姚勝彪，高 鵬，梁健健，莫榮華

(1.廣西桂海高速公路有限公司，廣西 南寧 530000；2.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100000)

0 引言

耕作層是耕地的精華，耕作層土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，糧食生產(chǎn)的根本保障[1-2]。合理利用耕作層土壤有助于加快土壤熟化，對于保證我國的耕地、糧食和生態(tài)安全意義重大。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速增長，加快了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，大量耕地被非農(nóng)建設(shè)占用，造成珍貴的耕作層土壤資源大量滅失[3-4]。耕作層土壤剝離利用是對“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的落實(shí)，是搶救珍貴的耕作層土壤資源與土壤基因庫的手段[5]，能夠延續(xù)耕地耕作層的土壤肥力，快速提升改良開發(fā)耕地質(zhì)量[6-7]，有效地促進(jìn)耕地質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)建設(shè)[8]。從2014年全國耕地耕作層土壤剝離利用會議到2015年和2016年中央一號文件及各級領(lǐng)導(dǎo)的多次講話中，都強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地的重要性，要求加強(qiáng)耕地保護(hù)、堅(jiān)守耕地紅線、保障糧食安全，主動作為、統(tǒng)籌推進(jìn)，采用強(qiáng)有力的措施全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用。由此可見，隨著占用耕地形勢不斷加劇以及耕地后備資源日益緊缺，耕作層土壤剝離利用工作已逐步上升為國家戰(zhàn)略層面，我國對耕作層土壤資源的保護(hù)意識和保護(hù)程度不斷加強(qiáng)。

1 廣西耕作層土壤剝離工作現(xiàn)狀

廣西針對不同地區(qū)、不同類別的耕作層剝離利用項(xiàng)目開展試點(diǎn)。2013年柳南高速改擴(kuò)建工程為耕作層土壤剝離利用試點(diǎn)項(xiàng)目，探索線性工程剝離利用模式，項(xiàng)目剝離土壤125萬立方米，不僅用于公路邊坡綠化、互通區(qū)綠化和臨時(shí)用地復(fù)墾，而且支持了沿線市縣的土地整治工作；2014年桂林市臨桂縣、荔浦縣等縣區(qū)開展建設(shè)用地耕作層剝離利用試點(diǎn)工作，全市剝離面積80公頃，使200公頃耕地提高耕地質(zhì)量兩個(gè)等別以上，做法切合實(shí)際，經(jīng)驗(yàn)可供借鑒；2015年以南寧市廣西東盟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)作為開發(fā)區(qū)占用耕地耕作層剝離利用試點(diǎn)，試點(diǎn)利用剝離土壤復(fù)墾耕地3.09公頃，有效提升了土地復(fù)墾的質(zhì)量和工作水平；2016年貴港市以大藤峽水利樞紐項(xiàng)目作為水利水電工程耕作層剝離利用試點(diǎn)，設(shè)計(jì)剝離耕作層面積1942.83公頃，主要用于大藤峽工程臨時(shí)用地復(fù)墾。此外，憑祥市、防城港市、梧州市、百色市等也都積極開展耕作層土壤剝離利用試點(diǎn)工作。2016年，廣西耕作層土壤剝離利用工作得到國土資源部認(rèn)可，下發(fā)通知向全國推廣其經(jīng)驗(yàn)做法。

2 廣西耕作層土壤剝離利用政策探索

廣西耕作層土壤剝離利用相關(guān)政策的發(fā)展主要經(jīng)歷了“試點(diǎn)先行——配套政策探究——下發(fā)規(guī)范文件”三個(gè)階段。

2.1 試點(diǎn)先行，積累經(jīng)驗(yàn)

廣西耕作層土壤剝離利用試點(diǎn)工作啟動之初，實(shí)行的自治區(qū)土地管理辦法、整治辦法和復(fù)墾通知等文件中未涉及耕作層剝離，法律政策內(nèi)容缺失。同時(shí)，實(shí)際技術(shù)操作無規(guī)程可供參照，試點(diǎn)工作基本處于摸索狀態(tài)，推動緩慢，執(zhí)行成效不明顯。廣西為更好推行試點(diǎn)，下發(fā)文件成立剝離利用研究課題小組，依托試點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)行工作總結(jié)，為形成有關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和政策文件積累了豐富經(jīng)驗(yàn)、提供各類典型案例支撐。

