孫 兆 陽(yáng)

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京100732)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出，“要堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)。大規(guī)模開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，注重解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。”當(dāng)前，就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)在高需求下的“就業(yè)難”與高供給下的“招工難”并存，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，城鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力回流困難與區(qū)域失衡等方面。從勞動(dòng)力流動(dòng)的角度看，勞動(dòng)力跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)、跨地域的流動(dòng)為中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生主要是由一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度障礙引起的，導(dǎo)致了企業(yè)和資本流動(dòng)性高而勞動(dòng)力流動(dòng)性不足，造成了就業(yè)供需、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡，阻礙了經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展。就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾已經(jīng)成為中國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保證社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的阻力。解決好就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、全面建成小康社會(huì)、建設(shè)中等發(fā)達(dá)國(guó)家的重要保障。

一、勞動(dòng)力流動(dòng)特征

改革開(kāi)放的一個(gè)重要特征就是打破就業(yè)限制，鼓勵(lì)勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市流動(dòng)、從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)流動(dòng)、從中西部向東南部流動(dòng)。勞動(dòng)力流動(dòng)帶來(lái)了要素的重新配置，從低生產(chǎn)率部門(mén)向高生產(chǎn)率部門(mén)轉(zhuǎn)移、從產(chǎn)業(yè)低端向高端轉(zhuǎn)移，平均勞動(dòng)生產(chǎn)率和配置效率得以提高[1]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到強(qiáng)勁動(dòng)力。

(一)從農(nóng)村流向城市

改革開(kāi)放之前，中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)體制，嚴(yán)格限制勞動(dòng)人口鄉(xiāng)城、城城流動(dòng)，工業(yè)、服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)薄弱。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放了大量農(nóng)村勞動(dòng)力，形成勞動(dòng)力剩余，開(kāi)始了重新配置的過(guò)程。政府鼓勵(lì)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的流動(dòng)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，成為早期就業(yè)增長(zhǎng)最快的部門(mén)。隨后國(guó)家加快在財(cái)稅、外貿(mào)、外匯、住房、醫(yī)療等領(lǐng)域的改革，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)等非公有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動(dòng)城市化基礎(chǔ)上，以城市建設(shè)、小城鎮(zhèn)發(fā)展和普遍建立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為主要?jiǎng)恿Γ嫱七M(jìn)城市化進(jìn)程。面對(duì)全球化國(guó)際分工，中國(guó)承接亞洲“四小龍”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加入世界貿(mào)易組織(WTO)，鼓勵(lì)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，利用外貿(mào)出口來(lái)刺激玩具、紡織、服裝、皮革、家具等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些都在城市地區(qū)創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生巨大需求，吸引著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)從1978年的0.95億增長(zhǎng)到2016年的4.14億，年均增長(zhǎng)818.3萬(wàn)人。根據(jù)《農(nóng)民工檢測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2017年中國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.87億人，其中外出農(nóng)民工1.72億人，進(jìn)城農(nóng)民工1.37億，占城鎮(zhèn)就業(yè)人員(4.25億)的32.3%。每年數(shù)以?xún)|計(jì)的勞動(dòng)力從農(nóng)村流向城市，不僅為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了源源不絕的動(dòng)力，也通過(guò)工資支付、技術(shù)回流帶動(dòng)了農(nóng)村的發(fā)展。

