張 曉 山

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732)

中國(guó)的改革自農(nóng)村發(fā)端，農(nóng)村的改革起始于家庭承包經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新，源自于小崗村的“大包干”最終成為家庭承包經(jīng)營(yíng)的主要形式。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，農(nóng)民工大潮和城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，到“三農(nóng)”工作成為全黨工作的重中之重，回顧四十年來城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系演進(jìn)的歷程，可以看見一條清晰的政策發(fā)展軌跡。隨著黨的十九大報(bào)告提出的促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的建立和完善，城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系所蘊(yùn)含的國(guó)民收入分配格局將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)整，全國(guó)范圍內(nèi)資源配置格局及基本公共服務(wù)的供給將進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，城鄉(xiāng)要素將呈現(xiàn)雙向流動(dòng)、有機(jī)結(jié)合的良性互動(dòng)格局。

一、“大包干”是農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度和激勵(lì)機(jī)制的根本性變革

中國(guó)的改革開放為什么發(fā)軔于農(nóng)村？農(nóng)村基層的制度創(chuàng)新是來源于老百姓餓怕了、窮怕了，想吃飽肚子、過好日子的很樸素的想法，改革是老百姓豁出去的做法，是被逼出來的?；鶎拥闹贫葎?chuàng)新來自于人民群眾的根本需求。

1.“大包干”是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向幾十年實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)出的第一聲炮響

“大包干”是承包經(jīng)營(yíng)的一種形式，但最后成為最成功的、最為農(nóng)民群眾所接受的形式，有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制本身從承包到組向承包到戶、最終到包干到戶(“大包干”)的演進(jìn)，奠定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基本格局。農(nóng)民概括“大包干”是：“交了國(guó)家的，留了集體的，剩下全是自己的”，這種制度的實(shí)質(zhì)是將農(nóng)民群眾的勞動(dòng)積極性與勞動(dòng)成果的剩余直接掛鉤，農(nóng)民直接享有在必要扣除后全部的剩余索取權(quán)，所以農(nóng)民說：“大包干，大包干，直來直去，不拐彎。”

“大包干”以其獨(dú)具的優(yōu)越性受到農(nóng)民的特別擁護(hù)，終于成為家庭承包經(jīng)營(yíng)的主要形式。有一種觀點(diǎn)把承包經(jīng)營(yíng)當(dāng)成一種經(jīng)營(yíng)方式的變革，認(rèn)為在人民公社的體制內(nèi)，只要采取這種經(jīng)營(yíng)方式，一樣能獲得成功，不用搞家庭經(jīng)營(yíng)。實(shí)際上，以“大包干”為主要形式的家庭承包經(jīng)營(yíng)，絕不是單純經(jīng)營(yíng)管理方式的改變，是中國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度和激勵(lì)機(jī)制的根本性變革，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向過去幾十年實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)出的第一聲炮響。

2.農(nóng)民群眾的制度創(chuàng)新只有在改革開放的大環(huán)境下才能開花結(jié)果

家庭承包經(jīng)營(yíng)并不是改革開放后出現(xiàn)的新生事物(注：1956年浙江農(nóng)村已開展“包產(chǎn)到戶”，三年自然災(zāi)害后的“三自一包”，其中的“包”就是指包產(chǎn)到戶)。始于20世紀(jì)50年代的包產(chǎn)到戶，20多年野火燒不盡，春風(fēng)吹又生。但始終名不正言不順，成不了氣候，這是長(zhǎng)期以來傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和意識(shí)形態(tài)的束縛所決定的。而改革開放后家庭承包經(jīng)營(yíng)之所以能從星星之火成為燎原之勢(shì)，得益于1978年5月份開始的關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問題的大討論，這場(chǎng)討論沖破了“兩個(gè)凡是”的嚴(yán)重思想束縛，推動(dòng)了全國(guó)性的馬克思主義思想解放運(yùn)動(dòng)。

1978年12月22日，十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“會(huì)議高度評(píng)價(jià)了關(guān)于實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)問題的討論，認(rèn)為這對(duì)于全黨同志和全國(guó)人民解放思想，端正思想路線，具有深遠(yuǎn)的歷史意義。一個(gè)黨，一個(gè)國(guó)家，一個(gè)民族，如果一切從本本出發(fā)，思想僵化，那它就不能前進(jìn)，它的生機(jī)就停止了，就要亡黨亡國(guó)?！盵1]正是在思想解放的大環(huán)境下，家庭承包經(jīng)營(yíng)這樣發(fā)自于基層的制度創(chuàng)新才有可能在實(shí)踐中不斷深化、發(fā)展和壯大。

