王毅　汪海燕

[摘 要]具有外部性內(nèi)化功能的生態(tài)補(bǔ)償制度有助于平衡自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，是中國自然資源保護(hù)制度建設(shè)的關(guān)鍵。中國自然資源保護(hù)生態(tài)服務(wù)政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償在實(shí)施過程中均存在障礙，目前最重要的是制定《生態(tài)補(bǔ)償法》，統(tǒng)籌好政府和市場、中央政府和地方政府的關(guān)系，構(gòu)建起保障生態(tài)服務(wù)受益者付費(fèi)、建設(shè)者和保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹赃\(yùn)行機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]自然資源保護(hù);生態(tài)補(bǔ)償;法律機(jī)制;生態(tài)文明建設(shè)

中國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)可以分為環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)兩大領(lǐng)域。目前，中國的環(huán)境污染防治制度已涵蓋大氣、水、海洋、噪聲、放射性、固體廢物等領(lǐng)域，制度建設(shè)已較為完善。在自然資源保護(hù)領(lǐng)域，近20年來中國先后啟動(dòng)實(shí)施了退耕還林還草、天然林保護(hù)、三北防護(hù)林建設(shè)等重大生態(tài)建設(shè)工程，但制度建設(shè)工作尚存在改進(jìn)空間。

黨的十九大報(bào)告明確要求踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，而生態(tài)補(bǔ)償制度有助于生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的進(jìn)一步完善、落實(shí)。“生態(tài)補(bǔ)償是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)服務(wù)受益者向生態(tài)服務(wù)提供者支付金錢、物質(zhì)或其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為”①。生態(tài)補(bǔ)償制度有助于平衡自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，對(duì)犧牲經(jīng)濟(jì)利益的自然資源主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，激勵(lì)其繼續(xù)對(duì)自然資源主動(dòng)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)。筆者認(rèn)為，作為具有外部性內(nèi)化功能的生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)成為中國自然資源保護(hù)制度建設(shè)的關(guān)鍵。

一、生態(tài)補(bǔ)償制度框架構(gòu)建的理論依據(jù)

（一）外部性內(nèi)化理論為確定生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建目標(biāo)提供了理論依據(jù)

現(xiàn)有研究認(rèn)為：環(huán)境資源問題的經(jīng)濟(jì)根源在于其外部性，包括正外部性與負(fù)外部性，解決外部性的根本方法就是使成本—收益內(nèi)化。其中，破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的負(fù)外部性行為，可通過賠償使其成本內(nèi)化;而保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的正外部性行為，可通過獎(jiǎng)勵(lì)使其收益內(nèi)化。外部性內(nèi)化理論認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)者的收益發(fā)生外溢，外溢的收益由生態(tài)環(huán)境受益者享有。生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建目標(biāo)就是要在生態(tài)環(huán)境建設(shè)者（包括保護(hù)者）與受益者之間形成補(bǔ)償與受償?shù)睦骊P(guān)系。根據(jù)成本—收益內(nèi)化原則，應(yīng)由生態(tài)環(huán)境受益者將其未承擔(dān)成本部分的收益以貨幣或非貨幣的形式支付給生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者與保護(hù)者，支付額度應(yīng)與外溢的收益持平。所有提供生態(tài)服務(wù)的建設(shè)者都應(yīng)該被視為受償主體，所有享用由他人提供生態(tài)服務(wù)的個(gè)人與組織都應(yīng)該被視為補(bǔ)償主體。

可見，所有存在生態(tài)建設(shè)與保護(hù)收益外溢的領(lǐng)域都應(yīng)該實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。森林、草原、濕地、海洋、河流等均是影響人類生存環(huán)境的重要生態(tài)要素，在對(duì)上述生態(tài)要素的保護(hù)存在正外部性的情況下，均應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度。例如，森林資源具有水土保持、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、凈化空氣、固碳釋氧、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)服務(wù)功能，具備巨大的外部經(jīng)濟(jì)性。由于受益的非排他性，投資者在創(chuàng)造森林生態(tài)效益時(shí)的投資，是無法完全從市場途徑收回的，因此，生態(tài)公益林的建設(shè)與保護(hù)者應(yīng)獲得“增益補(bǔ)償”。

（二）公共產(chǎn)品理論和產(chǎn)權(quán)理論為確定生態(tài)補(bǔ)償主體提供了理論依據(jù)