(二)從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)年均兩位數(shù)的快速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)向高級(jí)方向演變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。1978年，中國(guó)總就業(yè)人口4.0152億人，GDP為3678.7億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)和就業(yè)人口及GDP比重占70.5%和27.7%，勞動(dòng)生產(chǎn)率極低，嚴(yán)重降低了經(jīng)濟(jì)效率。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有大力發(fā)展工業(yè)、服務(wù)業(yè)才能實(shí)現(xiàn)由落后到強(qiáng)盛的轉(zhuǎn)變，才能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高人民生活水平。1978年以來(lái)，中國(guó)總就業(yè)人數(shù)平均每年增加986萬(wàn)，其中第一產(chǎn)業(yè)年均減少180萬(wàn)，第二、三產(chǎn)業(yè)年均增長(zhǎng) 405萬(wàn)、760萬(wàn)。到2016年，三大產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)分別是2.15億、2.24億、3.38億，就業(yè)協(xié)調(diào)性提升。三大產(chǎn)業(yè)與就業(yè)的協(xié)調(diào)性可以用協(xié)調(diào)系數(shù)衡量。中國(guó)就業(yè)協(xié)調(diào)系數(shù)整體呈上升趨勢(shì)，其中，1978—2003年之間，在0.69～0.81之間波動(dòng)。雖然第一產(chǎn)業(yè)占總產(chǎn)值的比重由27.7%下降到12.3%，但農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重一直在50%以上，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)非同步變化。同時(shí)，由于20世紀(jì)90年代末期國(guó)有企業(yè)改革，工業(yè)企業(yè)大量員工下崗，工業(yè)部門(mén)就業(yè)人數(shù)大幅減少，加劇了就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)性。在國(guó)家一系列促進(jìn)就業(yè)政策、鼓勵(lì)非公有經(jīng)濟(jì)政策的刺激下，第三產(chǎn)業(yè)成為吸收第一、二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和新增勞動(dòng)力的主要途徑，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)系數(shù)穩(wěn)步提升，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)逐漸趨于健康和協(xié)調(diào)。2003年之后，隨著城市勞動(dòng)力市場(chǎng)改革基本完成，各地加快推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙進(jìn)一步清除，勞動(dòng)力隨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更加順暢，協(xié)調(diào)系數(shù)迅速上升到2016年的0.93。

(三)從中西部流向東南部

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)東南沿海地區(qū)由于地理位置、人口聚集、歷史傳統(tǒng)等優(yōu)勢(shì)，在國(guó)家對(duì)外開(kāi)放政策的支持下，積極參與國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、合資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等迅速發(fā)展起來(lái)，對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生巨大需求。本地區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)無(wú)法填補(bǔ)勞動(dòng)力空缺，在遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)收入的吸引力下，中西部等相對(duì)落后地區(qū)的青年人口從城市和農(nóng)村向東南省份轉(zhuǎn)移。隨著城市化進(jìn)程加速，民營(yíng)企業(yè)的高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口從中西部地區(qū)向東南沿海地區(qū)的“民工潮”發(fā)展迅速。2009年，全國(guó)外出農(nóng)民工1.51億人，東部、中部、西部地區(qū)外出農(nóng)民工比重分別為29.6%、37.6%、32.8%，其中東部地區(qū)吸納外出農(nóng)民工占總數(shù)的66.7%。隨著國(guó)家產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型政策、一系列西部發(fā)展政策的出臺(tái)，中西部地區(qū)對(duì)勞動(dòng)力吸引力增強(qiáng)。截至2017年，中國(guó)東部地區(qū)吸納農(nóng)民工1.6億人，占全部外出農(nóng)民工的55.8%，低于歷史最高水平，但仍然是農(nóng)民工的主要聚集地。

二、深化改革與就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾

隨著改革開(kāi)放的深化，“人口紅利”已經(jīng)消失，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移潛力幾近枯竭，產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型有待推進(jìn)，中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯。

(一)就業(yè)供需結(jié)構(gòu)失衡

從改革開(kāi)放到21世紀(jì)初期，中國(guó)就業(yè)總量矛盾是就業(yè)領(lǐng)域最主要的問(wèn)題，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量勞動(dòng)力，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力急需轉(zhuǎn)移。中國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到就業(yè)總量問(wèn)題的嚴(yán)峻性，堅(jiān)持積極地就業(yè)政策，破除一系列阻礙勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的制度障礙，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)就業(yè)的增長(zhǎng)。雖然中國(guó)總體就業(yè)彈性不高，且呈下降趨勢(shì)，但能夠看到農(nóng)業(yè)拉動(dòng)就業(yè)作用的變化和勞動(dòng)力市場(chǎng)改革在一定程度上掩蓋了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)之間的真實(shí)關(guān)系，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直在創(chuàng)造大量就業(yè)[2]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)就業(yè)總量的供求矛盾得到緩解，但就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾正在變得越來(lái)越突出[3]。主要表現(xiàn)在“高需求下的招工難，高供給下的就業(yè)難”的雙重矛盾，前者主要指農(nóng)民工短缺，后者指大學(xué)生就業(yè)困難。

