陳 兵，馬賢茹

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),“三農(nóng)”問(wèn)題是制約我國(guó)全面建成小康社會(huì)的主要問(wèn)題，而其中最為核心的問(wèn)題是農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)與治理。農(nóng)村環(huán)境治理水平是一個(gè)國(guó)家農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作水平和環(huán)境保護(hù)能力的集中體現(xiàn)，其最為穩(wěn)定和可期待的治理路徑和實(shí)施方式乃是法治。法治是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的基礎(chǔ)路徑[1]，這主要體現(xiàn)在環(huán)境法律體系對(duì)農(nóng)村環(huán)境法律治理目標(biāo)、方向及任務(wù)具有指引和解釋作用，對(duì)農(nóng)村環(huán)境法律治理的具體方式方法和行為規(guī)則具有規(guī)范作用，對(duì)設(shè)定和保障農(nóng)村環(huán)境系統(tǒng)下各個(gè)利益主體的權(quán)利和利益具有權(quán)威意義,對(duì)建立農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)的多元參與機(jī)制具有推進(jìn)作用,是科學(xué)全面系統(tǒng)地建成農(nóng)村環(huán)境治理體系的最優(yōu)路徑和最佳方式。然而,現(xiàn)實(shí)卻不盡如人意。依法治國(guó)、全面建設(shè)法治中國(guó)是當(dāng)前最為基本和重要的治國(guó)理念和治國(guó)方式,無(wú)容置疑地融入到國(guó)家、政府及社會(huì)治理的方方面面,農(nóng)村環(huán)境治理亦在其中,但在具體操作過(guò)程中,卻存在著法治資源配置不合理,運(yùn)行成本與實(shí)際效用即投入產(chǎn)出比不高的囧況,農(nóng)村環(huán)境法治尚待落實(shí)。

事實(shí)上,忽視法律供給的質(zhì)量和運(yùn)行的實(shí)效,不僅會(huì)導(dǎo)致繁雜擾民,有損民眾對(duì)法治的信賴感,而且會(huì)降低法治資源配置的效率,造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi),損害法律在現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)威性。這種情況也普遍存在于農(nóng)村環(huán)境治理的法治化建設(shè)之中,導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理的法治成本投入不足與使用過(guò)高并存的二律反悖現(xiàn)象的出現(xiàn)。如果說(shuō)農(nóng)村環(huán)境治理的法治化工程屬于國(guó)家和社會(huì)應(yīng)予供給的公共服務(wù)和產(chǎn)品的話,這一現(xiàn)實(shí)亦正好反映了當(dāng)前普遍存在的供給側(cè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題,不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,也出現(xiàn)在國(guó)家和社會(huì)治理領(lǐng)域。尤其是在后者層面,其改革的成效直接關(guān)乎前者的成敗。不解決制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行中存在的問(wèn)題,其他改革都是不徹底的、不成功的。

習(xí)近平總書記在2016年1月主持召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要性。供給側(cè)改革核心在于擴(kuò)大有效供給,而擴(kuò)大有效供給的關(guān)鍵在于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu),而優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的前提又在于完善生產(chǎn)要素供給[2]。從法治的維度看待供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革,其實(shí)質(zhì)則在于充分認(rèn)識(shí)到供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整涵攝了法治作為一種具有公共屬性的稀缺資源的基本認(rèn)知,法治作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給也應(yīng)當(dāng)是有效的,其法治各要素的供給必須是完善的,法治運(yùn)行的實(shí)效應(yīng)經(jīng)得起評(píng)估。簡(jiǎn)言之,法治資源配置需合理，法治效用實(shí)現(xiàn)需優(yōu)化,注重法治需求從“有沒(méi)有”向供給的“好不好”轉(zhuǎn)變,最終實(shí)現(xiàn)良法善治。

具體到農(nóng)村環(huán)境治理的法治化工程,就是如何在供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的背景下,科學(xué)地為農(nóng)村環(huán)境治理提供制度支撐和機(jī)制保障,加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理體系的法治化和治理能力的現(xiàn)代化。為此,不妨大膽假設(shè)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的法治化進(jìn)路可以環(huán)境正義和代際公平為價(jià)值基礎(chǔ),以多元主體環(huán)境權(quán)益及其保障為制度基礎(chǔ),建立包含政府、市場(chǎng)主體、環(huán)境組織、當(dāng)?shù)鼐用裨趦?nèi)的多方參與、成本共擔(dān)、利益共享的法治模式[3]。為此,本文擬從我國(guó)農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)狀、特征及其治理難點(diǎn)入手,速描當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理法治化的必要性與現(xiàn)實(shí)性,在此基礎(chǔ)上深入解析現(xiàn)實(shí)法治化治理的成本結(jié)構(gòu)與績(jī)效,從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,尋找突破點(diǎn),從農(nóng)村環(huán)境立法、農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法以及農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐用袷胤ㄅc違法現(xiàn)實(shí)等層面,提出農(nóng)村環(huán)境治理法治成本的科學(xué)配給與優(yōu)化運(yùn)行的可行方案,以加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力的法治化與現(xiàn)代化改革目標(biāo)。

