桂 華

(武漢大學社會學系，武漢430072)

人地關系緊張是我國農(nóng)業(yè)面臨的基本矛盾，將有限的土地資源向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體配置，是保障糧食安全的重要手段。20世紀八九十年代，我國大部分農(nóng)村地區(qū)在土地承包中采用平均分配方式，形成了地權分散占有局面。當前，城鎮(zhèn)化進程加速推進，越來越多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，使得農(nóng)村人地關系面臨重構問題。在此背景下，土地資源重新配置已經(jīng)成為農(nóng)村土地制度改革的重點。

目前，中央確定的農(nóng)村土地“三權分置”改革方案，基本思路是對“土地承包經(jīng)營權”進行權能分割，原承包戶以“承包權”的形式保留土地收益權利，并通過“經(jīng)營權”流轉的方式進行地權再配置[1]。土地流轉需與千家萬戶的農(nóng)民打交道，故而產(chǎn)生了市場交易中的多頭談判局面。與當前農(nóng)村面臨的問題相似，日本和我國臺灣地區(qū)在“二戰(zhàn)”后也進行了土地平權運動，并隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在20世紀六七十年代以后也面臨地權重新配置的問題。為推動“土地流轉”，日本和我國臺灣地區(qū)出臺很多政策，政府花費大量人力物力，最終效果卻并不明顯。日本和我國臺灣地區(qū)的實踐證明，高昂的交易成本極大地降低了土地資源重新配置效率[2]。

與當前農(nóng)村實施的土地承包經(jīng)營制度不同，我國還存在以國有農(nóng)場為代表的另一種土地資源配置方式，它能夠發(fā)揮土地公有制的優(yōu)勢，通過土地承租來化解人口流動背景下地權矛盾，避免土地資源重新配置過程中的交易成本問題，這對于當前的農(nóng)村土地制度改革具有重要的借鑒價值。為此，本文結合我國城鎮(zhèn)化模式，對我國農(nóng)村、國有農(nóng)場、臺灣地區(qū)以及日本的土地制度形式進行比較分析，探討不同制度安排對土地資源配置效率的影響，并為下一步改革提出建議。

一、城鎮(zhèn)化進程中的人地關系重構

城鎮(zhèn)化是研究我國農(nóng)村土地制度改革問題的起點。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展時期，1978—2015年，全國城鎮(zhèn)化率從17.9%提升為53.73%，年均提高1.02%[3]。城鎮(zhèn)化造成農(nóng)村人地關系的首要變化是，農(nóng)民對土地的依賴程度總體降低，二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會增多，在農(nóng)民就業(yè)構成上形成對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的替代。國家統(tǒng)計局公布的農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示，2016年全國農(nóng)民工總量超過2.7億，其中外出農(nóng)民工達到63%[4]。農(nóng)民對土地的依賴性降低，直接反映在農(nóng)民家庭人均收入構成的變化上(詳見表1)。

表1 農(nóng)村居民人均可支配收入及其構成 單位：元

從上可見，過去三十多年快速城鎮(zhèn)化帶來的結果是，農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入所占比重逐步降低，農(nóng)民家庭純收入增長主要依靠務工中工資性收入的增加。在2015年農(nóng)村居民可支配收入中，工資性收入為4600.3元，占40.3%，經(jīng)營性收入則下降為4503.6元，占39.4%，工資性收入首次超過經(jīng)營性收入，成為農(nóng)民家庭收入第一來源。盡管農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)不是農(nóng)民的最主要收入來源，但是它依然是農(nóng)民家庭收入的最重要組成部分。2015年農(nóng)村人均消費支出9222.6元，除去經(jīng)營收入之外，農(nóng)民人均收入為6918.1元，這就是說，農(nóng)業(yè)對于農(nóng)民維持生活依然是必不可少的。務工收入盡管不斷增加，且占農(nóng)民家庭收入比重越來越大，但是依然無法維持農(nóng)民舉家在城市定居并過上體面的生活。2015年城鎮(zhèn)居民人均消費支出為21392.4元，是農(nóng)村人均消費支出的2.3倍，超出農(nóng)村人均收入9970.7元。這意味著，如果農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)并進入城鎮(zhèn)生活，則不僅收入減少而且消費支出增加，在城鎮(zhèn)必然陷入入不敷出的生活窘境。反過來看，農(nóng)業(yè)的意義在于增加農(nóng)民的家庭收入，并在農(nóng)村消費支出較低情況下，維持農(nóng)民在農(nóng)村較為體面的生活。由此可見，土地仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，當前中國的城鎮(zhèn)化還未進入農(nóng)民可以徹底擺脫農(nóng)業(yè)和徹底脫離土地的階段。

從總體上看，盡管農(nóng)業(yè)對于農(nóng)民依然重要，但是具體到個體農(nóng)民身上，則表現(xiàn)為不同農(nóng)民對農(nóng)業(yè)和土地的依賴程度存在差異。城鎮(zhèn)化為農(nóng)民提供了更多的就業(yè)機會，促使農(nóng)民家庭收入來源和收入水平發(fā)生分化。按照收入來源和水平，農(nóng)民大體可以分為以下五類。

第一類是高收入農(nóng)民。這類農(nóng)民一般具有一技之長或是積累了一定資本，并在城市從事經(jīng)營活動，其中一些人已經(jīng)在城市購置商品房。這部分農(nóng)民在國家政策的推動下，有條件實現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化。此外，留在農(nóng)村中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶通過流轉土地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，這些經(jīng)營大戶依靠農(nóng)業(yè)而成為農(nóng)村中的上層收入者。

第二類是舉家外出務工的農(nóng)民。這類家庭通常是無上一代老人需要照顧，子女在城市讀書或者已經(jīng)成年并參加務工。這類家庭暫時脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，當其積累較多資金或者技能、未來有條件在城市買房定居時，他們將徹底擺脫對土地依賴。反之，隨著家庭生命周期演變和年齡增加，部分未能定居城市且喪失就業(yè)優(yōu)勢的高齡農(nóng)民工有可能返回農(nóng)村，重新從事務農(nóng)工作。

第三類是“半耕半工”的農(nóng)戶。這類家庭屬于村莊分層結構中占比最大的中層群體。“半工半耕”建立在家庭內(nèi)部勞動力分工的基礎上，通常形態(tài)是年輕夫婦外出務工，年老的父母在家務農(nóng)并照看孫子孫女；或者是丈夫外出務工，妻子在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并照看家庭[5]。依靠務農(nóng)和務工兩部分收入，這類家庭在村莊中維持了比較體面的生活。

第四類是純農(nóng)戶。農(nóng)村中有一部分農(nóng)民，由于家庭原因無法外出務工，如有老年人重病需要照顧，或者因為子女即將高考而不愿意外出。這部分純農(nóng)戶僅靠經(jīng)營自家承包地是無法維持家庭生活的，因此通常向外出務工的親友鄰居流轉一部分土地，通過擴大經(jīng)營面積來提高收入，他們在村莊中維持了中等或中等以下的生活。