學(xué)界一般用求人倍率來(lái)衡量勞動(dòng)力市場(chǎng)供求平衡狀況，即需求人數(shù)與求職人數(shù)的比值。中國(guó)求人倍率在2008年以前長(zhǎng)期保持小于1的狀態(tài)，這意味著勞動(dòng)力供給大于需求，城鄉(xiāng)“二元分割”形成的近乎無(wú)限的勞動(dòng)力供給是其形成的主要原因?！敖鹑谖C(jī)”之后，由于大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，經(jīng)濟(jì)回暖加大了對(duì)勞動(dòng)力需求，2011年求人倍率達(dá)到最高點(diǎn)1.39，之后雖然稍有下降，但2015年仍然達(dá)到1.29。我們需要看到，勞動(dòng)力需求最大缺口是低技能、低成本、低工資的勞動(dòng)密集型企業(yè)，同時(shí)，現(xiàn)代制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)對(duì)高技能勞動(dòng)力需求巨大。目前，中國(guó)技術(shù)工人有1.65億人，其中高技能人才僅有4700多萬(wàn)人，僅占整個(gè)就業(yè)人員的6%；近幾年人才市場(chǎng)中，技術(shù)工人的求人倍率一直保持在1.5以上，高級(jí)技工的求人倍率甚至達(dá)到2以上的水平，供需矛盾非常突出[4]。此外，大量應(yīng)廟畢業(yè)生由于專(zhuān)業(yè)設(shè)置不合理、勞動(dòng)力市場(chǎng)制度性分割、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、就業(yè)觀念等原因，在市場(chǎng)上難以找到符合預(yù)期的工作，摩擦性失業(yè)成為高校畢業(yè)生面臨主要問(wèn)題。根據(jù)計(jì)算，中國(guó)16～25歲城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)499.3萬(wàn)，16～34歲失業(yè)人數(shù)1116.4萬(wàn)人，失業(yè)率分別為各自年齡段的16.9%和6.17%，均高于中國(guó)約5%的調(diào)查失業(yè)率。

(二)就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡

產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡可以用結(jié)構(gòu)偏離度來(lái)測(cè)量。根據(jù)一般國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，第一產(chǎn)業(yè)偏離度為負(fù)值，第二、三產(chǎn)業(yè)偏離度為正，隨著人均GDP的升高，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)偏離度趨向于零，說(shuō)明勞動(dòng)力逐漸從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)，三產(chǎn)勞動(dòng)力與產(chǎn)值趨于均衡[5][6]。中國(guó)第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度一直是負(fù)值，且絕對(duì)值呈擴(kuò)大趨勢(shì)，這說(shuō)明第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重小于就業(yè)比重，仍然有大量的勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移出去。截至2016年底，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)仍有2.15億人，占總就業(yè)人數(shù)的27.7%，其中青壯勞動(dòng)力比例較小。第一批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因?yàn)槿狈寄埽瑹o(wú)法在城市生活，不得不回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。青壯年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或者是在城市出生、生活、工作，或者是在農(nóng)村出生但只想到城市中工作，不具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，且多數(shù)不愿意回到農(nóng)村。

此外，中國(guó)工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，第二、三產(chǎn)業(yè)GDP增加值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)，但就業(yè)轉(zhuǎn)移速度落后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度，所以在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷轉(zhuǎn)移的情況下，第一產(chǎn)業(yè)偏離度仍然為負(fù)值且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度為正值，且總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。偏離度從1978年的1.76下降到2003年的1.11。隨著中國(guó)加入WTO，第二產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型，勞動(dòng)力素質(zhì)提高，2016年結(jié)構(gòu)偏離度迅速下降到0.38，中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整快于就業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)性已有明顯改善。第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離度整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從1978年的1.02下降到2016年的0.19，第三產(chǎn)業(yè)具有吸納就業(yè)能力強(qiáng)、就業(yè)渠道多樣化、就業(yè)進(jìn)入壁壘較低等優(yōu)點(diǎn)，所以產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性較好。隨著工業(yè)和服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，對(duì)勞動(dòng)力技能水平需求不斷提高，勞動(dòng)力技能短缺的問(wèn)題成為產(chǎn)業(yè)邁向中高端的重要阻礙。

