陳紫瑤

摘 要 精準(zhǔn)扶貧是黨的十八大以來我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，而金融支持是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的必要條件。本文以江西省興國縣為研究對(duì)象，探究該地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中的金融支持路徑，介紹其金融支持的現(xiàn)狀、存在的問題并給出政策性建議。

關(guān)鍵詞 精準(zhǔn)扶貧；興國縣；金融服務(wù)

精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)期我國根據(jù)扶貧開發(fā)實(shí)踐和貧困問題的總體特征，以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)為根本目標(biāo)，逐步形成的精準(zhǔn)扶貧政策框架。針對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施，金融扶貧這一政策工具一直發(fā)揮著重要的作用。2014年3月人民銀行聯(lián)合財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等七部委下發(fā)了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》。2015年中央和國務(wù)院出臺(tái)的《打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》以及2016年3月人民銀行等七部委印發(fā)的《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》。一系列扶貧政策的密集出臺(tái)，既說明了金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在支持和服務(wù)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中有著義不容辭的責(zé)任；又體現(xiàn)了金融在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互動(dòng)作用中越來越重視結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和地域的協(xié)同發(fā)展。本文以江西省興國縣為例，研究其目前的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目金融扶貧的發(fā)展情況，分析其中存在的問題并給出政策性建議。

一、興國縣地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及具體貧困情況

興國縣隸屬于江西省贛州市，位于江西省中南部，贛州市北部，地貌以低山、丘陵為主，屬江西的山區(qū)縣。評(píng)價(jià)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展類指標(biāo)包括城鄉(xiāng)居民可支配收入、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、貧困發(fā)生率和城鎮(zhèn)化率。2016年，興國縣城、鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為25330元、9015元，城鄉(xiāng)收入存在幾乎2倍的差距，貧富分化較為明顯；該年度地區(qū)生產(chǎn)總值136.9億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值42億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重約為30.67%；貧困發(fā)生率下降至6.3%，與此同時(shí)城鎮(zhèn)化率上升至48.9%。繼興國縣精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實(shí)以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有較為可觀的進(jìn)程。但是其根源性的貧困問題復(fù)雜，貧困人口遍布全縣廣大鄉(xiāng)村，存量大、對(duì)象多、貧困程度深且基礎(chǔ)薄弱，實(shí)現(xiàn)全縣脫貧的任務(wù)十分艱巨。興國縣全縣總?cè)丝?3.63萬人，而貧困對(duì)象達(dá)到70155人，其中因病致貧人數(shù)占38.26%，因殘致貧人數(shù)占7.33%。全縣貧困村130個(gè)，占全縣行政村總數(shù)的42.8%。

二、興國縣精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目落實(shí)中金融服務(wù)現(xiàn)狀興國縣將精準(zhǔn)扶貧列為政府工作“六大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，結(jié)合“統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金”工作契機(jī)，圍繞脫貧八項(xiàng)指標(biāo)安排脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目3654個(gè)、總投資128953.27萬元，項(xiàng)目涵蓋貧困村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧直補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)扶貧貸款貼息等扶貧到戶項(xiàng)目，易地扶貧搬遷工程，重點(diǎn)推進(jìn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目。為解決扶貧項(xiàng)目推進(jìn)中的資金問題，興國縣采取了以下舉措：（1）建立風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金。風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金對(duì)試點(diǎn)銀行因發(fā)放精準(zhǔn)扶貧貸款而產(chǎn)生的本息損失進(jìn)行等額代償，政府以風(fēng)險(xiǎn)緩釋金為限承擔(dān)有限責(zé)任，按當(dāng)年實(shí)際發(fā)生貸款損失金額進(jìn)行代償，直至風(fēng)險(xiǎn)緩釋基金扣完為止。（2）開展小額信貸保證保險(xiǎn)試點(diǎn)。在全縣試點(diǎn)開展“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”小額信貸保證保險(xiǎn)，由人保財(cái)險(xiǎn)贛州分公司等保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為承接保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，縣政府協(xié)同各貸款銀行共同提供風(fēng)險(xiǎn)保障，按照一定比例分?jǐn)傎J款本金損失。（3）構(gòu)建“4+1”健康扶貧保障體系。在實(shí)行“新農(nóng)合補(bǔ)償、新農(nóng)合大病保險(xiǎn)、農(nóng)村貧困人口醫(yī)療商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、民政醫(yī)療救助”的基礎(chǔ)上，每年從新農(nóng)合基金中劃出專項(xiàng)資金，經(jīng)“四道保障線”應(yīng)報(bào)盡報(bào)后，再實(shí)施“年終二次補(bǔ)償”。

