況的設定基礎上得出結論。在此前提下，除了上述重要的影響參數(shù)之外，基準年可能存在的經(jīng)濟發(fā)展狀況的特殊最高點和最低點也會對變量假設產(chǎn)生不同的影響?！?2〕

從《養(yǎng)老金報告》的內(nèi)容來看，其僅僅包含了對目前養(yǎng)老保險費率的分類統(tǒng)計，以及不同測算模型下對未來中長期費率調(diào)整的預估和建議，本身不具備法律意義上權利、義務和責任分配的內(nèi)容。德國社會政策學者Lilge曾指出，編制報告的目的不在于對未來實際狀況的預先報告或者對于養(yǎng)老金未來財務發(fā)展狀況進行預測(Prognose)，而在于通過調(diào)整繳費費率“為各類社會保險基金會采取措施保障可持續(xù)性的給付”提供建議，該建議并無“法律上的約束力”。〔13〕那么，將此不具備法律意義的制度應用于養(yǎng)老保險基金的收支領域，顯然無法保障基金的可持續(xù)運行。換言之，報告中建議的仍舊是“應然費率”，在社會保險的實踐中，一旦實施了“應然費率”仍無法實現(xiàn)基金的收支平衡時，應當采取哪些“實然舉措”？此問題仍然無法獲得解答。

(二)預算制度與預算平衡原則

社會養(yǎng)老保險基金依據(jù)精算報告的費率建議就能實現(xiàn)平衡只是一種理想中的狀態(tài)，尤其是在現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資機制下，社會保險擔負著公共財政政策的公共福利保障功能。在德國，這種功能主要是通過聯(lián)邦政府對養(yǎng)老保險基金的財政補貼以及雇員所得稅稅收優(yōu)惠等制度來實現(xiàn)的。〔14〕如前所述，德國社會保險遵循自治管理原則，各類基金會在社保服務和資金收支方面由參保人群體通過一整套法人機制自決并實施之，此原則要求基金會將政府補貼連同基金的各類收支狀況納入到年度預算案中，由參保人代表組成的最高決策機構通過后再由決算制度確保實現(xiàn)收支平衡的“實然目標”。

根據(jù)《社會法典第四冊：總則》第68條規(guī)定，基金會預算制度的法律意義在于在預算年度內(nèi)確保法定給付的切實發(fā)放，而該法第69條第1款明確指出，社?；鹜ㄟ^預算制度實現(xiàn)收支平衡。按照德國聯(lián)邦議會的權威釋義，各基金會的預算案執(zhí)行與《基本法》第110條對聯(lián)邦政府預算案制度相同的法則，主要包括年度預算、分期決算以及法律保留原則?！?5〕據(jù)此，預算實現(xiàn)收支平衡的具體含義應當包括，一方面，在具體預算年度里，不允許收大于支(預算結余)或支大于收(預算虧損)，考慮到基金的收入包括保費、財政補貼和投資收益，支出包括給付、行政成本和儲備金，此要求實際上是將各類基金會的全部收支情況向參保人公示，并處于參保人代表的民主決策和監(jiān)督之下，定期匯報并接受質(zhì)詢和問責；另一方面，不允許各基金會通過自治規(guī)章確定預算細則，聯(lián)邦政府頒布了《社會保險財務條例》( Verordnung über das Haushaltswesen in der Sozialversicherung)、《社會保險支付、會計和賬簿條例》( Verordnung über den Zahlungsverkehr, die Buchführung und die Rechnungslegung in der Sozialversicherung)和《社會保險會計一般管理辦法》( Allgemeine Verwaltungsvorschrift über das Rechnungswesen in der Sozialversicherung)三部法規(guī)，詳細規(guī)定了預決算案中必須包含的收支項目，各基金會必須按照統(tǒng)一的口徑編制預算，并接受聯(lián)邦政府的審計監(jiān)督。〔16〕與此相對應的是，德國《聯(lián)邦預算法》( Bundeshaushaltsordnung)和各州預算法中不再將社會保險基金的預算作為政府預算案中的一個常規(guī)項目，并且也不再接受各級審計機關的監(jiān)督；只有當聯(lián)邦直屬的養(yǎng)老保險基金會根據(jù)聯(lián)邦法律獲得補貼或者聯(lián)邦對其承擔擔保義務時，才接受聯(lián)邦審計署的審計?！?7〕據(jù)此，有德國學者認為，目前自治管理原則僅能夠反映在社會保險給付服務的領域，財務制度中已經(jīng)很難找到該原則適用的空間了?！?8〕

