陳燦祁，張衛(wèi)東

(1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105；2.浙江理工大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、問題的提出

在經(jīng)濟(jì)全球化和互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展的今天，電子商務(wù)和物流服務(wù)發(fā)展亟須突破“最后一公里”的配送瓶頸。然而在我國(guó)，由于郵政網(wǎng)絡(luò)自然壟斷的屬性，郵政網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施沒有得到充分利用，偏遠(yuǎn)地區(qū)很難實(shí)現(xiàn)快遞下鄉(xiāng)，郵政網(wǎng)絡(luò)效益不能得到有效發(fā)揮。在郵政網(wǎng)絡(luò)低效益的同時(shí)，快遞、物流、金融等新興郵政業(yè)務(wù)領(lǐng)域的限制競(jìng)爭(zhēng)行為愈演愈烈，比如2017年“雙11”購物節(jié)期間中通快遞、圓通速遞、韻達(dá)速遞等六大快遞企業(yè)達(dá)成聯(lián)盟集體漲價(jià)，消費(fèi)者的利益因此受到嚴(yán)重?fù)p害。郵政行業(yè)的反壟斷問題也受到重點(diǎn)關(guān)注。

在反壟斷執(zhí)法過程中，相關(guān)市場(chǎng)的界定是一項(xiàng)最基礎(chǔ)、最核心和最關(guān)鍵的工作。相關(guān)市場(chǎng)的界定，是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行分析的邏輯起點(diǎn)，亦是重要的反壟斷執(zhí)法程序，對(duì)判定企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律后果具有潛在的決定性作用。[1]58-74由于與執(zhí)法密切相關(guān)，世界上許多國(guó)家如美國(guó)、歐盟頒布了相關(guān)市場(chǎng)界定的專門性指南，并在執(zhí)法中推動(dòng)了相關(guān)市場(chǎng)界定理論的發(fā)展。我國(guó)國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)于2009年發(fā)布了《關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》(下文簡(jiǎn)稱《指南》)，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)界定的方法與步驟進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。指南將替代性分析作為界定相關(guān)市場(chǎng)的基本依據(jù)，將SSNIP(假定壟斷者測(cè)試)作為界定相關(guān)市場(chǎng)的常用方法。但是，對(duì)于郵政行業(yè)的反壟斷執(zhí)法而言，由于行政特許專營(yíng)權(quán)的授予以及管制法律的制約，SSNIP方法的適用具有明顯的局限性。而且，郵政運(yùn)營(yíng)商不僅經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)，而且涉足快遞、物流、金融等領(lǐng)域，導(dǎo)致該行業(yè)的反壟斷執(zhí)法更為復(fù)雜。執(zhí)法機(jī)構(gòu)在界定相關(guān)市場(chǎng)時(shí)，不僅要考察傳統(tǒng)郵政市場(chǎng)，還要研討物流市場(chǎng)和快遞市場(chǎng)。除郵政行業(yè)特許專營(yíng)權(quán)與管制法律的制約外，郵政行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)屬性也是相關(guān)市場(chǎng)界定時(shí)有別于傳統(tǒng)的界定因素。郵政通信網(wǎng)絡(luò)是由郵政通信網(wǎng)、郵政處理中心和投遞網(wǎng)等相互連接的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)構(gòu)成，不同的網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)導(dǎo)致差別性的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘[2]343-376，這些經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性實(shí)質(zhì)上影響了相關(guān)市場(chǎng)的界定。

自20世紀(jì)90年代以來，世界各國(guó)開啟了郵政行業(yè)放松管制的改革，通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制打破壟斷。歐盟自2013年完全取消郵政專營(yíng)，在郵政行業(yè)強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法。在我國(guó)大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，放開郵政行業(yè)價(jià)格管制，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法已是大勢(shì)所趨。經(jīng)驗(yàn)表明，由于管制法律和制度不同、行業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性不同和管制目標(biāo)不同，郵政行業(yè)的反壟斷執(zhí)法具有特殊性，相關(guān)市場(chǎng)的界定意義更為突出。本文以我國(guó)管制領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法和歐盟郵政行業(yè)反壟斷執(zhí)法既有經(jīng)驗(yàn)為文本，探討作為郵政行業(yè)反壟斷執(zhí)法基礎(chǔ)的郵政行業(yè)的相關(guān)市場(chǎng)界定，包括相關(guān)商品市場(chǎng)界定和相關(guān)地域市場(chǎng)界定。