第五類是村莊中的低收入群體。主要包括與子女分家單獨生活的老年人、缺乏勞動能力的家庭、缺乏奮斗動力的農(nóng)村單身群體等，這部分人依靠自家承包地維持基本生活。務農(nóng)收入單一且較少，致使這部分家庭成為目前農(nóng)村扶貧的主要對象[6]。

上述分類主要以中西部農(nóng)村為對象。農(nóng)業(yè)收入在東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民家庭收入中所占比重很小，且沿海地區(qū)的農(nóng)村社會分化與土地承包經(jīng)營權占有狀況關系很小，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人地關系問題主要表現(xiàn)在建設用地方面，故不在本文分析之列。

農(nóng)業(yè)收入在以上不同類別農(nóng)民的家庭收入構成中所占比重不同，進而引發(fā)了土地功能的分化。第一類高收入農(nóng)民多數(shù)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)并有能力定居于城市，這部分農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且家庭收入不依靠土地，對于他們而言，土地具有財產(chǎn)屬性，他們保留土地承包經(jīng)營權并占有農(nóng)村土地資源，通過流轉土地獲得租金收益。第二類舉家外出的農(nóng)民雖然暫時脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但他們未來能否成功定居城市，取決于宏觀經(jīng)濟形式、個人努力以及各種偶然機遇等，這部分農(nóng)民有機會進城，卻又不十分確定，他們傾向于將農(nóng)村土地作為進城萬一失敗的“退路”[7]，土地對于他們具有就業(yè)保障功能。第三類“半工半耕”農(nóng)戶、第四類純農(nóng)戶、第五類貧困戶以及第一類上層收入群體中的種田大戶，全部或者部分依賴農(nóng)業(yè)收入，對于他們而言，土地屬于基本生產(chǎn)資料，這部分農(nóng)民重視土地的生產(chǎn)功能。

結合村莊社會分層和農(nóng)民對土地依賴程度，可以將城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村人地關系分為六種形態(tài)，并表現(xiàn)出各自的特點(詳見表2)。

表2 農(nóng)民分化與人地關系形態(tài)

二、農(nóng)村土地制度供給及其資源配置效應

土地經(jīng)營權的實質是利用土地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的權利，目前農(nóng)村土地制度存在的主要問題是，土地承包經(jīng)營權的形式被大量不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶掌握，形成了地權錯位配置的局面。這一格局的形成與土地承包經(jīng)營制度的演變有關。

1.我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的演變

為滿足農(nóng)村經(jīng)營體制變革后的家庭經(jīng)營需求，我國發(fā)展出土地承包經(jīng)營制度。1982年中央文件正式確認“包干到戶”作為生產(chǎn)責任制的基本形式。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制初期，農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機會少，農(nóng)民主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得生活來源，因而產(chǎn)生了土地均平化承包的需求。均平化的土地承包包括兩個層面：一是土地資源平均分配，我國大部分農(nóng)村地區(qū)采用按人頭或是人頭與勞力相結合的方式進行土地發(fā)包；二是實施地塊平均分配，考慮到不同地塊生產(chǎn)能力的差別，在土地承包過程中，大部分農(nóng)村地區(qū)采用遠近肥瘦搭配的方式分配土地。在當時的條件下，土地資源配置具有強烈的公平取向。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)出受技術因素、自然條件和投資等多方面因素影響。與改革前的集體統(tǒng)一經(jīng)營方式相比，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)民的勞動投入與勞動報酬之間建立了直接關聯(lián)，改革了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的激勵機制[8]。針對20世紀70年代初到80年代末我國一度出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)增長，理論界嘗試從制度層面給予解釋，林毅夫計算得出，生產(chǎn)隊體制向家庭承包經(jīng)營體制的改革對1978—1984年農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長的貢獻率為46.89%[9]。從生產(chǎn)隊體制向家庭經(jīng)營方式轉變的關鍵是，農(nóng)民擁有一部分土地控制權和剩余索取權。農(nóng)村經(jīng)營體制變革的績效在于，在生產(chǎn)要素投入不變的情況下，僅通過土地制度調整就會帶來產(chǎn)出增加[10]。這一觀點不僅得到當時政策界的認同，并長期影響之后的土地承包經(jīng)營制度改革，如杜潤生指出：“農(nóng)民有了土地的長期使用權，努力積累剩余，有了剩余，可創(chuàng)造新的剩余，為擴展個人財產(chǎn)而努力創(chuàng)新。”[11]自實施家庭承包經(jīng)營制以來，農(nóng)村土地制度變革一直指向鞏固和保護農(nóng)戶權利的目標，其背后的邏輯基礎是：土地承包經(jīng)營權的排他性越強，就越是能夠抵御集體組織的干預；土地承包關系越穩(wěn)定，對農(nóng)民生產(chǎn)投資的激勵程度越高，就越是能夠提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率?；谶@一思路，過去三十多年中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度在三個方面發(fā)生了顯著變化。

第一，土地承包期越來越長。1984年中央一號文件明確提出，土地承包關系一般保持15年以上，確定了第一輪土地承包15年期限。在第一輪土地承包到期之前，1993年中共中央、國務院發(fā)布《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》，規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”，隨后各地按照30年不變政策落實第二輪土地承包。2008年中央十七屆三中全會決議提出土地承包關系“長久不變”，為第二輪承包到期之后自動順延土地承包關系奠定了政策基調。

第二，穩(wěn)定土地承包關系。實施土地承包政策必須解決的一個重要問題是，人口自然變動帶來的土地不斷調整的壓力，其實質是滿足新增人口“吃飯”的權利。第一輪土地承包期間，政策上保留了一定的土地調整空間，1995年國務院轉批的農(nóng)業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見》明確了“大穩(wěn)定、小調整”原則，允許“經(jīng)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，適當調整土地”。第二輪土地承包以后，集體調整土地權利被剝奪。1997年中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》，禁止將承包地打亂重新發(fā)包，嚴格限定針對個別農(nóng)戶的“小調整”行為。之后通過的《土地承包法》明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調整土地”。保留一部分機動地是很多地方集體經(jīng)濟組織用于調節(jié)人地矛盾的重要手段，集體在無須調整土地情況下可向新增人口家庭分配機動地。第二輪土地承包政策限定集體保留機動地不超過5%的上限，隨著機動地逐漸分配完畢，集體也就失去通過機動地調節(jié)內(nèi)部利益關系的能力。

