楊宇冠 高童非

內(nèi)容提要：《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。根據(jù)我國憲法精神和相關(guān)法律規(guī)定，這種配合和制約關(guān)系體現(xiàn)在審判機關(guān)、檢察機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當配合監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件：監(jiān)察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件應(yīng)當由法院最終行使審判權(quán)和定罪權(quán)、應(yīng)當適用非法證據(jù)排除規(guī)則等刑事審判規(guī)則；在與檢察機關(guān)的關(guān)系方面，重點在于監(jiān)察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件的補充調(diào)查和檢察機關(guān)補充偵查，以及審查起訴問題；與執(zhí)法部門的關(guān)系體現(xiàn)在“調(diào)查權(quán)”與偵查權(quán)的關(guān)系、關(guān)聯(lián)案件的管轄、強制措施的執(zhí)行以及對腐敗犯罪偵查的國際合作等問題。

2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)。根據(jù)該法第4條：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”如何實現(xiàn)這種關(guān)系需要認真研究，以保證《監(jiān)察法》的順利實施，完成監(jiān)察制度與刑事司法制度的妥善銜接。

一、監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)的關(guān)系

監(jiān)察機關(guān)在開展職務(wù)犯罪調(diào)查工作時，應(yīng)當貫徹證據(jù)裁判原則，使調(diào)查過程中收集的證據(jù)最終符合法院定罪量刑的標準和要求，經(jīng)得起審判的檢驗。

(一)關(guān)于定罪權(quán)問題

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第128條規(guī)定：“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)?！薄吨腥A人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第12條規(guī)定：“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪?！睋?jù)此，監(jiān)察機關(guān)辦理的案件在理論上說也存在無罪判決的可能性。

刑事訴訟作為一種認識活動，是建立在證據(jù)基礎(chǔ)上的。監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件是《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查活動，但本質(zhì)上類似偵查活動，它處于案件辦理的前端，而審判活動處于案件辦理的后端。隨著辦案人員對案件的認識不斷加深，后期辦案人員的認識和結(jié)論與前期辦案人員不一致是正常的，并不能代表前期的調(diào)查或者偵查活動是錯誤的。另外，刑事訴訟的偵查、起訴和審判階段的證明標準是不一樣的，審判時定罪證明標準是訴訟過程中的最高證明標準，根據(jù)法律的規(guī)定要達到排除合理懷疑的程度，而對監(jiān)察機關(guān)辦理案件并沒有規(guī)定這樣的標準。只要監(jiān)察機關(guān)辦理案件是依法進行的，即使某個案件經(jīng)過法院審判后未能判決有罪，也不意味著監(jiān)察機關(guān)辦了錯案，只要監(jiān)察機關(guān)的辦案人員是完全依法辦案的，也不應(yīng)當承擔責任；反之，如果監(jiān)察機關(guān)辦案人員在辦案過程中存在違法行為，即使所辦案件的被調(diào)查人最終被法院判處有罪，也應(yīng)當根據(jù)《監(jiān)察法》第65和66條追究相關(guān)責任。如果能夠明確這一點，對于監(jiān)察機關(guān)和人民法院的工作都有極其重要的作用：對法院的審判人員而言，可以消除心理壓力，依法進行公正判決；對監(jiān)察機關(guān)辦案人員而言，可以正確對待法院的判決，依法辦案。

(二)關(guān)于非法證據(jù)排除問題

2012年我國《刑事訴訟法》規(guī)定了非法證據(jù)排除規(guī)則。非法證據(jù)排除規(guī)則通常指執(zhí)法機關(guān)及其工作人員使用非法行為取得的證據(jù)不得在刑事審判中用作對被告人不利證據(jù)的規(guī)則。*見《刑事司法百科全書》(Encyclopedia of Crime and Justice,Free Press,1983,p.715)。原文是英文：“An exclusionary rule is a rule that generally operates to exclude from admission at a criminal trial evidence obtained as a result of unlawful activity by law enforcement officers or their agents.”由于不同國家和國際機構(gòu)規(guī)定的非法證據(jù)排除規(guī)則的范圍和條件不一致，各國對這個規(guī)則的表述也可能不一致。2017 年6 月27 日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》，進一步從技術(shù)層面細化和完善了我國的非法證據(jù)排除規(guī)則，構(gòu)建了具有中國特色的非法證據(jù)排除規(guī)則，即以排除非法言詞證據(jù)為重點、以遏制刑訊逼供等非法取證現(xiàn)象為目標。*楊宇冠：《我國非法證據(jù)排除規(guī)則的特點與完善》，《法學(xué)雜志》2017年第9期。