二、當(dāng)下農(nóng)村環(huán)境的特征及治理難點(diǎn)

農(nóng)村環(huán)境通常是指在農(nóng)村地區(qū)范圍內(nèi)影響人們生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體,包括農(nóng)村范圍內(nèi)的大氣、水域、耕地、林地、草地、礦藏、野生生物、生活區(qū)設(shè)施和生產(chǎn)區(qū)設(shè)施等[4]。

(一)農(nóng)村環(huán)境的主要特征

就目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀而言,情況非常復(fù)雜和嚴(yán)峻,具有點(diǎn)源污染與面源污染共存、生活污染和工業(yè)污染疊加、各種新舊污染與二次污染相互交織、工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的時(shí)代特征。在環(huán)境污染方面,除因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的面源污染外,還因農(nóng)村工礦業(yè)的發(fā)展,使得具有城市特征的點(diǎn)源污染同樣存在。在生態(tài)破壞方面,相對(duì)于城市生態(tài)系統(tǒng)較為簡(jiǎn)單而言,農(nóng)村則是由山地、水林、濕地、野生動(dòng)植物等組成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng),不僅供給當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活所需,還承擔(dān)著保存生物多樣性的功能?？傮w而言,可將農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題分為環(huán)境污染與生態(tài)破壞兩大類。環(huán)境污染主要表現(xiàn)為水污染、土地污染以及大氣污染，生態(tài)破壞則主要表現(xiàn)為耕地面積減少、水土流失嚴(yán)重等[5]。

需要特別指出的是,當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題并不僅是由當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活活動(dòng)所造成,很大程度上也是因?yàn)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)組織或者城市工業(yè)企業(yè)的環(huán)境污染和次生污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移所致。就近年來(lái)重大環(huán)境污染事件統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,其中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織造成的重大農(nóng)村環(huán)境污染事件占環(huán)境污染事件總數(shù)的17%,城市工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁污染造成的農(nóng)村環(huán)境污染事件占環(huán)境污染事件總數(shù)的34.5%[6]。目前,全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織“三廢”排放量占到了工業(yè)企業(yè)“三廢”排放量的1/3,一些主要污染物排放量已經(jīng)接近或超過(guò)工業(yè)企業(yè)的一半以上。譬如,廢水COD和固體廢物等主要污染物排放量已占工業(yè)污染物排放總量的50%以上[6]。從這一現(xiàn)象可以管窺近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)重性。造成這一現(xiàn)象的原因很大程度上仍然是基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)GDP發(fā)展指標(biāo)的誘使,一些污染企業(yè)以產(chǎn)業(yè)承接的名義甚或是非法轉(zhuǎn)移的方式到農(nóng)村地區(qū)從事高污染、高能耗、低產(chǎn)出、低收益的工業(yè)生產(chǎn)或加工[3]。故此,在我國(guó)農(nóng)村廣大地區(qū)其環(huán)境問(wèn)題的生成不僅具有經(jīng)濟(jì)原因,也具有政治因素,是多種因素交織混雜的結(jié)果。尤其是長(zhǎng)期以來(lái)在受到以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為核心的政績(jī)考核體系的影響下,加之環(huán)境生態(tài)反應(yīng)的滯后性,當(dāng)?shù)毓賳T的任期制或項(xiàng)目制評(píng)價(jià)都會(huì)導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理的忽視甚或無(wú)視,最終導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)不得不承受時(shí)下或未來(lái)環(huán)境治理方面的巨大壓力。

(二)農(nóng)村環(huán)境治理的難點(diǎn)與突破

當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)村環(huán)境面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。除了前述的特定發(fā)展時(shí)代給農(nóng)村環(huán)境造成的影響外,還存在著長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村生活生態(tài)一直呈現(xiàn)的“散與廣”的地理特征?！吧ⅰ敝饕寝r(nóng)村居民生活聚集地分布“散”,聚居點(diǎn)的環(huán)境治理和規(guī)?；沫h(huán)境治理都存在投入產(chǎn)出比低的情況,缺乏經(jīng)濟(jì)效益刺激,同時(shí)也缺乏農(nóng)村居民要求集中治理的現(xiàn)實(shí)訴求。另外,與農(nóng)村聚居地“散”布相關(guān)聯(lián)的則是農(nóng)村聚居地的“廣”布。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)仍有一半的人口居住在廣大的農(nóng)村地區(qū),分布廣泛也導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境的治理在各地區(qū)呈現(xiàn)不同地理特征,污染所涉及的自然環(huán)境十分復(fù)雜。這些都是引致當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理難的自然因素。從這個(gè)意義上講,農(nóng)村環(huán)境的治理必須因地制宜、因時(shí)制宜。

