顏德如，李 過

(東北大學(xué)文法學(xué)院，沈陽110169)

改革開放四十年來，我國的法治建設(shè)經(jīng)歷了不平凡的歷程，取得了令人矚目的成就。尤其是將法治建設(shè)逐步聚焦為依法治國這一治理國家的基本方略，是中國共產(chǎn)黨對近現(xiàn)代中國百年來建構(gòu)現(xiàn)代國家的探索歷程的科學(xué)總結(jié)和中華人民共和國成立以來我國在社會主義建設(shè)中的成功經(jīng)驗與深刻教訓(xùn)的深切反思。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革若干重大問題做出戰(zhàn)略部署，將改革向縱深推進(jìn)。其中，法治中國建設(shè)是此次深化改革的重點(diǎn)之一。黨的十八屆四中全會又通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，加快推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)。對于全面深化改革與依法治國的關(guān)系，習(xí)近平指出，“全面深化改革和全面依法治國，猶如鳥之兩翼、車之兩輪，為全面建成小康社會提供動力源泉和法治保障”[1]。毫無疑問，以依法治國為中心的法治建設(shè)是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的重要保證。本文通過對1978年到2018年國務(wù)院政府工作報告(以下簡稱“政府工作報告”)的文本分析，回顧了我國法治建設(shè)從改革開放之初的起步階段、到1997年中共十五大確立依法治國方略、再到如今的全面依法治國這四十年的發(fā)展歷程，進(jìn)而對法治建設(shè)的演進(jìn)予以反思及展望，力圖為新時代全面推進(jìn)依法治國方略和國家治理能力水平的不斷提升提供有益的啟示。

一、我國法治建設(shè)的探索與推進(jìn)歷程

通過對1978—2018年四十年政府工作報告的文本分析，可將我國法治建設(shè)的探索與推進(jìn)歷程大致分為以下五個階段，這五個階段反映了改革開放四十年來法治建設(shè)所走過的非凡歷程。

(一)1978—1986：從革命專政轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化建設(shè)視角下的法制建設(shè)

“文化大革命”結(jié)束后，我國并沒有立即走上建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的道路。1978年政府工作報告繼續(xù)肯定“文化大革命”的錯誤理論，提出新時期的總?cè)蝿?wù)是“堅決貫徹執(zhí)行黨的十一大路線，堅持無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命，深入開展階級斗爭、生產(chǎn)斗爭和科學(xué)實驗三大革命運(yùn)動”[2]8，法律的制定與完善則要“吸取二十八年來我國無產(chǎn)階級專政的經(jīng)驗”[2]36。十一屆三中全會后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。1979年政府工作報告指出，“當(dāng)前以及今后相當(dāng)長一個歷史時期，我們的主要任務(wù)就是有系統(tǒng)、有計劃地進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”。為了鞏固社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的政治基礎(chǔ)，充分發(fā)揚(yáng)全體人民在現(xiàn)代化建設(shè)中的積極性和創(chuàng)造性，“迫切要求我們加強(qiáng)社會主義民主和社會主義法制”。值得注意的是，此次報告雖然做出了“必須把經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)提到首要地位”的判斷，但依然認(rèn)為“階級斗爭還沒有結(jié)束”[3]。

在1980—1986年的政府工作報告中，至少二分之一的篇幅是關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)容，涉及經(jīng)濟(jì)形勢分析、經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針、經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)計劃等。其中，1980年、1982年、1985年的政府工作報告分別為《關(guān)于1980、1981年國民經(jīng)濟(jì)計劃安排的報告》《關(guān)于第六個五年計劃的報告》《當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和經(jīng)濟(jì)體制改革》?？梢?，當(dāng)時中國的壓倒性工作是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。而法制也不例外，這一時期的法制建設(shè)主要落實在立法工作上，首先是經(jīng)濟(jì)立法，其次是行政立法。1983年政府工作報告明確指出，“要繼續(xù)抓緊經(jīng)濟(jì)立法和行政立法的工作。國務(wù)院準(zhǔn)備陸續(xù)制定一批經(jīng)濟(jì)法規(guī)，以適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。政府經(jīng)濟(jì)部門和經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人員，都要努力學(xué)會運(yùn)用法律手段來管理經(jīng)濟(jì)活動，消除各種犯罪分子可以利用的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，維護(hù)社會主義經(jīng)濟(jì)秩序”[4]。

(二)1987—1992：保障改革與強(qiáng)化穩(wěn)定視角下的法制建設(shè)