《監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！痹摋l文要求監(jiān)察機關(guān)自行排除非法證據(jù)。非法證據(jù)排除的程序可以分為兩種不同的類型：偵查(調(diào)查)機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)依職能主動排除，以及犯罪嫌疑人、被告人一方申請有關(guān)機關(guān)排除。非法證據(jù)排除規(guī)則不僅要求辦案機關(guān)自行排除非法證據(jù)，最主要的形式還是法院在審理過程中排除非法證據(jù)。根據(jù)《憲法》保障人權(quán)的條款、《監(jiān)察法》的規(guī)定以及非法證據(jù)排除規(guī)則的原理，監(jiān)察機關(guān)辦理的案件在審判時應(yīng)當適用非法證據(jù)排除規(guī)則，并且嚴格執(zhí)行《刑事訴訟法》和《關(guān)于辦理刑事案件嚴格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》等刑事法律法規(guī)。

非法證據(jù)排除規(guī)則的實施還有賴于相關(guān)配套措施的推行，其中調(diào)查期間的同步錄音錄像制度尤為重要?！侗O(jiān)察法》第41條對調(diào)查活動的錄音錄像進行了規(guī)定：“調(diào)查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳??！迸c之相比，《刑事訴訟法》第121條的規(guī)定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應(yīng)當對訊問過程進行錄音或者錄像。錄音或者錄像應(yīng)當全程進行，保持完整性”?！侗O(jiān)察法》要求錄音錄像的范圍遠大于《刑事訴訟法》規(guī)定的范圍。一方面，《監(jiān)察法》要求對監(jiān)察機關(guān)辦理的所有職務(wù)犯罪案件都應(yīng)當錄音錄像，不僅限于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件；另一方面，《監(jiān)察法》不僅要求對訊問過程錄音錄像，對搜查、查封、扣押等重要取證工作也要求全程錄音錄像?！侗O(jiān)察法》的規(guī)定顯然比《刑事訴訟法》更能發(fā)揮規(guī)制辦案人員取證行為的作用，更有利于保障被調(diào)查人權(quán)利。為了更有效地發(fā)揮錄音錄像的作用，建議監(jiān)察機關(guān)在錄音錄像的使用方面，不僅是留存?zhèn)洳?，還可以考慮在移送審查起訴時隨案移送同步錄音錄像，以便司法機關(guān)審查證據(jù)的合法性。

(三)調(diào)查人員出庭問題

在現(xiàn)行的刑事審判中，偵查人員出庭作證已經(jīng)由《刑事訴訟法》第57條規(guī)定：“現(xiàn)有證據(jù)材料不能證明證據(jù)收集的合法性的，人民檢察院可以提請人民法院通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說明情況；人民法院可以通知有關(guān)偵查人員或者其他人員出庭說明情況。有關(guān)偵查人員或者其他人員也可以要求出庭說明情況。經(jīng)人民法院通知，有關(guān)人員應(yīng)當出庭”。監(jiān)察人員在辦理職務(wù)犯罪案件中行使的職能類似刑事偵查，辦案人員是否出庭作證，目前法律沒有規(guī)定。筆者認為：直接參與案件辦理的調(diào)查人員出庭說明情況對于查明案件事實，尤其是查明有關(guān)證據(jù)收集合法性的問題將起到關(guān)鍵作用。監(jiān)察機關(guān)調(diào)查人員有必要根據(jù)上述規(guī)定履行出庭作證的義務(wù)，否則審判機關(guān)可能難以就非法證據(jù)問題進行審查。在審判有此需要時，法院也可以要求監(jiān)察機關(guān)辦案人員出庭作證，或者參加庭前會議，說明相關(guān)情況。根據(jù)法庭質(zhì)證的要求，監(jiān)察機關(guān)不得以調(diào)查人員簽名并加蓋公章的說明材料替代調(diào)查人員出庭，倘若經(jīng)人民法院通知，監(jiān)察委員會工作人員不出庭說明情況、又不能排除非法收集證據(jù)可能性的，應(yīng)對有關(guān)證據(jù)予以排除。