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性三大特性。生態(tài)服務(wù)的部分功能屬于公共產(chǎn)品，如森林生態(tài)系統(tǒng)的固碳功能屬于公共產(chǎn)品，而涵養(yǎng)水源的功能則因存在消費(fèi)上的競爭性而屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這一理論對(duì)確定生態(tài)補(bǔ)償主體、受償主體以及補(bǔ)償渠道具有重要的指導(dǎo)作用。在生態(tài)公共產(chǎn)品的受益主體難以確定的情況下，其提供的生態(tài)服務(wù)無法通過市場機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)償，則此類生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償主體應(yīng)由政府擔(dān)任，其中公共財(cái)政補(bǔ)貼是獲得補(bǔ)償款的主要渠道。生態(tài)準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可根據(jù)科斯定理，通過初始產(chǎn)權(quán)明確建設(shè)主體和受益主體，允許雙方通過市場機(jī)制達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。

（三）可持續(xù)發(fā)展理論為代際補(bǔ)償、國際補(bǔ)償和區(qū)域補(bǔ)償提供了理論依據(jù)

在“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”①的基礎(chǔ)上，可持續(xù)發(fā)展理論對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間關(guān)系的影響，逐漸從重視代際公平發(fā)展到同樣重視國際公平和區(qū)域公平。這一理論為國家之間和地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償提供了理論依據(jù)，特別是在生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償方面。生態(tài)補(bǔ)償不能僅限于資金支付這一種方式，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用技術(shù)、政策等手段作為補(bǔ)充，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能區(qū)的自我發(fā)展能力，更能達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建目的，并最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三者間的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、生態(tài)服務(wù)政府補(bǔ)償?shù)闹贫劝才偶皩?shí)施障礙

（一）生態(tài)服務(wù)政府補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?/p>

生態(tài)補(bǔ)償源于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求，“無論從自然法契約論出于‘人類對(duì)生態(tài)客體的虧欠式償還的正義性出發(fā)，還是從社會(huì)法基于‘公共利益的理性主張來看，生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系應(yīng)當(dāng)是基于‘公平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償關(guān)系”②，而“公平”的價(jià)值目標(biāo)決定了政府在生態(tài)補(bǔ)償中起著絕對(duì)主要的作用。

其一，生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)由法律確認(rèn)并規(guī)范。針對(duì)公共利益主張者極易缺位的現(xiàn)象，由法律來確認(rèn)或形成客觀的公共利益已成為法治社會(huì)的普遍做法。通過立法程序形成公眾對(duì)生態(tài)利益的一致性認(rèn)可，既有助于防止公共利益被濫用，也有助于防止公共利益主張者的缺位。通過法律的明確性能夠確保公共利益的主張者積極主張公益，促進(jìn)公益的實(shí)現(xiàn)。

從理論上看，生態(tài)服務(wù)應(yīng)由政府負(fù)責(zé)提供，因此，當(dāng)生態(tài)服務(wù)源于政府直接的生態(tài)投入時(shí)，就不存在生態(tài)補(bǔ)償問題。例如，公益林區(qū)劃中將國有林區(qū)劃為公益林，禁止或限制對(duì)國有公益林進(jìn)行采伐，此時(shí)就不需要對(duì)國有林主體進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。在自然資源歸屬私人所有的情況下，當(dāng)需要通過限制自然資源的經(jīng)濟(jì)性利用來提供生態(tài)服務(wù)時(shí)，就構(gòu)成了對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征收?，F(xiàn)行《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?3條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！绷硗猓段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！笨梢?，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才攀紫葢?yīng)通過立法程序確定“正外部性”的內(nèi)涵，即生態(tài)補(bǔ)償制度的適用范圍，明確公眾處理生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益發(fā)生沖突時(shí)的一致性態(tài)度，即何種條件下經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)讓位于生態(tài)利益，如何認(rèn)定經(jīng)濟(jì)利益主體的經(jīng)濟(jì)損失以及如何彌補(bǔ)損失都需要予以制度上的確認(rèn)。

此外，生態(tài)補(bǔ)償還具有明顯的公共行政目的，旨在用公共財(cái)政收入彌補(bǔ)私人經(jīng)濟(jì)利益的損失。因此，為保障公共財(cái)政資金征收和使用的規(guī)范運(yùn)行，必須由立法機(jī)關(guān)規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償資金征收利用的標(biāo)準(zhǔn)和程序，并由行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，另外還需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行必要、充分的監(jiān)督①。