(三)就業(yè)區(qū)域失衡

改革開(kāi)放以來(lái)，大量勞動(dòng)力從中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)，在緩解中西部地區(qū)就業(yè)壓力、促進(jìn)勞動(dòng)力優(yōu)化配置同時(shí)，大量青壯年勞動(dòng)力的流失，東西失衡的趨勢(shì)不容樂(lè)觀。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)性在空間上，東部沿海地區(qū)協(xié)調(diào)性最高，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)較低，尤其是西南部、西北部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出，說(shuō)明區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象依然存在。隨著東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷完善，中西部地區(qū)將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)演變的主要區(qū)域[7]。

但2007年之后，受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響，中國(guó)外貿(mào)出口行業(yè)受挫，國(guó)內(nèi)能源、原材料價(jià)格上漲、勞動(dòng)力成本上升、人民幣升值等多種原因，東南沿海地區(qū)勞動(dòng)密集型制造業(yè)遇到生存危機(jī)，大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉，引發(fā)大規(guī)模“農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮”。2008年中國(guó)農(nóng)村外出就業(yè)的農(nóng)民工已超過(guò)1.3億人，其中約有60%的農(nóng)民工在2009年春節(jié)返鄉(xiāng)，較2008年春節(jié)增長(zhǎng)了10%，返鄉(xiāng)時(shí)間也大幅提前。①參見(jiàn)人力資源與社會(huì)保障部《金融危機(jī)對(duì)就業(yè)影響最新數(shù)據(jù)調(diào)查報(bào)告》，http：//www.mohrss.gov.cn/mohrss/Desktop.aspx？ path＝mohrss/mohrss/InfoView＆gid＝1797bb22－6a46－4fc9－a46f－b16dcbb83d0b＆tid＝Cms_Info。同時(shí)，國(guó)家推動(dòng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)由東南沿海向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的政策作用不顯著，跨省就業(yè)仍占農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口近60%。這主要有三個(gè)方面原因：一是各地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同阻礙了產(chǎn)業(yè)區(qū)域轉(zhuǎn)移；二是東南沿海從事勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)具有低運(yùn)輸成本優(yōu)勢(shì)；三是農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移壓低農(nóng)民工工資，這些產(chǎn)業(yè)缺乏成本壓力[8]。

三、產(chǎn)生就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的主要原因

人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、教育結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢、城鎮(zhèn)化率偏低、戶(hù)籍制度的限制等是導(dǎo)致勞動(dòng)力流動(dòng)受限的主要原因。

(一)勞動(dòng)適齡人口減少

中國(guó)目前人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“低生育率、低死亡率、低增長(zhǎng)率”階段，兩個(gè)突出的特征是青年人口比例的下降和老齡化社會(huì)的到來(lái)。中國(guó)勞動(dòng)年齡人口在2013年達(dá)到10.06億人后開(kāi)始下降，同時(shí)總撫養(yǎng)比開(kāi)始上升，由2010年最低時(shí)34.2%上升到2016年的37.9%。城鎮(zhèn)就業(yè)人口中，16～24歲人口比例從2002年的12.9%下降到2016年的9%，16～35歲人口比例也從46.4%下降到39.5%。同時(shí)，65歲以上老人比重達(dá)到10.8%，遠(yuǎn)超國(guó)際上7%的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)在達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家生活水平之前提早進(jìn)入“老齡化社會(huì)”。青年人口的減少，老齡人口的增加，意味著勞動(dòng)力流動(dòng)性的減弱。