這清晰表明，由于自治管理原則的影響，德國社?；饘崿F(xiàn)收支平衡的機制結構上有別于一般的公共財政基金：雖然其法定養(yǎng)老保險在聯(lián)邦層面上統(tǒng)籌，但是由各基金會分散管理基金，并由參保的雇主和職工通過選舉產(chǎn)生擁有最高權力機關的成員代表大會，再由大會選舉出理事會或董事會負責社會保險經(jīng)辦機構的財政事務，具備了根植于參保成員意思表示的一整套治理機制，〔19〕因此預決算制度在基金會內(nèi)部展開已經(jīng)可以實現(xiàn)參保成員的預算監(jiān)督權利了，一般政府財政預算案中只列出對社?；鸬难a貼額以及參保人的減稅額即可；然而，對于基金會內(nèi)部的預決算機制，法律并沒有降低要求，各基金會必須按照與一般政府財政預算相同的法則確定收支情況，并接受參保人代表組成的代議機構的民主監(jiān)督和其他國家機關的審計監(jiān)督，二者在公共資金預算民主性的法理上并無二致。筆者認為，德國社會保險基金仍然奉行預算平衡的原則，精算報告僅僅是對費率調(diào)整的建議，目標是在較長期間內(nèi)實現(xiàn)平衡，但是在某個具體的期間，例如年度內(nèi)實現(xiàn)平衡還必須依賴預決算制度；由于各基金會基于自治管理原則建立了預算監(jiān)督機制，因此社?；鸬念A算案可以獨立于公共財政，不能就此認為德國社會保險基金無需預決算制度。結合我國社會保險基金收支平衡法則的意指，可以斷言，德國社會保險基金依然需要通過預算實現(xiàn)收支平衡。

四、精算報告的編制機構與流程

德國《社會法典第四冊：總則》中并無任何險種精算制度的規(guī)定，相關內(nèi)容都體現(xiàn)在《社會法典》各分冊之中，此種立法布局大概可以獲得以下兩方面的解讀：一方面，德國并不存在各險種統(tǒng)一的精算報告編制機構和流程，精算工作系由政府各職能部門“各司其職”，例如養(yǎng)老保險精算報告由聯(lián)邦政府每年編制一份，法定醫(yī)療保險和社會照護保險健康數(shù)據(jù)報告由聯(lián)邦衛(wèi)生部每年出具一份，勞動健康情況和工傷職業(yè)病的數(shù)據(jù)情況由聯(lián)邦政府每四年出具一份等等；另一方面，這與前文所述的各險種精算報告的性質(zhì)迥異有關：醫(yī)療保險、工傷保險等險種的評估報告只是現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，而養(yǎng)老保險包含了較長期的保費測算，后者可能對社會立法產(chǎn)生較大的影響。這種影響可以從德國養(yǎng)老保險精算報告的編制機構和流程中窺見一斑。

(一)機構與流程

根據(jù)《社會法典第六冊：法定養(yǎng)老保險》第154條的規(guī)定，聯(lián)邦政府每年編制一份《養(yǎng)老保險報告》，具體負責單位是聯(lián)邦勞動與社會事務部下屬的社會國家、就業(yè)和社會市場經(jīng)濟基本問題第一司；另根據(jù)該法第155、156條，報告必須提交給代表社會中立方的社會咨詢委員會(Sozialbeirat)出具鑒定意見，該委員會由十二名代表組成，其中四位參保職工代表、四位雇主代表、一位德意志聯(lián)邦銀行(Deutsche Bundesbank)代表以及三位經(jīng)濟和社會政策專家，這一組成結構充分考慮了養(yǎng)老保險制度涉及的各方利益的均衡：作為社會勞資伙伴(Sozialpartner)的職工和雇主代表可以反映參保人共同體的利益，來自聯(lián)邦銀行的代表主要考量養(yǎng)老保險費率調(diào)整對貨幣穩(wěn)定的影響，專家代表負責公正客觀地評價報告建議對促進經(jīng)濟發(fā)展和消除社會階層差距的作用?！?0〕