其二，政府作為補(bǔ)償主體向生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償。依據(jù)“受益者付費(fèi)”原則，公眾作為生態(tài)服務(wù)的受益者，向被視為公共利益代表的政府付費(fèi)，形成公共財(cái)政，再由政府作為具體的補(bǔ)償主體利用公共財(cái)政資金對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償，以彌補(bǔ)生態(tài)服務(wù)提供者因?qū)崿F(xiàn)公眾的生態(tài)利益而造成的經(jīng)濟(jì)利益損失。政府作為生態(tài)補(bǔ)償主體的確立包括兩方面內(nèi)容：一是明確各級(jí)政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的事權(quán)劃分，二是籌集生態(tài)補(bǔ)償資金對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者實(shí)施補(bǔ)償。

首先，全國性生態(tài)服務(wù)由中央政府提供補(bǔ)償，地方性生態(tài)服務(wù)由省級(jí)政府提供補(bǔ)償，省級(jí)以下地方政府不宜承擔(dān)補(bǔ)償?shù)闹黧w責(zé)任?！皬纳鷳B(tài)學(xué)角度分析，生態(tài)服務(wù)功能在一定空間范圍內(nèi)具有流動(dòng)性特征，生態(tài)價(jià)值可以在異地實(shí)現(xiàn)。因此，以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)償資金來源的政府補(bǔ)償機(jī)制中，生態(tài)功能的衡量應(yīng)立足于相對(duì)宏觀的視角”②，否則容易導(dǎo)致不同地方政府之間責(zé)任承擔(dān)不妥當(dāng)，不符合“受益者付費(fèi)”的基本原則。

其次，由政府通過財(cái)政支付進(jìn)行補(bǔ)償，應(yīng)建立以國家和地方財(cái)政統(tǒng)籌為主、社會(huì)參與為補(bǔ)充的補(bǔ)償資金籌資渠道③。補(bǔ)償資金的來源包括：一是征收生態(tài)稅，征收對(duì)象應(yīng)當(dāng)界定為利用生態(tài)服務(wù)從事營利性活動(dòng)的自然人、法人及其他經(jīng)濟(jì)組織，例如有經(jīng)營收入的森林公園以及淡水養(yǎng)殖等;二是征收生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)，例如自然資源的開發(fā)利用者承擔(dān)對(duì)資源生態(tài)恢復(fù)和對(duì)保護(hù)者補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，應(yīng)提交生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)④。

其三，制訂靈活動(dòng)態(tài)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行的核心與難點(diǎn)，問題的關(guān)鍵在于補(bǔ)償是以生態(tài)服務(wù)功能的價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)還是以生態(tài)服務(wù)的成本投入為標(biāo)準(zhǔn)。用不同的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)估算的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值，結(jié)果會(huì)大相徑庭。以生態(tài)服務(wù)功能為標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算結(jié)果有時(shí)甚至遠(yuǎn)超一個(gè)國家的國民生產(chǎn)總值，因缺乏可操作性，在實(shí)踐中尚無依此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶?shí)例。

筆者認(rèn)為，以生態(tài)服務(wù)的投資成本為標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡拙€，如果低于該標(biāo)準(zhǔn)，必然造成生態(tài)服務(wù)供給不足。生態(tài)服務(wù)的投資成本包括直接成本、發(fā)展成本和機(jī)會(huì)成本。直接成本指的是用于生態(tài)建設(shè)的直接投入，例如因維護(hù)森林生態(tài)環(huán)境、防止盜伐濫伐、防治病蟲害而投入的人工成本和物質(zhì)成本等。發(fā)展成本主要是生態(tài)保護(hù)區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而放棄部分發(fā)展權(quán)所造成的經(jīng)濟(jì)損失。機(jī)會(huì)成本則是因資源選擇不同用途而產(chǎn)生的成本，例如林權(quán)主體因公益林禁伐而無法獲得采伐收益。以江西省安?？h杉木經(jīng)營為例，當(dāng)?shù)?畝林地平均可出材6方，市場價(jià)格約為1000元/方，成本投入達(dá)3200元，杉木生長周期約25年，計(jì)算可得每畝林地采伐收入達(dá)112元/年。理論上，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以此為據(jù)。生態(tài)服務(wù)的投資成本會(huì)受到多種因素影響，例如不同地理位置、不同生態(tài)敏感程度、不同林分起源、不同樹種等都會(huì)影響森林資源整體的生態(tài)功能。森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)成本也存在較大差異，地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便的山區(qū)，禁限伐的機(jī)會(huì)成本和管護(hù)成本較低;地理位置靠近城區(qū)的人工林、優(yōu)質(zhì)天然次生林，禁限伐的機(jī)會(huì)成本和管護(hù)成本較高?？梢姡瑢?duì)這兩類森林資源進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所差異。簡言之，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)綜合考慮生態(tài)區(qū)位、生態(tài)狀況和質(zhì)量等多方因素，結(jié)合不同地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，形成靈活動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而激勵(lì)生態(tài)服務(wù)有效、持續(xù)的供給。