第三，土地承包經(jīng)營權的受保護程度進一步增強。土地承包是集體與農(nóng)戶自愿發(fā)生的一種約定關系，雙方行為受承包合同約束，土地承包關系體現(xiàn)承包方與承包方的主體意志。第二輪土地承包以后，按照政策規(guī)定，“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)業(yè)承包合同主管部門要及時向農(nóng)戶頒發(fā)由縣或縣級以上人民政府統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營權證書。”[12]土地承包經(jīng)營權權證成為保護農(nóng)戶權利的有效憑證?！锻恋爻邪ā奉C布實施之后，集體與農(nóng)戶雙方權利義務關系被納入法律保護，土地承包關系逐步從約定性質走向法定性質，隨后出臺的《物權法》正式明確土地承包經(jīng)營權的“用益物權”性質。相對于債權關系，作為物權的土地承包經(jīng)營權的受保護程度更高，土地承包關系調整空間被壓縮。為了進一步落實土地承包經(jīng)營權的物權地位，2012年中央一號文件要求五年內(nèi)完成土地承包經(jīng)營權確權頒證工作，進一步將農(nóng)戶的權利明晰到四至邊界上。

2.土地承包經(jīng)營制度的資源配置效應

回顧農(nóng)村土地制度調整過程可以看出，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度演變具有強制性制度變遷的色彩，即自上而下推行的國家政策主導了土地承包關系的演變。20世紀八九十年代各地區(qū)農(nóng)民自主探索出“兩田制”“三年小調整、五年大調整”“股份制”等不同承包方式，較好地適應了當?shù)亟?jīng)濟社會形勢。國家第二輪土地承包政策一刀切地推行最早在貴州湄潭地區(qū)試行的“生不增、死不減”政策，并取代其他承包方式，成為唯一合法的土地承包形式，農(nóng)民自主選擇承包方式的權利就此取消。另外，在土地承包期限、土地承包費收取等方面的規(guī)定都是依據(jù)國家政策直接制定的，農(nóng)村集體與農(nóng)民被動地接受政策安排。

土地承包經(jīng)營制度演變的總體方向是保持土地承包關系穩(wěn)定，但這一強制性制度變遷目標與農(nóng)村社會形勢變化趨勢相悖。2000年以后，中國城鎮(zhèn)化進程加快推進，年均城鎮(zhèn)化率高達到1.35%[13]，農(nóng)戶之間的分化程度擴大，進城離農(nóng)戶增加，人地分離趨勢進一步加劇。在此背景下，將土地承包經(jīng)營權固化到戶，并通過確權將土地權利固定到四至邊界，必然影響資源配置效率。土地承包經(jīng)營制度的資源配置效應，需結合當前農(nóng)民的分化形態(tài)來理解。

一是離農(nóng)戶。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》規(guī)定，不以退出承包地作為農(nóng)民進城落戶的條件。這意味著那部分已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民以及已經(jīng)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來源和居住條件的農(nóng)民，將繼續(xù)擁有經(jīng)營農(nóng)村土地的權利。這部分農(nóng)民控制土地資源，卻不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，成為名副其實的“不在村地主”，他們關心土地權利，卻不注重土地利用。一些研究發(fā)現(xiàn)，這些“不在村地主”往往成為土地整治、農(nóng)村基礎設施建設中的“釘子戶”，他們阻止任何改變自己土地形態(tài)的公共建設活動，寧可將土地“放在那里”，而不愿意讓出土地進行機耕道、渠道建設[14]。此外，這部分離農(nóng)戶的土地與其他農(nóng)戶的土地處于插花狀態(tài)，土地相互插花降低土地流轉效率。離農(nóng)戶將土地當作收取租金的工具，在土地流轉過程中，凡是屬于國家種糧補貼范圍的土地，其租金水平一般高于未獲得補貼的土地，這意味國家補貼最終變成為“級差地租”，從事實際種植者轉移給離農(nóng)戶，從而扭曲了國家補貼政策的目的。

二是自營種植戶。種植戶分為自營種植戶和流轉種植戶兩類。自營種植戶包括“半工半耕”農(nóng)戶和第五類貧困戶，這兩類農(nóng)戶主要依靠自家承包地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，農(nóng)業(yè)收入在其家庭收入中占一定比例，因此，這部分農(nóng)戶具有生產(chǎn)投資的積極性。對于自營農(nóng)戶而言，土地承包權與土地經(jīng)營權統(tǒng)一，保護土地承包經(jīng)營權即保護自營種植戶自主從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的權利。但由于自營戶的承包地一般處于細碎插花格局[15]，目前明確四至邊界的土地政策會固化土地細碎局面，其影響是削弱集體統(tǒng)籌經(jīng)營能力、降低農(nóng)業(yè)公共品供給效率、提高農(nóng)戶與社會化服務對接成本。因此，土地確權政策會在公共生產(chǎn)環(huán)節(jié)上降低自營種植戶的土地利用效率。

三是流轉種植戶。流轉經(jīng)營戶包括種田大戶和第四類純農(nóng)戶，這兩類農(nóng)戶都需要流轉土地來經(jīng)營。種田大戶的規(guī)模一般超過百畝以上，投入資金購置大中型農(nóng)業(yè)機械，需要穩(wěn)定的土地經(jīng)營權來保障投資預期，一般通過正式流轉合同來確定地權關系。普通純農(nóng)戶的經(jīng)營面積通常在數(shù)十畝之內(nèi)，獲得接近在城市務工的收入，這類農(nóng)戶的土地流轉一般建立在熟人口頭協(xié)議上，土地流轉費較低甚至是無償。對于流轉種植戶而言，保護土地承包權與保護土地經(jīng)營權之間存在一定的矛盾。原土地承包戶(一般是離農(nóng)戶)將利用土地從事生產(chǎn)的權利即土地經(jīng)營權流轉給種植戶，對原承包戶的保護太強，就有可能損害種植戶的經(jīng)營權利。流轉過程中通常出現(xiàn)的毀約現(xiàn)象就體現(xiàn)了承包權與經(jīng)營權的矛盾?？傮w來看，目前政策更強調對原承包戶的保護，這在一定程度上會降低種植戶的預期及其投資積極性，進而影響土地的利用效率。

四是暫時離農(nóng)戶。這部分農(nóng)民有進城的積極性，但是進城預期不確定，他們更傾向于將農(nóng)村土地作為“退路”，即作為返鄉(xiāng)的就業(yè)保障。還有一部分農(nóng)民以代際接力的方式進城，他們在支持下一代成功進城后，會返鄉(xiāng)養(yǎng)老，將土地當作退養(yǎng)手段[16]。暫時離農(nóng)戶珍惜農(nóng)村的土地權利，他們在進行土地流轉時，通常選擇較短的流轉期限，并禁止流入方在土地上進行大規(guī)模建設，以備進城失敗時能夠順利返鄉(xiāng)。相對于一次簽訂固定合同所帶來的高租金、高收益，暫時離農(nóng)戶更青睞相對靈活的流轉關系，以保留自己的主動權和選擇權。暫時離農(nóng)戶的流轉對象一般是第四類純農(nóng)，通常是在熟人社會內(nèi)部完成流轉，租金較低，一般以口頭形式達成。