農(nóng)村可轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力也接近枯竭。雖然第一產(chǎn)業(yè)仍有大量就業(yè)人口，但由于農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)中青壯年及新生人口比例不斷下降，青壯年勞動(dòng)力供給不足將成為長(zhǎng)期趨勢(shì)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的潛力不大[9]。2016年中國(guó)農(nóng)村人口是5.89億人，其中0～19歲、20～39歲人口比重分別為25.19%、25.32%，比 2001年分別下降 8.44、8.63個(gè)百分點(diǎn)。0～19歲人口比例的下降將影響未來(lái)年輕勞動(dòng)力的供給，20～39歲人口比例的下降說(shuō)明當(dāng)前青壯年勞動(dòng)力的供給受到影響。而40～60歲、61歲以上的人口比例分別由 2001年的21.75%和10.67%上升到2016年的30.33%和19.15%。雖然40～60歲的男性從業(yè)人口比例和40～55歲女性從業(yè)人口比例都在上升，但處于40歲以上的農(nóng)民向城市二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的可能性已經(jīng)不大。一方面，城市企業(yè)迫切需要40歲以下的青壯年勞動(dòng)力，甚至有些企業(yè)招聘廣告開(kāi)出的條件是不超過(guò)35歲；另一方面，40歲以上的農(nóng)民外出闖蕩的意愿已經(jīng)不大，他們更傾向于留在家鄉(xiāng)，在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境中工作、生活。因此，從供求兩個(gè)方面的動(dòng)力和意愿來(lái)看，雖然中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力暫時(shí)還沒(méi)有達(dá)到枯竭的程度，但青壯年人口比重持續(xù)下降的趨勢(shì)日益嚴(yán)重，再加上老年人口的增長(zhǎng)，未來(lái)中國(guó)繼續(xù)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的潛力不大。

(二)教育結(jié)構(gòu)不合理

中國(guó)自20世紀(jì)90年代開(kāi)始普及九年制義務(wù)教育、擴(kuò)大高等教育，全民受教育水平普遍提高，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口受教育水平也在提高。2006年，全部就業(yè)人口中有18.5%具有高中以上教育水平，2010年這一比例是24%，2016年是31.7%?！靶律鞭r(nóng)民工受教育水平顯著高于他們的父輩，他們中的一部分在城市出生長(zhǎng)大或者來(lái)到城市后希望留在這里，像他們的城市同齡人那樣工作生活。然而，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上向工作鏈上游流動(dòng)的愿望卻受到缺乏必要的技能培訓(xùn)的困擾以及來(lái)自高等教育人群就業(yè)的壓力。中國(guó)高等教育改革在給更多人接受高等教育的同時(shí)，并沒(méi)有創(chuàng)造出足夠多市場(chǎng)需要的人才。這是因?yàn)槭袌?chǎng)已經(jīng)在中國(guó)勞動(dòng)力資源配置中起主導(dǎo)作用，但大學(xué)生教育體系與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間嚴(yán)重脫節(jié)，大學(xué)教育計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征顯著，課程內(nèi)容設(shè)置不能反映市場(chǎng)多樣化需求，高校畢業(yè)生同質(zhì)性強(qiáng)、就業(yè)能力差，不同層次大學(xué)畢業(yè)生都在爭(zhēng)搶同樣的工作[2]。2015—2017年以來(lái)，中國(guó)高校畢業(yè)生分別是736萬(wàn)、761萬(wàn)、795萬(wàn)，年均增長(zhǎng)率達(dá)到 3.37%、3.40%、4.47%，增長(zhǎng)速度還在繼續(xù)加快。高等教育擴(kuò)張以及就業(yè)的壓力促使更多的本科畢業(yè)生選擇繼續(xù)攻讀研究生，但這只是延緩他們進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的時(shí)間，就業(yè)問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。