其四，制訂多元化的生態(tài)補(bǔ)償模式。從生態(tài)補(bǔ)償制度的功能上看，存在輸血型生態(tài)補(bǔ)償和造血型生態(tài)補(bǔ)償兩類。僅僅利用生態(tài)補(bǔ)償制度的“資金輸血”功能，還不能充分達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償制度的目的。應(yīng)當(dāng)通過多元化的補(bǔ)償方式，拓展生態(tài)補(bǔ)償制度的“造血”功能，利用可持續(xù)的政策傾斜、項(xiàng)目投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方式，保障生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡。

“生態(tài)利益的公共利益屬性，決定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)以政府補(bǔ)償為主，政府補(bǔ)償?shù)闹饕绞绞琴Y金支持或轉(zhuǎn)移支付?！雹儋Y金補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償模式主要適用于雙方通過協(xié)議達(dá)成一致的情況，可用于恢復(fù)生態(tài)的建設(shè)性投資，但是僅采用單一的資金補(bǔ)償并不能解決所有問題。以生態(tài)移民為例，移民后的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如何進(jìn)行，移民的后續(xù)生活保障如何提供都需要考慮在內(nèi)。如果僅限于一次性的資金補(bǔ)償，那么因移民而引發(fā)的一系列衍生問題均難以得到有效解決。顯然，事先的“內(nèi)在能力建設(shè)”比事后的“工具性被動(dòng)補(bǔ)償”更能實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建的目的②。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為例，對(duì)可以量化的公益林投資和保護(hù)費(fèi)用，即造林過程中涉及的林木種苗、森林防火、防治病蟲害、防止盜伐濫伐以及相應(yīng)的勞動(dòng)力投入等，都可以通過資金支付或者實(shí)物的方式進(jìn)行補(bǔ)償。而發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失則應(yīng)以項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償為主，如加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開展職業(yè)技能培訓(xùn)等。

（二）生態(tài)服務(wù)政府補(bǔ)償制度的實(shí)施障礙

利用公共財(cái)政進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，可能導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償制度在實(shí)施過程中面臨兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是由于信息不對(duì)稱，政府支出可能高于實(shí)際所需費(fèi)用;二是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)或執(zhí)行者存在工作效率低、貪腐的可能性，會(huì)浪費(fèi)、侵占公共財(cái)政。這兩方面的風(fēng)險(xiǎn)均源于中央政府與地方政府對(duì)待生態(tài)補(bǔ)償問題的利益取向。一方面，中央政府基于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綜合性考慮，傾向于保護(hù)生態(tài)利益。另一方面，地方政府為了向中央政府彰顯政績，可能會(huì)按照中央政府的要求進(jìn)行生態(tài)保護(hù)建設(shè)，但是生態(tài)利益的實(shí)現(xiàn)往往會(huì)跨越地方政府官員的任期，而任期內(nèi)短、平、快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更容易向上級(jí)政府凸顯其政績。因此，地方政府可能會(huì)傾向于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的取舍上作出異于中央政府的選擇，導(dǎo)致中央政府的生態(tài)補(bǔ)償方案在實(shí)施過程中發(fā)生異化。再具體到官員個(gè)體，地方政府官員的個(gè)體目標(biāo)也會(huì)影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葘?shí)施情況，生態(tài)利益建設(shè)周期較長，地方政府官員保障生態(tài)利益的積極性十分有限。