表3 土地承包經(jīng)營制度的資源配置效應

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的資源配置效應需分階段看待。在大規(guī)模城鎮(zhèn)化之前，土地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶為同一主體，保護承包權與保護經(jīng)營權具有統(tǒng)一性。土地承包經(jīng)營制度適應人民公社解體后的家庭經(jīng)營需求，具有較高的資源配置效率。20世紀90年代中期以后，逐步擴大的城鎮(zhèn)化進程造成農(nóng)民就業(yè)方式分化，保護土地承包經(jīng)營權的制度設置實質是保護承包戶的權利。除自營種植戶之外，其他幾類農(nóng)戶都不同程度地存在承包權與經(jīng)營權、土地的保障性與生產(chǎn)性等方面的矛盾，承包權與經(jīng)營權不統(tǒng)一影響了經(jīng)營戶的投資積極性，降低了土地利用效率。隨著越來越多的承包戶與實際種植經(jīng)營戶分離，土地資源低效配置問題將進一步加劇(詳見表3)。

三、放活土地經(jīng)營權的路徑選擇

20世紀80年代初期，土地承包經(jīng)營制度以使用權分離的方式向農(nóng)民配置土地資源，成功地解決了土地集中所有與土地分散利用的矛盾，適應了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制變革需求，成為我國長期堅持的基本制度形式[2]。隨著經(jīng)濟社會形勢變化，現(xiàn)行土地制度面臨著地權分散控制與農(nóng)業(yè)相對集中經(jīng)營的矛盾，需要放活土地經(jīng)營權來解決資源低效配置問題。從實踐上看，放活土地經(jīng)營權在不同的地區(qū)存在不同的路徑選擇。

1.個體化的資源配置模式：日本與我國臺灣地區(qū)的實踐

劉易斯等人的研究指出，發(fā)展中國家在走向發(fā)達階段之前普遍存在以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門與現(xiàn)代工業(yè)體系為基礎的城鄉(xiāng)二元就業(yè)市場，更高的勞動生產(chǎn)率和工資報酬吸引農(nóng)業(yè)勞動力流入城市，直至城鄉(xiāng)均衡[17]。在農(nóng)村勞動力被吸納到城市現(xiàn)代工業(yè)體系之前，大量人口依附在土地上，伴隨城鄉(xiāng)二元就業(yè)市場逐步被打破，城市化推動農(nóng)村人地分離，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生變化，進而引發(fā)土地資源重新配置需求，并表現(xiàn)為土地制度問題。城市化倒逼土地制度改革，這一過程在更早進入城市化、工業(yè)化階段的日本與我國臺灣地區(qū)已經(jīng)經(jīng)歷過。日本和我國臺灣地區(qū)同樣面臨著人地關系緊張問題，最近幾十年以來，其調整土地制度的基本目標是提高資源配置效率以增加農(nóng)產(chǎn)品供給，其歷史經(jīng)驗對于當前農(nóng)村土地制度改革具有重要的參考價值。

日本與我國臺灣地區(qū)在“二戰(zhàn)”之后都進行過“土地平權”運動，推動土地資源向農(nóng)業(yè)耕作者平均配置。日本政府于1946年啟動土地制度改革，出臺強制性政策，向地主購買土地并限價向佃農(nóng)和少地農(nóng)民出售，通過改革，“日本形成了以小規(guī)模家庭經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。據(jù)統(tǒng)計，1950年，日本共有農(nóng)戶618萬戶，戶均耕地0.8公頃，其中1公頃以內(nèi)的農(nóng)戶占77.5%，2公頃以上的不到3.5%”[18]，實現(xiàn)了平均地權的改革目標。1949年之后，我國臺灣地區(qū)也開始啟動土地改革運動，通過“三五七減租”“公地放領”和“耕者有其田”等政策，逐步打破地主所有制，推動地權向農(nóng)民轉移。經(jīng)過一系列政策實踐，到1953年，7.8萬戶佃農(nóng)從地主購得土地4.13萬公頃；1953年底，臺灣全省征收放領耕地14.8萬公頃，占全部私有出租土地的55%，被征收地主戶數(shù)為166049戶，占地主總戶數(shù)的60%，承領農(nóng)戶194823戶，占承租私有耕地佃農(nóng)的65%。至此，臺灣全省自耕農(nóng)與佃農(nóng)的比重由1949年的36∶39調整為1960年的64∶15[19]。經(jīng)過改革，“臺灣的鄉(xiāng)村結束了一小群大地主階級的統(tǒng)治，變成了一個以擁有極少土地的大量自耕農(nóng)為主要特征的社會”[20]。“二戰(zhàn)”之后日本和我國臺灣地區(qū)的土地“平均地權”運動，對于改善民生和促進經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義，它既構成20世紀六七十年代以后的經(jīng)濟騰飛基礎，也為下一步改革奠定了基礎。

自20世紀50年代中后期開始，日本經(jīng)濟開始高速發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)勞動力向外流出，前期改革所形成的地權平均格局對農(nóng)業(yè)的負面效應逐步顯現(xiàn)，包括土地細碎化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，農(nóng)戶兼業(yè)化現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化越來越嚴重。統(tǒng)計顯示，“從1960年到2011年，日本勞動力人口中的農(nóng)業(yè)人口比重從30%下降到2.5%左右，而且其中 65歲以上占 61%，平均年齡為 65.9歲”[21]。與日本遭遇的情況類似，我國臺灣地區(qū)的小規(guī)模土地占有狀態(tài)的負面效應自20世紀六七十年代開也始顯現(xiàn)，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)復種指數(shù)下降、農(nóng)業(yè)副業(yè)化趨勢加劇、農(nóng)戶兼業(yè)化比重提高、土地棄耕現(xiàn)象增加等[22]。針對上述問題，日本和我國臺灣地區(qū)都進行了土地制度改革。與前一輪土地平權改革不同，針對城市化、工業(yè)化誘發(fā)的人地分離矛盾及其造成的農(nóng)業(yè)問題，這一時期土地制度改革的主要目標是推動地權從分散走向相對集中以適應經(jīng)營方式的變化。