3.不斷深化的改革實(shí)踐催生出變通的政策舉措

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和意識(shí)形態(tài)束縛下，基層農(nóng)民的創(chuàng)新，如何突破舊體制的藩籬？中國(guó)的漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)改革，是在沒有一個(gè)總體藍(lán)圖的情況下起步，以解決當(dāng)時(shí)存在的緊迫問題(農(nóng)民要求吃飽肚子)為出發(fā)點(diǎn)、追求直接效果(增產(chǎn)增收)為目標(biāo)，逐步推廣開來的?！按蟀伞边@一重大改革舉措當(dāng)初并沒有頂層設(shè)計(jì)，完全是基層的創(chuàng)新。而且這種創(chuàng)新也是在農(nóng)村發(fā)展實(shí)踐中經(jīng)歷了一個(gè)被政策文件先是否定，后是政策逐步松動(dòng)和放寬(變通)，最后才是得到中央文件認(rèn)可和充分肯定的過程。

1978年中共十一屆三中全會(huì)審議的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》規(guī)定了“不許分田單干”和“不許包產(chǎn)到戶”的“兩個(gè)不許”。1979年9月十一屆四中全會(huì)正式通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出：“不許分田單干。除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的單家獨(dú)戶外，也不要包產(chǎn)到戶”?！稕Q定》把“兩個(gè)不許”改為一個(gè)“不許”、一個(gè)“不要”，又對(duì)一些特殊情況開了口子，口氣明顯和緩。這說明撥亂反正、思想解放的大環(huán)境正在使以往的政策逐步松動(dòng)；也說明擺脫“左”的思想束縛歷程艱難，必須采取變通方式，逐步推進(jìn)。1980年9月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》提出，在那些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后的地區(qū)，“可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持穩(wěn)定?！?982年中央一號(hào)文件對(duì)各種承包方式從理論和政策上做出了詮釋。強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是各種承包形式都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，二是強(qiáng)調(diào)因地制宜，該文件從理論和政策上為各種形式的承包制正了名，并提倡在實(shí)踐中要貫徹實(shí)事求是、因地制宜的工作作風(fēng)。在經(jīng)過幾年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的檢驗(yàn)后，1983年中央一號(hào)文件提出：聯(lián)產(chǎn)承包制“這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展”。

政策上變通、逐步調(diào)整的做法，順應(yīng)了人民的需求，符合歷史發(fā)展的方向，調(diào)動(dòng)了人民群眾的積極性，提高了資源配置效率和利用效率。逐步變通和演進(jìn)的政策語言反映了農(nóng)村政策決策者的政治智慧和遠(yuǎn)見卓識(shí)。2002年8月，《農(nóng)村土地承包法》頒布，自2003年3月1日起施行。該法第三條寫明：“國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度”。并明確“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式”，從法律上對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)予以正名和規(guī)范，這已經(jīng)是改革伊始的20多年之后了。群眾的基層創(chuàng)新經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)后，原有的政策束縛逐漸松動(dòng)和放寬，創(chuàng)新逐漸為決策層所認(rèn)可，并促進(jìn)了政策的調(diào)整，而法律的規(guī)范則往往是滯后的。改革的路徑是基層創(chuàng)新—實(shí)踐檢驗(yàn)—政策調(diào)整—法律的規(guī)范。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)：中國(guó)農(nóng)民的又一偉大創(chuàng)造

1.農(nóng)村企業(yè)同樣不是改革開放后的新事物

1958年大躍進(jìn)時(shí)期，提出了大辦工業(yè)、大辦鋼鐵、大辦運(yùn)輸?shù)瓤谔?hào)。同年12月通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》提出，“農(nóng)村人民公社制度的發(fā)展，還有更為深遠(yuǎn)的意義。這就是：它為我國(guó)人民指出了農(nóng)村逐步工業(yè)化的道路，農(nóng)業(yè)中的集體所有制逐步過渡到全民所有制的道路”。進(jìn)一步提出了“促進(jìn)國(guó)家工業(yè)化、公社工業(yè)化、農(nóng)業(yè)機(jī)械化電氣化，逐步地使社會(huì)主義的集體所有制過渡到社會(huì)主義的全民所有制”。