分稅制改革導(dǎo)致地方政府在處理地方性事務(wù)時(shí)相應(yīng)的財(cái)政資金受限。而地方政府作為擁有相對(duì)獨(dú)立的資源配置權(quán)限和經(jīng)濟(jì)利益的主體，缺乏將本就有限的資金運(yùn)用于保障生態(tài)利益的積極性，也就是說地方政府缺乏實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度的積極性。中國重要的水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持和防沙治沙重點(diǎn)區(qū)、生物多樣性保護(hù)區(qū)等大多位于西部地區(qū)，在這種情況下，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)往往會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制。例如中國公益林大多位于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，這就導(dǎo)致這些地區(qū)雖然得到中央財(cái)政的補(bǔ)償較多，但也因無法采伐森林資源進(jìn)行盈利而遭受較大的經(jīng)濟(jì)利益損失，且公益林建設(shè)的財(cái)政負(fù)擔(dān)也較重。雖然地方政府在中央政府的政策要求下，會(huì)在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度方面有所作為，但地方政府難以具備保障生態(tài)利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)性，因此在行政壓力之下實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度的效果必然有限。以中國森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)施現(xiàn)狀為例。中央政府和地方政府存在目標(biāo)差異：中央政府進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的最大化;地方政府因缺乏積極實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益的動(dòng)機(jī)，他們的目標(biāo)在于以較低成本完成上級(jí)政府下達(dá)的生態(tài)建設(shè)任務(wù)，這就導(dǎo)致地方政府在實(shí)際開展的公益林計(jì)劃中與生態(tài)補(bǔ)償制度執(zhí)行上與中央政府的目標(biāo)存在差距。中國的森林分類區(qū)劃是以行政區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行的“林種區(qū)劃”，地方政府為降低執(zhí)行成本與林權(quán)主體的談判成本，在實(shí)施林種區(qū)劃及森林生態(tài)補(bǔ)償時(shí)僅考慮林地面積。為保證公益林比例，某些地方政府甚至任意擴(kuò)大公益林面積，從而造成現(xiàn)有的公益林中人工林比重較高，針葉林與闊葉林比重失衡，森林資源總體質(zhì)量不高，生態(tài)公益林的生態(tài)功能等級(jí)偏低的情況。

各地區(qū)的自然資源分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同，對(duì)生態(tài)服務(wù)的貢獻(xiàn)也不相同。如果生態(tài)補(bǔ)償過多地依賴于地方政府，那么地方政府作為獨(dú)立的利益主體，有可能違背中央政府實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度的工作安排。因此，只有有針對(duì)性地解決地方政府與中央政府之間在生態(tài)治理方面存在的目標(biāo)差異問題，才能保障中央政府推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度的目標(biāo)不會(huì)因地方政府的具體實(shí)施發(fā)生異化。

三、生態(tài)服務(wù)市場補(bǔ)償?shù)闹贫劝才偶皩?shí)施障礙

生態(tài)服務(wù)的市場補(bǔ)償機(jī)制是環(huán)境法中“受益者補(bǔ)償”原則的體現(xiàn)，政府、企業(yè)、個(gè)人作為受益人都應(yīng)當(dāng)為其所享受到的生態(tài)服務(wù)“埋單”，形成一種市場激勵(lì)式的生態(tài)補(bǔ)償。市場補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢在于可以降低組織管理成本，通過價(jià)格信號(hào)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，低成本地實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境與合理利用自然資源的目標(biāo)。進(jìn)行生態(tài)服務(wù)的市場補(bǔ)償需要滿足特定的約束條件。由于“生態(tài)服務(wù)”的內(nèi)涵過于抽象，現(xiàn)階段公眾對(duì)生態(tài)利益的理解可能存在不同觀點(diǎn)，因此“生態(tài)服務(wù)市場”的構(gòu)建還需要政府介入。

（一）生態(tài)服務(wù)市場補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?/p>

現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異可能導(dǎo)致公眾對(duì)生態(tài)服務(wù)的敏感度不同。生態(tài)服務(wù)不同于普通商品，生態(tài)服務(wù)成為一種可交換的商品需要公眾環(huán)保意識(shí)的覺醒并形成對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一致性需要。簡言之，當(dāng)一定數(shù)量的公眾均認(rèn)為對(duì)清潔空氣的需要達(dá)到愿意為之付出經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，才可能形成生態(tài)服務(wù)的買方，而在買方需求的引導(dǎo)下才可能有作為生態(tài)服務(wù)提供者的賣方出現(xiàn)。此時(shí)，“生態(tài)服務(wù)”成為一種稀缺的、可控的商品時(shí)才會(huì)形成生態(tài)服務(wù)市場。森林碳匯交易是中國目前適用最廣的生態(tài)服務(wù)市場補(bǔ)償，以其為例來看，市場補(bǔ)償制度的運(yùn)行需要確定交易主體和客體，形成生態(tài)服務(wù)的市場供求機(jī)制，同時(shí)還需要政府提供配套的制度建設(shè)。