另外，自1997年起，聯(lián)邦政府還需要在每一屆聯(lián)邦議會任期內(nèi)提交一份《養(yǎng)老保險補充報告》( Erg?nzender Bericht der Bundesregierung zum Rentenversicherungsbericht)，詳細列出公共財政全部或部分補貼的養(yǎng)老保險收支情況，包含了職工企業(yè)年金和公務員、農(nóng)民、作為自由職業(yè)者的藝術從業(yè)人員養(yǎng)老保險的收支情況和補貼數(shù)額，此外還包括各類享受財政補貼的商業(yè)養(yǎng)老金發(fā)展狀況，如里斯特養(yǎng)老金(Riester-Rente)的參保人數(shù)、費率、財政補貼規(guī)模等等，〔21〕用以評估本屆代議機構任期內(nèi)法定養(yǎng)老金接受財政補貼的情況以及“多層次”養(yǎng)老金體系協(xié)調(diào)發(fā)展的水平?！?2〕此報告也需要附帶社會咨詢委員會的鑒定意見。當然，與每年發(fā)布一次的《養(yǎng)老金報告》相比，此份報告既不包含模型測算，也不包含未來的發(fā)展建議，其功能僅在于將代議機構任期內(nèi)的數(shù)據(jù)匯總并發(fā)布，由于政府的年度預算案中已經(jīng)包含了補貼的項目，因此此報告無需再接受代議機關的審查?！?3〕

聯(lián)邦政府匯總報告和鑒定意見，并于每年11月30日一并提交給立法機構——聯(lián)邦議院(Bundestag)和聯(lián)邦參議院(Bundesrat)，前者作為聯(lián)邦利益的代表，負責全面審閱養(yǎng)老保險的收支預測情況，后者作為聯(lián)邦中各州利益的代表重點審查報告中是否包含了對原東德地區(qū)養(yǎng)老金發(fā)展的建議以及促進東西德地區(qū)養(yǎng)老金平衡發(fā)展的建議?！?4〕根據(jù)相關法律的規(guī)定，雖然聯(lián)邦政府有義務每年編制一份精算報告，但是聯(lián)邦議院和參議院并無審批該報告的權力，立法機關只需審閱并備案該報告，之后向全社會公示。

雖然聯(lián)邦政府、勞動與社會事務部第一司、聯(lián)邦議院和參議院均參與了養(yǎng)老金報告的編制和發(fā)布，但是各保險基金會的政府監(jiān)管機構——聯(lián)邦保險局(Bundesversicherungsamt)才是基于報告調(diào)整養(yǎng)老保險費率的負責機構。依據(jù)社會保險的自治管理原則，政府通過法律手段和財務手段對各類作為公法自治組織的保險基金會實施法律監(jiān)督和財務監(jiān)督，而不直接參與社會保險事務的經(jīng)辦。在養(yǎng)老保險財務領域，政府實施財務監(jiān)督的方式是，每年依據(jù)精算報告中體現(xiàn)的工資增長情況以及其他社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)確定保費繳納的上限與下限，并將調(diào)整結果提交聯(lián)邦議院通過。這種年度精算微調(diào)可以保障保費收入和待遇給付能夠隨時對社會經(jīng)濟變動情況產(chǎn)生“漸進式”反應。雖然對工資收入以及其他社會經(jīng)濟狀況的即時影響并不顯著，但是長期來看，養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展獲得了保障。〔25〕

(二)法律性質(zhì)分析

整體來看，德國養(yǎng)老保險報告編制制度與費率調(diào)整制度表明了立法者對待精算的兩種態(tài)度：政府對精算平衡的掌握以及立法機關對精算基礎上的社會政策具有的裁量權，而這一權力往往很難被司法審查限制。

首先，聯(lián)邦政府在精算的基礎上宏觀掌控著養(yǎng)老保險基金的收支狀況，經(jīng)辦機構只負責微觀領域的個案收支。自治原則僅僅體現(xiàn)在基金會對參保人提供的服務以及對給付機構(主要是發(fā)放養(yǎng)老金的商業(yè)銀行)的管理上，確定和調(diào)整繳費基數(shù)和費率的權力依舊由聯(lián)邦保險局享有，法律僅僅提供了一個確定保費數(shù)額的方法和范圍。養(yǎng)老保險基金并非一個獨立于政府運行的財務體系，不僅其目前的收支狀況以及未來的發(fā)展趨勢為政府牢牢掌握，而且其收支數(shù)額的確定權和調(diào)整權也為政府所把控。由于德國社會保險基金在聯(lián)邦層面上統(tǒng)籌，確定和調(diào)整的權力在實質(zhì)上由聯(lián)邦政府把控，精算系行使權力的參考依據(jù)。