日本政府于1962年修改《農(nóng)地法》，放寬對農(nóng)戶擁有土地面積的上限限制，并放寬土地所有權轉讓限制，目的是通過土地所有權轉讓來擴大農(nóng)戶經(jīng)營面積。但是，土地所有權轉讓政策仍然失敗了，這由兩方面原因造成：一是農(nóng)業(yè)機械化縮短了勞動時間，使農(nóng)戶兼業(yè)化現(xiàn)象增加；二是同期地價上漲，降低了農(nóng)民轉讓土地意愿，農(nóng)民將土地當作資產(chǎn)保有[21]。鑒于此，從20世紀70年代開始，日本政府重新制定政策，鼓勵農(nóng)戶通過土地租賃來擴大經(jīng)營面積，試圖通過使用權流轉的方式解決前期所形成的地權分散問題。與農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)戶數(shù)量下降速度相比，日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；俣仁志徛Ｈ毡巨r(nóng)戶數(shù)量從1960年的606萬戶下降到1995年的344萬戶，降幅為43%；日本農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)從1960年的1423萬人減少到1995年的382萬人，降幅為73%[23]。同一時期，日本戶均經(jīng)營規(guī)模由1960年的0.77公頃變?yōu)?995年的0.92公頃，提高19.5%，經(jīng)營規(guī)模擴大幅度與農(nóng)業(yè)人口下降不成比例。除了耕地總量減少外，還與地權重新配置效率低下有關。我國臺灣地區(qū)從這一時期開始放寬土地所有權交易限制，政府出臺金融扶持政策幫助農(nóng)場擴大經(jīng)營規(guī)模。1980年臺灣地區(qū)農(nóng)戶為89萬戶、戶均耕地面積1.02公頃、勞動力均耕地面積0.71公頃，1990年分別是85萬戶、1.04公頃和0.8公頃，政策效果不明顯[24]419。在所有權流轉政策效果不佳的情況下，近年來又推行“小地主、大佃農(nóng)”政策，嘗試通過租賃方式促進土地資源向農(nóng)業(yè)經(jīng)營者集中。

從日本與我國臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)實踐經(jīng)歷中可獲得兩方面的認識。

第一，私有土地制度不利于土地資源優(yōu)化配置。日本和我國臺灣地區(qū)在人地分離初期階段嘗試的土地所有權轉讓政策都不成功。日本于1961年出臺的《農(nóng)業(yè)基本法》確立“自立經(jīng)營農(nóng)戶”目標，預計“經(jīng)過10年時間，全國農(nóng)戶數(shù)量可以從600萬戶下降到300萬戶……農(nóng)戶的規(guī)模可以擴大一倍”，但是政策實踐的實際結果是，從“1960—1970年農(nóng)戶總數(shù)只下降了1.2%……兼業(yè)化經(jīng)營現(xiàn)象反而更普遍”[25]。究其原因，對于農(nóng)民而言，土地具有資產(chǎn)價值，在地價上漲預期下，農(nóng)民很少選擇轉讓土地所有權。類似的情況在我國臺灣地區(qū)也存在。臺灣學者林英彥總結農(nóng)民惜售土地的原因包括：(1)土地為祖遺財產(chǎn)，不可輕易處分；(2)目前沒有使用大筆資金之需要，賣了土地所得錢款不知如何處理；(3)土地不賣，留著只會漲價；(4)萬一子女在都市失業(yè)，回來有地可種，耕地等于保險金[20]。東亞地區(qū)農(nóng)民具有相似的土地文化心理，私有制強化了農(nóng)民與土地的黏性，因此，“小規(guī)模的土地私有只會阻礙土地流轉”[26]。

第二，小土地所有制提高資源配置的交易成本。土地所具有的文化象征功能形成了土地黏性，致使土地所有權轉讓政策失敗，日本和我國臺灣地區(qū)隨后推行土地租賃政策，鼓勵土地“經(jīng)營權”轉移，與當前我國農(nóng)村推行的穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權的政策思路相似。土地租賃政策相比前期土地所有權轉讓政策效果略好，盡管如此，“小農(nóng)制”與土地所有權分散占有也極大地降低了經(jīng)營權流轉效率，致使日本和我國臺灣地區(qū)至今無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。日本和我國臺灣地區(qū)在20世紀50年代前后的土地改革運動中形成了小土地所有制，農(nóng)民(包括已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民)是土地所有權主體，任何政策實踐都建立在農(nóng)民主體意愿的基礎上。在日本的農(nóng)地流轉過程中，由于土地私有制的明確性和小土地所有者的分散性，市場交易是實現(xiàn)土地用途轉變的根本途徑，農(nóng)地流轉的交易雙方是平等的市場交換主體[27]，形成土地資源重新配置中的“多對多”的復雜談判過程，而不同農(nóng)戶的地權訴求差異進一步提高了交易成本。

2.組織化的資源配置模式：國有農(nóng)場的做法

國有農(nóng)場是我國農(nóng)業(yè)的重要組織形式，目前全國35個墾區(qū)保有耕地面積接近1億畝，2015年國有農(nóng)場糧食作物播種面積492.4萬公頃、糧食產(chǎn)量3665.1萬噸，畝產(chǎn)479千克，比全國平均單產(chǎn)高34.6%，充分顯示出農(nóng)場較高的經(jīng)營水平。①參見《中國統(tǒng)計年鑒2016年》，中國統(tǒng)計出版社2016年版。國有農(nóng)場的經(jīng)營優(yōu)勢很大程度上源于其土地資源配置模式。20世紀80年代初期，國有農(nóng)場仿照農(nóng)村推行職工家庭經(jīng)營，以租賃方式向經(jīng)營戶配置土地資源。由于受國家政策干預較少，國有農(nóng)場在資源配置過程中具有較高的自主性，能夠因時因地根據(jù)經(jīng)濟社會條件選擇合適的資源配置方式，并隨著外部條件變化做出制度調整，從而很好地適應了城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，化解了人地矛盾，并實現(xiàn)了資源優(yōu)化配置。

以筆者調查的江蘇某農(nóng)場為例，該農(nóng)場保有耕地面積5.9萬畝，農(nóng)場在冊職工人數(shù)2055人，目前實際參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工為255人，脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)崗位的職工1800人。在職工大規(guī)模轉移就業(yè)之后，該農(nóng)場實施公司化種植模式，255個在崗職工負責經(jīng)營和管理，田間作業(yè)實行全程機械化。該農(nóng)場在20世紀80年代初期曾實施過職工家庭經(jīng)營體制，將土地分配到一家一戶，隨后當?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，吸收農(nóng)場職工就業(yè)。順應勞動力轉移趨勢，農(nóng)場將職工退還的土地重新集中控制，并逐步發(fā)展出公司化經(jīng)營模式，通過集約化經(jīng)營，實現(xiàn)成本控制、產(chǎn)量提高和品質提升等目標。國有農(nóng)場在城鎮(zhèn)化進程中，沒有陷入人地關系鎖定，成功滿足了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變化所引發(fā)的資源配置需求，這與農(nóng)場的土地制度息息相關。

第一，農(nóng)場與職工保持債權關系。經(jīng)過一系列改革，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權變?yōu)槲餀?，農(nóng)戶通過承包所獲得土地權利脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目的，逐步變成一項獨立的財產(chǎn)權利。這就意味著，農(nóng)戶是否從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，并不影響其對土地的控制。與農(nóng)村不同，農(nóng)場與職工之間保持債權關系，雙方在土地租賃過程中約定權利義務，并按照土地租賃合同執(zhí)行。農(nóng)場向職工配置土地的目的是，賦予職工對土地的生產(chǎn)經(jīng)營控制權和剩余索取權，激勵職工積極生產(chǎn)，以提高土地利用效率。實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，是職工獲得土地權利的必要條件，一旦職工放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，需要向農(nóng)場退還土地。