當(dāng)時(shí)公社辦工業(yè)的理想和目標(biāo)是將生產(chǎn)隊(duì)所有過渡到高級(jí)的集體所有制，實(shí)現(xiàn)公社所有制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全民所有制。1968年，毛澤東同志曾在一份反映湖南常德蔡家崗公社農(nóng)村企業(yè)發(fā)展的典型材料上批示：“光輝燦爛的希望就在這里?！弊鳛猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)前身的社隊(duì)企業(yè)，就是在這樣一種背景下建立與發(fā)展起來的。

2.改革開放的新形勢(shì)促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獨(dú)特形態(tài)的大發(fā)展始于20世紀(jì)70年代末的改革開放。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)召開以后，農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平，由此帶來兩個(gè)結(jié)果：第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余增加，為當(dāng)時(shí)的社隊(duì)企業(yè)發(fā)展提供了必要的資本原始積累。第二，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高使壓抑良久的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力剩余由隱性轉(zhuǎn)為公開化，僅限于農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)分化已不足以解決勞動(dòng)力剩余問題，需要有農(nóng)業(yè)以外的就業(yè)門路。由農(nóng)村改革引發(fā)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制變革推動(dòng)了20世紀(jì)80年代初社隊(duì)企業(yè)的發(fā)展，1984年中央在四號(hào)文件中將社隊(duì)企業(yè)正式改名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

在改革初期，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制繼續(xù)從制度上抑制農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城市部門轉(zhuǎn)移，1980年8月，中共中央在北京召開全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)工作會(huì)議。會(huì)議提出，必須逐步做到允許城鎮(zhèn)勞動(dòng)力在一定范圍內(nèi)流動(dòng)。但并沒有放開農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。社隊(duì)企業(yè)仍舊要堅(jiān)持“三就地”原則(就地取材、就地加工、就地銷售)。在這樣的約束條件下，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力在農(nóng)村內(nèi)部的就地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化成為必然選擇。如果說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，這種創(chuàng)造實(shí)際上是在城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的既定框架內(nèi)的一種無奈的選擇。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是在原有體制外生長(zhǎng)出來的新部門。它瞄準(zhǔn)的是市場(chǎng)的需求，經(jīng)營(yíng)靈活，生產(chǎn)資料的獲取和產(chǎn)品的銷售都是靠市場(chǎng)機(jī)制。同時(shí)又得到地方政府的支持和保護(hù)。因而獲得快速發(fā)展，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起到了舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1978年底，我國(guó)的鄉(xiāng)村兩級(jí)集體企業(yè)(即社隊(duì)企業(yè))已有152.4萬家，擁有固定資產(chǎn)229.5億元。此后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展速度也不斷加快。1996年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)數(shù)已經(jīng)達(dá)到2336萬個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占據(jù)中國(guó)工業(yè)的半壁江山(1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)工業(yè)增加值的比重達(dá)到48.45%)。

中國(guó)的漸進(jìn)式改革，重要的一點(diǎn)是在原有體制和部門外，生長(zhǎng)出具有旺盛生命力的新部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等，這些部門所產(chǎn)生的可觀的經(jīng)濟(jì)增量降低了傳統(tǒng)部門的經(jīng)濟(jì)份額，攤薄了改革的成本，使帕累托改進(jìn)有了經(jīng)濟(jì)支撐，這是中國(guó)改革的重要經(jīng)驗(yàn)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在改革深化中面臨挑戰(zhàn)：產(chǎn)權(quán)制度改革

隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的逐步完成，國(guó)企改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為資源配置通道的特殊作用逐漸消失，其社區(qū)性、封閉性以及鄉(xiāng)村集體企業(yè)的行政依附性和產(chǎn)權(quán)不清晰的缺陷則日益突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革也就不可避免地提上日程。20世紀(jì)90年代后期，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改造的背景下，以“蘇南模式”為特征的鄉(xiāng)村集體企業(yè)開展了以“賣”為主的產(chǎn)權(quán)改革。

20世紀(jì)90年代后期大力推行的鄉(xiāng)村集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都引起不少爭(zhēng)論。但有兩點(diǎn)值得注意，第一，改革明晰了鄉(xiāng)村集體企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，使這些企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度過渡。改革的實(shí)質(zhì)是解決了經(jīng)理(企業(yè)家)的積極性，讓企業(yè)中最重要、最難監(jiān)督的成員擁有所有權(quán)，使企業(yè)家的人力資本實(shí)現(xiàn)了資本化。第二，產(chǎn)權(quán)改革的起點(diǎn)是否公平？《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，但集體成員對(duì)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)改革中是否得到體現(xiàn)？