從1987年開始，穩(wěn)定成為政府工作報告重點(diǎn)關(guān)注的問題。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“一心一意進(jìn)行治理整頓”[5]。所謂“治理整頓”是1988年開始針對經(jīng)濟(jì)過熱而實行的以控制需求為重點(diǎn)的一系列經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施，其目標(biāo)是用三年或更長的時間實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定[6]。在社會治安領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“努力做好社會治安的綜合治理，保障改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項工作的順利進(jìn)行，保障社會的安定團(tuán)結(jié)和國家的長治久安”，對于破壞經(jīng)濟(jì)和治安的犯罪分子要“從快從重懲處”[5]。在思想文化領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“要廣泛深入地進(jìn)行堅持四項基本原則的教育，反對資產(chǎn)階級自由化”。對國際形勢的判斷則是“戰(zhàn)爭的因素仍然存在”[7]。1990年政府工作報告明確提出，“當(dāng)前在外有壓力、內(nèi)有困難的情況下，維護(hù)國家的穩(wěn)定更是壓倒一切的頭等大事”[8]。

如果說1987年之前的法制是一心一意為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航，那么，此時的法制還擔(dān)負(fù)起保障改革、促進(jìn)穩(wěn)定的責(zé)任。1990年政府工作報告指出，“繼續(xù)加強(qiáng)社會主義民主和法制建設(shè)，鞏固和發(fā)展安定團(tuán)結(jié)的政治局面”?！八痉ㄐ姓C(jī)關(guān)要進(jìn)一步做好勞改、勞教工作，并為穩(wěn)定政局和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)提供法律服務(wù)”[8]。隨著改革開放以來立法工作的不斷推進(jìn)，各個領(lǐng)域中法律很不完善的狀況逐步得到改善。1988年政府工作報告認(rèn)為，“我國以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系初步形成，國家政治生活、經(jīng)濟(jì)活動和政府工作正逐步納入法制軌道，無法可依的局面已經(jīng)有了很大的改變”[9]。因此，這一時期，在繼續(xù)加強(qiáng)立法工作的同時，開始注意執(zhí)法工作，提出要“真正做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，堅定不移地執(zhí)行法律面前人人平等的原則，切實保證全面改革和各項工作的正常進(jìn)行，保證國家的長治久安，保證公民的合法權(quán)益不受侵犯”[7]?？傊?，在這一時期，不論立法工作還是執(zhí)法工作，保障改革、促進(jìn)穩(wěn)定都是題中要義。

(三)1993—1997：作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制保障的法制建設(shè)

1992年，鄧小平在南巡談話中提出“計劃多一點(diǎn)還是市場多一點(diǎn)，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別”[10]373的著名論斷，強(qiáng)調(diào)要抓住時機(jī)加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“低速度就等于停步，甚至等于后退”[10]375?！澳涎舱勗挕遍_拓了改革開放的新局面，同年召開的黨的十四大通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，將建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)確定為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。在此背景之下，政府工作報告強(qiáng)調(diào)要加大經(jīng)濟(jì)立法和行政立法工作的力度，“要加強(qiáng)法制建設(shè)，特別是健全經(jīng)濟(jì)立法，把成功的改革政策和經(jīng)驗制度化、法律化，以鞏固改革成果，保障改革有秩序地進(jìn)行。要盡快提出規(guī)范市場運(yùn)行的法律草案，同時抓緊制定有關(guān)的行政法規(guī)，更好地運(yùn)用法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系”[11]。提出法制建設(shè)要緊扣社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，“高度重視社會主義法制建設(shè)；社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要依靠完備的法制來保障”[12]，“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要靠健全的法制來保障”[13]。

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，國家根據(jù)市場運(yùn)行的基本規(guī)律，通過制定相關(guān)法律法規(guī)來調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系、規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。行政權(quán)力是公共權(quán)力中最直接、最廣泛地作用于經(jīng)濟(jì)社會，也是最易擴(kuò)張、最可能越出權(quán)力邊界的部分，政府行為的準(zhǔn)確定位是市場經(jīng)濟(jì)得以順利發(fā)展的充足條件。這一時期，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，政府工作報告開始反復(fù)強(qiáng)調(diào)依法行政，1993年政府工作報告首次提出依法行政的概念，“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事”[11]；1994年政府工作報告強(qiáng)調(diào)“各級政府必須學(xué)會用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會，全體政府工作人員都要依法行政，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，以維護(hù)法律的尊嚴(yán)”[12]；1995年政府工作報告提出“各級政府都要依法行政，提高執(zhí)法水平，糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象”[13]；1997年政府工作報告又指出“各級政府都要依法行政，依法管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，提高行政執(zhí)法水平”[14]。

(四)1998—2012：貫徹依法治國基本方略視角下的法治建設(shè)