二、監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系

(一)監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)案件交接問題

與審判機關(guān)相比，檢察機關(guān)是與監(jiān)察機關(guān)直接對接的司法機關(guān)，它與監(jiān)察機關(guān)的辦案工作有著非常緊密的聯(lián)系。由于監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查程序并不是刑事訴訟程序，因此在案件交接后需要履行案件材料的移交、對被告人采取刑事訴訟強制措施等交接工作。

1.證據(jù)材料的銜接

有學(xué)者指出：“監(jiān)察體制改革以前，紀委在雙規(guī)調(diào)查后將涉嫌職務(wù)犯罪的案件移送檢察院立案偵查，移送證據(jù)的做法是：物證、書證等實物證據(jù)移送后直接適用于偵查階段；詢問筆錄、證人證言等言詞證據(jù)不直接移送，由檢察院重新收集，轉(zhuǎn)化為合法的證據(jù)材料?！?陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，《中國法學(xué)》2017年第4期。實物證據(jù)不需要轉(zhuǎn)化的根據(jù)是《刑事訴訟法》第52條：“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”原先紀委與監(jiān)察部門合署辦公，而監(jiān)察部門屬于行政機關(guān)，可以使用該規(guī)定完成實物證據(jù)的轉(zhuǎn)化；但是監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機關(guān)不再是行政機關(guān)，就無法適用該條文。

對此，《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。這里不僅認可實物證據(jù)可以直接作為刑事訴訟證據(jù)使用，監(jiān)察機關(guān)收集的言詞證據(jù)也無需再進行轉(zhuǎn)化。這一舉措簡化了辦案程序，提高了辦案效率。但是，也應(yīng)當注意到，這里“可以作為證據(jù)使用”，僅指這些證據(jù)具有進入刑事訴訟的資格，不需要再次履行取證手續(xù)，至于能否作為起訴和定案的根據(jù)，還需要由檢察機關(guān)和審判機關(guān)依照刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進行審查判斷。

2.強制措施的銜接

監(jiān)察機關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時，對被調(diào)查人采取“留置”措施并不屬于刑事訴訟中的強制措施，在向檢察院移交案件時，需要將被羈押人轉(zhuǎn)交檢察機關(guān)，這就意味著檢察機關(guān)需要考慮對犯罪嫌疑人是否需要限制人身自由的強制措施和采取何種強制措施。

監(jiān)察委員會成立之前，檢察機關(guān)對于紀委移交案件中犯罪嫌疑人通常都要采取限制人身自由的強制措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第47條的規(guī)定：“對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強制措施。”這意味著檢察機關(guān)可以根據(jù)法律的規(guī)定和案件的具體情況決定采取何種強制措施。

從理論上講，檢察院可以對監(jiān)察機關(guān)移送案件的嫌疑人采取刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住和逮捕等任何一種強制措施。這一條規(guī)定與普通刑事犯罪案件移送審查起訴時的強制措施審查是不同的。普通刑事案件移送審查起訴時，通常嫌疑人已經(jīng)處于被逮捕狀態(tài)，如果處于取保狀態(tài)則需要檢察院另行辦理取保手續(xù)。但監(jiān)察機關(guān)移送的案件涉及是否一律采取留置措施以及留置措施轉(zhuǎn)為刑事強制措施的問題。目前，一些地區(qū)司法實踐的做法是，監(jiān)察機關(guān)留出10天的留置時間(即留置期限屆滿前10天)由檢察院審查決定采取逮捕等強制措施。也就是說，在是否采取逮捕措施、或者采取取保候?qū)彺胧?，都要由檢察院自行決定，但要借用監(jiān)察委員會的留置時間，而目前《監(jiān)察法》對于監(jiān)察委員會移送案件檢察院應(yīng)該在多長時間內(nèi)作出采取某項強制措施并無明確規(guī)定，需要通過修改《刑事訴訟法》或制定相關(guān)實施細則予以明確。