二、郵政行業(yè)相關(guān)商品市場(chǎng)的界定

界定郵政行業(yè)的相關(guān)商品市場(chǎng)，既要考慮需求交叉彈性，也要探討合理的互換可能性，更要分析商品特有性質(zhì)及用途。為了在郵政行業(yè)適用競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，給企業(yè)和成員國(guó)提供指引，歐盟委員會(huì)專門發(fā)布了《關(guān)于郵政部門適用競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和評(píng)估郵政部門相關(guān)國(guó)家措施的通告》[注]Official Journal of the European Communities’06/01/98’No.C39’Notice from the Commission on the application of the Competition Rules to the Postal Sector and on the assessment of certain state measures relating to Postal Services.。借鑒歐盟立法及實(shí)踐，下面主要從橫向商品特性、縱向郵政網(wǎng)絡(luò)和客戶群方面來分析郵政行業(yè)相關(guān)商品市場(chǎng)的界定。

(一)從商品特性角度界定相關(guān)市場(chǎng)

就商品特性而言，郵政商品的內(nèi)容、郵件量、投遞時(shí)間、郵件大小、尺寸、重量和目的地是市場(chǎng)界定的主要考量因素。從內(nèi)容來看，普通信件所承載的信息各不相同，而直接郵件(如商業(yè)廣告或印刷品)所載明的信息基本一致。從郵件量來看，與單個(gè)郵件相比，大宗郵件寄遞實(shí)行郵資總付辦法收費(fèi)，程序更加便捷。從目的地來看，本地、國(guó)內(nèi)和國(guó)際郵件的處理規(guī)則和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。

郵政專營(yíng)賦予了國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和特殊的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在丹麥郵政壟斷案[注]Case C-23/14’Post Danmark A/S v Konkurrencer det’2015.中，歐洲法院認(rèn)定，丹麥郵政由于專營(yíng)50克以下信件的寄遞業(yè)務(wù)，在大宗郵件市場(chǎng)擁有95%的市場(chǎng)份額。而且，70%的市場(chǎng)份額來源于郵政專營(yíng)。在郵政專營(yíng)的管制環(huán)境下，郵政服務(wù)根據(jù)內(nèi)容可以分為專營(yíng)服務(wù)和非專營(yíng)服務(wù)，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商也會(huì)區(qū)別對(duì)待普通信件和直接郵件。例如，提供給大宗直接郵件更低的價(jià)格和各種折扣，而對(duì)專營(yíng)范圍內(nèi)的普通信件不提供折扣或者只提供較少的折扣。另外，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商對(duì)直接郵件有最低數(shù)量限制，并且可能要求寄件人承擔(dān)預(yù)先分揀工作。與普通信件不同，直接郵件對(duì)投遞的時(shí)間要求較低。[注]根據(jù)我國(guó)郵政局發(fā)布的《郵政普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，我國(guó)普通信件的全程時(shí)限是直轄市、省會(huì)城市間3～6天，印刷品、包裹的全程時(shí)限是直轄市、省會(huì)城市間5～10天。那么，普通信件和直接郵件是否屬于同一相關(guān)市場(chǎng)呢？從需求替代來看，這兩種商品只能部分地替代對(duì)方。在確定需求方的替代可能性時(shí)歐盟委員會(huì)是以被考察產(chǎn)品的屬性為基準(zhǔn)的。[3]83-260由于內(nèi)容不同，這種替代是單方向的。雖說可以將直接郵件作為普通信件寄遞，但因?yàn)槠胀ㄐ偶泥]資過高，寄件人沒有動(dòng)力這么做。通常來說，寄件人不會(huì)以低效率的直接郵件方式來寄遞普通信件。但對(duì)于某些信件，特別是大宗郵件，如銀行對(duì)賬單，寄件人也可能會(huì)以資費(fèi)更低的直接郵件方式寄遞。從供給替代來看，只要實(shí)行郵政專營(yíng)，其他經(jīng)營(yíng)者就不能提供信件服務(wù)。在管制環(huán)境下，無論是考慮需求替代還是考慮供給替代，都沒有能夠?qū)?guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商行為構(gòu)成直接、有效競(jìng)爭(zhēng)約束的市場(chǎng)力量。因此，普通信件和直接郵件不屬于同一相關(guān)市場(chǎng)。