盡管德國也建立了社會咨詢委員會對《養(yǎng)老保險報告》附帶專家意見的制度，并且委員會也充分考慮到了各社會群體的參與，希望通過此制度設計提高決策的民主性，但是此民主性與各基金會年度預決算制度相比，仍然是無法同日而語的。德國目前擁有各類養(yǎng)老保險基金會16個，覆蓋參保人數(shù)達7300萬，各基金會擁有的參保人數(shù)從40萬到3280萬不等，即使以僅擁有40萬參保人的薩爾州養(yǎng)老保險基金會(Deutsche Rentenversicherung Saarland)為例，該基金會的參保人大會代表也達到了15名?！?6〕考慮到德國聯(lián)邦議會(Bundestag)的代表數(shù)也只有598名，而德國人口數(shù)高達8280萬，〔27〕各基金會參保人大會代表與參保人之比要遠遠高于代議機關。因此可以說，基金會內(nèi)部的預決算制度在民主性上要遠甚于精算報告的編制制度。

其次，精算意義上的收支平衡不歸于立法權的范圍。德國《基本法》中規(guī)定了“社會國家原則”，國家行政據(jù)此被賦予了塑造社會公正的權利和義務，但是授權遠遠大于義務，立法幾乎決定了福利行政的全部內(nèi)容，如果立法者明確放棄了某些權力，司法對社會國家原則進行釋義的空間也很有限?！?8〕德國養(yǎng)老保險費率調(diào)整機制的結構性特征表明：立法并不追求對養(yǎng)老基金收支預估計算的合法性審查，精算報告只需在代議機關備案即可，政府將精算結果作為費率調(diào)整的參考依據(jù)，僅對頒布包含費率調(diào)整以及與此相關法規(guī)的抽象行政行為承擔法律責任。

這方面的一個典型的例子是，德國聯(lián)邦政府2007年頒布了《退休年齡調(diào)整法》( Altersanpassungsgesetz)，自2012年起逐步將退休年齡提高至67歲，其立法依據(jù)就是聯(lián)邦健康與社會保障部在2003年依據(jù)《養(yǎng)老金報告》撰寫的《社會保障體系可持續(xù)化籌資建議》?！?9〕德國養(yǎng)老保險基金聯(lián)合會前主席Franz Ruland認為，提高法定退休年齡的法律實質(zhì)上是對公民財產(chǎn)權的限制，需要進行合憲性審查，〔30〕聯(lián)邦憲法法院對此的意見是，該政策性立法的依據(jù)是勞動力年齡結構的變化以及對養(yǎng)老保險基金收支狀況的科學測算，立法者在此問題上享有較大的裁量空間，而提高退休年齡措施于法律頒布五年后實施，于目標人群而言，有足夠的時間開展人生規(guī)劃，因此具備可預見性并且符合比例原則，可以通過合理性審查?！?1〕

德國養(yǎng)老保險精算報告編制與實施的機構與流程清晰地表明，作為技術性工具的精算以及建立在精算基礎上的社會立法往往游離于司法審查之外，與各基金會內(nèi)部的法人治理結構要求的預決算制度相比，其法律意味淡薄，實踐操作性也不強。更進一步說，德國政府在社?；鸬木闫胶鈫栴}上僅有權力的內(nèi)容，即編制精算報告和以此為參考調(diào)整繳費的權力，并無義務的內(nèi)容，即編制行為本身不會產(chǎn)生義務，政府亦不會為此承擔責任，而運行社保基金的自治機構則幾乎不需要考慮精算平衡的要求，其只需要做好相關的管理和服務即可。如果希望在養(yǎng)老保險制度實踐中切實保障某個具體時期的收支平衡以及養(yǎng)老金的發(fā)放，仍然需要將預算平衡作為法律原則，并通過權責義構建的法律機制實施之。