對于退回補充調(diào)查的調(diào)查對象是否需要變更強制措施也是一個需要解決的問題。對監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)采取留置措施的被調(diào)查人，當案件移交檢察院之后，其身份轉(zhuǎn)化為犯罪嫌疑人；根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定采取限制人身自由的強制措施之后，如果檢察機關(guān)審查之后認為需要補充調(diào)查，將案件退回監(jiān)察機關(guān)，該嫌疑人是否也應(yīng)當重新轉(zhuǎn)交監(jiān)察機關(guān)，并且重新回到被“留置”的狀態(tài)？這個問題《監(jiān)察法》沒有規(guī)定，但需要特別重視和認真研究。筆者認為，當監(jiān)察機關(guān)將案件移交檢察機關(guān)之后，案件即進入刑事訴訟程序，犯罪嫌疑人就不應(yīng)再回到留置狀態(tài)。如果檢察機關(guān)沒有撤案，該嫌疑人的身份就是刑事訴訟中的犯罪嫌疑人，應(yīng)當根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定決定是否采取限制人身自由的強制措施。如果檢察機關(guān)將案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，也將相關(guān)人員重新回到留置狀態(tài)，這就形成了程序倒流，會導(dǎo)致手續(xù)繁瑣、效率低下，損害犯罪嫌疑人“快速不拖延地接受審判”的權(quán)利。如果嫌疑人的留置是監(jiān)察機關(guān)辦案場所，頻繁轉(zhuǎn)移羈押場所更是會耗費大量時間和經(jīng)濟成本，還會產(chǎn)生安全隱患。

(二)關(guān)于補充調(diào)查和補充偵查

監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系還體現(xiàn)在補充調(diào)查與補充偵查上。對此《監(jiān)察法》第47條規(guī)定：“人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。”實施此項規(guī)定需要明確是將整個案件退回、還是提出具體補充調(diào)查的范圍。如果是整個案件退回，則被調(diào)查人及相關(guān)證據(jù)都必須退回監(jiān)察機關(guān)，這種做法不僅沒有必要，而且浪費司法資源。比較實際的做法是，檢察機關(guān)在退回補充調(diào)查時，說明需要補充調(diào)查的事項，但案件材料和犯罪嫌疑人還處于檢察機關(guān)的控制之下。這樣做對檢察機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)都比較方便，并且能夠提高辦案效率。

《監(jiān)察法》第47條還對補充調(diào)查的時間和次數(shù)做了限制：“補充調(diào)查的案件，應(yīng)當在一個月內(nèi)補充調(diào)查完畢。補充調(diào)查以二次為限?！眳⒄铡缎淌略V訟法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查完畢移送檢察院后，應(yīng)重新計算審查起訴期限。特別需要明確的是，對于補充調(diào)查的案件，檢察機關(guān)在監(jiān)察機關(guān)第二次補充調(diào)查之后，仍然認為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，應(yīng)當作出不起訴的決定。

《監(jiān)察法》第47條還規(guī)定人民檢察院必要時可以自行補充偵查。在刑事訴訟中，補充偵查是指公安機關(guān)或者人民檢察院依照法定程序，在原有偵查工作的基礎(chǔ)上，就案件的部分事實、情節(jié)繼續(xù)進行偵查的訴訟活動。*陳光中主編：《刑事訴訟法(第五版)》，北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2013年，第310頁。這里有一個問題需要解決，即自行補充偵查的工作由哪個部門承擔。在檢察院的反貪和反瀆部門轉(zhuǎn)隸之后，檢察院對職務(wù)犯罪的偵查部門不復(fù)存在，筆者建議：補充偵查可以由審查起訴的公訴部門或檢察長授權(quán)的其他部門進行，也可以考慮在檢察院內(nèi)部設(shè)立“職務(wù)犯罪檢察部”負責補充偵查工作。