如果取消郵政專營(yíng)，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商的商品范圍可能會(huì)發(fā)生變化。市場(chǎng)放開后，面向企業(yè)客戶的大宗郵件市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)。因?yàn)榕c生產(chǎn)流程和成本結(jié)構(gòu)無關(guān)，私人郵政運(yùn)營(yíng)商不會(huì)根據(jù)內(nèi)容來區(qū)分郵件。在完全開放的市場(chǎng)環(huán)境下，地域價(jià)格歧視更加明顯。瑞典郵政由于針對(duì)大宗郵件制定多區(qū)域地域價(jià)格結(jié)構(gòu),被競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法院認(rèn)定為濫用市場(chǎng)支配地位。[注]Cohen, R., Jonsson, P., Robinson, M., Selander, S., Waller, J., & Xenakis, S’The impact of competitive entry into the Swedish postal market’ February’2007’In CRRI conference on postal and delivery economics. Bern.另外，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商可能會(huì)要求寄件人自己預(yù)先分揀郵件，以及寄遞郵件需要達(dá)到最低數(shù)量。這樣，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商的要求也從郵寄商品內(nèi)容轉(zhuǎn)向預(yù)先分揀和最低郵件量。郵政運(yùn)營(yíng)商的生產(chǎn)流程決定是否存在供給替代。如果私人郵政運(yùn)營(yíng)商主要提供大宗郵件的預(yù)先分揀服務(wù)，他們可能不會(huì)配置分揀設(shè)施，也可能采取不同的投遞頻次，比如每周投遞兩次，而不是每天投遞。如果這些運(yùn)營(yíng)商專注于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，他們可能不會(huì)考慮長(zhǎng)途運(yùn)輸。在這種情形下，除非能夠獲得顯著的額外收入，否則他們不可能向更遠(yuǎn)的地域提供單個(gè)郵件的始端到終端服務(wù)。即使他們嘗試讓集運(yùn)商利用郵政運(yùn)營(yíng)商提供的下游投遞服務(wù)獲得價(jià)格差，但這種供給替代程度不高，不能形成獨(dú)立的單個(gè)郵件市場(chǎng)和大宗郵件市場(chǎng)。

可見，郵政行業(yè)的市場(chǎng)界定取決于多種因素。其中，郵件的內(nèi)容和郵件量是極其重要的因素，而這兩個(gè)因素又與政府管制密切相關(guān)。除此之外，基于郵政行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)特征，目的地也影響相關(guān)商品市場(chǎng)的界定。從客戶的角度看，不同目的地的郵政商品不具有可替代性。一般來說，從甲地寄往乙地的郵件不能替代從甲地寄往丙地的郵件。因此，從需求者角度來看，每一個(gè)目的地構(gòu)成一個(gè)單獨(dú)的市場(chǎng)。當(dāng)然，這個(gè)時(shí)候也需要考慮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件。競(jìng)爭(zhēng)條件相同的目的地所構(gòu)成的相關(guān)市場(chǎng)，與競(jìng)爭(zhēng)條件相異的目的地所構(gòu)成的相關(guān)市場(chǎng)不同。

(二)從郵政網(wǎng)絡(luò)縱向環(huán)節(jié)角度界定相關(guān)市場(chǎng)

