于 兆 波

(北京理工大學(xué)法學(xué)院，北京100081)

在當(dāng)代文明社會，弱勢群體需要保護，而且特別需要起極其重要作用的立法的保護。正如馬克思所言：“立法起著多么重大的作用，而立法就是一種政治行動?！盵1]換一個角度來看，“立法就是引進或改變應(yīng)由社會普遍遵守的一般行為標(biāo)準(zhǔn)。”[2]作為社會普遍遵守的一般行為標(biāo)準(zhǔn)，立法又必須是理性而審慎的，需要哲學(xué)認識、邏輯推理、實踐檢驗和不斷修正方可成為良法。在哲學(xué)認識上，弱勢群體立法保護首先應(yīng)消除認識誤區(qū)。

一、弱勢群體的認識誤區(qū)

誤區(qū)之一，弱勢群體必有自身對立面——強勢群體。通常而言，有自身也必有自身的對立面，有弱勢群體必有強勢群體。這在邏輯和哲學(xué)上屬于一分為二的二分法，具有直接對立性特征，可使事物本身更清晰、更顯見，但同時也使事物變得臉譜化、標(biāo)簽化，從而隱藏和屏蔽了事物本身的復(fù)雜性、多樣性。實際上，哲學(xué)和邏輯中存在著一分為三法——在弱勢與強勢、正方與反方、支持與反對等互相對立、非此即彼的簡單二維對立中，還存在著中間狀態(tài)、模糊地帶和灰色領(lǐng)域等第三方世界。僅看到弱勢群體存在著自身對立面遠遠不夠，還要看到大數(shù)據(jù)級的中間群體，其比弱勢群體和強勢群體要多得多。眾多中間群體才是立法決策的背景和語境。在尋求法律統(tǒng)治的立法視域，更宜強調(diào)第三方世界的存在，尊重中間狀態(tài)和中間階層，以尋求社會大多數(shù)的和諧穩(wěn)定與良法善治。因此，“弱勢群體必有自身對立面——強勢群體”在立法視域中并不成立，至少不應(yīng)過分強調(diào)。立法決策者應(yīng)拒絕人為樹立和外在強加對立面，并且拒絕將對立面制度化，而應(yīng)注重培育處于緩沖地帶和過渡地帶的中間群體，塑造走向常態(tài)社會與和諧社會、在事實與規(guī)范之間平衡的立法新理論。對此，哈貝馬斯指出過：作為事實性和有效性之間社會媒介的法律，立法應(yīng)當(dāng)建立在價值命題的意義與事實命題的真理之上，平衡內(nèi)在于語言之中的事實性和有效性之間的張力，處理風(fēng)險，進行內(nèi)在超越[3]。

誤區(qū)之二，弱勢群體靜止不變。任何事物都處于發(fā)展變化中，沒有靜止不變的事物。弱勢群體同樣處于發(fā)展變化中，理性分析和哲學(xué)思辨不承認絕對化命題。首先，人們對于弱勢群體的認識和劃分標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)展變化的。“法律意識的增強，會導(dǎo)致社會及公民對弱勢群體的認識不斷深化，對法律保護的要求不斷提高；地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，會導(dǎo)致弱勢群體的認定標(biāo)準(zhǔn)具有很大的差異性”[4]。其次，立法前提是尋求認識共識(內(nèi)容與實質(zhì)上的最大公約數(shù))和重疊共識(程序與形式上的最大公約數(shù))，并在此基礎(chǔ)上形成契約共識，所有這些都處于運動變化和發(fā)展過程中，不會靜止不變。作為頂層設(shè)計和制度安排的立法需防止弱勢群體的靜止態(tài)和固化，如農(nóng)民工、窮二代等易被侵權(quán)的弱勢群體的固化和靜止態(tài)的出現(xiàn)。立法還需防止他為的、強加的固化，而非自愿選擇成為弱勢群體的固化，如自愿成為農(nóng)民工或甘于清貧或甘愿讓渡權(quán)利等。立法視域中弱勢群體是開放動態(tài)概念，不是固化靜止概念，至少設(shè)計時理論假設(shè)應(yīng)如此，使弱勢群體具有向自身反面轉(zhuǎn)化(脫離弱勢)的可能。在立法視域中，與其稱弱勢群體，不如稱為“變動的”弱勢群體更適宜，著重點在“變動的”。