(三)關(guān)于審查起訴問題

《監(jiān)察法》第47條規(guī)定：“對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，人民檢察院認為犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當追究刑事責任的，應(yīng)當作出起訴決定。……人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機關(guān)認為不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)議?！北O(jiān)察委員會成立之后，《刑事訴訟法》需要明確對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的案件的審查起訴。如果監(jiān)察機關(guān)移送的案件符合起訴條件，檢察院應(yīng)當起訴，自無問題。此處重點需要研究不起訴的情況。

《刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴情形有四種，包括法定不起訴、酌定不起訴、證據(jù)不足不起訴和附條件不起訴；其中附條件不起訴適用于未成年人，鑒于職務(wù)犯罪的被告人是公職人員，通常不可能是未成年人，故而與監(jiān)察機關(guān)辦理案件相關(guān)的是除附條件不起訴外的前三種不起訴類型。在這三者中，酌定不起訴最引人關(guān)注?！侗O(jiān)察法》的這條規(guī)定相當于確認了檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的案件享有自由裁量權(quán)，即對被調(diào)查人既可以作出起訴決定，也可以作出不起訴決定。換言之，即便被調(diào)查人構(gòu)成犯罪應(yīng)當負刑事責任，但情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，檢察機關(guān)可以根據(jù)《刑事訴訟法》第173條第2款的規(guī)定作出不起訴決定。

還有一個問題需要探討的是，如果檢察機關(guān)審查之后認為該案不構(gòu)成犯罪，能否作撤案處理。從法理上講，檢察機關(guān)有權(quán)撤案，但考慮到監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)互相配合和制約，檢察機關(guān)如果要撤案，還是與監(jiān)察機關(guān)先行溝通為宜。

另外，《刑事訴訟法》第168條規(guī)定，檢察機關(guān)在審查案件時還必須查明有無遺漏罪行和其他應(yīng)當追究刑事責任的人、偵查活動是否合法等，對此《監(jiān)察法》并未予以規(guī)定。但是既然案件進入刑事訴訟程序，就當然需要受《刑事訴訟法》的規(guī)制，檢察機關(guān)可以對“漏罪”和“漏犯”問題進行審查，如果發(fā)現(xiàn)“漏罪”和“漏犯”是否可以退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，目前法律沒有規(guī)定，需要研究。根據(jù)《監(jiān)察法》第42條的規(guī)定：“調(diào)查人員應(yīng)當嚴格執(zhí)行調(diào)查方案，不得隨意擴大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項。對調(diào)查過程中的重要事項，應(yīng)當集體研究后按程序請示報告。”筆者認為，對檢察院提出的補充調(diào)查“漏罪”和“漏犯”，這屬于重要事項，應(yīng)當集體研究后按程序請示報告。至于“漏罪”和“漏犯”是否可以由檢察機關(guān)自行補充偵查解決，筆者認為在法律尚無明文規(guī)定的情況下，可以由檢察院和監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)解決。對于監(jiān)察機關(guān)“調(diào)查”活動的合法性是否進行審查問題，《監(jiān)察法》也沒有規(guī)定，但根據(jù)中華人民共和國檢察院是國家的檢察機關(guān)和法律監(jiān)督機關(guān)，依法行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督職能這個憲法原則以及《刑事訴訟法》的精神，檢察院應(yīng)當承擔對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查活動合法性的審查。

三、監(jiān)察機關(guān)與執(zhí)法部門的關(guān)系

執(zhí)法部門是指經(jīng)授權(quán)執(zhí)行國家法律的機關(guān)和部門，包括公安機關(guān)、工商管理部門、海關(guān)等。根據(jù)監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的性質(zhì)，本文主要探討監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)的相互配合和制約?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定監(jiān)察機關(guān)與公安機關(guān)的主要聯(lián)系在于對被調(diào)查人采取留置、搜查等調(diào)查措施時可以提請公安機關(guān)配合，監(jiān)察機關(guān)采取限制出境、技術(shù)調(diào)查等措施時，應(yīng)交由公安機關(guān)執(zhí)行，被調(diào)查人需要通緝的，由公安機關(guān)發(fā)布通緝令等。在這些情形中公安機關(guān)只是執(zhí)行者并無決定權(quán)，所以在制度層面不存在沖突，但是在關(guān)聯(lián)案件的管轄以及留置的執(zhí)行等方面仍然存在一些問題需要進一步明確。