五、結論與啟示

通過對德國法定養(yǎng)老保險精算報告的內(nèi)容以及編制和實施的機構及流程進行分析和解讀之后。筆者認為，養(yǎng)老金精算系制度定型之后，尤其是建立了現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資制度之后，對基金在未來若干年之內(nèi)的收支狀況進行統(tǒng)計學和數(shù)學意義上的測算方法，由于其本身不具備明確的法律意義，因此除了為法律與政策的頒布提供科學依據(jù)之外，很難作為法律原則，也很難作為“社會保險的靈魂”。一方面，養(yǎng)老保險的費率調(diào)整以及相關決策應當建立在精算的基礎上，承認精算的工具性作用；另一方面，也不能片面夸大精算的功能，認為只要實施了以精算為依據(jù)的調(diào)費措施就能實現(xiàn)“實然的”收支平衡，此目標仍然需要依賴于預決算制度。在德國，由于貫徹了自治管理原則決定的基金會法人治理結構和財務制度，傳統(tǒng)的預決算制度被分散到了各個基金會的內(nèi)部，在公共財政的層面上，也就是代議機關的預決算案中就無需再度列入社會保險的收支項目了，但是不能就此認為，德國社會保險無需預算，也不需要將預算平衡作為社會保險法的基本原則。事實上，無論是在德國《社會法典第四冊：總則》還是以《社會保險財務條例》為代表的行政法規(guī)中，都確定了基金會的預算制度以及“預算平衡”對于社保基金的重要性，這與我國很多學者理解的德國“社會保險不依賴于預算”是存在出入的。〔32〕

研究德國養(yǎng)老保險精算制度的目的在于為我國相關問題的解決提供啟示與借鑒。近一段時期以來，尤其是中共十八屆三中全會和中共十八屆五中全會以及“十三五規(guī)劃綱要”肯定了精算平衡的重要作用之后，我國學界和實務界對建立精算制度和執(zhí)行“精算平衡”紛紛諫言，這其中比較有代表性的觀點有兩個，一是應當盡快將精算報告制度寫入《社會保險法》，在各級人力資源和社會保障部門設立專門的精算機構，并將“精算平衡”作為社會保險基金籌資的基本原則；〔33〕二是現(xiàn)有《社會保險法》第65條將“預算平衡”作為社會保險基金收支平衡原則的規(guī)定有誤，其混淆了參保人自我責任和國家財政責任，不利于社會保險的可持續(xù)發(fā)展，未來應當修改法律，確立精算平衡的法律地位?！?4〕

本文主張，基于對德國相關法律制度的實施狀況以及立法理念的分析，我國應當對此兩種觀點進行“冷思考”。理由如下：

第一，我國的社會保險精算制度系特定歷史時期的特定產(chǎn)物，而立法需要堅守安定性的品格。我國的基本養(yǎng)老保險制度尚處于定型期，距離全國統(tǒng)籌的目標還存在相當長的距離，而目前精算制度希望實現(xiàn)的功能恰恰是為基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌制作時間表，這決定了我國社會保險精算制度實質(zhì)上是一個服務于特定歷史任務的階段性工具?！?5〕

德國養(yǎng)老保險精算報告制度的演進史告訴我們，必須將籌資方式確定下來之后才能進一步框定參保人責任和政府責任以及各代際參保人的責任。如果制度長期處于轉型過程中，那么一方面，養(yǎng)老保險費率精算所需要的常量無法獲取。我國基本養(yǎng)老保險只是基本實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，距離全國統(tǒng)籌仍有較長的路要走，目前各類文獻中提及的精算實質(zhì)上只能為中央調(diào)劑金制度提供可資參考的依據(jù)，以此均衡地區(qū)之間由于人口結構特別是人口的流動導致的撫養(yǎng)比差異過大帶來的養(yǎng)老保險負擔，〔36〕這與德國以實現(xiàn)全聯(lián)邦范圍內(nèi)的費率年度微調(diào)為目的的精算制度存在著本質(zhì)區(qū)別，因此并不適合在我國形成固化的法律。另一方面，我國現(xiàn)實情況決定了，以提供費率微調(diào)參考為主要目的精算報告只能在各個統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)部編制，這不利于提高統(tǒng)籌層次的政治目標。德國的養(yǎng)老保險精算報告一直以來都是在聯(lián)邦層面上編制，由聯(lián)邦代議機關公布，并由負責監(jiān)管自治管理基金會的聯(lián)邦政府部門實施，這是因為德國養(yǎng)老保險基金始終在聯(lián)邦層面上統(tǒng)籌，如果我國在當前省級統(tǒng)籌的前提下，由省級單位描述未來統(tǒng)籌基金和個人賬戶現(xiàn)金流，并預測制度覆蓋面情況的話，難以避免統(tǒng)籌地區(qū)可能會出于區(qū)域利益的考慮，編制對提高統(tǒng)籌層次產(chǎn)生負面影響的報告，從而對基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌造成負面影響。

