高艷

【摘 要】 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃提出的背景下，通過文獻分析法總結出當前農村土地利用過程中存在用地布局分散、用地結構失衡、土地浪費和土地污染的問題，并分析了當前村土地利用規(guī)劃試點地區(qū)的現狀。結合土地利用存在的問題和試點地區(qū)的規(guī)劃現狀，探究出村土地利用規(guī)劃過程中可能存在的問題或面臨的挑戰(zhàn)有6個方面：法律地位不明確、技術標準缺失、多種規(guī)劃并存導致規(guī)劃定位不明確、不同比例尺數據銜接困難、勘察任務重、公眾參與度不高，并從各個方面提出了優(yōu)化村級土地利用規(guī)劃的對策建議，從而促進農村土地的合理利用。

【關鍵詞】 村土地利用規(guī)劃 鄉(xiāng)村振興 合理利用

1 引言

十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰(zhàn)略部署，是決勝全面建成小康社會的重大歷史任務。近日，中共中央國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，《規(guī)劃》的貫徹實施依賴于農村土地的合理有效利用，而現階段，我國農村土地利用存在建設無序、用地粗放、設施缺乏、風貌退化等一系列問題，其中一個重要原因是規(guī)劃缺位。我國現有的土地利用規(guī)劃體系分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5個級別，村土地利用規(guī)劃是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)化的基礎上完成的，還有待進一步的研究和完善，目前在部分省市已開展了試點工作，但其研究仍處于起步階段。

根據統計，截止2015年末，全國農村共有村莊264.5萬個，村莊現狀用地面積14.013萬km2[1]，由此可見鄉(xiāng)村振興對于全面建成小康社會具有舉足輕重的作用。全面建成小康社會，基礎在農業(yè)，難點在農村，關鍵在農民，必須統籌規(guī)劃農村生產、生活和生態(tài)“三生空間”，切實做好村土地利用規(guī)劃，為鄉(xiāng)村建設提供有效的指導，同時探究和完善鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的編制。

2 農村土地利用規(guī)劃現狀

目前村土地利用規(guī)劃主要以村莊建設規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃為主，其他規(guī)劃為輔，通過對試點地區(qū)規(guī)劃情況的整體分析，發(fā)現目前村土地利用規(guī)劃在村莊建設規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃方面還存在一些不足。

在村莊建設規(guī)劃方面，目前一些試點地區(qū)的村莊建設規(guī)劃內容更多關注村莊居民點的空間布局，對于居民點以外的其他區(qū)域規(guī)劃深度不足，不能夠引導村域空間的整體發(fā)展安排。此外對于耕地、基本農田保護和土地整治等方面的內容涉及較少，由此可以看出當前村莊建設規(guī)劃對于生態(tài)保護的問題重視程度較低。

在村土地利用規(guī)劃方面，現行的村土地利用現狀數據和工作底圖所采用的比例尺較大，精度不足，導致村土地利用規(guī)劃存在較多問題。如對于居民點的規(guī)劃設計處于用地布局階段，不能夠直接指導村莊建設工作;對于集體經營性建設用地的規(guī)劃和管控深度不夠，導致集體經營性建設用地難以入市。此外，村土地利用規(guī)劃最終的成果表達方式未考慮領導、村民等非專業(yè)技術人員理解困難的因素，導致規(guī)劃實施效果較差。

3 農村土地利用規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

3.1法律地位不明確

我國村級土地利用規(guī)劃的法律法規(guī)不完善，國家和地方都未出臺關于村級土地利用規(guī)劃方面的法律文件，而目前我國五個層級土地利用規(guī)劃的編制都要依據我國土地利用總體規(guī)劃方面的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和政策，村級土地利用規(guī)劃不屬于現有的土地利用規(guī)劃體系，因此開展村級土地利用規(guī)劃編制缺失理論支撐和法理依據。從各試點地區(qū)的實際情況來看，村級土地利用規(guī)劃的編制缺乏法律依據，使得規(guī)劃的實施效果不佳。

3.2技術標準缺失

目前國家已出臺市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級土地利用總體規(guī)劃的編制規(guī)程及技術標準，但村級土地利用規(guī)劃的相關標準、規(guī)程尚未制定。目前編制村級土地利用規(guī)劃的參考技術標準是：《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）;《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010）;《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》（TD/T1022-2009）;《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃數據庫標準》（TD/T1028-2010）;《基本農田劃定技術規(guī)程》（TD/T1032-2011）;《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188-2007）;《風景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298-1999）;《村莊整治技術規(guī)范》（GB50445-2008）。村級土地利用規(guī)劃缺乏明確的技術標準，在編制過程中技術標準大多依據鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級技術標準來進行規(guī)劃，導致村級土地利用規(guī)劃的編制有一定的局限性。

4 優(yōu)化農村土地利用規(guī)劃措施

4.1制定相關法律法規(guī)

為確保村級土地利用規(guī)劃工作的順利開展，必須首先從法律制度方面給予完善和保障。制定村級土地利用規(guī)劃編制的法律法規(guī)，把規(guī)劃的編制與實施納入法治化范疇，是促進村級土地利用規(guī)劃編制工作順利開展的基礎保障。

4.2加強對村級土地利用規(guī)劃編制工作的指導

村級土地利用規(guī)劃編制缺乏統一的指導性文件，國家相關部門應在總結試點地區(qū)實踐經驗的基礎上，探索科學的規(guī)劃方法，改進規(guī)劃編制體制，進一步加強對村級土地利用規(guī)劃編制工作的指導，出臺推進村級土地利用規(guī)劃編制工作的指導細則，指導各地做好村級土地利用規(guī)劃編制工作。

注釋

[1] 數據來源于住建部《2015年中國城鄉(xiāng)建設統計年鑒》

【參考文獻】

[1] 郭亞東，何長元，任輝.尺度變化與村級土地利用規(guī)劃成果空間數據表達[J].國土資源科技管理，2018，35（04）：71-80.

[2] 王晨歌，張國雄.多規(guī)合一背景下村土地利用規(guī)劃編制內容探析[J/OL].安徽農業(yè)科學，2018（21）：208-212.

[3] 劉友志，胡傳景.鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃編制與思考[J].城鄉(xiāng)建設，2018（06）：34-36.

4] 郭美驊，郝潤梅.村土地利用規(guī)劃編制內容探索研究——以和林格爾縣臺格斗村為例[J].中國國土資源經濟，2017，30（11）：61-66.

[5] 童菊兒，李倩，王倩.村土地利用規(guī)劃編制思路與實踐——以浙江省安吉縣南北湖村為例[J].中國土地，2017（09）：4-7.