第二，實行“兩田制”。大部分農(nóng)場將土地分為“身份田”與“經(jīng)營田”兩類?！吧矸萏铩卑凑章毠ど矸萜骄峙?，基本無償，職工退休后向農(nóng)場交回。剩下土地為“經(jīng)營田”，實施競價租賃，農(nóng)場職工及其成年子女通過公開方式獲得。通過“兩田制”，將土地的保障性與生產(chǎn)性明確區(qū)分，“身份田”保障社會公平，“經(jīng)營田”按照效率原則配置，以保障分配公平。

第三，收取土地租賃費。針對農(nóng)民負擔加重問題，2006年國務院辦公廳下發(fā)《關于做好當前減輕農(nóng)民負擔工作的意見》規(guī)定：“嚴禁向農(nóng)民家庭承包的土地收取土地承包費?！敝?，農(nóng)民不僅不承擔土地費用，而且可以獲得種糧補貼，很多農(nóng)民重視土地權利是基于流轉獲益的目的，土地承包經(jīng)營權變成單純的“占有”權利。農(nóng)村出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象，與土地承包經(jīng)營權無成本持有制度有關。國有農(nóng)場按照市場價格收取土地租賃費，形成地權持有成本，避免出現(xiàn)“占有”而不利用土地的行為，從而激勵土地資源向種田能手配置。

第四，土地租賃期限較短。農(nóng)村第二輪土地承包政策實施“30年不變”，十七屆三中全會進一步提出土地承包關系“長久不變”，這意味著，農(nóng)民一旦放棄土地承包，其獲得土地的權利至少喪失30年甚至“長久”喪失。因此，農(nóng)民都不愿意放棄土地權利。國有農(nóng)場的土地租賃一般為五年期限，到期之后，實施土地重新配置。上一個租賃周期放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職工，如果有意轉向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在下次土地租賃中可獲得土地資源。國有農(nóng)場的土地資源配置不存在“長久不變”的問題，保留職工的租賃預期，能夠方便職工在農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)之外自由選擇就業(yè)。對比來看，農(nóng)村“長久不變”的土地承包關系，一方面固化地權配置格局，不利于經(jīng)營體系創(chuàng)新；另一方面又阻礙勞動力自由配置，不利于人口在城鄉(xiāng)之間流動。

第五，禁止土地轉包。很多國有農(nóng)場在租賃合同中明確禁止職工轉包土地，職工放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動之后，需要將土地歸還農(nóng)場，由農(nóng)場統(tǒng)一集中配置。職工獲得土地經(jīng)營權為債權性質，職工不具有處分土地的權利。禁止土地轉包可以維持農(nóng)場在土地資源配置中的主體地位。

在城鎮(zhèn)化進程中，與普通農(nóng)村相同，國有農(nóng)場的職工也存在職業(yè)和收入分化，形成職工家庭對土地依賴程度的分化，以及不同類型職工的地權訴求差異?；谝陨蠋讉€方面的制度設置，國有農(nóng)場很好地適應了快速城鎮(zhèn)化進程中的人地關系變動格局。農(nóng)場通過“兩田制”將土地的保障性與經(jīng)營性區(qū)分，避免農(nóng)村均分土地所產(chǎn)生的保障性與經(jīng)營性矛盾。例如，通過靈活的土地租賃制度，適應職工在城鄉(xiāng)之間自由選擇就業(yè)，下一個租賃周期獲得土地的預期，為進城失敗職工保留了“退路”，發(fā)揮了土地的兜底功能；有償租賃制度取消土地的財產(chǎn)性，保持了土地的生產(chǎn)資料屬性，避免對土地的財產(chǎn)性占有，從而促進了土地資源優(yōu)化配置。

3.比較與啟示

當前，我國農(nóng)村存在的地權配置矛盾并不是孤立的。城市化和工業(yè)化會改變勞動力配置和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，進而引發(fā)人地關系變動。我國農(nóng)村現(xiàn)有地權格局與土地承包經(jīng)營制度密切相關。20世紀80年代初期，我國農(nóng)村開始全面實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在不改變集體所有制的前提下，以土地承包經(jīng)營權的形式向農(nóng)戶配置土地資源，其政策效果與日本以及我國臺灣地區(qū)在20世紀50年代前后實施的“平均地權”運動相似，都試圖使地權向耕作者分散化配置。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程逐步加快，土地承包經(jīng)營權分散控制的矛盾日漸顯現(xiàn)，該過程與日本及我國臺灣地區(qū)在20世紀六七十年代以后的經(jīng)歷十分相似。

日本和我國臺灣地區(qū)早期實施的“平均地權”運動，改變了此前地權占有高度不均的狀態(tài)，但是并未觸動土地私有制，這就限定了進一步改革的制度路徑，即城市化和工業(yè)化所引發(fā)的地權矛盾必須在小土地所有制前提下解決。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營的角度來看，城市化帶來農(nóng)村勞動力流出，但是這部分脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口并不必然放棄土地權利。在土地私有制下，“土地規(guī)模經(jīng)營的政策只能是引導性的，必須得到農(nóng)民的充分理解和支持，不能采取強制執(zhí)行的措施”[24]419，即土地資源重新配置建立在個體農(nóng)民自愿轉移權利的基礎上，形成個體化的資源配置模式。農(nóng)民戀土情結、農(nóng)戶地權訴求分化、土地細碎化等提高了地權轉移的交易成本，致使資源配置矛盾長期不能解決。日本和我國臺灣地區(qū)的實踐教訓在于，分散到千家萬戶的私有地權很難通過市場手段重新配置，個體化的資源配置模式無法解決城市化以后的土地經(jīng)營權放活問題。

通過比較可以看出，國有農(nóng)場的制度安排能夠更好地解決土地經(jīng)營權放活問題。一方面，國有農(nóng)場采用一定期限的土地租賃制度，適應快速城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)業(yè)人口在城鄉(xiāng)之間靈活配置狀態(tài)，讓務工者即時退出土地資源，讓務農(nóng)者獲得土地經(jīng)營權，實現(xiàn)資源靈活配置。另一方面，堅持禁止土地轉包政策，農(nóng)場堅持其作為地權重新配置主體，避免分散的地權主體與分散經(jīng)營者之間“多對多”交易方式，降低資源重新配置的談判成本，實現(xiàn)資源高效配置。國有農(nóng)場的組織化配置模式建立在土地公有制基礎上，個體職工不擁有土地所有權，避免了日本與我國臺灣地區(qū)存在的個體化資源配置難題。農(nóng)村土地屬于集體所有，通過適當?shù)闹贫仍O置可以發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在資源配置中的作用，實現(xiàn)土地經(jīng)營權放活。國有農(nóng)場的組織化配置模式，以及日本和我國臺灣地區(qū)的個體化資源配置模式，對于當前我國農(nóng)村土地制度改革具有一正一反的借鑒價值。