因此本文主張，如果認為養(yǎng)老保險精算應當形成制度，實現(xiàn)規(guī)范化和長效化運作，那么在我國當前的情況下，似乎還難以上升為一項法律制度。未來可以通過頒布法規(guī)或規(guī)章的形式將其確立下來，考慮到我國建立精算制度的緊迫性，以及立法修法的高昂成本，事實上更應當發(fā)揮低位階立法時效性和靈活性的優(yōu)點，而待基礎養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌實現(xiàn)之后，再以立法確定精算制度。

第二，我國只能通過代議機構的預算制度實現(xiàn)對社會保險基金收支狀況的民主監(jiān)督。德國各級代議機構的年度預算案中沒有包含社會保險基金項目，這是與該國社會保險基金會自治管理模式密切相關的，是德國所特有的，其實質(zhì)是將原本由代議機制發(fā)揮的民主功能轉移給了社會自治機構，在參保人民主和集體決策的機制下發(fā)揮對保險費用收支的控制。〔37〕我國的社會保險經(jīng)辦機構在中央層面上歸屬于承擔行政職能的事業(yè)單位，不具體承擔經(jīng)辦工作，在地方層面上雖然出現(xiàn)了些許與德國社?；饡愃频摹白灾我蛩亍?，但是“財事權”和“人事權”依然不獨立，在法律地位上大多被作為“參公管理的事業(yè)單位”，作為繳費主體和待遇受領主體的參保職工和用人單位實際上是難以參與到基金收支管理工作之中的?！?8〕如果按照某些學者的意見，刪除《社會保險法》第65條中“通過預算制度實現(xiàn)基金收支平衡”的規(guī)定，并將社會保險項目剔除出《預算法》，那么必然會造成社會保險基金脫鉤于代議民主而獨立運行的狀況，在我國行政權力主導的經(jīng)辦現(xiàn)狀下，不僅年度內(nèi)的基金收支項目和數(shù)額不再透明，而且極易發(fā)生政府推卸責任的情況，不利于社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展。未來我國應當借鑒德國《社會保險財務條例》為代表的三部法規(guī)建立的統(tǒng)一預決算制度，將社會保險基金的預算納入到各統(tǒng)籌地區(qū)“全口徑”預算的法治化運行機制當中，并通過完善各級人民代表大會的財政監(jiān)督職能，發(fā)揮民主決策對社保基金收支的積極作用。

我國另一個特有的國情是，雖然法律規(guī)定社保經(jīng)辦費用由同級財政予以保障，但是政府在積極探索公私合作機制(即Public-Private-Partnership，簡寫為PPP)的過程中，將城鄉(xiāng)居民大病保險經(jīng)辦費用從基金結余中提取，按照政府購買社會服務的方式委托商業(yè)保險公司經(jīng)營，有的地區(qū)甚至委托多家公司，每個年度進行服務質(zhì)量評比，排名靠前的公司可以獲得額外的經(jīng)辦費用獎勵?！?9〕與德國社保經(jīng)辦費用全部從基金中提取，并將其列入預算案的基金支出項目中完成參保人對收支的民主監(jiān)督不同，我國這些法律規(guī)定外支出往往很難體現(xiàn)在預算案中，當然更無法通過精算工具實現(xiàn)科學決策。未來應當借鑒德國的做法，發(fā)揮預算制度對社?；鸬墓芸芈毮埽ㄟ^相關立法要求政府詳細列明基金的收支項目，不允許存在預算外支出。

注釋：

〔1〕王明婷：《專訪鄭功成：社會保險的靈魂是什么？》，中國社會保障學會網(wǎng)：http://www.caoss.org.cn/4article.asp?id=282。

〔2〕熊偉、張榮芳：《財政補助社會保險的法學透析：以二元分立為視角》，《法學研究》2016年第1期。

〔3〕王曉軍：《保險精算原理與實務》，北京：中國人民大學出版社，2007年，第2頁。

〔4〕M.Stolleis, Geschichte des Sozialrechts in Deutschland,Stuttgart:UTB für Wissenschaft,2003,S.64ff.;71ff.