在鄉(xiāng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)程中，有一些企業(yè)在改制過程中以集體企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人為一方，面對(duì)的不是全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村的社區(qū)成員，而是鄉(xiāng)村干部，是雙方的一種討價(jià)還價(jià)的博弈過程，其結(jié)果取決于雙方的實(shí)力、談判地位。在談判過程中，名義上的所有者(社區(qū)農(nóng)民)往往是被排斥在這一進(jìn)程之外的，最終的戰(zhàn)利品也是在博弈的雙方之間瓜分的。在改制中回收的資金及運(yùn)營(yíng)收益在一些地方也成為小城鎮(zhèn)建設(shè)、補(bǔ)貼行政費(fèi)用開支及解決教育經(jīng)費(fèi)困難的主要資金來源。

在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，以農(nóng)村社區(qū)公司主義為標(biāo)志的發(fā)展模式中，一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村社區(qū)組織沒有通過產(chǎn)權(quán)改革實(shí)行資產(chǎn)量化，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人雖然沒有由此獲得更多的剩余索取權(quán)，但他們實(shí)際上掌握著剩余控制權(quán)，并可通過第二代接班(禪讓)的形式將這種控制權(quán)保持在自己家族手中。如果一旦這個(gè)鏈條斷裂，他們必然要通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式來爭(zhēng)奪戰(zhàn)利品，這就出現(xiàn)了一些鄉(xiāng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革中普通集體成員作為所有者被排斥在外的博弈過程。在制度變遷的收益大于所支付的成本的基本前提下，關(guān)鍵問題是制度變遷的改革紅利究竟由誰獲取，制度變遷的成本能否由利益相關(guān)者公平分?jǐn)?，紅利能否由利益相關(guān)者合理分享？鄉(xiāng)村集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可以作為新時(shí)期鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，尤其是集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的借鑒。

三、農(nóng)民工大潮：創(chuàng)造中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的主角

改革開放以來數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民由從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由在農(nóng)村生活轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民工大潮促進(jìn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的強(qiáng)勁驅(qū)動(dòng)力。

1.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的發(fā)展歷程及特點(diǎn)

近40年來中國(guó)農(nóng)民的流動(dòng)呈現(xiàn)三次浪潮。第一次是“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的以在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)為主的就地轉(zhuǎn)移。第二次浪潮是“離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城”的以城市為目的地的異地轉(zhuǎn)移。1984年中央一號(hào)文件提出：“一九八四年，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶?！?984年10月，國(guó)家在加強(qiáng)對(duì)城市副食品供應(yīng)的基礎(chǔ)上，放寬了對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的限制。掀開了農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工的序幕。1982年，離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力僅有200萬人，1989年就達(dá)到3000萬人。第三次浪潮是以長(zhǎng)期在所工作的城市居住為特征，一部分農(nóng)民有舉家遷移的傾向。這三次浪潮是顯現(xiàn)其轉(zhuǎn)移的特性、不可能截然分開階段，農(nóng)民工大潮與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展是密不可分的。

2.農(nóng)民工大潮的歷史意義

改革開放帶來的一個(gè)重要變化是勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了遷徙自由和擇業(yè)自由。大批農(nóng)村勞動(dòng)力向沿海地區(qū)和大城市流動(dòng)，是市場(chǎng)的作用實(shí)現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置。在收獲人口紅利期間，農(nóng)村最優(yōu)秀的一部分勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移了出來，他們最富于冒險(xiǎn)精神和開拓精神。在這個(gè)遷移過程中，農(nóng)民增加了收入，農(nóng)民工資性收入成為農(nóng)民增收的重要貢獻(xiàn)部分。更重要的是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大學(xué)校中，農(nóng)民工的外出就業(yè)是一個(gè)“干中學(xué)”的過程。廣大農(nóng)民工開闊眼界，學(xué)會(huì)技能，學(xué)到知識(shí)，成為創(chuàng)新型人才。很多農(nóng)民企業(yè)家，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的能人之所以能開創(chuàng)出一片基業(yè)，都是依靠外出打工積累的經(jīng)驗(yàn)、技能和資本。

3.農(nóng)民為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出的巨大貢獻(xiàn)