2.2 政策跟進(jìn)，有規(guī)可依

依托桂林城市開發(fā)建設(shè)、柳南高速改擴(kuò)建工程等耕作層土壤剝離利用試點(diǎn)項(xiàng)目，開展規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與政策機(jī)制的研究，并完成了部分相關(guān)規(guī)范與政策的起草。其中《耕作層土壤剝離利用標(biāo)準(zhǔn)化施工技術(shù)指南》規(guī)定了耕作層土壤的剝離、運(yùn)輸、存儲防護(hù)、利用、驗(yàn)收等一些列的工藝流程、技術(shù)措施和注意事項(xiàng)；《耕作層土壤剝離及利用實(shí)施方案》提出了耕作層土壤剝離利用項(xiàng)目的任務(wù)與目標(biāo)，剝離利用的形式、內(nèi)容與方法等；《耕作層土壤剝離利用暫行辦法》明確了資金來源、剝離范圍、利用方式以及處罰措施；《耕作層土壤剝離保證金管理暫行辦法》提出剝離項(xiàng)目實(shí)施方需繳納保證金，由政府設(shè)置專門賬戶儲存、監(jiān)督、管理，驗(yàn)收合格后返還本息；《耕作層土壤剝離利用獎補(bǔ)辦法》明確了獎補(bǔ)原則、措施、對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等。

2.3 法律出臺，全面推進(jìn)

隨著規(guī)章制度的逐步出臺與完善，廣西對全區(qū)各市縣耕作層土壤剝離利用工作提出了要求與規(guī)定。從《廣西市縣級“十三五”土地整治規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》中提出市縣政府及相關(guān)部門在耕作層土壤剝離利用過程中的相關(guān)任務(wù)和措施到《耕地占補(bǔ)和后備資源開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》鼓勵(lì)各地推進(jìn)實(shí)施耕作層剝離，并明確指定牽頭部門、配合單位和部門以及責(zé)任人。2016年《關(guān)于非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導(dǎo)意見》要求全區(qū)各地針對耕作層土壤剝離利用編制規(guī)劃與規(guī)范，并確立了政府的主體位置和總體目標(biāo)、建立了剝離原則與規(guī)則、確定了項(xiàng)目實(shí)施范圍與程序等[9]。

從廣西政策發(fā)展歷程可以看出，廣西耕作層土壤剝離利用工作從以往的試點(diǎn)，逐步轉(zhuǎn)向了全面推廣，從以往的按需剝離，逐步轉(zhuǎn)向了有多少、剝多少。廣西耕作層土壤剝離從利用方案、施工技術(shù)、資金管理、獎補(bǔ)機(jī)制和管理機(jī)制等方面建立了比較完善的政策體系。

3 對全國耕作層土壤剝離政策發(fā)展的啟示

目前，雖然國土部和農(nóng)業(yè)部下發(fā)了相關(guān)的文件中提及，應(yīng)積極推行耕作層土壤剝離工作，但是針對耕作層土壤剝離相關(guān)的具體實(shí)施，仍缺乏專門的政策依據(jù)。2016年10月由國土資源部組織編寫的《耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》(TD/T1048-2016)正式公布，對耕作層土壤剝離利用調(diào)查、評價(jià)、剝離、儲存、運(yùn)輸、回覆等工作環(huán)節(jié)的技術(shù)內(nèi)容和要求以及技術(shù)流程和方案進(jìn)行了明確的規(guī)定。然而，對于責(zé)任主體、目標(biāo)任務(wù)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、獎補(bǔ)措施等大量問題仍未全面闡明。因此，廣西耕作層相關(guān)政策的推進(jìn)對我國關(guān)于土壤剝離的全國政策機(jī)制建設(shè)具有重要借鑒意義。

3.1 加強(qiáng)立法是基礎(chǔ)

國家的上位法是推動耕作層土壤剝離利用工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。目前雖然部分法律對耕作層土壤剝離利用工作提出了要求，但是強(qiáng)制性不夠、參照性不強(qiáng)，政策執(zhí)行效果不明顯，剝離工作進(jìn)展緩慢。廣西耕作層土壤剝離初期也面臨這一問題，后續(xù)出臺了《土地整治辦法》，專門設(shè)立章節(jié)對該項(xiàng)工作提出硬性要求，大大激發(fā)了地方政府的積極性與主動性，有力推動了廣西耕作層土壤剝離利用工作的開展。因此，要具體落實(shí)全面推進(jìn)耕作層土壤剝離工作中央文件精神，必須出臺相關(guān)的法律、法規(guī)作保障。鑒于國家層面法律適用范圍廣，規(guī)定性強(qiáng)，應(yīng)考慮地區(qū)耕地資源分布、質(zhì)量和稀缺程度等，留有余地，科學(xué)推進(jìn)。

3.2 部門規(guī)定是重點(diǎn)