縱向分隔郵政網(wǎng)絡(luò)是一種簡(jiǎn)便易行的市場(chǎng)劃分方法。從需求者角度進(jìn)行分析，若要界定縱向市場(chǎng)，需要明確哪些郵政網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)組合構(gòu)成獨(dú)立需求。在商品及服務(wù)之間存在交易上的互補(bǔ)關(guān)系時(shí)，買方有很強(qiáng)的統(tǒng)一購買激勵(lì)。[4]80對(duì)于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)來說，接入管制是企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的前提條件。[5]82-92原則上，客戶寄遞郵件需要整個(gè)郵政網(wǎng)絡(luò)，即全網(wǎng)接入。不過，除了全網(wǎng)接入外，郵政網(wǎng)絡(luò)的接入方式還包括前端接入、中端接入和后端接入等。[6]6-8前端接入是指郵政營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)為客戶開通代辦服務(wù)，如代收代繳水電費(fèi)。中端接入是指國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商為客戶提供分揀、運(yùn)輸服務(wù)。后端服務(wù)是指客戶直接接入郵政支局投遞端，由國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商完成最終投遞。根據(jù)非捆綁定價(jià)和接入條件，不同類型的客戶可能會(huì)選擇不同的接入方式。企業(yè)客戶有時(shí)會(huì)預(yù)先分揀自己的郵件，然后交給國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商運(yùn)輸、最終分揀和投遞。在這種涵蓋中端接入和后端接入的情形下，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商提供的郵政服務(wù)與企業(yè)客戶本身的預(yù)先分揀是否分別屬于兩個(gè)獨(dú)立市場(chǎng)？顯而易見，郵政網(wǎng)絡(luò)各環(huán)節(jié)不能相互替代。但是，如果管制法律允許私人郵政運(yùn)營(yíng)商提供運(yùn)輸、最終分揀和投遞服務(wù)，那么這種可分離的服務(wù)也構(gòu)成一個(gè)相關(guān)市場(chǎng)。

在這里，公共郵政網(wǎng)絡(luò)是否構(gòu)成反壟斷法上的“必需設(shè)施”呢？如果成立必需設(shè)施，授權(quán)接入郵政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)可能會(huì)構(gòu)成單獨(dú)市場(chǎng)。在國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商拒絕競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的接入要求時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制許可。在奧斯卡布朗納案[注]Case C-7/97’Oscar Bronner GmbH & Co. KG v. Mediaprint Zeinungs-und Zeitschriftenverlag Gmbh & Co. KG 1998 E.C.R. I-779.中，歐洲法院認(rèn)為，只有當(dāng)該設(shè)施對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開展業(yè)務(wù)必不可少并且不存在實(shí)際或者潛在替代品時(shí)，才可以認(rèn)定為必需設(shè)施。盡管報(bào)紙出版商建立獨(dú)立的配送體系存在困難，但它可以利用既有的報(bào)紙發(fā)行方法，如郵寄后通過商店和售貨亭銷售報(bào)紙，因此占市場(chǎng)支配地位公司的報(bào)刊發(fā)行網(wǎng)絡(luò)不構(gòu)成必需設(shè)施。歐盟法律沒有明確要求成員國(guó)頒布法律授權(quán)接入公共郵政網(wǎng)絡(luò)，但提議在歐盟層面采取協(xié)調(diào)措施，以確保用戶和普遍服務(wù)提供商在透明和無歧視的條件下接入公共郵政網(wǎng)。

(三)從客戶群角度界定相關(guān)市場(chǎng)

界定相關(guān)市場(chǎng)需要考慮客戶群，不同的客戶需求千差萬別。如上所述，居民客戶通常需要始端到終端一體化服務(wù)，而企業(yè)客戶可能會(huì)自己承擔(dān)郵政網(wǎng)絡(luò)的部分工作，如自己對(duì)商品進(jìn)行預(yù)先分揀，僅要求郵政運(yùn)營(yíng)商提供最終的投遞服務(wù)。同樣，不同的客戶對(duì)郵政服務(wù)質(zhì)量要求也不同，與居民客戶相比，企業(yè)客戶對(duì)時(shí)間要求更高，甚至要求當(dāng)天送達(dá)。在這個(gè)方面，電子通信媒介可能會(huì)替代郵政信件。由于用戶的需求不同，它們之間的替代性可能會(huì)受到限制。然而，隨著加密技術(shù)、電子簽名和電信技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，客戶對(duì)信件的需求可能會(huì)發(fā)生變化。若客戶增加對(duì)替代媒介的需求，那么對(duì)國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商專營(yíng)信件的需求相對(duì)會(huì)減少。不言而喻，不同客戶可能屬于不同的相關(guān)市場(chǎng)。另外，針對(duì)不同客戶的價(jià)格歧視也是界定相關(guān)市場(chǎng)的重要指標(biāo)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，如果郵政運(yùn)營(yíng)商能夠針對(duì)不同客戶持久地實(shí)施價(jià)格歧視行為，可能表明這些客戶不屬于同一相關(guān)市場(chǎng)。