誤區(qū)之三，弱勢群體的立法保護無所不能。無所不能式思維可存在于宗教信仰領(lǐng)域，如萬能的上帝；在市民社會和世俗生活中任何事物皆非萬能，均是有限度的。同樣，立法保護也非萬能的。雖然立法并非萬能，但如果沒有立法的前提性制度和背景性保障，則保護弱勢群體則也不容易實現(xiàn)。既不應(yīng)存在弱勢群體立法保護的制度缺失，也不應(yīng)有立法保護一抓就靈、一制定就根治的想法，立法提供的只是國家層面的頂層設(shè)計和制度保障而已。弱勢群體立法保護并非萬能還體現(xiàn)在立法需要其他輔助措施方面，孟子說過“徒善不足以為政，徒法不能以自行”(《孟子·離婁上》)，需要政策、教育、宗教等協(xié)同發(fā)揮作用。立法“后”之法還存在邊際效用遞減現(xiàn)象。越在作用和職能發(fā)揮的核心區(qū)域，立法保護越強；越往邊界，立法保護越弱；而在邊界之外，立法保護趨向于零。立法“后”之法本身還存在達不成立法目標(biāo)、立法變形甚至立法異化情形?！安⒉皇撬兄荚谧非蟊Ｗo弱勢群體的制度和法律措施都一定會有效保護弱勢群體，實現(xiàn)廣義立法者(包括立法、行政和司法者)的政治、法律和倫理目標(biāo)。確實如此，這種經(jīng)驗在當(dāng)代中國立法中時有發(fā)生。”[5]

二、弱勢群體保護的立法目的——法律面前平等

在哲學(xué)認識上弱勢群體保護首先是消除誤區(qū)，進入立法視域后則應(yīng)首先關(guān)注立法目的，如此是為了達到法律面前人人平等，而不是為了保護而保護甚至無限保護。《漢謨拉比法典》序言規(guī)定：“漢謨拉比發(fā)揚正義于世，滅除不法邪惡之人，使強不凌弱。”[6]“使強不凌弱”意味著在《漢謨拉比法典》面前人人平等?！妒澜缛藱?quán)宣言》第7條規(guī)定：“所有人在法律面前一律平等，并有權(quán)得到法律平等的保護，不受任何歧視?！绷⒎ú粦?yīng)僅僅從同情弱者的人性角度去理解弱勢群體保護，而應(yīng)“在政治和制度層面理解弱勢群體保護”[5]，包括立法視域的“法律面前平等”。前文批判過“弱勢群體靜止不變”的觀點，應(yīng)樹立“變動的弱勢群體”的思維，使弱勢群體可變動而脫離弱勢，走向法律面前平等。立法視域中“變動的”意味著：如果弱勢群體實力弱，那要通過立法使之加強；如果弱勢群體地位低，那應(yīng)通過立法使其增高；如果弱勢群體權(quán)利實現(xiàn)難，那應(yīng)通過立法使其變易，如此等等。通過立法的加強、增高、變易等“變動的”功能使弱勢群體達到法律面前平等?！白儎拥摹比鮿萑后w不但有權(quán)得到法律平等的保護，還有權(quán)向自身反面轉(zhuǎn)化，立法應(yīng)積極創(chuàng)造和設(shè)置這種條件與環(huán)境、法律程序與法律標(biāo)準(zhǔn)，促進弱勢群體脫離弱勢，達成法律面前平等。其次，“變動的”弱勢群體還會長時間、反復(fù)地證明法律面前平等及其演化——禁止歧視原則。關(guān)鍵點就是“變動的”：任何人說不準(zhǔn)哪一天在某一方面也會成為弱勢群體，歧視弱勢群體就是歧視自己，現(xiàn)在的你歧視將來的你；保護弱勢群體同樣也是保護你自己，現(xiàn)在的你保護將來的你；以及特定狀態(tài)的你自己歧視另一種狀態(tài)的你自己。辯證法展示著，“變動的”弱勢群體自身也會因變動和膨脹而走向自身反面。“現(xiàn)在許多被認為是弱勢群體的卻成了惡勢群體，出現(xiàn)弱勢群體成為‘強勢’的悖論現(xiàn)象。比如正在維護親人權(quán)利的病人家屬演變成‘醫(yī)鬧’、被拆遷人落魄為‘釘子戶’、流浪者陷于‘搶劫犯’‘盜竊犯’等不安分子嫌疑、小商小販怒為‘殺人犯’，更甚者是弱勢者的集群行為”[7]。在特定意義上，“變動的”既會使弱勢群體因過度膨脹而成“強勢”“惡勢”，也會因明白“變動的”原理之后而自我克制，在一定程度上遏制自身要求的過度和過分。