1997年召開的黨的十五大正式將依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，我國的法治建設(shè)提升到一個新階段。所謂依法治國是指要“通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”，“保證國家各項工作都依法進(jìn)行”[15]。梳理這一時期的政府工作報告可以看出，從1998年到2012年，中國的法治建設(shè)取得了嶄新的成就，跨上了一個全新的臺階，依法治國得以快速推進(jìn)，許多全新的法治舉措和理念被提了出來。其一，繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法和行政立法，尤其是強(qiáng)化了行政法規(guī)的制定。2003年政府工作報告指出，“五年間，國務(wù)院提出法律議案50件，頒布行政法規(guī)150件”[16]。2008年政府工作報告則提到，“五年來國務(wù)院共向全國人大常委會提交39件法律議案，制定、修訂137件行政法規(guī)”[17]。其二，開始重視社會領(lǐng)域立法。2004年政府工作報告明確提出“要重視社會管理和公共服務(wù)方面的立法。重點(diǎn)做好應(yīng)對各種突發(fā)事件、保障公民權(quán)益、勞動就業(yè)和社會保障，以及社會事業(yè)發(fā)展方面的立法”[18]。2006年政府工作報告指出，“重點(diǎn)加強(qiáng)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、就業(yè)和社會保障、應(yīng)對和處置突發(fā)公共事件、促進(jìn)社會穩(wěn)定、維護(hù)市場秩序等方面的立法”[19]。其三，探索建立社會參與立法機(jī)制。2006年政府工作報告提出要“完善公眾參與立法的機(jī)制、程序和方法”[19]的建議。2008年政府工作報告在回顧五年來的法治建設(shè)成就時指出，“探索建立公眾有序參與政府立法的機(jī)制和制度，有15部法律草案和行政法規(guī)草案向社會公開征求意見”[17]。同時，強(qiáng)調(diào)要“做好法律服務(wù)和法律援助工作”[17]。其四，推進(jìn)司法體制改革。2005年政府工作報告強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)司法體制改革，維護(hù)司法公正。各級政府都要支持審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)”[20]。2007年政府工作報告提出要“繼續(xù)推進(jìn)司法行政體制改革，維護(hù)司法公正”[21]。其五，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)行政執(zhí)法方式，“實現(xiàn)嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法”[19]，“努力做到規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法”[22]。其六，重視對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，主張“強(qiáng)化行政監(jiān)督和審計監(jiān)督”[17]，“加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，落實行政執(zhí)法責(zé)任制”[21]。

(五)2013—2018：推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化視角下的法治建設(shè)

2013年黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2014年召開的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”[23]。治理不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治，根據(jù)俞可平的觀點(diǎn)，治理有五個方面的特點(diǎn)：一是治理的主體是多元的；二是治理更多是協(xié)商性的；三是治理的來源除了法律之外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約；四是治理的權(quán)力更多是平行的；五是治理所涉及的范圍比統(tǒng)治寬廣得多[24]。國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化是對馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，表明我們黨對社會主義建設(shè)規(guī)律具有了新的認(rèn)識。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化必然要求全面的法治現(xiàn)代化。

由此，法治建設(shè)具有了新的內(nèi)涵：其一，更加強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威。2014年、2015年、2016年、2018年的政府工作報告均提出，憲法是政府活動的根本準(zhǔn)則，各級政府及其工作人員要忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，還提出了“依憲施政”的理念。其二，強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。不論是2013年政府工作報告提出的建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府，還是2015年和2016年政府工作報告提出的建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，法治政府一直是依法治國的重要內(nèi)涵。2018年政府工作報告明確提出，“嚴(yán)格遵守憲法法律，加快建設(shè)法治政府，把政府活動全面納入法治軌道”[25]。其三，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治方式和法治思維履行職責(zé)。2014年政府工作報告指出要“深入貫徹依法治國基本方略，把政府工作全面納入法治軌道，用法治思維和法治方式履行職責(zé)”[26]。2016年政府工作報告強(qiáng)調(diào)“自覺運(yùn)用法治思維和法治方式推動工作，法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”[27]。

二、我國法治建設(shè)的重要演進(jìn)

通過以上回顧可以看出，我國法治建設(shè)自改革開放以來內(nèi)容不斷豐富，體系不斷完善，內(nèi)在品質(zhì)不斷獲得新的提升。

(一)從偏向工具理性到注重價值理性

根據(jù)馬克斯·韋伯的定義，工具理性是“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以期實現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”；價值理性是“通過有意識地對一個特定的行為——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”[28]。簡言之，工具理性重視的是某種行為是否能夠達(dá)到特定目的，而價值理性重視的是行為本身的“絕對價值”。通過上文對法治建設(shè)的回顧可以看出，1978—1986年法律主要作為維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動的工具，1987—1992年法律同時作為促進(jìn)穩(wěn)定、鞏固改革成果的手段，1992—1997年法律又成為保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的方式。1997年政府工作報告認(rèn)為“依法治國，是建設(shè)有中國特色社會主義的重要內(nèi)容”[14]，表明法治開始作為社會主義建設(shè)的一個目標(biāo)、一種價值追求。此后，政府工作報告開始以“法治”代替“法制”。2001年政府工作報告提出了建設(shè)法治國家的目標(biāo)，“發(fā)展社會主義民主政治，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”[29]。隨著法治政府的提出、對法治思維與憲法權(quán)威的強(qiáng)調(diào)等，單純的工具主義法律觀被逐漸拋棄，2017年政府工作報告明確提出“尊崇法治，敬畏法律”[30]。