第一，確定交易主體。森林生態(tài)服務(wù)提供者，即公益林林權(quán)主體，構(gòu)成了森林碳匯市場的賣方，而買方則包括了承擔(dān)溫室氣體減排責(zé)任的公司、企業(yè)、政府、環(huán)境保護(hù)組織及普通公眾。人們?cè)敢鉃樯痔紖R付費(fèi)，往往源自于自身環(huán)保意識(shí)的覺醒或者規(guī)則約束的要求。根據(jù)買方對(duì)森林碳匯需求產(chǎn)生原因的不同，可將其分為兩類：一類是自愿購買主體，例如環(huán)保組織以及基于社會(huì)責(zé)任或公益服務(wù)目標(biāo)的企業(yè);另一類是法定購買主體，即承擔(dān)法定減排義務(wù)的企業(yè)，其生產(chǎn)經(jīng)營中超過排放配額的部分必須通過市場機(jī)制為碳排放付費(fèi)。

第二，確定交易客體。交易客體即森林碳匯，其從一個(gè)抽象的概念轉(zhuǎn)化為可交易的客體，首先必須通過技術(shù)手段將其特定化，其次還需要通過立法手段確定碳排放總額，并將排放總額在相關(guān)主體之間實(shí)現(xiàn)公平有效的初始分配，同時(shí)允許企業(yè)通過購買森林碳匯完成減排任務(wù)。

第三，形成市場供求機(jī)制。市場供求機(jī)制的運(yùn)行需要兩個(gè)前提條件：一是消費(fèi)者必須愿意而且能夠?yàn)樯鷳B(tài)服務(wù)付費(fèi)，二是生產(chǎn)者必須愿意而且能夠提供生態(tài)服務(wù)。由于市場上缺乏“足夠多”的森林碳匯消費(fèi)者，交易價(jià)格的形成并不是源于供求雙方眾多參與者的博弈，而是依賴于供求雙方一對(duì)一的談判。在實(shí)際操作中，森林碳匯的生產(chǎn)者大多此處偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于信息不對(duì)稱，其在與森林碳匯消費(fèi)者的談判中往往處于弱勢。

第四，政府為市場機(jī)制有效運(yùn)行提供配套措施。森林碳匯市場的有效運(yùn)行需要政府干預(yù)并建立保障市場機(jī)制有效運(yùn)行的配套措施，包括：建立受益者參與的森林生態(tài)服務(wù)價(jià)格決策機(jī)制;建立信息服務(wù)中介組織為森林碳匯生產(chǎn)者提供市場交易信息，提高其議價(jià)能力;加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳，促進(jìn)形成生態(tài)服務(wù)自愿購買主體。

（二）生態(tài)服務(wù)市場補(bǔ)償?shù)膶?shí)施障礙

隨著公眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，生態(tài)服務(wù)的稀缺性能夠逐步實(shí)現(xiàn)。而如何在技術(shù)上控制“生態(tài)服務(wù)”，從而避免“搭便車”的問題，是目前生態(tài)服務(wù)市場機(jī)制運(yùn)行所面臨的最大障礙。中國已經(jīng)構(gòu)建了針對(duì)正外部性的森林生態(tài)服務(wù)市場補(bǔ)償機(jī)制和內(nèi)化負(fù)外部性的排污權(quán)交易制度，但在實(shí)施過程中還存在以下障礙：

第一，市場交易主體難以確定。以森林生態(tài)補(bǔ)償為例，森林生態(tài)產(chǎn)品具有廣泛受益的特點(diǎn)，受益者眾多且難以確定，實(shí)際受益者往往基于“搭便車”心理而隱瞞自己的真實(shí)需求，不愿意主動(dòng)付費(fèi)，難以形成供給者與受益者之間的合同關(guān)系。在排污權(quán)交易中也存在主體難以確定的問題，“目前需求、供給主體不充分，排污權(quán)市場供需主體缺位，無法形成完整的交易市場”①。