請注意常識：法律面前平等不同于事實平等。前者注重的是法律權(quán)利和法律保護的平等，而后者則是在事實上(或結(jié)果上)能力(或?qū)嵙?的平等。對事實平等和法律平等，哈貝馬斯用辯證思維進行過說明：“事實平等的衡量標(biāo)準(zhǔn)是法律規(guī)定對于相關(guān)人們的可觀察社會效果，而法律平等則涉及他們在法律框架內(nèi)根據(jù)自己偏好做出決定的能力。法律自由的原則造成事實不平等，因為它不僅允許而且促進不同主體對同樣權(quán)利的不同運用；它因此是滿足自主地實行私人生活規(guī)劃所需要的主觀權(quán)利的前提。就此而言，法律平等和事實平等是不能合二為一的。但另一方面，那些歧視特定個人或特定群體的事實不平等，是同法律上平等對待的要求相抵觸的，因為它們事實上影響了對平等分配的主觀行動自由的利用機會。只有當(dāng)福利國家的補償確立了平等利用法律保障的行動能力的機會平等的時候，對事實不平等的生活狀況和權(quán)力地位的補償，才有助于實行法律平等。就此而言，法律平等和事實平等之間的辯證法已經(jīng)成為法律發(fā)展的一個正當(dāng)動力?！盵3]哈貝馬斯這一辯證法研究進路對立法提出了新要求：立法應(yīng)首先承認法律平等和事實平等的不同及其長期并行存在；其次，保持兩者之間適當(dāng)張力，既保護自由又維護尊嚴(yán)；最后，強加國家以義務(wù)和責(zé)任，建立起對弱勢群體的特殊保護機制和補償機制，通過辯證法促進法律發(fā)展和立法完善。因為辯證法強調(diào)的是由靜止觀點轉(zhuǎn)向變動觀點，由對立性轉(zhuǎn)向內(nèi)含對立性的對立統(tǒng)一性，由局部性轉(zhuǎn)向內(nèi)含局部性的整體性，突出的是社會總體或法律權(quán)益共同體。為了全社會的共同權(quán)益，立法有理由和根據(jù)對弱勢群體進行特別保護，以追求法律面前平等。

從社會角度分析，人人均生活于社會之中，處于互相聯(lián)系和互相帶動之間，法律面前平等塑造的是和諧社會與常態(tài)社會，是為了社會福利提高和風(fēng)險防范，也是為了每一個體的全面和完整?！叭绻粋€社會的弱勢群體得不到保護，那么，弱勢群體的公民權(quán)就是不完整的，這個社會的整體發(fā)展就是不健全的。源頭性的創(chuàng)新首先在于維護所有公民的權(quán)利平等。換言之，對弱勢群體的保護應(yīng)當(dāng)超越弱勢群體，從全體公民的權(quán)利平等出發(fā)來予以考量?！盵8]