綜上所述，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以從三個(gè)層面界定郵政行業(yè)的相關(guān)商品市場(chǎng)。首先，從橫向?qū)用鎭砜?，郵政行業(yè)的相關(guān)商品市場(chǎng)包括普通信件、直接郵件、快遞服務(wù)等。[7]148-161其次，根據(jù)郵政網(wǎng)絡(luò)的縱向環(huán)節(jié)區(qū)分郵件的收寄、分揀、運(yùn)輸和投遞市場(chǎng)。這種劃分的依據(jù)在于客戶對(duì)寄遞環(huán)節(jié)的需求不同，每個(gè)環(huán)節(jié)均有可能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于利用郵政網(wǎng)絡(luò)成為一個(gè)單獨(dú)的市場(chǎng)，以這種方式來界定郵政市場(chǎng)，適用必需設(shè)施理論相對(duì)容易。再次，甄別客戶群體。居民客戶需要的是從始端到終端的一體化服務(wù)，而企業(yè)客戶要求的是郵政網(wǎng)絡(luò)的不同環(huán)節(jié)。

三、郵政行業(yè)相關(guān)地域市場(chǎng)的界定

界定相關(guān)地域市場(chǎng)的目的是在可能的情況下，市場(chǎng)份額應(yīng)該能夠提供關(guān)于市場(chǎng)勢(shì)力的信息。[8]96郵政行業(yè)相關(guān)地域市場(chǎng)的界定主要依據(jù)需求和供給替代性，但也應(yīng)當(dāng)考慮政府管制措施、郵件目的地等因素。例如，農(nóng)村邊遠(yuǎn)山區(qū)交通不便，陸路運(yùn)輸成本較高，從而形成了與城市地區(qū)不同的相關(guān)地域市場(chǎng)。

(一)從需求替代角度界定相關(guān)市場(chǎng)

界定郵政行業(yè)相關(guān)地域市場(chǎng)，首先需要考慮一定區(qū)域的替代商品，以及當(dāng)該區(qū)域郵政服務(wù)價(jià)格上漲時(shí)，區(qū)域外的經(jīng)營(yíng)者如何做出反應(yīng)。一般情況下，城市地區(qū)除了國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商外，還有私人郵政運(yùn)營(yíng)商，而農(nóng)村地區(qū)僅有國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商。如果國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商提高農(nóng)村地區(qū)的郵政服務(wù)價(jià)格，那么需求者和供給者會(huì)做出哪些反應(yīng)呢？從需求替代角度來看，只有城市郊區(qū)的農(nóng)村客戶可能會(huì)轉(zhuǎn)向城市私人郵政運(yùn)營(yíng)商，并且所寄遞郵件的目的地是城市地區(qū)。對(duì)于國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商來說，相對(duì)于價(jià)格上漲所帶來的利潤(rùn)，這部分需求減少造成的損失微乎其微。不過，假使城市郊區(qū)的農(nóng)村客戶反應(yīng)足夠強(qiáng)烈，使得國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商的漲價(jià)無利可圖，那么這部分的農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該包括在城市地區(qū)的相關(guān)地域市場(chǎng)。從供給替代角度來看，私人郵政運(yùn)營(yíng)商可能會(huì)將服務(wù)延伸到農(nóng)村地區(qū)，至少擴(kuò)展到城市郊區(qū)。如果這樣反應(yīng)足以強(qiáng)烈到能夠?qū)?guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商行為構(gòu)成直接和有效的競(jìng)爭(zhēng)約束，那么應(yīng)該界定為一個(gè)相關(guān)地域市場(chǎng)。