長(zhǎng)期以來，中國(guó)創(chuàng)造了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡。在分析和解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的由來時(shí)，我們談到改革開放的大政方針，各地政府的競(jìng)爭(zhēng)，基礎(chǔ)設(shè)施的改善，技術(shù)創(chuàng)新，通過制度創(chuàng)新逐步完善市場(chǎng)機(jī)制等因素，但其中有兩個(gè)關(guān)鍵性因素：廉價(jià)的土地和廉價(jià)的勞動(dòng)力。土地來自于農(nóng)村，勞動(dòng)力就是農(nóng)民工。在劉易斯拐點(diǎn)還未到來之時(shí)，相對(duì)充裕的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的供給與市場(chǎng)需求之間的關(guān)系決定了勞動(dòng)力的價(jià)格。但要有一個(gè)滿足勞動(dòng)力再生產(chǎn)需求和社會(huì)道德的底線。長(zhǎng)期以來，我們的勞動(dòng)力成本低廉的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在很大程度上是擠壓了農(nóng)民工勞動(dòng)待遇、生產(chǎn)生活條件和社會(huì)保障而形成的。這就是所說的初次分配的扭曲。只有在初次分配大體不產(chǎn)生系統(tǒng)性扭曲的情況下，運(yùn)用再分配手段改變實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生的偏差才有可能是有效的。

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)民進(jìn)城打工，絕大多數(shù)是邊緣性的流動(dòng)人口，低工資使大部分農(nóng)民工無法支付在大城市的定居成本，他們享受不到和城市居民一樣的社會(huì)福利和保障，實(shí)現(xiàn)不了農(nóng)民工及其家屬向城市的遷移和定居，他們的生活水平、生活條件和消費(fèi)方式與城市居民仍有較大差距。這并不是真正的城市化，即便按照現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)口徑他們已經(jīng)被算為城市人口。第一代農(nóng)民工和部分第二代農(nóng)民工在年齡大了之后只能再返鄉(xiāng)居住生活勞作，成為小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的主體，也形成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元并存的格局，延緩了中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

4.農(nóng)民工融入城市化進(jìn)程

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活提出的問題是：國(guó)內(nèi)外工商資本和金融資本與中國(guó)廉價(jià)的勞動(dòng)力及廉價(jià)的土地相結(jié)合的進(jìn)程是否還將延續(xù)下去？低成本擴(kuò)張的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路是否已走到頭了？2003年開始一些發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)出現(xiàn)了“民工荒”，引發(fā)了在中國(guó)城市化、工業(yè)化現(xiàn)階段農(nóng)村勞動(dòng)力是無限供給還是有限剩余，中國(guó)是否到了劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)等問題的爭(zhēng)論。

農(nóng)村勞動(dòng)力供給從無限到有限導(dǎo)致供求關(guān)系發(fā)生變化的新格局，一方面，使得農(nóng)民工自改革開放以來，第一次具有了一定的談判地位，他們有可能通過“以腳投票”等各種手段來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，促使勞動(dòng)力的價(jià)格向其真實(shí)價(jià)值調(diào)整；另一方面，企業(yè)從自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮，除了產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代、加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整外，也不得不注重改善工人勞動(dòng)環(huán)境、提高工人工資待遇、加強(qiáng)工人的技能培訓(xùn)，提供一些最基本的福利，這就為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變、以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)提供了契機(jī)，也為農(nóng)民工及其家屬在城市定居、加速城市化進(jìn)程創(chuàng)造了條件。上億的外出農(nóng)民工及其家屬能否融入城市化進(jìn)程之中也將影響農(nóng)村和農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展。

四、從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展

長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，只有通過深化改革，破除造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的種種制度枷鎖，全面小康才能真正實(shí)現(xiàn)。

1.政策的演進(jìn)

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展與工業(yè)及城市的發(fā)展緊密相關(guān)。中華人民共和國(guó)成立以來，為了盡快建立完備的國(guó)家工業(yè)體系，國(guó)家通過征收農(nóng)業(yè)稅與工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，為工業(yè)發(fā)展提供了大量的積累，加速了工業(yè)化的進(jìn)程。改革開放以后，國(guó)家通過將農(nóng)村集體所有的土地征收為國(guó)有的方式為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了重要的土地及資金支持；億萬農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，為加速城市發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程提供了成本低廉的勞動(dòng)力資源。