從目的和手段關(guān)系角度分析，無限保護弱勢群體不是目的，追求法律面前平等才是目的。通過立法的給力和幫助，使弱勢群體的地位和權(quán)利不斷提升，與其他群體一樣，都在法律面前平等、都得到法律平等保護、都不受歧視。弱勢群體立法保護與其說是追求弱勢群體保護，不如說是追求法律面前平等，任何人不得凌駕于法律之上，也不允許任何人得不到法律保護。如果僅僅以保護弱勢群體為目的，而不以法律面前平等為目的，為了保護而保護，甚至過度與過分地保護，那么，產(chǎn)生的只會是新特權(quán)，必然在立法決策中形成反向選擇，在實踐運行中產(chǎn)生反向歧視。從權(quán)利與義務(wù)主體角度分析，弱勢群體只是集合體，是對部分人的簡單歸結(jié)和法律擬制，如在自身條件、經(jīng)濟實力、社會地位、組織程度、信息獲取等方面處于弱勢的個體。既然是法律擬制，為了法律面前平等，就應(yīng)劃出弱勢群體的義務(wù)主體。義務(wù)主體首先是國家或政府，而非易導(dǎo)致社會撕裂和社會對抗的所謂強勢群體?！叭鮿萑后w是特殊公法關(guān)系主體，在憲法關(guān)系中，其對應(yīng)的義務(wù)主體是國家；在行政法中，其對應(yīng)的義務(wù)主體主要是政府。保護弱勢群體是國家和政府的應(yīng)有職責(zé)?！盵9]立法應(yīng)突出保護弱勢群體的國家義務(wù)，國家有責(zé)任履行積極作為義務(wù)，必須保護弱勢群體，幫助弱勢群體在法律面前不再弱勢。立法必須使國家和政府回歸法定保護弱勢群體職責(zé)之位，通過立法、國家和政府等的合力促成法律面前平等。

三、弱勢群體保護的立法途徑——資源分配傾斜

古羅馬法云，“法律的基本原則是：為人誠實，不損害別人，給予每個人他應(yīng)得的部分。”[10]如果將立法視為社會資源的二次分配，那么，則應(yīng)給予弱勢群體VIP(very important people，特別重要人群)地位，提供更多或更優(yōu)服務(wù)與便利。如果將立法視為頂層設(shè)計，那么，立法制度安排則應(yīng)向弱勢群體增加權(quán)利、減損義務(wù)、賦予更少責(zé)任，以及降低立法負擔(dān)、簡化煩瑣程序等。立法資源分配傾斜使得弱勢群體作為人而有尊嚴(yán)，在受到侵犯之時救濟渠道暢通，救濟效率優(yōu)良。這樣，弱勢群體立法保護轉(zhuǎn)換為其權(quán)利救濟的設(shè)計與落實：是以弱勢群體為基礎(chǔ)而設(shè)計法律規(guī)則和法律標(biāo)準(zhǔn)，是從弱勢群體出發(fā)而傾斜更多資源，形成法律特別保護制度，特別是當(dāng)其權(quán)利受到侵犯時有暢通而高效的權(quán)利救濟作為支援。

立法強調(diào)資源分配傾斜不但沒有違背平等原則，相反還體現(xiàn)并捍衛(wèi)了法律面前平等?；蛘吒M一步說，違背的是形式的外在平等，捍衛(wèi)的是實質(zhì)的內(nèi)在平等。資源分配傾斜還維護了社會整體利益，從根本上化解了人數(shù)眾多基礎(chǔ)上的社會風(fēng)險。管理社會風(fēng)險需要思想觀念轉(zhuǎn)變，如由個體走向共同體、由自決走向幫助、由獨立走向聯(lián)結(jié)等?！叭鮿葜黧w(vulnerable subject)必須取代根植在自由主義傳統(tǒng)之上的自決和獨立主體概念。甚至更具說服力的實際生活經(jīng)驗和人類條件表明，弱勢主體應(yīng)處于我們政治努力和學(xué)術(shù)努力的中心位置。”[11]弱勢群體(或弱勢主體)應(yīng)處于我們努力的中心，擺脫自決、自立的自由主義，走向共同體，需要從對“秩序”價值的尊重適度轉(zhuǎn)向“給付”價值的弘揚，在“尊重和保障人權(quán)(我國《憲法》第33條)”的憲法和行政法治領(lǐng)域更是如此。為此，有研究者指出：“我國行政法治實現(xiàn)了從秩序行政到給付行政的變遷：在傳統(tǒng)的秩序行政模式下，強調(diào)弱勢群體對社會穩(wěn)定和公共利益的無條件‘服從’，壓制了其尋求自身更好地生存和發(fā)展的權(quán)利，使其在與公權(quán)力的博弈中處于‘顯著弱勢’的地位；給付行政的發(fā)展則強調(diào)政府對民生的關(guān)注，提倡公權(quán)力積極作為來滿足弱勢群體在衣食住行等基本需求基礎(chǔ)上的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共福利?！盵12]