(二)從側(cè)重立法到注重執(zhí)法與司法

在改革開放頭幾年，我國法治建設(shè)的重點(diǎn)是立法工作，尤其是經(jīng)濟(jì)立法與行政立法。經(jīng)過改革開放后數(shù)年的努力，我國的立法工作取得了不小的進(jìn)展，這是一個循序漸進(jìn)的過程。1984年政府工作報告指出，“經(jīng)濟(jì)立法和行政立法工作取得了新的成果”[31]；1987年政府工作報告則認(rèn)為，“由于種種歷史原因造成的國家活動和社會生活各個領(lǐng)域法律體系很不完善的狀況，正在逐步得到改變”[7]；1988年政府工作報告宣布，“我國以憲法為基礎(chǔ)的社會主義法律體系初步形成”[9]。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，執(zhí)法成為政府工作報告的重點(diǎn)。根據(jù)統(tǒng)計，從1993年政府工作報告首次提出依法行政之后一直到2018年，歷年政府工作報告(除了1996年)均明確提到了“依法行政”一詞。進(jìn)入21世紀(jì)，強(qiáng)調(diào)司法公正、深化司法體制改革成為政府工作報告新的重要議題。概括而言，在20世紀(jì)90年代之前，法治建設(shè)的重點(diǎn)是立法，90年代后執(zhí)法受到重視；而進(jìn)入21世紀(jì)，司法又成為新的關(guān)注點(diǎn)。當(dāng)然，這三個階段的劃分是概略的，而且是疊加的關(guān)系，改革開放40年來，立法一直是法治建設(shè)的重點(diǎn)。

(三)從側(cè)重經(jīng)濟(jì)、行政立法到重視社會領(lǐng)域立法

不論是改革開放之初，還是后來的建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期，我國立法工作的重點(diǎn)都是經(jīng)濟(jì)與行政立法。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國開始注意社會領(lǐng)域立法，自2004年政府工作報告提出“重視社會管理和公共服務(wù)方面的立法”后，從加強(qiáng)社會管理、保障公民權(quán)利、健全社會保障、發(fā)展社會事業(yè)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源，再到進(jìn)行社會建設(shè)、改善社會民生，社會領(lǐng)域立法的內(nèi)涵不斷拓展。立法工作之所以出現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變是因為：一是經(jīng)濟(jì)法律體系與行政法律體系不斷完善，立法者有更多的精力轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域立法。二是隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，社會管理的負(fù)擔(dān)日益沉重，公共服務(wù)的需求不斷增長。同時，改革開放進(jìn)入攻堅期，各種社會矛盾日益凸顯且相互交織，迫切需要運(yùn)用法律手段調(diào)整各種利益關(guān)系。三是加入WTO之后，國內(nèi)社會面臨著更多的國際沖擊。另外，西方福利國家的興起也對我國的立法工作產(chǎn)生了影響。從側(cè)重經(jīng)濟(jì)和行政立法到側(cè)重社會領(lǐng)域立法，是中國特色社會主義法律體系主動適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型、走向成熟的重要標(biāo)志。

(四)從政府主導(dǎo)型立法到探索社會參與立法

根據(jù)政治學(xué)上的劃分，政府可分為廣義的政府和狹義的政府。廣義的政府是與社會相對而言的，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)三大基本組成部分；狹義的政府則僅指行政機(jī)關(guān)。此處所言的政府屬于廣義政府的范疇。改革開放以來的立法工作是在政府單一力量的主導(dǎo)下推進(jìn)的，這種缺乏社會力量參與的政府主導(dǎo)型立法機(jī)制很容易造成制定的法律脫離實際，無法充分反映人民的利益與訴求。從2004年政府工作報告提出的“研究擬定涉及人民群眾切身利益的重要法律草案和制定行政法規(guī)，要廣泛征求社會各方面意見”[18]；到2006年政府工作報告建議“完善公眾參與立法工作的程序、機(jī)制和方法”[19]；再到2008年政府工作報告認(rèn)為“制定與群眾利益密切相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章，原則上都要公布草案，向社會公開征求意見”[17]；再到2013年政府工作報告回顧五年工作時主張“健全公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定等政府決策程序”[32]，社會參與立法的內(nèi)涵與外延不斷擴(kuò)展，由偶然性的政治行為發(fā)展到常態(tài)化、正規(guī)化、程序化的制度建設(shè)。社會參與立法機(jī)制的建立與完善有助于提高立法的民主化與科學(xué)化，是中國特色社會主義民主與法治的重大進(jìn)步。