〔5〕M.Jestaedt,“Selbstverwatung als‘Verbundbegriff’”,in Die Verwaltung35(2002),S.293.

〔6〕M.v.Miquel, Sozialversicherung in Diktatur und Demokratie:Begleitband zur Wanderausstellung der Arbeitsgemeinschaft“Erinnerung und Verantwortung”der Sozialversicherungstr?ger in NRW,Essen:Klartext,2007,S.17f.

〔7〕C.Bittner,“Rentenversicherungsrechtlicher Generationsvertrag als Gesellschaftsvertrag(Sozialkontrakt)?”in J.Bohnert u.a.(hrsg.), Verfassung-Philosophie-Kirche-Festschrift für Alexander Hollerbach zum 70.Geburtstag,Berlin:Duncker&Humbolt Verlag ,2001,S.576ff.

〔8〕其中比較重要的包括F.Rusam提出的無退保金等值公式(quivalenzgleichung ohne Rückkaufswert)和A.Tosberg提出的醫(yī)療費用及撤銷會計原則(Rechnungsgrundlagen für Krankheitskosten und Storno)等。P.Koch, Geschichte der Versicherungswissenschaft in Deutschland,Karlsruhr:VVW Verlag,2012,S.131ff。

〔9〕L.Mühlheims/K.Hummels/E.Toepler(hrsg.), Handbuch Sozialversicherungswissenschaft,Berlin:Springer VS,2015,S.463f.

〔10〕F.Ruland,“60 Jahre dynamische Rente-Eine sozialpolitische Einordnung”,in NZS,2017,S.721ff.

〔11〕A.K?rner/S.Leitherer/B.Mutschler(hrsg.), Kasseler Kommentar zum Sozialversicherungsrecht,München:C.H.Beck ,2017,SGB IV,§154,Nr.2.

〔12〕德國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險精算報告制度自1992年建立。在這之前，也就是1957—1991年，養(yǎng)老保險報告包括兩份：養(yǎng)老金調(diào)整報告(Rentenanpassungsbericht)和預估報告(Bericht über die Voraussch?tzung)，前者系對當年各類養(yǎng)老保險收支情況的報告，后者系對未來15年收支情況的預估。1992年，德國頒布了《養(yǎng)老金改革法》( Rentenreformgesetz)，要求將兩份報告合二為一，增加對5年中期情況的預估，并成為聯(lián)邦政府在法定養(yǎng)老保險領域的定期報告項目。2005—2016年的《養(yǎng)老金報告》詳見http://www.bmas.de/DE/Themen/Rente/Rentenversicherungsbericht/rentenversicherungsbericht.html。

〔13〕W.Lilge/W.St?rmann/H.Lilge(Hrsg.), Handkommentar zum SGB VI,Band 3,Berlin:Erich Schmidt Verlag,§154,S.8ff.

〔14〕S.Muckl/M.Ogerek, Sozialrecht,München:C.H.Beck,2011,S.235.

〔15〕BT-Drucksache 18/1307,1657.

〔16〕社會保險基金會的年度預算案中必須包括基金的收支情況、個別險種的短期可支配資金(包括支付其經(jīng)常性開支和調(diào)節(jié)平衡的收入與支出波動的資金)和儲備金、土地抵押收益、財產(chǎn)性投資收益等等，在這些項目中，儲備金的提存以及動用儲備金購買公共債券的項目被要求詳細列出。詳見R.Kreikebohm/T.Brandt(hsrg.), Sozialgesetzbuch:Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung-SGB IV,München:C.H.Beck,2014,§69,Rn.1ff。

〔17〕K.v.Lewinski/D.Burbat, Nomos Kommentar Bundeshaushaltsordnung,Baden-Baden:Nomos Verlag,2013,§112,Nr.2.

〔18〕H.D.Steinmeyer,“Haushaltskontrolle und Selbstverwaltung”,in NZS2013,S.361ff.

〔19〕R.Wagner/S.Knittel/G.Baier, Soziale Krankenversicherung Pflegeversicherung Kommentar,München:C.H.Beck,2017,SGB IV§31,Rn.8.

〔20〕A.K?rner/S.Leitherer/B.Mutschler(hrsg.), Kasseler Kommentar zum Sozialversicherungsrecht,München:C.H.Beck,2017,SGB IV,§156,Nr.3ff.