立法途徑的資源分配傾斜、特別保護和權(quán)利救濟，應(yīng)避免“弱勢群體是個筐，什么都往里面裝”，特別是在好多人(如公務(wù)員、富人等)都自稱“弱勢群體”的社會。有些人有時不但自稱，甚至還爭奪“弱勢群體”標(biāo)識，實際是要求資源分配傾斜或更多權(quán)益。弱勢群體“這一標(biāo)識的爭奪隱含了利益的爭奪。出于自我利益的最大化，很多人試圖通過這種標(biāo)簽來追求獲得由政府分配的額外利益或特別關(guān)照。而且，請注意，即使政府采取特別措施或利益再分配也不大可能滿足其中某些人借此展開的進一步的利益訴求”[5]。的確，不可能滿足其中某些人借“弱勢群體”之名展開的進一步權(quán)益訴求。如果一味強調(diào)保護弱勢群體、向弱勢群體傾斜、越來越多的特殊保護，那么，弱勢群體極可能演化成“特權(quán)的弱勢群體”，演變成對其他群體的歧視，實際形成反向歧視。這樣，資源分配傾斜或特別保護就會遇到界限，也就是說，“特殊保護原則會受到‘反向歧視’的質(zhì)疑，爭議焦點在于國家對弱勢群體所采取的保護措施和區(qū)別待遇是否合理。因此，對弱勢群體的特殊保護應(yīng)當(dāng)公平、合理，差別待遇要有理、有利、有節(jié)。”[13]

立法途徑的資源分配傾斜有界限和邊界，應(yīng)受合理與公平的阻礙，不得產(chǎn)生反向歧視。以美國為例，傳統(tǒng)觀念認為白人不是弱勢群體，其實不盡然?！皞鹘y(tǒng)的族裔研究將來源和背景各異的白人作為一個理所當(dāng)然的整體，白人中的弱勢群體及其遭遇幾乎沒有引起早期美國研究者的重視。20世紀(jì)90年代以來，隨著白人身份研究的興起并迅速成為美國民族學(xué)的新領(lǐng)域之一，白人內(nèi)部的紛爭和矛盾逐漸浮出水面，為世人廣為知曉。我們看到了主流群體內(nèi)部的主流與非主流、主導(dǎo)與從屬、中心與邊緣之分?！盵14]轉(zhuǎn)換到現(xiàn)實生活中，美國白人中不但有弱勢群體，甚至還可能被反向歧視，如美國曾曝出白人考生狀告大學(xué)錄取不公案例，大意是：“我比黑人考生考分高那么多，但卻未能被錄取，這難道不是反向歧視我白人考生嗎？”美國法學(xué)家德沃金在《認真對待權(quán)利》之“反向歧視”一章中分析過兩個典型案例：(1)1945年有人申請德克薩斯州大學(xué)法學(xué)院沒有被錄取，因為該州法律規(guī)定只有白人才可進入法學(xué)院學(xué)習(xí)。(2)1971年某猶太人申請華盛頓大學(xué)法學(xué)院被拒絕，但如果他是非白人(如黑人或菲律賓人等)那足以被錄取[15]295－317。前一案例涉及平等問題，只招收白人而不招收黑人等其他族裔考生的立法不平等；后一案例屬于白人考生被反向歧視問題，后來該猶太人上訴至最高法院獲支持，終被錄取。對于源自權(quán)利過度或過分的反向歧視，德沃金由此寫道，《聯(lián)邦憲法》第十四條修正案“平等保護條款使平等的觀念成為對立法的一個檢驗”[15]298，即其一應(yīng)當(dāng)禁止反向歧視，其二應(yīng)當(dāng)在禁止反向歧視基礎(chǔ)上形成新的平等，這是弱勢群體立法是否過度的實質(zhì)性檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