20世紀(jì)90年代，在家庭承包經(jīng)營(yíng)解決了農(nóng)民的溫飽問題，夯實(shí)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)之后，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展遇到了瓶頸。農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的壓力加大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村公共支出和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市。農(nóng)村廣大的潛在的市場(chǎng)仍然難以成為現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)，啟動(dòng)內(nèi)需仍步履維艱。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變革遲緩，城鄉(xiāng)資源配置存在著諸多弊端，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的重視往往還停留在口頭上和文件中。進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨的十六大報(bào)告提出了建設(shè)一個(gè)惠及十幾億人口的全面小康社會(huì)。此后，中央明確把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略。胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會(huì)上做出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷。黨中央在農(nóng)村工作中采取了“多予、少取、放活”的重大政策舉措，工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸發(fā)生變化。從2004年起，中央又連續(xù)發(fā)布了15個(gè)一號(hào)文件，出臺(tái)了一系列重要的方針政策。

黨的十九大報(bào)告中首次提出，要“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。報(bào)告提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)先序，提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這些政策舉措具有重要的理論和實(shí)踐意義。

2.深化宏觀體制機(jī)制改革，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展

農(nóng)村改革一些深層次的矛盾不在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本身，而在整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制，農(nóng)村改革能否進(jìn)一步深化和取得成功與宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革和行政管理體制的改革能否深化、能否破除既得利益的藩籬密切相關(guān)。必須把深化農(nóng)村改革和深化宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革相結(jié)合，更自覺地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級(jí)層次與基層之間的利益關(guān)系，改變國(guó)民收入分配格局扭曲的局面，建立一個(gè)更為公平的國(guó)民收入再分配體系。使政府資金的投放更為制度化、規(guī)范化和透明。

3.在未來十幾年間，農(nóng)村土地資本的分配方式與分配格局在很大程度上將左右城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程

農(nóng)村土地制度的改革將在深化農(nóng)村改革、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略中處于關(guān)鍵性的位置。農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過程，就是國(guó)民收入分配格局的重大調(diào)整，也就是土地要素逐步市場(chǎng)化的過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加速市民化的過程，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消除、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的過程。

2018年中央一號(hào)文件講到拓寬資金籌集渠道，調(diào)整完善土地出讓使用范圍，提出：“改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！被仡櫼酝恼撸?008年的十七屆三中全會(huì)《決定》提出：“繼續(xù)推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)，耕地實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡”。2008年，國(guó)土資源部發(fā)布的176號(hào)文規(guī)定：“要嚴(yán)格落實(shí)耕地‘占補(bǔ)平衡’制度，各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，應(yīng)立足于本市、縣行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)充完成?！?/p>

現(xiàn)有的中央與地方財(cái)權(quán)的劃分，造成地方“吃飯靠財(cái)政，花錢靠賣地”的現(xiàn)實(shí)。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用在很大程度上是地方政府土地財(cái)政和土地金融的主要依托。過去講的占補(bǔ)平衡、增減掛鉤指的是在農(nóng)村通過土地整治，增加耕地，在城市郊區(qū)地方政府通過購買耕地指標(biāo)，相應(yīng)減少耕地。在城市郊區(qū)增加的非農(nóng)建設(shè)用地在“五通一平”之后通過招拍掛就能獲取大量的土地增值收益，即所說的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收益，這是地方政府基金性收入的主要來源。

2018年4月18日，財(cái)政部公布一季度財(cái)政收支數(shù)據(jù)。其中，一季度土地出讓收入延續(xù)了去年的高增長(zhǎng)。1—3月份，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入約1.33萬億元，同比增長(zhǎng)41.8%。這與上年的漲幅基本一致。2017年全年我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入52059.01億元，同比增長(zhǎng) 40.7%。2017年地方一般公共預(yù)算收入156665.64億元，其中，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入91447.54億元，增長(zhǎng)7.7%；中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入65218.1億元。賣地收入占地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的57%。

以往的相關(guān)政策之所以嚴(yán)格限制土地整治后節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)跨省(市、區(qū))流轉(zhuǎn)，是為了遏制地方政府通過賣地，推行土地財(cái)政、土地金融的沖動(dòng)。同時(shí)也是因?yàn)榈胤秸玫降膰?guó)有土地使用權(quán)出讓收入，主要用于城市和園區(qū)建設(shè)，返還給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的份額很少。2018年2月5日，國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，中農(nóng)辦負(fù)責(zé)同志指出：“長(zhǎng)期以來，土地出讓收益，可以說是‘取之于鄉(xiāng)，用之于城’，直接用在農(nóng)村建設(shè)的比重是比較低的?！?/p>