(二)從供給替代角度界定相關(guān)市場(chǎng)

在界定地域市場(chǎng)時(shí)，從供給替代的角度考察的是競(jìng)爭(zhēng)者的份額分布范圍、域外的供給反應(yīng)及潛在競(jìng)爭(zhēng)，供給替代性較需求替代性而言，大多數(shù)情況下供給替代性的作用更為關(guān)鍵。[9]74-79在美國(guó)聯(lián)合包裹公司并購荷蘭TNT Express案[注]Decision of the Commission of 30 January’2013’Case M 6570’UPS/TNT Express.中，歐盟委員會(huì)就區(qū)分了成員國(guó)國(guó)內(nèi)寄遞、歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的國(guó)際寄遞，以及發(fā)送到世界其他地區(qū)的國(guó)際寄遞。這些類別寄遞滿足不同的需求，并且需要不同的寄遞網(wǎng)絡(luò)。歐盟委員會(huì)認(rèn)定，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)小包裹快遞市場(chǎng)有三大經(jīng)營(yíng)者，即美國(guó)聯(lián)合包裹公司、荷蘭TNT Express和德國(guó)DHL，美國(guó)聯(lián)邦快遞公司(FedEx)是規(guī)模較小的第四個(gè)經(jīng)營(yíng)者。這些供應(yīng)商控制著空中和地面寄遞網(wǎng)絡(luò)，其他經(jīng)營(yíng)者不能對(duì)它們形成強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。而且，因?yàn)檫M(jìn)入壁壘高，其他經(jīng)營(yíng)者的議價(jià)能力較弱。由于并購將使市場(chǎng)上主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的數(shù)量從三個(gè)減少到兩個(gè)，顯著妨礙了歐盟成員國(guó)市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)，并可能引起物價(jià)上漲和損害客戶利益，歐盟委員會(huì)做出禁止美國(guó)聯(lián)合包裹公司并購荷蘭TNT Express的決定。歐盟委員會(huì)在郵政并購案件中把供給替代作為需要考慮的重要競(jìng)爭(zhēng)約束力量，有時(shí)還同時(shí)運(yùn)用供給替代性和需求替代性界定相關(guān)地域市場(chǎng)。

(三)從政府管制角度界定相關(guān)市場(chǎng)

政府管制措施在事實(shí)上設(shè)置了進(jìn)入壁壘，影響私人郵政運(yùn)營(yíng)商接入郵政網(wǎng)絡(luò)。郵政行業(yè)放開管制后，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商很可能會(huì)根據(jù)目的地不同實(shí)行價(jià)格差別待遇。面對(duì)私人郵政運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商會(huì)對(duì)城市地區(qū)的郵件收取較低價(jià)格，而對(duì)寄往其他目的地的郵件收取更高價(jià)格?？梢姡缍ㄠ]政行業(yè)的相關(guān)地域市場(chǎng)更需要分析郵件目的地。根據(jù)目的地不同，郵件還可以分為國(guó)內(nèi)郵件和跨境郵件。從本質(zhì)上說，跨境郵件是來自或者到達(dá)其他國(guó)家的郵件。與國(guó)內(nèi)郵件不同，跨境郵件需要兩個(gè)以上國(guó)家或者地區(qū)的不同經(jīng)營(yíng)者共同完成郵政服務(wù)，如出口國(guó)運(yùn)營(yíng)商提供郵件的收寄和運(yùn)輸，進(jìn)口國(guó)運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)郵件的分揀和投遞。在德國(guó)郵政濫用市場(chǎng)支配地位案(Deutsche Post II案)[注]Case COMP/C-1/36.915—Deutsche Post AG—Interception of cross-border mail’OJ 2001 L331/40.中，歐盟委員會(huì)將相關(guān)市場(chǎng)界定為相關(guān)成員國(guó)的跨境郵件寄遞市場(chǎng)，認(rèn)定德國(guó)郵政對(duì)來自英國(guó)的進(jìn)口跨境郵件實(shí)施攔截、索要高價(jià)和延遲投遞。