(五)從執(zhí)法的規(guī)范化到執(zhí)法的人性化

前文提到，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后執(zhí)法工作受到重視。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新的時代要求之下，政府工作報告開始強(qiáng)調(diào)依法行政，是我國執(zhí)法方式的第一次轉(zhuǎn)變——從依法辦事轉(zhuǎn)為依法行政。兩者雖然都強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，但依法行政更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法過程的規(guī)范化。進(jìn)入21世紀(jì)，在貫徹依法治國基本方略以及推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，執(zhí)法方式得到持續(xù)改進(jìn)，在強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法的同時，提出規(guī)范公正文明執(zhí)法，并注意行政監(jiān)督、行政責(zé)任制等執(zhí)法的配套制度建設(shè)。這是我國執(zhí)法方式的又一次重要轉(zhuǎn)變，即由執(zhí)法的規(guī)范化向執(zhí)法的人性化轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變充分體現(xiàn)了我們黨以人為本的執(zhí)政理念。

(六)從強(qiáng)調(diào)法律的權(quán)威到強(qiáng)調(diào)憲法、法律的權(quán)威

1982年憲法頒布之后，我國真正步入現(xiàn)代法治建設(shè)的正軌。亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！盵33]憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，規(guī)范著所有法律法規(guī)的制定與實施，是依法治國方略、法治國家建設(shè)得以健康推進(jìn)的根本保障。82憲法是繼54憲法之后又一部遵循社會主義發(fā)展規(guī)律、契合中國實際的好憲法，它規(guī)定著今后數(shù)十年我國社會主義法制建設(shè)與治國理政的根本方向。但此后歷年政府工作報告卻再沒有單獨(dú)強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威，這是不利于充分發(fā)揮憲法在國家政治生活與經(jīng)濟(jì)社會生活中的根本指導(dǎo)作用的。如前所述，在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新的歷史階段，政府工作報告開始強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威，尤其強(qiáng)調(diào)憲法對政府及其工作人員的約束作用。把實施憲法提高到新的水平，是法治建設(shè)的一次飛躍，可以從根本上保障改革開放40年來所取得的發(fā)展成果，加快實現(xiàn)國家和社會生活的制度化、法治化、程序化、規(guī)范化。

(七)從重視法治方式到法治方式與法治思維并重

現(xiàn)代法治建設(shè)推進(jìn)的40年，不論是打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、維護(hù)現(xiàn)代化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)秩序、保證改革開放的穩(wěn)定局面，還是保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，我國一直強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治方式處理工作、解決問題。經(jīng)過40年的砥礪耕耘，遇事走后門，找關(guān)系，公職人員以言代法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象已經(jīng)得到逐步的改善。但法治方式如果只是在國家強(qiáng)力推動下的被動運(yùn)用，而缺乏法治思維的內(nèi)在支撐，其效果不如人意，容易流于形式。中國自古以來是一個人情社會，規(guī)則意識淡薄，根深蒂固的人治思維是依法治國的最大思想障礙。習(xí)近平指出，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化就是要“適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識，善于運(yùn)用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理國家的效能，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”[34]。由此可以說，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化就是要實現(xiàn)國家的制度以及制度執(zhí)行能力的法治化。2013年之后，政府工作報告開始強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治方式與法治思維履職正是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

(八)從依法行政到建設(shè)法治政府

前文提到，在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，我國的法治建設(shè)具有了新的內(nèi)涵，其中之一就是強(qiáng)調(diào)建設(shè)法治政府。實際上，2004年政府工作報告就首次提出了“法治政府”的概念，同年國務(wù)院制定頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》從十一個方面對全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府進(jìn)行了部署，其核心觀點(diǎn)是堅持以人為本和全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，把堅持深化行政管理體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能結(jié)合起來，做到既嚴(yán)格依法辦事、又積極履行職責(zé)。按照有的學(xué)者的認(rèn)識，法治政府不同于依法行政，依法行政表現(xiàn)為政府在行政過程中遵守確定的規(guī)章，屬于一種消極行為；而法治政府更加強(qiáng)調(diào)政府在職能上的積極作為，具體體現(xiàn)在政府應(yīng)該善于用法律手段解決問題，建立行政決策風(fēng)險評估機(jī)制，全面履行政府職能，全面推進(jìn)政務(wù)公開，依法化解社會矛盾等[35]。根據(jù)《綱要》，還應(yīng)該加上一點(diǎn)，即法治政府更加強(qiáng)調(diào)對人的重視。從依法行政到建設(shè)法治政府是我國在貫徹依法治國基本方略和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的過程中由政府管理向政府治理邁出的重要一步。