三、精準(zhǔn)扶貧背景下金融扶貧存在的問題

自2014年來“精準(zhǔn)扶貧”思想落地到2016年末，興國縣仍有98個(gè)貧困村未退出，貧困人口45703人未脫貧的情況。經(jīng)研究和分析興國縣在精準(zhǔn)扶貧的金融支持路徑中存在以下幾個(gè)方面的問題：

（1）金融資金管理難度大，推進(jìn)速度慢，資金撥付效率低。由于興國縣貧困人口分布“點(diǎn)多面廣”，廣泛分布在較為分散的農(nóng)村地區(qū)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，網(wǎng)點(diǎn)的選擇很難做到涵蓋所有的貧困人口。稀疏的網(wǎng)店密集度使得邊遠(yuǎn)貧困人口不能及時(shí)與金融機(jī)構(gòu)取得聯(lián)系。這無疑給當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)對(duì)資源的管理帶來很大的困難，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)難以根據(jù)具體情況的變化及時(shí)做出相應(yīng)的措施，從而導(dǎo)致資源配置的滯后性、后續(xù)進(jìn)程的推進(jìn)及資金的及時(shí)撥付。

（2）脫貧資金適用范圍面狹窄，只是解決部分暫時(shí)貧困問題，真正的脫貧難以得到有效解決。小額信貸保證保險(xiǎn)的試點(diǎn)推行雖規(guī)避了貧困戶的還貸風(fēng)險(xiǎn)，但是其貸款金額的限制，難以發(fā)揮脫貧的功效，只能起到貧困戶暫時(shí)性的資金周轉(zhuǎn)問題。扶貧資金有相當(dāng)一部分是用于基本的醫(yī)療和生存保障性物質(zhì)消費(fèi)，扶貧的結(jié)果僅僅是解決了貧困人群的基本生存需求，而忽視了對(duì)貧困人口的發(fā)展需求。

（3）農(nóng)村政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度缺失。興國縣雖然在構(gòu)建“4+1”健康扶貧保障體系中引入了醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制，但并未建立起完善的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。政府沒有建立制度將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與金融扶貧結(jié)合起來，對(duì)保險(xiǎn)公司也沒有實(shí)質(zhì)上的優(yōu)惠措施或者政策性補(bǔ)貼?，F(xiàn)有的金融扶貧生產(chǎn)性項(xiàng)目的借款人也不會(huì)向保險(xiǎn)公司投保，因此一旦投產(chǎn)失敗，可能導(dǎo)致借入資金血本無歸。

（4）金融扶貧體系不完善，保障不充分。在興國縣扶貧工作中，地方政府具有主導(dǎo)地位，金融扶貧表現(xiàn)為在政府的主導(dǎo)下開展的銀行發(fā)放扶貧貸款這種單一方式的扶貧。金融扶貧體系缺乏公開透明的監(jiān)管體制，使得扶貧貸款被大量挪用，導(dǎo)致一些處于社會(huì)底層的貧困攻堅(jiān)戶被忽略的情況時(shí)有發(fā)生。