立法保護弱勢群體不得過度，不得產(chǎn)生反向歧視，我國古人就有類似觀點?？鬃诱f過“過猶不及”(《論語·先進》)。 董仲舒說：“大富則驕，大貧則憂。憂則為盜，驕則為暴，此眾人之情也。圣者則于眾人之情，見亂之所從生。故其制人道而差上下也，使富者足以示貴而不至于驕，貧者足以養(yǎng)生而不至于憂。以此為度而調(diào)均之，是以財不匱而上下相安，故易治也?！?《春秋繁露·度制》)“使富者足以示貴而不至于驕，貧者足以養(yǎng)生而不至于憂”，不但指出了“富者”的界限及規(guī)制，還點明了“貧者”(弱勢群體)的界限及規(guī)制。只有“以此為度”、有界限和受規(guī)制、不得產(chǎn)生反向歧視，才能“上下相安”和“易治”(容易促進秩序)。弱勢群體不能因處于弱勢就可以要求無度，行為就不受限制，權(quán)利就沒有邊界。當(dāng)理論上受到合理與公平質(zhì)疑之時和實踐中產(chǎn)生反向歧視之際，立法保護弱勢群體就到了邊界。此時，立法決策者就應(yīng)前思后量、左右權(quán)衡、系統(tǒng)思維，進行立法調(diào)整，搞好動態(tài)平衡。

保護弱勢群體的倫理基礎(chǔ)是人的倫理性和道德性，但這極易一直推演下去，使得道德積聚過多而成道德高地甚至道德綁架。如果轉(zhuǎn)換到實踐后果角度，則必須考慮到人們的接受程度、納稅人的負擔(dān)、社會的承載力，以及立法運行后果等?！皩τ诜蓪W(xué)人來說，僅僅從概念或理念層面思考遠不夠，必須從實踐層面以及可能的后果層面來思考，這才是務(wù)實的法律學(xué)術(shù)思考。……有了這種深厚的問題意識，才有可能真正成為法律人或政治家，不只是法官，而且是能肩負歷史使命并充滿家國情懷的立法者?！盵16]兼具問題意義和歷史使命的立法既注重道德又注重立法自身的特質(zhì)，既需要理論推演但又不能以其為馬首是瞻，適時立法調(diào)整，保持社會動態(tài)平衡。

適時立法調(diào)整，保持社會動態(tài)平衡，應(yīng)理解立法自身的艱難。彭真說過，立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠，“劃好這個界限不是容易的事，所以立法要十分嚴(yán)肅謹(jǐn)慎，就是要聽取各方面的意見，反復(fù)考慮，集中正確的意見，估計到實施中可能出現(xiàn)的問題，并且不斷注意用社會實踐來檢驗?！盵17]立法“劃杠杠”比喻表明立法很艱難，如果劃對了，是良法；劃偏了，是惡法，不但不能解決原有問題，而且還因立法產(chǎn)生新問題甚至系列問題從而演化為惡法；劃空了，是無用之法，可能很好看但不中用，可用于宣誓和表態(tài)，但很難用于興功懼暴、定分止?fàn)幒鸵?guī)矩繩墨等。①《管子·七臣七主》提出：“法者所以興功懼暴也，律者所以定分止?fàn)幰?，令者所以令人知事也。法律政令者，吏民?guī)矩繩墨也?！薄霸诿芙裹c上劃杠杠”“不斷用社會實踐來檢驗”表明立法不是靜態(tài)的、可一次性完美解決問題的，而是動態(tài)的、需不斷反復(fù)總結(jié)經(jīng)驗的，在動態(tài)中尋找平衡點、在動態(tài)中達成弱勢群體與其他群體的平等交流、互容互助與和諧有序。這樣，應(yīng)打破立法無所不能和一次性完美解決問題的神話，回到不斷試錯、動態(tài)平衡式的化解矛盾、調(diào)處糾紛、處理爭議等本源上來。這一過程是探索性的和注定艱難的，可能會出現(xiàn)偏差和過度與過分情況，也因此需要試錯和糾偏，需要客觀的時間和主觀的容忍，在動態(tài)平衡和長期磨合中保護弱勢群體。