三、對今后法治建設(shè)的展望

(一)構(gòu)建法治的價值理性，摒棄單純的工具主義法律觀

現(xiàn)代社會是一個工具理性膨脹的社會，“在現(xiàn)代性的背景中，體制所代表的工具理性，似乎就是理性的全部”[36]，法律也面臨著被工具理性吞噬的危險。將法律視為工具，中國古已有之。先秦時的法家將法視為“為治之本”[37]。唐代雖有了非常完備的法典——《唐律疏議》，但并不能改變傳統(tǒng)中國作為一個人治國家的事實。就其本質(zhì)而言，法律只不過是統(tǒng)治者的一種治國工具，即所謂的“帝王之具”[38]。在當(dāng)今社會，如果任由工具主義法律觀盛行，則對現(xiàn)代法治建設(shè)的危害甚巨：其一，既然法律只是一種治理工具，勢必導(dǎo)致立法者以是否滿足政治需要作為衡量法律優(yōu)良與否的標(biāo)準(zhǔn)。在此功利意識的驅(qū)使之下，立法工作不可能充分遵循法律本來的規(guī)律，甚至使法律淪為政治權(quán)力的附庸，成為掌權(quán)者手中的玩物，隨著政治力量對比關(guān)系的此消彼長以及政治利益關(guān)系的調(diào)整而變動不居，法律的權(quán)威性與穩(wěn)定性將蕩然無存。其二，法律權(quán)威性與穩(wěn)定性的喪失無疑會嚴(yán)重影響執(zhí)法工作：一方面，執(zhí)法者對于不斷變化的法律無所適從；另一方面，權(quán)威闕如的法律對于執(zhí)法者不能形成有效約束，造成執(zhí)法者在執(zhí)法過程出現(xiàn)選擇性執(zhí)法、彈性執(zhí)法，法律的公信力遭到破壞。

處于“上帝死了”的現(xiàn)代社會，工具理性的極度張揚(yáng)給處于“進(jìn)步”無限之中的人們帶來的是精神生活的萎縮，“一個文明人，置身于被知識、思想和問題不斷豐富的文明之中，只會感到‘活得累’，卻不可能‘有享盡天年之感’”[39]30。在我國推進(jìn)法治建設(shè)的進(jìn)程中，必須構(gòu)建法治的價值理性，與法治的工具理性協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通過把法治建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核、增設(shè)中小學(xué)法治教育課程(如開設(shè)單獨(dú)的憲法課程)等各種措施，將法治觀念與法治思維融入人們?nèi)粘Ｉ畹囊谎砸恍兄?，形成?xí)慣化的行為規(guī)范，防止法治形式化。應(yīng)努力培養(yǎng)人們對法律的感情，并涵化為法治的公民文化，使法律成為全社會的信仰。法律具有自己的精神實質(zhì)和價值追求，它不是任何政治勢力和個人用以達(dá)到特定目的的工具，也不應(yīng)受到輿論的左右。馬克思在《第六屆萊茵省議會的辯論(第一篇論文)》中指出，“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由的存在具有普遍的、理論的、不取決于個別人的任性的性質(zhì)。法典就是人們自由的圣經(jīng)”[40]。同時，法治的價值理性需要以工具理性為載體，在國家治理中，需要完善各個方面尤其是新興領(lǐng)域的法律法規(guī)，將公平、正義、保障人權(quán)等現(xiàn)代法治理念貫徹到立法、執(zhí)法與司法的各個環(huán)節(jié)，充分并自然運(yùn)用法律手段處理各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會問題，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度和法律的籠子。

(二)提高立法質(zhì)量，告別重視數(shù)量的立法

在改革開放之初，我國各個領(lǐng)域的法律很不完善，甚至有的領(lǐng)域無法可依，導(dǎo)致了一系列問題。鄧小平針對這一現(xiàn)象指出，“現(xiàn)在的問題是法律還很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變”[41]。在這種情況下，我國的立法工作一味求多求快，立法數(shù)量成為衡量政府法治建設(shè)成就的標(biāo)準(zhǔn)。這樣做，在早期是必要的，但到了一定階段勢必出現(xiàn)問題：許多立法在沒有經(jīng)過仔細(xì)調(diào)研、充分論證的情況下匆匆提出，制定的法律不能解決實際問題、反映人民需求、有效配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，甚至成為社會進(jìn)一步發(fā)展的束縛；有些領(lǐng)域重復(fù)立法，造成法律相互打架，而有些領(lǐng)域又無法可依，無章可循。這些立法都增加了政治成本，浪費(fèi)了大量的行政、司法資源。良法是善治之前提，明末清初的思想家黃宗羲在三百年前就提出，“有治法而后有治人”[42]。經(jīng)過改革開放以來立法工作的長期推進(jìn)，目前，我國已經(jīng)基本形成以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。今后我國的立法工作應(yīng)從重視數(shù)量轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量。其一，建立健全社會參與立法的體制。法律草案的提出要向社會公開征求意見，通過聽證會、論證會、座談會等多種形式，尤其要利用網(wǎng)絡(luò)等新興媒體充分吸收民眾意見，實現(xiàn)民眾參與立法的有序化。明確專家參與立法的目標(biāo)、途徑，保證受過系統(tǒng)的法學(xué)知識訓(xùn)練的專家全程參與立法過程，實現(xiàn)專家參與立法的制度化。還可以將法律草案的起草、風(fēng)險評估等完全委托給專家或者專業(yè)的社會機(jī)構(gòu)，由他們對法律草案的必要性、可行性、科學(xué)性以及實施后果等進(jìn)行獨(dú)立的、深入的調(diào)查研究。其二，轉(zhuǎn)變立法觀念。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府職能的轉(zhuǎn)變，立法者必須由統(tǒng)治、管理的觀念向治理轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)社會領(lǐng)域立法，保障公民的各項權(quán)利，維護(hù)社會的公平正義。這就要求通過嚴(yán)格準(zhǔn)入、培訓(xùn)、人才引進(jìn)、交流學(xué)習(xí)等措施切實提高立法人員的素質(zhì)，保證立法人員具有良好的民主素養(yǎng)、豐富的法律知識和立法為民的信仰。其三，完善人大立法制度。加強(qiáng)人大立法力度，通過改進(jìn)人大投票制度、建立人大立法辯論制度等方式使人大代表能夠真正發(fā)揮對立法的影響力。同時，完善專門委員會制度：一方面，專門委員會的組成人員須是具有充足立法經(jīng)驗與知識的專職人員；另一方面，要適當(dāng)增加人大專門委員會的數(shù)量，延長專門委員會研究審議法律草案的時間，加強(qiáng)專門委員會的法律監(jiān)督工作，提高專門委員會主動履職的積極性和效能。