四、精準(zhǔn)扶貧背景下金融扶貧問題的成因

（1）傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融扶貧問題上較為保守。出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)健經(jīng)營的原因，金融機(jī)構(gòu)除農(nóng)商銀行和郵政儲(chǔ)蓄以外，往往不會(huì)選擇在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)開設(shè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，或者不愿意實(shí)行政府的扶貧政策，金融服務(wù)產(chǎn)品的提供比較單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足貧困地區(qū)的多元化需求。（2）農(nóng)村金融扶貧法制不健全，難以保護(hù)各方利益。一方面，正是由于沒有相關(guān)法律的約束，出現(xiàn)借款的貧困戶逃避銀行債務(wù)，導(dǎo)致銀行利潤受損，銀行出于自身利益最大化的考慮，對(duì)扶貧信貸資金的投入有所下降，同時(shí)進(jìn)一步增加貧困群體申請(qǐng)信貸的門檻。而且，貧困戶的法律意識(shí)低下，信用機(jī)制不健全，導(dǎo)致貧困戶還款意識(shí)不高，很容易出現(xiàn)問題，使銀行信貸變成不良貸款。另一方面，農(nóng)村政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度缺失。從我國現(xiàn)行《保險(xiǎn)法》和《農(nóng)業(yè)法》來看，兩者均未對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做出詳細(xì)具體的規(guī)定，對(duì)于地方性法規(guī)而言更是很少涉及。因此，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿并不強(qiáng)烈，政府對(duì)保險(xiǎn)公司也沒有實(shí)質(zhì)上的優(yōu)惠措施或者政策性補(bǔ)貼。

（3）金融扶貧中，地方政府、金融機(jī)構(gòu)和貧困群體存在多方博弈。盡管在金融扶貧過程中有財(cái)政部給予的補(bǔ)貼，但是金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行金融扶貧政策的時(shí)候，迫于政府的壓力，仍不能實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。由于金融扶貧體系的不健全，加之相應(yīng)的監(jiān)管措施力度不夠則必然導(dǎo)致“尋租”的存在，以致信貸扶貧資金向非貧困群體偏離，難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。金融機(jī)構(gòu)和貧困群體之間存在信息不對(duì)稱，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說增加了壞賬風(fēng)險(xiǎn)，為了規(guī)避這部分金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行往往不愿意貸款給貧困群體。

五、興國縣金融扶貧的政策建議

（1）引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)支持扶貧事業(yè)針對(duì)貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)的不同需求，引導(dǎo)和鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，增加貧困地區(qū)有特色、有潛力的扶貧產(chǎn)業(yè)的信貸投放力度； 政府要加大企業(yè)與金融之間的溝通與協(xié)作，適度發(fā)展地方中小銀行，充分發(fā)揮銀行信貸的主渠道作用，適當(dāng)簡(jiǎn)化貸款程序，降低放貸擔(dān)保、抵押條件，延長貸款期限，提高信用貸款額度；嘗試以林權(quán)抵押、基地抵押等新型信貸抵押模式；為龍頭企業(yè)貸款提供信用擔(dān)保中介服務(wù)，保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化 龍頭企業(yè)的貸款需求。

（2）實(shí)現(xiàn)金融扶貧治理法制化

在興國縣貧困地區(qū)，無論是地方政府，還是金融機(jī)構(gòu)，都不能忽視自身行為的合法性，這便要以國家有關(guān)法律制度為基礎(chǔ)。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，在發(fā)放扶貧貸款時(shí)必須以金融領(lǐng)域法律法規(guī)為先導(dǎo)，國家鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，但是也不能違背貸款管理法律制度。同時(shí)，為了減少貧困群體因?yàn)?zāi)返貧現(xiàn)象，以及分散金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投放信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)，政府需要盡快完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，以發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于金融扶貧的制度保障作用。

（3）加強(qiáng)對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)防范鼓勵(lì)民營企業(yè)、個(gè)體工商戶之間依法互擔(dān)保，逐步建立起 “股權(quán)多元化、管理企業(yè)化、運(yùn)作市場(chǎng)化”的融資擔(dān)保體系，為中小企業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)營造寬松的融資環(huán)境；建立健全科學(xué)的失信懲戒機(jī)制，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、輿論等手段，創(chuàng)造良好的融資環(huán)境；在投資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)制方面，要完善合作經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，通過保費(fèi)補(bǔ)貼的形式為農(nóng)戶購買相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，通過建立風(fēng)險(xiǎn)損失賠償基金應(yīng)對(duì)突發(fā)性、不可預(yù)知或不可抵御的自然災(zāi)害與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，逐步把扶貧產(chǎn)業(yè)納入商業(yè)保險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)防范。

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