(一)關(guān)于監(jiān)察機關(guān)處理職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的性質(zhì)

根據(jù)《監(jiān)察法》第4章相關(guān)條款的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)處理職務(wù)犯罪時擁有調(diào)查權(quán)，其內(nèi)容包括訊問、詢問、留置、搜查、查封、扣押、凍結(jié)、勘驗檢查等權(quán)力?！罢{(diào)查權(quán)”屬于什么性質(zhì)的權(quán)力是一個必須明確的問題。以上法律規(guī)定的權(quán)力通常屬于刑事案件偵查權(quán)的范圍，也只有偵查權(quán)才能依法對人身和財產(chǎn)采取強制措施。

《聯(lián)合國反腐敗公約》第49條規(guī)定：“締約國應(yīng)當考慮締結(jié)雙邊或多邊協(xié)定或者安排，以便有關(guān)主管機關(guān)可以據(jù)以就涉及一國或多國偵查、起訴或者審判程序事由的事宜建立聯(lián)合偵查機構(gòu)。如無這類協(xié)定或者安排，可以在個案基礎(chǔ)上商定進行這類聯(lián)合偵查。有關(guān)締約國應(yīng)當確保擬在其領(lǐng)域內(nèi)開展這種偵查的締約國的主權(quán)受到充分尊重。”*楊宇冠等編著：《〈聯(lián)合國反腐敗公約〉解讀》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2004年，第405、623頁?！侗O(jiān)察法》第6章規(guī)定了反腐敗的國際合作，在此合作過程中，我國《監(jiān)察法》中的調(diào)查與國際上的偵查是一致的，而只有在同一平臺上和語境下才能進行相關(guān)合作。所以，無論是從我國《監(jiān)察法》所規(guī)定的“調(diào)查權(quán)”的性質(zhì)分析、還是根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對于涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查從本質(zhì)上與偵查權(quán)屬于同類權(quán)力。

(二)關(guān)聯(lián)案件的管轄問題

此處的關(guān)聯(lián)案件指出現(xiàn)一人犯數(shù)罪、共同犯罪，或者多個犯罪嫌疑人實施的犯罪相互關(guān)聯(lián)的情況，以致兩個以上的辦案機關(guān)都有權(quán)管轄的案件。具體到監(jiān)察制度來說，就是既涉及職務(wù)違法犯罪、又涉及其他犯罪，除監(jiān)察機關(guān)外，公安等其他機關(guān)也享有管轄權(quán)的案件。

在監(jiān)察體制改革之前，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件偵查的職能管轄劃分依據(jù)是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》。其中第1條第1項規(guī)定：“公安機關(guān)偵查刑事案件涉及人民檢察院管轄的貪污賄賂案件時，應(yīng)當將貪污賄賂案件移送人民檢察院；人民檢察院偵查貪污賄賂案件涉及公安機關(guān)管轄的刑事案件，應(yīng)當將屬于公安機關(guān)管轄的刑事案件移送公安機關(guān)。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機關(guān)管轄，由公安機關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機關(guān)予以配合?！边@里確立的是分別立案偵查，同時實行“主罪為主”管轄原則。監(jiān)察委員會成立之后，關(guān)于關(guān)聯(lián)案件的管轄權(quán)如何劃分，《監(jiān)察法》第34條規(guī)定：“被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助”。這意味著《監(jiān)察法》在該問題上采取了“監(jiān)察為主”的原則。*龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，《政治與法律》2018年第1期。