(三)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念與方式，建設(shè)法治政府

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。政府的執(zhí)法行為是檢驗法律優(yōu)良與否、將法律由觀念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實而使法律發(fā)揮效力的根本途徑。國家治理體系與治理能力是一個有機(jī)整體，兩者相輔相成，相互促進(jìn)，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能[43]。隨著“行政國家”的興起，政府在政治運(yùn)行中扮演著越來越重要的角色，作為國家治理現(xiàn)代化的主體，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，重要的是轉(zhuǎn)變政府執(zhí)法觀念與執(zhí)法方式。如上文所述，改革開放四十年來，我國實現(xiàn)了由執(zhí)法的規(guī)范化到執(zhí)法的人性化、重視法治方式到法治方式與法治思維并重、依法行政到建設(shè)法治政府的轉(zhuǎn)變。在新的發(fā)展時期，我國必須繼續(xù)推進(jìn)執(zhí)法觀念與方式的變革，通過法治政府建設(shè)深化法治建設(shè)，不斷推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，首先，政府要學(xué)法懂法，善于運(yùn)用法治方式開展工作，真正做到法無授權(quán)不可為，注重執(zhí)法的方式方法，注意通過執(zhí)法人員持證上崗、執(zhí)法全程錄像、現(xiàn)場出具執(zhí)法回執(zhí)、行政執(zhí)法公示、建立執(zhí)法權(quán)責(zé)清單和執(zhí)法流程圖等技術(shù)性的機(jī)制建設(shè)，做到規(guī)范公正文明執(zhí)法，樹立良好的政府執(zhí)法形象。其次，政府要培養(yǎng)法治思維，真正轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，夯實依法行政的思想基礎(chǔ)，以法治思維指導(dǎo)行政行為的每一處細(xì)節(jié)。如果說法治方式是依法行政的外殼、形式，那么法治思維就是依法行政的靈魂、精神實質(zhì)，只有兩者互為表里才能真正建立法治政府。法治政府不是在法律的軌道上機(jī)械移動的、冷冰冰的機(jī)器，而是有血有肉、具有深刻人文關(guān)懷，代表人民利益、體現(xiàn)法治信仰的政府。需要指出的是，法治政府不是全能政府，而是有限政府，它的積極履職不是大包大攬，更不是通過法律的條條款款束縛自由。在法律的統(tǒng)治之下，個人不僅有自由按照其意見而行動，而且其個性應(yīng)該得到更加充足的發(fā)展，因為個性為人類福祉的因素之一[44]，而政府的目的就是促進(jìn)人類的福祉。

(四)有機(jī)結(jié)合信念倫理與責(zé)任倫理，捍衛(wèi)憲法與法律之尊嚴(yán)