短時(shí)間內(nèi)修改、建立法律難以實(shí)現(xiàn)，故建議按差別化管理，以部門規(guī)定的方式對耕作層土壤剝離利用具體實(shí)施提出明確要求。廣西耕作層土壤剝離的責(zé)任主體、目標(biāo)與任務(wù)等逐步明確；剝離范圍、利用方式、資金來源等逐漸清晰；施工技術(shù)逐漸標(biāo)準(zhǔn)；獎補(bǔ)措施不斷完善；并積極探索有償交易機(jī)制體制，初步形成了部門體系，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。國土部、農(nóng)業(yè)部也應(yīng)及時(shí)針對政策缺失方面進(jìn)行補(bǔ)位，如制定國家層面的《剝離利用辦法》《剝離保證金管理辦法》《剝離利用獎補(bǔ)辦法》等，完善全國耕作層剝離政策體系的同時(shí)，推動地方耕作層剝離工作的開展，為地方政府編制地方性規(guī)章制度提供參照。

3.3 地方規(guī)章制度是關(guān)鍵

地方是耕作層土壤剝離工作的實(shí)施主體與主要力量，完善地方規(guī)章制度是全面推進(jìn)耕作層土壤剝離利用的關(guān)鍵。廣西通過對全區(qū)各市縣剝離利用提出指導(dǎo)意見，要求編制規(guī)劃，明確職責(zé)任務(wù)，推進(jìn)了全區(qū)的耕作層土壤剝離利用工作。鑒于此，國土部門應(yīng)下發(fā)通知、指導(dǎo)意見等，要求各省(自治區(qū)、直轄市)逐步開展耕作層剝離工作，明確其責(zé)任義務(wù)；要求對相關(guān)文件及時(shí)細(xì)化支撐，建立符當(dāng)各地實(shí)際的政策體系，為當(dāng)?shù)貙?shí)施剝離項(xiàng)目提供標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，進(jìn)而推動全國耕作層土壤剝離利用工作。

3.4 推行試點(diǎn)是方法

在我國耕作層土壤剝離利用政策機(jī)制仍不成熟的情況下，要做到試點(diǎn)先行。廣西通過總結(jié)各地、各類的耕作層土壤剝離利用試點(diǎn)項(xiàng)目的方法與經(jīng)驗(yàn)，不僅推動自治區(qū)有關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)的制定，而且?guī)邮锌h級相關(guān)文件的下發(fā)，成果顯著。因此，國家層面應(yīng)大力開展試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)過程中提取具有普適性的管理制度、實(shí)施辦法、技術(shù)指南等，為各地耕作層土壤剝離工作提出指導(dǎo)性意見，為國家制定相關(guān)的政策措施提供支撐。同時(shí)可以通過跟蹤評價(jià)試點(diǎn)工作，為進(jìn)一步完善政策提供意見與建議。

耕作層土壤剝離利用政策要通過試點(diǎn)逐步探索，不僅從國家層面到相關(guān)部門立法定規(guī)，而且要從省級單位到市縣政府逐步出臺，建立一套完整的耕作層土壤剝離政策體系，使耕作層土壤剝離工作有法可依、有規(guī)可參、有章可循。

4 結(jié)語

廣西通過耕作層土壤剝離利用試點(diǎn)形成的制度規(guī)范、施工標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)工藝等，為國家層面的制度設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定和其他地區(qū)開展耕作層土壤剝離再利用工作積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了借鑒。隨著各地試點(diǎn)工作的逐步推進(jìn)，我國耕作層土壤剝離在政策方面已經(jīng)逐步完善，但是在某些方面仍需要進(jìn)一步探索，耕作層土壤剝離工作仍在路上。

[1]胡傳景，蒲玲媛.構(gòu)建耕作層土壤剝離再利用機(jī)制[J].中國土地，2016(4)：22-23.

[2]洪曙光，許 寧.讓耕地的精華留下來——來自安徽省探索耕作層土壤剝離再利用工作的調(diào)查[J].國土資源通訊，2015(15)：38-40.

[3]鄭巧鳳.溫州市耕地耕作層土壤剝離和再利用工作淺析[J].浙江國土資源，2017(5)：39-40.

[4]夏國剛.耕地耕作層土壤剝離再利用途徑探討[J].農(nóng)場經(jīng)濟(jì)管理，2016(10)：44-47.

[5]王世元.大力推進(jìn)耕作層土壤剝離利用促進(jìn)耕地保護(hù)工作邁上新臺階——在全國耕地耕作層土壤剝離利用現(xiàn)場會上的講話[J].國土資源通訊，2014(21)：9-13.

[6]沈志勤，嚴(yán)慶良，何佑勇.對全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用的思考[J].國土資源情，2015(4)：36-40.

[7]宋子秋.淺談實(shí)施耕作層土壤剝離再利用問題[J].中國土地，2017(3)：43-44.

[8]張 濤，陳東偉.關(guān)于耕作層土壤剝離與利用的思考[J].中國土地，2016(12)：53-54.

[9]黃飛波，陳書榮，范雁陽，等.合理利用耕地資源切實(shí)提高耕地質(zhì)量——解讀《關(guān)于非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用工作的指導(dǎo)意見》[J].南方國土資源，2016(5)：34-36.