這次政策允許新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)能夠跨省域調(diào)節(jié)，同時(shí)提出要把所得的收益全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。通過這樣的一些具有約束性的政策制度規(guī)定，拓展了增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的領(lǐng)域和范圍，使增減掛鉤的節(jié)余指標(biāo)價(jià)值量大大提高。又明確規(guī)定了所得收益的用途，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展能夠具有一個(gè)比較雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.通過農(nóng)村改革相關(guān)文件的頒布來釋放改革紅利，緩解法律滯后給改革實(shí)踐造成的制度瓶頸

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化進(jìn)程中，法律的規(guī)范往往滯后于改革的實(shí)踐。在改革之初，百廢待興，改革常常處于無法可依的狀態(tài)。各類規(guī)范性文件的發(fā)布起到了重要作用。

當(dāng)前，社會(huì)主義初級(jí)階段的法律體系基本確立，但中國(guó)仍然處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)形態(tài)仍然處于不斷變化之中。一些確立的法律條款跟不上改革實(shí)踐的步伐，而法律的修訂完善又不可能與時(shí)俱進(jìn)，需要相當(dāng)長(zhǎng)的過程，這就造成了改革實(shí)踐與法律規(guī)范之間的矛盾。例如，《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！边@就使農(nóng)民無法有效利用自己作為集體成員所共同擁有的土地資源。2017年中央一號(hào)文件提出：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入?！薄霸试S通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營(yíng)等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所。”當(dāng)法律的修訂還沒有跟上改革的步伐時(shí)，中央通過重要文件的發(fā)布對(duì)地方的探索從政策上提供了依據(jù)，釋放出改革的紅利。

5.要明確政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展中的責(zé)任

由于市場(chǎng)配置資源的基本規(guī)律的作用，要素總是向生產(chǎn)率高、回報(bào)率高的部門和地區(qū)流動(dòng)。要采取綜合措施，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)效率，促使要素向這些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，盡快縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距。如果說國(guó)民收入初次分配時(shí)要注重效率，那么在國(guó)民收入再分配時(shí)就要注重公平和正義。政府要承擔(dān)起縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的主體責(zé)任，通過財(cái)稅政策的調(diào)整，在較短的時(shí)間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間人均享有最基本的公共產(chǎn)品和社會(huì)福利方面的差距，政府在這方面有責(zé)任，也完全可以有所作為。

五、結(jié) 語

1.保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利

1978年12月通過的黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)提出：必須首先調(diào)動(dòng)我國(guó)幾億農(nóng)民的社會(huì)主義積極性，必須在經(jīng)濟(jì)上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上切實(shí)保障他們的民主權(quán)利。中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》重申，“調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，核心是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。在任何時(shí)候，任何事情上，都必須遵循這個(gè)基本準(zhǔn)則”。這個(gè)基本準(zhǔn)則是我們?cè)谵r(nóng)村改革問題上要堅(jiān)持的初心。不忘初心，就是在實(shí)踐中必須遵循這個(gè)基本原則。近40年來農(nóng)村改革和發(fā)展的實(shí)踐證明，什么時(shí)候我們較好地遵循這一準(zhǔn)則，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)就發(fā)展得比較好，什么時(shí)候我們?cè)趯?shí)踐中背離這一準(zhǔn)則，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)問題。

2.尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神和基層的制度創(chuàng)新

2012年11月15日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局常委同中外記者見面時(shí)的講話中指出，我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。

基層群眾的制度創(chuàng)新來源于他們對(duì)美好生活的向往，創(chuàng)新的過程就是實(shí)現(xiàn)其最迫切、最根本的需求的過程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是中央根據(jù)農(nóng)村形勢(shì)的發(fā)展和農(nóng)民群眾的現(xiàn)實(shí)需求和潛在需求做出的頂層設(shè)計(jì)，之后才是各地農(nóng)村對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃、相關(guān)政策和具體項(xiàng)目的貫徹落實(shí)。頂層設(shè)計(jì)具有一定的前瞻性和自上而下貫徹的特性，因此在農(nóng)村執(zhí)行和落實(shí)政策的實(shí)踐中，要堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜的根本原則，將政策導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合，將頂層設(shè)計(jì)與尊重基層創(chuàng)新相結(jié)合，將政策的原則性和靈活性有機(jī)結(jié)合。