四、我國(guó)對(duì)歐盟反壟斷法執(zhí)法中相關(guān)市場(chǎng)界定的借鑒

通過對(duì)歐盟郵政行業(yè)立法和實(shí)踐的考察，可以發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法具有特殊性。雖然《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》規(guī)定了相關(guān)市場(chǎng)界定的基本依據(jù)和一般方法，能夠?yàn)閭鹘y(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的反壟斷執(zhí)法提供指導(dǎo)，但對(duì)郵政行業(yè)等管制領(lǐng)域的適用則顯得力不從心。借鑒歐盟既有立法與執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以從以下方面完善郵政行業(yè)相關(guān)市場(chǎng)界定的理論與實(shí)踐：

(一)考量政府管制法律的制約功能

在界定郵政行業(yè)相關(guān)市場(chǎng)中，政府管制法律政策發(fā)揮著舉足輕重的作用。從上面的分析可以看出，管制法律明確郵政專營(yíng)的范圍，影響郵政服務(wù)的提供者、商品特性和客戶群體，從而分離出不同的商品市場(chǎng)和地域市場(chǎng)。例如，如果政府在公共采購中使用特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，那么可能會(huì)對(duì)商品的可替代性產(chǎn)生影響，從而影響相關(guān)商品市場(chǎng)的界定?！多]政法》第五十五條規(guī)定，快遞企業(yè)不得經(jīng)營(yíng)由郵政企業(yè)專營(yíng)的信件寄遞業(yè)務(wù)，不得寄遞國(guó)家機(jī)關(guān)公文。由此可見，我國(guó)信件寄遞和國(guó)家機(jī)關(guān)公文寄遞是兩個(gè)獨(dú)立的相關(guān)商品市場(chǎng)。歐盟郵政行業(yè)改革的基本經(jīng)驗(yàn)是逐步縮小郵政專營(yíng)范圍，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法。為促進(jìn)電子商務(wù)發(fā)展，降低物流成本，我國(guó)需要在郵政行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少郵政專營(yíng)商品的范圍。

對(duì)于限制競(jìng)爭(zhēng)的管制法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)建立事前規(guī)制制度。2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》，建立和完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，是建立現(xiàn)代市場(chǎng)體系，推進(jìn)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有助于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的重要作用。[10]2-102017年10月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局和國(guó)務(wù)院法制辦印發(fā)了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》的通知?？梢哉f，該文件對(duì)于防范政府出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的管制政策措施具有積極作用。但是，該文件僅將公平競(jìng)爭(zhēng)審查對(duì)象限定為政策制定機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，以及起草部門起草的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)，而不包括國(guó)家法律，具有明顯的先天不足性。目前，我國(guó)尚未有公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度適用于郵政行業(yè)的案例。從郵政行業(yè)來看，國(guó)家法律將相關(guān)市場(chǎng)人為地分割開來，更容易限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此也應(yīng)當(dāng)納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍。

(二)酌定管制政策的基本目標(biāo)

構(gòu)成管制政策基礎(chǔ)的主要目標(biāo)包括通過更好地平衡、更有效地實(shí)施社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策來提高社會(huì)福利，以及通過鼓勵(lì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而通過提高競(jìng)爭(zhēng)力來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善消費(fèi)者福利等。[11]121根據(jù)《郵政法》，我國(guó)郵政行業(yè)管制的基本目標(biāo)是保障郵政普遍服務(wù)。