根據(jù)該規(guī)定，“監(jiān)察為主”是管轄的一般原則，遇有特殊情況時，也可以由其他機關(guān)為主偵查，監(jiān)察機關(guān)配合。比如嫌疑人涉嫌行賄罪，但又實施了殺人、搶劫等一系列犯罪行為，如果依然由監(jiān)察委員會為主調(diào)查、公安機關(guān)協(xié)助辦案，可能會存在一些不協(xié)調(diào)之處，特別是在職務(wù)犯罪和普通犯罪相關(guān)聯(lián)的案件中、普通案件更為嚴重和復(fù)雜的情況下，如果仍然由監(jiān)察機關(guān)為主辦案，可能對監(jiān)察機關(guān)和偵查機關(guān)都產(chǎn)生不便之處。例如內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)原副主席趙黎平涉嫌在赤峰市某小區(qū)持槍擊中一白色轎車的女駕駛員頭部，隨后將該女子帶至提前踩點的荒山中焚尸、掩埋案。不久，趙某即被當?shù)毓矙C關(guān)抓獲。*參見網(wǎng)易新聞：http：//news.163.com/15/0324/11/ALFG9QKI00014SEH.html，最后訪問時間：2018年3月22日。趙某還涉嫌嚴重職務(wù)犯罪，他在2008～2010年間利用擔任自治區(qū)公安廳廳長的職務(wù)便利，接受請托為有關(guān)公司和個人在收購股權(quán)、承攬工程、職務(wù)晉升等事項上謀取利益，多次收受請托人的錢款共計人民幣2 368萬元。最終趙某被法院以故意殺人罪、受賄罪、非法持有槍支、彈藥罪、非法儲存爆炸物罪判處死刑立即執(zhí)行。*參見央視新聞：http：//m.news.cctv.com/2017/05/26/ARTIbrpITXfIZhMxuDmGul6a170526.shtml，最后訪問時間：2018年3月22日。

如果上述案件發(fā)生在《監(jiān)察法》生效之后，按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，趙黎平涉嫌受賄，一般應(yīng)由監(jiān)察委員會為主調(diào)查。但是相比于受賄罪，其還涉嫌故意殺人等更為嚴重的罪行，且故意殺人等犯罪偵破難度大，偵查危險系數(shù)高，通常還需要動用技術(shù)偵查手段，監(jiān)察機關(guān)可能并不具備偵查此類犯罪的能力；如果適用“監(jiān)察為主”的原則不僅可能影響監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查，還可能延誤對普通刑事案件的偵查。因此，筆者認為，被調(diào)查人既涉嫌職務(wù)犯罪、又涉嫌其他犯罪的，特殊情況下，可以適用“主罪為主”原則。

(三)關(guān)于限制人身自由的強制措施的執(zhí)行問題

根據(jù)《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實及證據(jù)，仍有重要問題需要進一步調(diào)查，如果遇到涉及案情重大復(fù)雜的、被調(diào)查人可能逃跑或自殺的、可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，以及可能有其他妨礙調(diào)查行為的情形，可以將被調(diào)查人留置在特定場所。

留置措施是將被調(diào)查者“置于一個與外界相對隔離的環(huán)境中進行調(diào)查”*馬懷德：《再論國家監(jiān)察立法的主要問題》，《行政法學(xué)研究》2018年第1期。，即在一定期限內(nèi)限制或剝奪被調(diào)查人的人身自由，實質(zhì)上類似于《刑事訴訟法》的強制措施，具有與逮捕相同的法律效果。《監(jiān)察法》第43條規(guī)定：“留置時間不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。”第44條規(guī)定：“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。”從《監(jiān)察法》的表述來看，立法者也認可留置的嚴厲性與逮捕處于同一層級。