四、與城鎮(zhèn)化進程相匹配的制度設置

放活農(nóng)村土地經(jīng)營權涉及兩方面問題：一是土地經(jīng)營權向誰配置的問題，二是如何配置的問題。前一個問題與我國城鎮(zhèn)化模式和未來趨勢有關，后一個問題涉及地權轉移制度設置及其資源配置效率問題。

1.“半城鎮(zhèn)化”模式下的土地功能定位及其制度目標

2015年，我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，這是按照城鎮(zhèn)常住人口的標準統(tǒng)計得出。如果以城鄉(xiāng)戶籍標準計算，2015年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低16.2%[28]64。兩者的差距反映了我國農(nóng)民工市民化進程的滯后，即我國當前約1.7億外出農(nóng)民工及隨遷人口沒有真正落戶城市。這部分占總人口16.2%的常駐在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工由于不具有城鎮(zhèn)戶籍，不能與城鎮(zhèn)居民享有同等的公共服務。有學者將農(nóng)民工“已經(jīng)加入城市的勞動分工，承擔著城市專業(yè)分工的一些重要功能，但是并沒有自然地整合到城市社會中去”的處境，描述為“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)[29]。目前，我國存在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務和社會保障體系與戶籍掛鉤的制度設置，大部分沒有城市戶籍的農(nóng)民工無法享受城鎮(zhèn)公共服務，形成了我國當前存在的“半城鎮(zhèn)化”模式。

針對這種“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)及其衍生的社會問題，國家已經(jīng)啟動戶籍制度改革政策和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》設定的目標，“十三五”期間，我國要通過戶籍制度改革實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，通過健全暫居證制度推進2億左右未落戶農(nóng)業(yè)轉移人口逐步享有城鎮(zhèn)基本公共服務。通過相關制度調整，到2020年，預期我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率可提高到45%，與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距縮小到15%左右。在徹底取消附著在戶籍背后的社會福利內(nèi)涵和實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化之前，兩種城鎮(zhèn)化的差異將繼續(xù)存在，其原因在于，“半城鎮(zhèn)化”模式除制度方面的原因之外，從根本上看，與我國的經(jīng)濟發(fā)展階段有關。我國目前以出口加工為主導的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，依然無法為進城農(nóng)民工提供充足的高收入就業(yè)機會。2015年全國農(nóng)民工監(jiān)測報告顯示，本年度外出農(nóng)民工的平均工資為3359元/月，生活消費支出人均1012元/月，年工作時間平均為10.1個月。當年城鎮(zhèn)居民人均收入31194.8元，城鎮(zhèn)居民人居支出為21392.4元。①參見《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》，《中國信息報》2016年4月29日。這表明，農(nóng)民在城市務工的收入無法提供其全家在城市體面生活的物質基礎。受就業(yè)和工資水平限制，絕大部分農(nóng)民選擇在城市就業(yè)，將家庭再生產(chǎn)活動留在農(nóng)村完成。站在這個角度看，農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間“兩棲”流動的務工和生活方式，很大程度上是其基于自身條件所做出的主動選擇。

戶籍人口城鎮(zhèn)率除受國家政策影響之外，還受到農(nóng)民的就業(yè)能力制約?？梢灶A見，在我國產(chǎn)業(yè)結構徹底轉型到能夠為農(nóng)民提供充裕的高收入機會之前，戶籍人口城鎮(zhèn)化率落后于常住人口城鎮(zhèn)化率的狀態(tài)將繼續(xù)維持。與之相關，我國農(nóng)村人口在城鄉(xiāng)之間的“兩棲”流動模式暫時不會根本改變，即大約2.7億的農(nóng)民工暫時脫離農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，到城市務工獲得更高收入，他們當中只有小部分未來有機會定居城市而實現(xiàn)徹底的城鎮(zhèn)化；其他大部分農(nóng)民工進城的動力是，通過務工獲得比務農(nóng)更高的收入，并將收入返回農(nóng)村，他們的生活目標指向依然是農(nóng)村。這意味著，農(nóng)村土地所承擔的保障農(nóng)民工“退路”的基本功能將長期存在。

另一方面，盡管城鎮(zhèn)化大幅度減少農(nóng)業(yè)勞動力，但是我國人地資源矛盾并未從根本上解決。有人采用固定時期測算法對我們農(nóng)業(yè)剩余勞動力數(shù)量進行測算，2015年農(nóng)業(yè)剩余勞動力超過1億，農(nóng)村勞動相對過剩狀態(tài)依然存在[28]42。在此背景下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然屬于大部分農(nóng)民必須依賴的就業(yè)機會。基于此，有學者提出，當前我國“三農(nóng)”政策的首要目標是解決“農(nóng)民問題”而非“農(nóng)業(yè)問題”，具體到土地制度上是指，相關改革要保護中國最大多數(shù)農(nóng)民維持體面生活底線的權利，包括進城農(nóng)民工的返鄉(xiāng)權和仍然從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得基本條件的權利[30]。因此，放活土地經(jīng)營權需堅持土地資源向務農(nóng)農(nóng)民配置這一基本原則，嚴格工商企業(yè)下鄉(xiāng)流轉土地，避免農(nóng)民的就業(yè)機會和生產(chǎn)空間被擠壓。日本和我國臺灣地區(qū)在農(nóng)業(yè)人口占比很低的情況下，依然明確限定農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，限制土地資源配置。日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期被限定為“個人或家庭”，直到2000年修改《農(nóng)地法》，才在嚴格規(guī)定農(nóng)業(yè)法人構成要件的前提下承認股份公司形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人[31]。我國臺灣地區(qū)也長期堅持“農(nóng)地農(nóng)有”原則，我國臺灣《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)團體、農(nóng)業(yè)企業(yè)機構和農(nóng)業(yè)試驗研究機構之外的法人主體不得承受耕地[32]。

放活土地經(jīng)營權需考慮不同農(nóng)戶對土地的依賴性。當前，放活土地經(jīng)營權的主要對象是進城定居的離農(nóng)戶和進城務工的暫時離農(nóng)戶，離農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)、并納入城鎮(zhèn)社會保障體系，這部分農(nóng)民繼續(xù)占有土地經(jīng)營權，既影響土地利用，也不利于社會公平。暫時的離農(nóng)戶未來能否成功進城，暫時還不確定，對于這個群體，在鼓勵其放棄經(jīng)營權的同時，還需保障其重新獲得土地生產(chǎn)資料的預期。放活經(jīng)營權需與城鎮(zhèn)化方式和規(guī)模匹配，我國完成高水平、高質量的城鎮(zhèn)化還需經(jīng)過一段時期奮斗，因此，土地制度改革需保持穩(wěn)健，放活經(jīng)營權宜穩(wěn)步推進。