四、我國弱勢群體保護的立法現(xiàn)實選擇

我國應(yīng)如何保護弱勢群體呢？首先應(yīng)是采取綜合立法模式即制定統(tǒng)一的《中華人民共和國弱勢群體保護法》，正如英國2006年制定了《弱勢群體保護法(Safeguarding Vulnerable Group Act 2006)》一樣。綜合立法模式可集完整性、邏輯性、周延性、普遍性等優(yōu)勢于一身。但是，如果轉(zhuǎn)換至立法受體而非僅局限于立法主體，如果立足于立法消費(更注重實用性和便利性)而非立法模式(更注重完整性和邏輯性)，那么，是否采用綜合立法模式就不那么重要了。因為在用于消費的立法受體看來，綜合立法往往要等待更長時間，而弱勢群體的立法保護和問題解決有時卻時間不等人；綜合立法往往要耗費更多資源，而資源卻是有限的，并最終必由納稅人支付因而也是寶貴的。在立法規(guī)劃上，我國弱勢群體立法保護應(yīng)首先納入規(guī)劃，但在我國歷次全國人大常委會和國務(wù)院立法規(guī)劃(或計劃)中均未出現(xiàn)《弱勢群體保護法》。因此，我國弱勢群體立法保護的現(xiàn)實選擇與其說是一大步到位，不如說是小碎步快跑；與其說是直奔主題而針對性強，不如說是迂回側(cè)擊而力求實效；與其說是綜合立法的成龍配套，不如說是諸多單行立法的制定、修改、廢止和解釋等。

具體表現(xiàn)在：(1)無單行立法的，應(yīng)盡快制定專門單行立法，如《少數(shù)民族人員權(quán)益保障法》《退出現(xiàn)役的軍人權(quán)益保障法》等。(2)有單行立法的，應(yīng)在變動和解釋時注入弱勢群體保護理念。以《婦女權(quán)益保障法》為例，在立法變動時應(yīng)使婦女與其他群體法律面前平等，在資源分配時更向婦女傾斜，當(dāng)出現(xiàn)反向歧視(如女性歧視男性、無性或性別不清)時，則應(yīng)總體上壓縮婦女權(quán)益以保障反向歧視基礎(chǔ)上的新平等。在法律解釋尤其是立法解釋時應(yīng)同樣處理，因為立法解釋是我國獨具特色的一項制度，具有彌補法律缺失、統(tǒng)一思想認識、節(jié)約立法成本、保證法律穩(wěn)定性等優(yōu)勢[18]。《婦女權(quán)益保護法》的下位法如行政法規(guī)和部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件也應(yīng)如此。其他現(xiàn)有的單行立法同樣對待，如《未成年人保護法》(未滿十八周歲的公民)、《殘疾人保障法》(心理、生理、人體結(jié)構(gòu)等殘疾人)、《精神衛(wèi)生法》(精神障礙患者)、《勞動法》(勞動者)等。(3)正在進行中的立法須注入弱勢群體保護理念和原則、銜接與調(diào)適現(xiàn)行規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等。如《社會救助(濟)法》，①該法原名《社會救濟法》，自1994年開始列入全國人大常委會立法規(guī)劃，2005年起改名為《社會救助法》，之所以改名可能是基于這樣的考慮：救濟帶有施舍之意，救助有平等、幫助、法律義務(wù)之意。1994年列入全國人大常委會立法規(guī)劃，2008年公布《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》，2018年列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目。對這部時至今日仍在制定中的立法必須注入弱勢群體保護理念，如法律面前平等、資源分配傾斜以及辯證關(guān)系中的動態(tài)平衡。通過立法使國家與社會承擔(dān)起救助弱勢群體的責(zé)任，“弱勢群體被甩到社會結(jié)構(gòu)之外，呈現(xiàn)出‘?dāng)嗔选奶卣?，因而強調(diào)社會和諧、民生保障以及維護社會安全是當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展政策和法律制定、實施的核心目標(biāo)?！盵19]