農(nóng)民工向勞動(dòng)力市場(chǎng)高端流動(dòng)形成“推力”，畢業(yè)大學(xué)生被迫向勞動(dòng)力市場(chǎng)下游流動(dòng)形成“壓力”，兩種作用力共同的結(jié)果是大量勞動(dòng)力擁擠在市場(chǎng)的中端。低端的企業(yè)由于勞動(dòng)生產(chǎn)率低、工資水平低而招不到工人，高端企業(yè)無(wú)法提供足夠的工作崗位給大學(xué)生，企業(yè)所需的技能工人與社會(huì)教育培養(yǎng)的工人技能存在較大缺口，導(dǎo)致了就業(yè)結(jié)構(gòu)性難題。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行的教育體制、技能培訓(xùn)體制等與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)需求還有較大差距。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡主要有兩方面原因。一是結(jié)構(gòu)上的原因。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、技術(shù)水平和裝備水平的提高，資本對(duì)勞動(dòng)替代逐漸顯現(xiàn)，特別是第二產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力明顯下降。而且由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，工業(yè)部門(mén)仍然以勞動(dòng)密集型為主，雖然勞動(dòng)者工資增長(zhǎng)緩慢，但受到技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)的限制，企業(yè)利潤(rùn)空間有限。二是政策上的原因。1992年以后，中國(guó)工業(yè)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)集中步伐加快，大企業(yè)在兼并重組、資金來(lái)源、進(jìn)出口優(yōu)惠等方面得到政策上的支持，但是沒(méi)有及時(shí)制定促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策，從而降低了工業(yè)部門(mén)對(duì)勞動(dòng)力的吸收能力[10]。中小企業(yè)具有資本占用量低、就業(yè)吸納力強(qiáng)的特點(diǎn)，在發(fā)達(dá)國(guó)家是容納就業(yè)的主力軍，但是中國(guó)中小企業(yè)的發(fā)展受到準(zhǔn)入管制、融資困難、監(jiān)管?chē)?yán)格等歧視性政策的限制，其發(fā)展規(guī)模和吸納勞動(dòng)力的能力都受到較大影響。

除了人口因素導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)問(wèn)題之外，政府發(fā)展策略和企業(yè)經(jīng)營(yíng)策略也是主要原因。長(zhǎng)期以來(lái)，政府的工作思路是大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，解決就業(yè)問(wèn)題。在這種思路的路徑依賴(lài)下，中西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，形成新的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮，導(dǎo)致勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)從東南部到中西部、從大城市到小城市的轉(zhuǎn)移，對(duì)初級(jí)勞動(dòng)力的需求居高不下。同時(shí)，地方政府和企業(yè)對(duì)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的愿望不強(qiáng)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)長(zhǎng)期停留在口號(hào)上。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，GDP增長(zhǎng)和就業(yè)穩(wěn)定是首要考慮目標(biāo)，而增加資本密集程度、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率會(huì)相應(yīng)減少就業(yè)機(jī)會(huì)，所以政府對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的積極性不高。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果訂單充足、勞動(dòng)力廉價(jià)，就能有足夠的利潤(rùn)，喪失了加快技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力。低端勞動(dòng)力密集型企業(yè)過(guò)低的工資無(wú)法吸引到足夠的工人，經(jīng)過(guò)普通高等教育的高校畢業(yè)生又找不到與其專(zhuān)業(yè)相適應(yīng)、符合心理預(yù)期的工作，導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配。

(四)城鎮(zhèn)化率仍然偏低

中國(guó)城市化率與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有差距，這在一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。雖然改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府堅(jiān)定不移地推進(jìn)城市化進(jìn)程，但整體城市化率仍然偏低，2016年達(dá)到57.35%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的水平。雖然鄉(xiāng)村就業(yè)比例從1978年的76.3%逐漸下降到2016年的46.6%，但仍然有3.62億農(nóng)村勞動(dòng)力，其中從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的比例是59.42%。所以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力絕對(duì)過(guò)剩、土地資源稀缺、農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度低導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差[11]。同時(shí)，城市化滯后與就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差制約了勞動(dòng)力在三次產(chǎn)業(yè)之間的調(diào)整與轉(zhuǎn)換，也制約了城市化推進(jìn)速度[12]。所以，黨的十八大以來(lái)，中國(guó)更加重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，2012—2016年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率分別為52.57%、53.73%、54.77%、56.10%和57.35%，年均增長(zhǎng)1.2個(gè)百分點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快，城鎮(zhèn)就業(yè)人員繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