〔21〕里斯特養(yǎng)老金又稱“個人儲蓄養(yǎng)老保險”，原則上只要符合要求的個人購買了經(jīng)政府認可的商業(yè)性養(yǎng)老保險項目就可以得到政府的財政補貼，可獲得補貼的個人主要是指法定養(yǎng)老保險的義務參保人、農(nóng)民養(yǎng)老保險系統(tǒng)的義務參保人和公務員，政府資助的方式是直接補貼和稅收優(yōu)惠。參見N.Datz, Private Altersorge am Beispiel der“Rietser-Rente”,K?hl:Deutsches Institut für Altervorsorge,2003,S.51f。

〔22〕德國目前的養(yǎng)老金體系包括享受政府稅收政策優(yōu)惠的法定養(yǎng)老保險、享受政府稅收優(yōu)惠政策的補充養(yǎng)老保險以及商業(yè)養(yǎng)老保險三個層次，參見于秀偉：《從“三支柱模式”到“三層次模式”——解析德國養(yǎng)老保險體制改革》，《德國研究》2012年第3期。

〔23〕GBegr.in AusBer-RRG,S.182.;GBegr.in BT-Drs.14/4595,S.54.

〔24〕BR-Drucksache 655/99,Beschluss.

〔25〕參見德國聯(lián)邦保險局《2015/2016年度工作報告》，http://www.bundesversicherungsamt.de/fileadmin/redaktion/Risikostrukturausgleich/Schaetzerkreis/20151102_Schaetzerkreis_2016_Abschlussbericht_Endfassung.pdf。

〔26〕參見薩爾州養(yǎng)老保險基金會的官方網(wǎng)站介紹：http://www.deutsche-rentenversicherung.de/Saarland/de/Navigation/6_Wir_ueber_uns/01_Infos_Unternehmen/03_Unternehmensprofil/01_Organisationsstruktur/01_Vertreterversammlung/Vertreterversammlung_node.html。

〔27〕德國聯(lián)邦統(tǒng)計局2017年發(fā)布的數(shù)據(jù)：https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2017/01/PD17_033_12411pdf.pdf?__blob=publicationFile。

〔28〕V.Neumann,“Sozialstaatsprinzip und Grundrechtsdogmatik”,in DVBl,1997,S.97f.

〔29〕Vgl.Bundesministerium für Gesundheit und soziale Sicherung(hrsg.), Vorschlag zur Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme,2003,S.83ff.

〔30〕F.Ruland,“Rente mit 67-?konomische Notwendigkeit oder Sozialabbau?”,in NJW,2012,S.493f.

〔31〕BVerfG,NVwZ 2004,604=NZS 2004,365=NJW 2004,2151 L.

〔32〕熊偉：《從財政依附性反思中國社會保險》，《武漢大學學報》2017年第4期。

〔33〕蓋根路：《對精算報告制度入法的思考》，《中國勞動保障報》2017年10月17日。

〔34〕張榮芳、熊偉：《全口徑預算管理之惑：論社保基金的異質(zhì)性》，《法律科學》(西北政法大學學報)2015年第3期；樓繼偉：《不能把缺口完全留給公共財政 社會保險要堅持精算平衡》，《人民日報》2015年3月23日；熊偉、張榮芳：《財政補助社會保險的法學透析：以二元分立為視角》，《法學研究》2016年第1期。

〔35〕阿思達克通訊社：《文件起草者：養(yǎng)老金統(tǒng)籌精算平衡原則是臨時寫入》，新浪網(wǎng)，http://finance.sina.com.cn/china/20131120/123017379488.shtml。

〔36〕解麗：《基本養(yǎng)老金明年將由中央調(diào)劑 1800億資金開始投資》，中新網(wǎng)：http://www.chinanews.com/fortune/2017/11-02/8366520.shtml。

〔37〕U.Becker,“Soziale Selbstverwaltung in Deutschland:Ideen,Ausgestaltung,Reformdiskussion”,in U.Becker/G.Zheng/B.Darimont(Hrsg.), Grundfragen der Organisation und der Sozialversicherung in China und Deutschland,Baden-Baden:Nomos Verlag,2005,S.225,230ff.

〔38〕婁宇：《論我國社會保險經(jīng)辦機構的法律地位》，《北京行政學院學報》2014年第4期。

〔39〕豆曉龍：《昆明大病保險正式落地》，《時代金融》2014年第13期。