在目前的監(jiān)察實踐中，監(jiān)察機關(guān)留置的場所主要有兩個：一個是看守所，另一個是原先紀委的“兩規(guī)”場所。*《積極探索實踐形成寶貴經(jīng)驗，國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，中國政府網(wǎng)，http： / /www．gov．cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440．htm，最后訪問時間：2018年3月22日?；鶎颖O(jiān)察機關(guān)由于缺乏專門的留置場所，一般都交由看守所代押。關(guān)于留置的場所，《監(jiān)察法》沒有作出明確規(guī)定，而是表示將“依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，《監(jiān)察法》頒布后有關(guān)留置場所的設(shè)置還有較大的探討空間。對此，有學(xué)者建議“應(yīng)當明確看守所是留置的統(tǒng)一場所”*陳光中、姜丹：《關(guān)于〈監(jiān)察法(草案)〉的八點修改意見》，《比較法研究》2017年第6期。；還有學(xué)者認為，“考慮到司法資源的有限性及羈押場所的中立性要求，留置場所應(yīng)設(shè)于看守所”*汪海燕：《監(jiān)察制度與〈刑事訴訟法〉的銜接》，《政法論壇》2017年第6期。。筆者認為，被采取留置措施、被限制人身自由的被調(diào)查人通常應(yīng)當關(guān)押在看守所，但是在特殊情況下，由于辦案的需要，也可以考慮將主要被調(diào)查人留置于監(jiān)察機關(guān)辦案場所，將其他行賄人等涉案人員留置于看守所。將主要被調(diào)查人留置于監(jiān)察機關(guān)辦案場所有利于監(jiān)察機關(guān)工作人員對被調(diào)查人訊問，也有利于被調(diào)查人集中時間、精力思考交代問題。另一方面，對多數(shù)涉案人員在看守所實施留置措施可以節(jié)省監(jiān)察機關(guān)大量的人力、物力和財力，也有利于保障相關(guān)被調(diào)查人員的權(quán)利。

(四)羈押期間獲得律師幫助問題

對于監(jiān)察機關(guān)辦理嫌疑職務(wù)犯罪案件中的被調(diào)查人是否可以得到律師幫助的問題，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定?！侗O(jiān)察法》使用職務(wù)犯罪調(diào)查代替?zhèn)刹?，使調(diào)查行為不受《刑事訴訟法》的直接規(guī)制，律師也無法以《刑事訴訟法》為依據(jù)，不能如同在刑事訴訟偵查階段那樣為相關(guān)人提供幫助，包括行使“申請偵查人員回避和申請復(fù)議、提供法律幫助、代理申訴和控告、申請變更強制措施、向偵查機關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關(guān)情況并提出意見”等一系列職權(quán)。

筆者認為，在監(jiān)察機關(guān)辦理的案件中，違紀案件中的被調(diào)查人沒有律師幫助是可以理解的；但是，對于職務(wù)犯罪案件的被調(diào)查人是否能夠得到律師幫助問題，還需要進一步研究。當被調(diào)查人處于留置狀態(tài)、失去人身自由的情況下，他們處于絕對弱勢地位，“他們一般缺乏相應(yīng)的法律知識，被留置后處于無援的狀態(tài)，因而允許被調(diào)查人在被留置后聘請律師，以確保他具備必要的防御能力，這是程序公正和人權(quán)保障的基本要求”*陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》。。聯(lián)合國制定的《保護所有遭受任何形式拘留或監(jiān)禁的人的原則》第11項原則規(guī)定：“被拘留人應(yīng)有權(quán)為自己辯護或依法由律師協(xié)助辯護?！甭?lián)合國制定的《關(guān)于律師作用的基本原則》第7條要求：“各國政府還應(yīng)確保，被逮捕或拘留的所有的人，不論是否受到刑事指控，均應(yīng)迅速得到機會與一名律師聯(lián)系，不管在何種情況下至遲不得超過自逮捕或拘留之時起的48小時?！?楊宇冠等編：《聯(lián)合國刑事司法準則》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2003年，第237、378頁?？梢?，在留置期間的被調(diào)查人得到律師幫助是符合實際需要和國際準則的，在我國與其他國家開展反腐敗國際合作的案件中，被調(diào)查人得到律師幫助也有利于相關(guān)國際合作的展開。

不過，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪的被調(diào)查人是否可能得到律師幫助也不能一概而論，鑒于許多職務(wù)犯罪案件涉及國家機密，律師介入可能影響案件的調(diào)查；或者涉及國家機密，是否讓律師介入需要慎重考慮，建議監(jiān)察機關(guān)建立律師介入審查機制，對當事人申請律師幫助的要求進行審查，根據(jù)案件情況、涉密程度和律師情況而定。