農(nóng)業(yè)剩余人口從農(nóng)村流向城市，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了大量勞動(dòng)力，為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有利條件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力已經(jīng)由資本驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向全要素驅(qū)動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)由低價(jià)格低成本轉(zhuǎn)向提高邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于長(zhǎng)期以來(lái)的市場(chǎng)歧視，技能水平并沒(méi)有顯著提高，只能從事低技能的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。一方面，隨著政府加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，以及國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，低端產(chǎn)業(yè)逐漸轉(zhuǎn)移或消失，而大量的農(nóng)民工因無(wú)法升級(jí)其技能水平以適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)要求而處于失業(yè)的邊緣，同時(shí)因?yàn)椴痪邆滢r(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，也無(wú)法回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。這些滯留在城市的工人不具有城市戶(hù)口，無(wú)法享受到城市的公共福利，生活在城市的邊緣，處于社會(huì)的底層，難以真正融入城市，在就業(yè)機(jī)會(huì)、技能構(gòu)成、工作選擇等方面受到市場(chǎng)歧視，無(wú)法與城市居民在勞動(dòng)力市場(chǎng)上自由競(jìng)爭(zhēng)，大部分人處于城市低端就業(yè)，導(dǎo)致新的城市內(nèi)部的二元分割。另一方面，新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到技能工人短缺的困擾。中國(guó)勞動(dòng)力成本的增加會(huì)導(dǎo)致逐步喪失勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的變革要求經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，由要素投入驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)到依靠勞動(dòng)生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)。因此，應(yīng)努力提高勞動(dòng)者素質(zhì)，挖掘人口潛在貢獻(xiàn)，推動(dòng)中國(guó)由人口大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。

(五)制度改革仍需深化

改革開(kāi)放以來(lái)，政府為了促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，逐漸拆除限制勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的障礙，廢止票證制度、商品糧制度、就業(yè)分配制度等。在戶(hù)籍制度上，政府也做了許多嘗試。一是以小城鎮(zhèn)為突破口，城市政府自主決策進(jìn)行戶(hù)籍制度改革的嘗試；二是城市就業(yè)、社會(huì)保障和福利制度的改革為農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)創(chuàng)造了制度環(huán)境[13]。但是從實(shí)際情況看，戶(hù)籍制度已經(jīng)成為限制勞動(dòng)力進(jìn)一步充分自由流動(dòng)最大的制度性障礙。勞動(dòng)力流動(dòng)通常是向勞動(dòng)生產(chǎn)率更高的部門(mén)轉(zhuǎn)移，但是中國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率最高的第二產(chǎn)業(yè)沒(méi)有成為接受勞動(dòng)力最多的部門(mén)。戶(hù)籍制度對(duì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的限制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代造成的行業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻扭曲沒(méi)有完全解除等體制性原因是主要方面[14]。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下戶(hù)籍制度的延伸，進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面仍然存在城鄉(xiāng)分割，兩億多農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致城市化滯后于工業(yè)化的問(wèn)題難以解決。

黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系；要全面實(shí)施全民參保計(jì)劃，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋、全統(tǒng)籌是消除城鄉(xiāng)分割的重要措施。全面社保體系的建立可以在一定程度上彌補(bǔ)戶(hù)籍制度改革滯后對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)的負(fù)面影響，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者在擁有城市戶(hù)籍之前提供就業(yè)保證。

四、結(jié)論和建議

雖然中國(guó)勞動(dòng)力增長(zhǎng)出現(xiàn)下降趨勢(shì)，但在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)勞動(dòng)力總量仍然保有較大基數(shù)，勞動(dòng)力流動(dòng)還將繼續(xù)。需要注意的是，中國(guó)就業(yè)結(jié)構(gòu)中一些深層次的矛盾逐漸顯現(xiàn)，如果不重視勞動(dòng)力流動(dòng)性減弱的問(wèn)題，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將失去重要的動(dòng)力。筆者從以下五個(gè)方面提出建議。

第一，要深化戶(hù)籍制度改革，徹底打破勞動(dòng)力的市場(chǎng)分割，消除勞動(dòng)力跨地區(qū)自由流動(dòng)的制度性限制，加大農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的激勵(lì)力度，讓勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間和行業(yè)間合理流動(dòng)，建立市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)勞動(dòng)力資源配置，推進(jìn)勞動(dòng)力資源在全國(guó)范圍內(nèi)更好配置。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。使進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、社會(huì)保障等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇。二是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。建立健全城鄉(xiāng)融合的就業(yè)政策體系，保障城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)機(jī)會(huì)，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供便捷的就業(yè)信息、培訓(xùn)信息、政策咨詢(xún)、工作介紹等公共就業(yè)服務(wù)。