2.放活土地經(jīng)營權的制度設置

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》(簡稱為“《意見》”)，確定了“三權分置”的基本改革思路，但是在操作層面上，對于集體所有權、農(nóng)戶承包權與經(jīng)營權的關系，還缺乏明確的制度定位，并且“三權分置”具體實施辦法也有待探索?！兑庖姟诽岢?，要“探索更多放活經(jīng)營權的有效途徑”。本文結合我國城鄉(xiāng)關系，并借鑒國有農(nóng)場的土地資源配置方式以及日本和我國臺灣地區(qū)的歷史教訓，在“三權分置”的政策框架下，探討放活土地經(jīng)營權的制度設置。

第一，堅持集體所有權，發(fā)揮集體組織的資源配置功能。集體所有制是我國農(nóng)村土地制度的基本起點，中央反復強調，土地制度改變不能觸動集體所有制底線[33]。通過產(chǎn)權分割，集體向承包戶讓渡一部分土地權能，產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權，再通過產(chǎn)權進一步分割，承包戶向經(jīng)營戶讓渡一部分土地權能，產(chǎn)生土地經(jīng)營權。可見，土地承包權和土地經(jīng)營權都是集體土地所有權的派生物?！叭龣喾种谩备母锏哪繕嗽谟冢非笈c當前城鎮(zhèn)化形勢相適應的集體所有制實現(xiàn)形式，而非直接或是變相地瓦解集體所有制。為此，《意見》強調，推行“三權分置”要“始終堅持農(nóng)村土地集體所有權的根本地位”。

對比國有農(nóng)場以及日本和我國臺灣地區(qū)的制度設置與成效可以看出，建立在公有制基礎上的組織化資源配置模式，是放活土地經(jīng)營權的更優(yōu)選擇。堅持集體所有權的根本地位，需發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的資源配置功能。針對此，《意見》做出明確的規(guī)定，“農(nóng)民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善‘三權分置’辦法過程中，要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用?！憋@然，在經(jīng)營權流轉過程中，由千家萬戶的承包戶與分散的經(jīng)營主體對接，必然產(chǎn)生高昂的交易成本，降低土地資源配置效率。發(fā)揮農(nóng)村集體的組織化配置功能，可避免這一點。

在具體操作上，可借鑒國有農(nóng)場的做法，承包戶自愿放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營后，在保障其承包權的前提下，由集體收回經(jīng)營權，然后統(tǒng)一配置。這與我國東部沿海一些地區(qū)自發(fā)采用的“返租倒包”模式相似。①上海市推行的“家庭農(nóng)場”做法，已經(jīng)成為全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新的典型經(jīng)營，該做法建立在集體經(jīng)濟組織對土地的“返租倒包”基礎上。即第二輪土地承包之后，當?shù)剞r(nóng)民逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，集體經(jīng)濟組織將土地經(jīng)營權收回，然后統(tǒng)一向外發(fā)包流轉，逐步培育出一定經(jīng)營規(guī)模的“家庭農(nóng)場”。參見賀雪峰：《上海的農(nóng)業(yè)治理》，《中共杭州市委黨校學報》2016年第3期。借助集體經(jīng)濟組織平臺，承包戶與經(jīng)營戶避免“多對多”的交易模式，實現(xiàn)“承包戶—集體—經(jīng)營戶”的組織化配置，能夠極大地降低交易成本，提高資源配置效率。

第二，實化土地經(jīng)營權，虛化土地承包權。推行“三權分置”改革的根本目的是，改變脫離農(nóng)業(yè)的原承包戶繼續(xù)占有土地資源的局面，將土地經(jīng)營權從承包經(jīng)營制度中釋放出來，使之向新型經(jīng)營主體配置，實現(xiàn)“地盡其利”。為避免過于激進的流轉政策將農(nóng)民擠出土地，《意見》提出，“不論經(jīng)營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農(nóng)民家庭。任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權”。“不得以退出土地承包權作為農(nóng)民進城落戶的條件”。推行“三權分置”，需保留“土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利”，即穩(wěn)定承包權。一方面要保護原承包人的權益，一方面又要保障經(jīng)營戶的利益，針對承包權與經(jīng)營權的矛盾，可采用實化土地經(jīng)營權、虛化土地承包權的制度設置。

具體操作上，包括兩個方面：一方面，將土地承包權變成經(jīng)濟收益權，將資源使用權能賦予土地經(jīng)營權，以股權或其他形式保障原承包戶的權利，同時強化對土地經(jīng)營權的保護，以保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營權利，避免承包權對經(jīng)營權的妨礙。針對工業(yè)化帶來的勞動力減少和土地規(guī)模經(jīng)營需求，廣東南海地區(qū)在20世紀90年代進行的土地股份化改革，就是將土地經(jīng)營權集中到股份合作社，農(nóng)民通過股份分紅實現(xiàn)其承包權，這一做法具有重要參考價值[34]。另一方面，限定土地經(jīng)營權流轉方向。放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承包戶將經(jīng)營權返還給集體經(jīng)濟組織，由集體組織統(tǒng)一進行配置，首先要保障本集體經(jīng)濟成員優(yōu)先流轉獲得土地經(jīng)營權，然后向本集體經(jīng)濟組織之外的農(nóng)民流轉。嚴格控制工商資本下鄉(xiāng)流轉土地經(jīng)營權，對流轉土地經(jīng)營權的企業(yè)進行資質審查，杜絕各種名義的“圈地”行為，避免土地資源低效利用。②

第三，通過土地承包經(jīng)營權確權解決土地細碎化問題。進行土地承包經(jīng)營權確權是推行“三權分置”改革的前提，《意見》要求，“扎實做好農(nóng)村土地確權登記頒證工作”。2012年中央一號文件，要求五年內(nèi)完成土地承包經(jīng)營權確權工作。土地承包經(jīng)營權確權要求明確土地的“四至邊界”，這將鎖定土地地塊的空間格局。當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的一個重大障礙是，早期土地均平承包所形成的土地插花細碎形態(tài)，對農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)帶來的不利影響。無論是原承包戶繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還是新型經(jīng)營主體流轉土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都面臨著土地細碎化障礙[35]。放活土地經(jīng)營權，必須要解決土地細碎化問題，促進土地集中連片耕作來降低生產(chǎn)成本。類似的情況在我國臺灣地區(qū)也存在，早期的土地平權運動造成臺灣地區(qū)形成“地權分散化和土地細碎化問題”，針對這種情況，臺灣啟動農(nóng)地重劃運動來推動地權集中和地塊集中[36]。目前農(nóng)村正在推進的土地承包經(jīng)營權確權工作，成為解決當前土地細碎化問題的重要契機。