那么，如何實(shí)現(xiàn)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與保障郵政普遍服務(wù)之間的平衡呢？眾所周知，管制法律不同，郵政普遍服務(wù)的范圍不同。在反壟斷執(zhí)法中，歐盟沒有根據(jù)郵政普遍服務(wù)界定相關(guān)市場(chǎng)。但是，歐盟委員會(huì)和歐盟法院已經(jīng)根據(jù)郵政普遍服務(wù)界定了郵政專營(yíng)權(quán)的許可范圍。在郵政普遍服務(wù)范圍內(nèi)，國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商以有盈利的業(yè)務(wù)收入交叉補(bǔ)貼無盈利甚至虧損的業(yè)務(wù)在某種程度上是合理的。質(zhì)言之，既有的判例允許國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商以來源于專營(yíng)業(yè)務(wù)的收入資助非專營(yíng)的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)。但是，如果國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商沒有正當(dāng)理由，以來源于專營(yíng)業(yè)務(wù)的收入資助非普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，從而將其壟斷地位擴(kuò)展到相鄰市場(chǎng)則是非法的?！多]政法》第十五條明確了普遍服務(wù)市場(chǎng)邊界，要求郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務(wù)。郵政普遍服務(wù)市場(chǎng)邊界的確定，應(yīng)該既要保障普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，又能促進(jìn)商業(yè)性業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)。因此，郵政普遍服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)限縮，以減少現(xiàn)行專營(yíng)性業(yè)務(wù)過于寬泛從而對(duì)郵政行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不良影響。

(三)審視郵政網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特性

郵政行業(yè)在某種程度上存在自然壟斷性，具有較小的成本劣加性和成本沉淀性。[12]55-56一個(gè)產(chǎn)業(yè)采取何種結(jié)構(gòu)取決于特定的技術(shù)狀況和制度環(huán)境等因素，這些因素的變化會(huì)引起一個(gè)產(chǎn)業(yè)縱向關(guān)系的變化以及相應(yīng)的管制改革。[13]23郵政行業(yè)在放松管制改革中，屬于低起點(diǎn)緩慢推進(jìn)型，進(jìn)程相對(duì)遲緩。[14]72-87為了促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在法律逐步縮小郵政專營(yíng)的同時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以分別界定郵件的收寄、分揀、運(yùn)輸和投遞市場(chǎng)，并區(qū)分郵政專營(yíng)市場(chǎng)和郵政競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。在我國(guó)現(xiàn)行《郵政法》的規(guī)范框架內(nèi)，除了信件和國(guó)家機(jī)關(guān)公文寄遞屬于郵政專營(yíng)外，郵政企業(yè)還按照國(guó)家規(guī)定辦理機(jī)要通信、國(guó)家規(guī)定報(bào)刊的發(fā)行，以及義務(wù)兵平常信函、盲人讀物和革命烈士遺物的免費(fèi)寄遞等特殊服務(wù)業(yè)務(wù)，這些郵政服務(wù)也構(gòu)成獨(dú)立的相關(guān)市場(chǎng)。必需設(shè)施原理是規(guī)范市場(chǎng)支配地位濫用的重要原則，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)已有相關(guān)立法。例如，《工商行政管理機(jī)關(guān)禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為的規(guī)定》第四條規(guī)定，禁止具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營(yíng)者沒有正當(dāng)理由，拒絕交易相對(duì)人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中以合理?xiàng)l件使用其必需設(shè)施。在具體認(rèn)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮另行投資建設(shè)、另行開發(fā)建造該設(shè)施的可行性、交易相對(duì)人有效開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)該設(shè)施的依賴程度、該經(jīng)營(yíng)者提供該設(shè)施的可能性以及對(duì)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成的影響等因素。根據(jù)這些規(guī)定，如果郵政網(wǎng)絡(luò)符合必需設(shè)施的條件，授權(quán)接入郵政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也可以構(gòu)成獨(dú)立的相關(guān)市場(chǎng)。

郵政行業(yè)相關(guān)市場(chǎng)界定的路徑是以厘定郵政專營(yíng)市場(chǎng)為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)管制目標(biāo)辨識(shí)普遍服務(wù)市場(chǎng)，進(jìn)而分析競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。逐步縮小郵政專營(yíng)后，郵政運(yùn)營(yíng)商以非普遍服務(wù)業(yè)務(wù)收入補(bǔ)貼普遍服務(wù)業(yè)務(wù)是合法的。并且，只有當(dāng)國(guó)家郵政運(yùn)營(yíng)商不能證明已經(jīng)采取合理方式避免以專營(yíng)業(yè)務(wù)收入補(bǔ)貼非專營(yíng)業(yè)務(wù)，尤其是非普遍服務(wù)業(yè)務(wù)時(shí)，才可以運(yùn)用必需設(shè)施原理強(qiáng)制許可其郵政網(wǎng)絡(luò)。