馬克斯·韋伯提出兩種看似深刻對立的指導(dǎo)行為的準(zhǔn)則：信念倫理和責(zé)任倫理，前者是堅持某種信念而不問后果(或者說對后果無能為力)，后者則必須顧及行為的可能后果并對之負(fù)責(zé)。韋伯認(rèn)為，經(jīng)過數(shù)千年“除魅”之后的現(xiàn)代社會，已經(jīng)陷入諸神爭斗的多元價值領(lǐng)地?，F(xiàn)代的科學(xué)知識不涉及終極信仰，無法提供價值判斷，人們必須根據(jù)自己的終極立場作出選擇“哪一方是上帝，哪一方是惡魔”[39]30，并一以貫之地忠實于它。但單純的信念倫理是不可取的，在韋伯看來，手段與目的尖銳對立，目的的正當(dāng)性并不能證明手段的正當(dāng)性，現(xiàn)實不是“善果者惟善出之，惡果者惟惡出之”[39]110，而是相反。政治和暴力是緊密相連的，政治家不論出于什么目的同意使用暴力，他都必須接受由此產(chǎn)生的結(jié)果。如果在一場信仰之戰(zhàn)中，“遵照純粹的信念倫理去追求一種終極的善”，那么帶來的將是一場災(zāi)難[39]114－115。這個時候就需要責(zé)任倫理對此進(jìn)行矯正。就此而言，信念倫理與責(zé)任倫理并非截然對立，而是互為補(bǔ)充的?！澳軌蛏钌畲騽尤诵牡模且粋€成熟的人(無論年齡大小)，他意識到了對自己行為后果的責(zé)任，真正發(fā)自內(nèi)心地感受著這一責(zé)任。然后他遵照責(zé)任倫理采取行動，在做到一定的時候，他說‘這就是我的立場，我只能如此’，唯有將兩者結(jié)合在一起，才能構(gòu)成一個真正的人——一個能夠擔(dān)當(dāng)‘政治使命’的人”[39]116。

在我國以法治建設(shè)推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，必須有機(jī)結(jié)合責(zé)任倫理與信念倫理。法治建設(shè)必須遵守責(zé)任倫理，以高度的政治責(zé)任意識，將法治建設(shè)放在人類文明發(fā)展的過程中，放在世界政治發(fā)展的普遍規(guī)律與中國自己的歷史與現(xiàn)實的比較分析中，放在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化這樣一個千絲萬縷的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中予以周密地論證，審慎地做出決策，科學(xué)地估價在此過程中的每一項決策、尤其是頂層設(shè)計對法治建設(shè)的推進(jìn)以及整個政治社會系統(tǒng)帶來的深刻影響。同時，必須具備純潔的信念，信念是事業(yè)的價值所在，韋伯對此指出，“某種信念是一定要存在的，不然的話，即使是世界上最重大的外在政治成就，也免不了為萬物皆空的神咒所吞噬，這一點(diǎn)是毫無疑問”[39]102的。亨廷頓認(rèn)為，改革者的道路是艱難的，他們面臨的問題比革命者更為困難[45]。在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的漫漫征程中，信念倫理的支撐是戰(zhàn)勝重重艱險的根本動力。“一個人得確信，即使這個世界在他看來愚陋不堪，根本不值得他為之獻(xiàn)身，他仍能無怨無悔；盡管面對這樣的局面，他仍能夠說‘等著瞧吧！’只有做了這一步，才能說他聽見了政治的‘召喚’”[39]117。只有將責(zé)任倫理與信念倫理有機(jī)結(jié)合，以信念倫理為動力與指引，以責(zé)任倫理監(jiān)護(hù)和匡正單純的信念倫理所帶來的政治上的浪漫主義，憲法與法律之尊嚴(yán)才能得到真正的捍衛(wèi)，我國的法治建設(shè)尤其是依法治國方略才能在激流澎湃的現(xiàn)代化潮流中穩(wěn)步推進(jìn)。正如韋伯所言，“政治是件用力而緩慢穿透硬木板的工作，它同時需要激情和眼光”[39]117。

結(jié) 語

改革開放四十年來，我國的法治建設(shè)經(jīng)歷了若干重要的演進(jìn)，其基本傾向是：從宏觀的法律體系構(gòu)建不斷走向具體的法治過程建設(shè)，法律法規(guī)以物的建設(shè)為中心不斷走向以人為中心，以立法為主體的單維度建設(shè)不斷走向多維度建設(shè)?？傮w來看，1997年之后，我國的法治建設(shè)進(jìn)入快速推進(jìn)時期，出現(xiàn)質(zhì)的飛越。改革開放四十年來，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的每一次變革，社會生產(chǎn)力的每一次更大程度的釋放，都伴隨著法治建設(shè)向一個新的臺階的邁進(jìn)?？疾旆ㄖ谓ㄔO(shè)的演進(jìn)與變化，不僅可以為推進(jìn)依法治國方略和國家治理能力向更高水平發(fā)展提供有益的啟示，也有助于更加深刻地理解我國的現(xiàn)代化之路。今后，要通過政治與經(jīng)濟(jì)體制的改革，促進(jìn)法治建設(shè)、依法治國方略的不斷推進(jìn)；通過法治建設(shè)、依法治國方略的不斷推進(jìn)，推動政治與經(jīng)濟(jì)體制的調(diào)整與完善。以建設(shè)法治政府為突破口和動力，通過政府治理的法治化和現(xiàn)代化推動法治建設(shè)、依法治國方略不斷深化。以強(qiáng)化憲法意識、樹立憲法的絕對權(quán)威、通過設(shè)置憲法的程序性條款，提高憲法實施水平引領(lǐng)帶動全社會對法治的遵從和信仰。推進(jìn)法治建設(shè)、依法治國方略的深化發(fā)展，是建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然路徑。