第二，市場交易客體的確定存在技術(shù)性困境。受技術(shù)條件約束，無論是森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的確定還是污染物排放總量的核定，均存在一定的困難。目前，中國尚缺乏全國統(tǒng)一的森林碳匯計(jì)量檢測體系，森林生態(tài)產(chǎn)品的功能和價(jià)值均難以進(jìn)行精確定量，使得森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠跫s構(gòu)架難以形成，森林生態(tài)市場交易的基礎(chǔ)不夠穩(wěn)定。在排污權(quán)交易市場化機(jī)制的實(shí)施過程中也存在類似問題，比如環(huán)境容量測算不夠精確，各類污染物的排放總量和污染物總體的排放量如何確定，均存在著技術(shù)上的難題。

第三，政府干預(yù)市場的程度難以界定。生態(tài)服務(wù)市場補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施離不開政府的介入，例如森林生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的確定、環(huán)境容量總量的確定、補(bǔ)償價(jià)格的確定、交易平臺(tái)的建設(shè)等均需要政府的引導(dǎo)，單靠市場難以保障整個(gè)生效補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行。但在實(shí)踐操作中，政府和市場之間難以形成良性的互動(dòng)關(guān)系，比如若政府直接對(duì)排污權(quán)交易進(jìn)行定價(jià)，就難以形成合理價(jià)格從而扭曲市場，進(jìn)而影響排污權(quán)交易對(duì)污染物控制的貢獻(xiàn);政府是否能夠公平合理地進(jìn)行排污權(quán)的初始分配，也是影響排污權(quán)交易市場有效運(yùn)行的前提。

四、研究結(jié)論及對(duì)策建議

中國的生態(tài)補(bǔ)償制度主要是在中央和地方政府的各級(jí)政策文件中提及，2014修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！钡?，如何進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w細(xì)則尚無明確規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償制度是作為權(quán)利保障與利益平衡機(jī)制的補(bǔ)償制度，同時(shí)又是一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行依賴于常規(guī)化的制度依據(jù)。因此，筆者認(rèn)為目前最重要的是制定《生態(tài)補(bǔ)償法》，構(gòu)建起保障生態(tài)服務(wù)受益者付費(fèi)、建設(shè)者和保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹赃\(yùn)行機(jī)制。

第一，《生態(tài)補(bǔ)償法》應(yīng)明確規(guī)定受益者付費(fèi)的基本原則，對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者進(jìn)行充分、合理的補(bǔ)償。當(dāng)受益者能夠界定或者界定成本不高時(shí)，由受益者直接付費(fèi);當(dāng)受益者無法界定或界定成本較高時(shí)，由政府以公共財(cái)政資金實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍應(yīng)涵蓋生態(tài)建設(shè)的所有投資成本，同時(shí)結(jié)合不同區(qū)域生態(tài)貢獻(xiàn)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異來確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分合理地彌補(bǔ)生態(tài)服務(wù)提供者的經(jīng)濟(jì)損失。

第二，應(yīng)擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道，采取多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式，有效彌補(bǔ)自然資源保護(hù)者和建設(shè)者因生態(tài)保護(hù)而受損的經(jīng)濟(jì)利益。

第三，通過立法程序確定中央政府與地方政府之間以及不同地方政府之間在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的責(zé)任范圍，合理配置中央政府與地方政府以及不同地方政府之間在生態(tài)治理上的事權(quán)和財(cái)權(quán)，激發(fā)地方政府投資生態(tài)建設(shè)的意愿。

第四，建立生態(tài)服務(wù)市場補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償市場機(jī)制的有效運(yùn)行需要政府提供相應(yīng)的公共服務(wù)，例如建立信息發(fā)布平臺(tái)幫助買賣雙方實(shí)現(xiàn)信息互通，設(shè)計(jì)交易平臺(tái)降低市場機(jī)制運(yùn)行的交易成本等。為保障生態(tài)服務(wù)市場機(jī)制的有效運(yùn)行，政府可提供以下幾種配套：明確界定“生態(tài)服務(wù)功能”產(chǎn)權(quán);降低“生態(tài)服務(wù)功能”的交易成本;完善生態(tài)服務(wù)市場交易的相關(guān)技術(shù)信息①。