第二，重視實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)第二、三產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性，發(fā)展吸納就業(yè)潛力大的領(lǐng)域。一是要繼續(xù)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)同時(shí)包括低技能要求的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人才需求的資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)吸納就業(yè)適應(yīng)能力強(qiáng)。為了大學(xué)生就業(yè)難的問(wèn)題，應(yīng)該加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)中的信息、計(jì)算機(jī)、軟件、文化創(chuàng)意、金融業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)知識(shí)密集度高、耗能低、排放低、附加值高，能夠吸納更多大學(xué)生就業(yè)。二是要穩(wěn)固并提高第二產(chǎn)業(yè)。雖然中國(guó)第二產(chǎn)業(yè)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)比重低于第三產(chǎn)業(yè)，但是第二產(chǎn)業(yè)在穩(wěn)定總體就業(yè)水平，特別是處于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全考慮在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的作用不可忽視。要重點(diǎn)發(fā)展資本密集型高端制造業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；同時(shí)要兼顧中低端制造業(yè)和建筑業(yè)，在不斷提高勞動(dòng)者素質(zhì)的同時(shí)，為低技能勞動(dòng)者提供更多就業(yè)渠道。

第三，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。應(yīng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，提高第一產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，通過(guò)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。中國(guó)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間仍然存在巨大的生產(chǎn)率差距，意味著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率具有很大的提高空間，也意味著資源重新配置會(huì)帶來(lái)效益。在中西部地區(qū)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，吸引轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力回流，為新就業(yè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就近提供工作機(jī)會(huì)，降低跨省大規(guī)模流動(dòng)。近年來(lái)，伴隨著地區(qū)間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)顯現(xiàn)，在創(chuàng)造就業(yè)方面已超過(guò)東部地區(qū)。2016年中西部地區(qū)城鎮(zhèn)就業(yè)占全國(guó)比重比2012年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)，而東部占比則下降0.3個(gè)百分點(diǎn)。

第四，推動(dòng)教育適應(yīng)市場(chǎng)。一是要繼續(xù)高度重視高校畢業(yè)生就業(yè)工作，關(guān)注畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量。二是要加強(qiáng)人才需求的統(tǒng)計(jì)和預(yù)測(cè)，引導(dǎo)和深化高等教育改革，提升高等院校人才培養(yǎng)與市場(chǎng)需求之間的匹配度。實(shí)行高層次篩選與低層次公平相結(jié)合原則，提高高等職業(yè)教育在高等教育中所占比重；尊重高校辦學(xué)自主權(quán)，依據(jù)用人單位需求靈活調(diào)整專(zhuān)業(yè)和招生規(guī)模；政府要做好財(cái)政支持和人才供求等信息引導(dǎo)工作，做好高等教育機(jī)構(gòu)校內(nèi)結(jié)構(gòu)和制度的調(diào)整；允許學(xué)生一定的自由度，比如在“雙向選擇”前提下的轉(zhuǎn)專(zhuān)業(yè)或轉(zhuǎn)學(xué)等[15]。三是要優(yōu)化針對(duì)高校畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)服務(wù)，提供更豐富有效和靈活多樣的服務(wù)。

第五，大力發(fā)展非國(guó)有經(jīng)濟(jì)。最主要的是加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)的支持，充分發(fā)揮小微企業(yè)資本占用比例低、技術(shù)水平不高、對(duì)勞動(dòng)者技能要求弱的特點(diǎn)，通過(guò)制度和政策的完善，為中小企業(yè)、微型企業(yè)創(chuàng)造公平寬松的環(huán)境，放大其解決就業(yè)成本低的優(yōu)勢(shì)。要轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展理念，要認(rèn)識(shí)到中國(guó)“人口紅利”的歷史優(yōu)勢(shì)已經(jīng)不復(fù)存在，遏制盲目擴(kuò)張勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)，調(diào)整地方政府部門(mén)考核指標(biāo)，除考核招商引資額外，還應(yīng)配套其他約束性指標(biāo)。