更具現(xiàn)實意義的是要強調(diào)弱勢群體的立法參與，讓弱勢群體參與到涉及自身權(quán)益的規(guī)則制定中。首先是參與者的制度定位，是外在的觀察者還是內(nèi)在的參與者，是建立在實力對比之上的博弈還是體現(xiàn)平等友好的商談。在法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)的當(dāng)代中國，無疑應(yīng)使弱勢群體處于立法內(nèi)在參與者的地位，而非外在觀察者的角色；是有尊嚴(yán)的救助而非暗含可憐之義的救濟弱勢群體的立法參與要從立法源頭和立法決策人身份上做起?！巴ㄟ^相應(yīng)機制促成弱勢群體以‘決策當(dāng)事人’角色參與立法活動，轉(zhuǎn)變在立法程序中行政權(quán)‘一家獨大’的狀況。此外，社會弱勢群體廣泛參與立法，可以有效抑制他們因話語權(quán)缺失而進行的非理性的抵抗行為”[20]，使弱勢群體理解法律面前平等和提高立法可接受性，自我提防權(quán)利濫用和立法過度等一系列問題。立法要促成平等友好式的商談，而非實力對比的弱肉強食；既非施舍也非“借弱勢要挾”或“倚弱勢賣弱勢”；立法要塑造的是權(quán)益共同體而非一個個的孤獨個體，要體現(xiàn)處于連帶中的社會和處于統(tǒng)一中的國家。

弱勢群體的立法參與體現(xiàn)的是主體間交互立法。主體間交互立法不同于主客體立法，后者是主體制定一套規(guī)則命令客體來遵守，而主體游離于規(guī)則之外，凌駕于規(guī)則之上，這是一種單向的、不平等的立法模式。主體間交互立法也不同于主體間立法。雖然主體間立法的諸多主體地位平等、共同協(xié)商和對抗博弈后產(chǎn)生規(guī)則，是一種雙向的、平等的立法模式，但是，主體之間的地位固化而不可逆，并非交互化和可互相轉(zhuǎn)化，這是主體間立法的先天不足。主體間交互立法既來源于主體間立法又超越了靜態(tài)的平等主體之間，不僅是雙向的而且是交互式的，是一種交互性、地位可轉(zhuǎn)換性立法模式。交互性立法是立體式立法，而非平面式立法；是動態(tài)的，而非靜止的；是一種主體間互相轉(zhuǎn)換身份的立法，而非主體身份始終不變的立法；是皆受益的，而非單一地強調(diào)一方的特權(quán)或一方奉獻。一句話，主體之間可以交換身份(身份的交互性)是理解主體間交互立法的核心與關(guān)鍵。比如，今天可能你是立法決策者，明天他是立法決策者，后天我是立法決策者，在你、我、他互相轉(zhuǎn)換身份的過程中，你我他都必須保持請求與可能、特權(quán)與克制、斗爭與妥協(xié)的動態(tài)平衡，因為我們都處于面向未來的無知之幕(Veil of Ignorance羅爾斯語)中，你、我、他的身份完全可能互換，甚至必須互換，否則權(quán)益共同體就會破裂。所有上述帶有玄思性、哲理性的話語對于弱勢群體的立法參與均具有啟示意義和警醒價值。