與農(nóng)村環(huán)境治理的自然因素相比較,當(dāng)?shù)匚廴舅婕暗纳鐣?huì)環(huán)境因素更為復(fù)雜,這進(jìn)一步加劇了各地區(qū)環(huán)境治理的難度。農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)較松散,個(gè)人產(chǎn)權(quán)制度有待進(jìn)一步明確。農(nóng)村環(huán)境或者說(shuō)農(nóng)村環(huán)境要素與農(nóng)村的土地、森林、草原等集體所有財(cái)產(chǎn)高度重合,交叉甚至混同在一起,即農(nóng)村環(huán)境要素大部分屬于國(guó)家和集體所有，政府不僅代國(guó)家行使全民所有制下的自然資源所有權(quán),而且通過(guò)行政管理權(quán)對(duì)集體所有的土地、森林和草原等行使著實(shí)際的控制權(quán),導(dǎo)致土地、森林和草原等集體所有權(quán)的主體被嚴(yán)重虛化?，F(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中的廣大農(nóng)民并不是實(shí)施上述資源或財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)際主體。一旦發(fā)生環(huán)境污染,在確定污染主體、損害賠償?shù)拳h(huán)節(jié)困難重重。在很多情況下,環(huán)境權(quán)益的侵害者本身就是環(huán)境權(quán)益的所有者或享有者,如何自我歸責(zé)、自我懲處本身就是一個(gè)世界難題。

此外,面對(duì)日益復(fù)雜變化的農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)象,其本身就具有很強(qiáng)的隱蔽性,監(jiān)測(cè)難度大,甚至在有些領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境污染,就目前科技手段而言都很難準(zhǔn)確測(cè)定。以土壤污染為例,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廢水、廢液、廢氣及各種機(jī)械、電子廢棄物中含有的重金屬在土壤中不斷累積,在食物鏈中不斷富集,從而形成對(duì)人體的不可逆轉(zhuǎn)的巨大毒性。目前我國(guó)受污染的耕地約有8 103萬(wàn)公頃,占總耕地面積的8.3%,點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%,其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為13.7%、2.8%、1.8%和1.1%,主要污染物為錫、鎳、砷、汞、鉛、鉻等重金屬以及DDT、多芳烴等有機(jī)物。尤為棘手的是很難通過(guò)一次或者某一階段的檢測(cè)來(lái)確定土壤的污染程度和污染源[7]。

綜上,基于當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染的特征及其治理難點(diǎn),傳統(tǒng)的單純依靠行政力量的運(yùn)動(dòng)式治理已然不能有效解決日益復(fù)雜的污染問(wèn)題,必須尋找多元參與的長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)回應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理需求。這就要求在有效推動(dòng)現(xiàn)行農(nóng)村環(huán)境治理工作的同時(shí),必須積極探索在體制上和機(jī)制上有所創(chuàng)新的模式和方法,做好制度革新過(guò)程中的平穩(wěn)過(guò)渡和有效銜接。為了保證農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)沿著前述目標(biāo)有序推進(jìn),加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的法治化建設(shè)就成為最優(yōu)選擇,充分發(fā)揮法的安定性、平衡性及公正性在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用,真正為農(nóng)村環(huán)境治理提供有效的法治供給。

三、農(nóng)村環(huán)境治理的法治成本素描

實(shí)踐中,針對(duì)農(nóng)村環(huán)境日益惡化的現(xiàn)狀和不斷增長(zhǎng)的治理需求,中央和地方雖然高度重視,但具體行動(dòng)仍較為遲緩,尚未建立起科學(xué)系統(tǒng)覆蓋全面的農(nóng)村環(huán)境治理法治體系,且缺乏對(duì)現(xiàn)行法治構(gòu)件的成本評(píng)估與實(shí)效分析。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到,法治作為一種國(guó)家和社會(huì)治理的公共產(chǎn)品,其設(shè)計(jì)與運(yùn)行成本是以社會(huì)公眾利益為代價(jià)的,其稀缺性和有用性要求參與法治體系的各個(gè)主體應(yīng)考慮到其成本的合理分擔(dān)和科學(xué)使用,以系統(tǒng)有效解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為原則,嚴(yán)格控制農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中的法治成本投入和使用。切不可“舊賬”未清(主要是指缺乏針對(duì)性、有效性地解決農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題),又添“新債”(主要是指在農(nóng)村環(huán)境治理中非科學(xué)不合理地濫用法治資源)。在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要時(shí)必須充分認(rèn)識(shí)到法治資源的有限性,通過(guò)科學(xué)合理地配置法治資源，更好地推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理。

法治成本是指依法治理過(guò)程中所耗費(fèi)的人力、物力和財(cái)力的總和。法律成本主要包括形成法律的成本、實(shí)施法律的成本和遵守法律的成本[8]。基于此,結(jié)合農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)狀況,主要從農(nóng)村環(huán)境治理立法、執(zhí)法以及守法三個(gè)層面,初步評(píng)價(jià)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理的法治成本,以期為下一步優(yōu)化成本投入與運(yùn)行提供參考。

(一)農(nóng)村環(huán)境治理的立法成本

立法成本是指立法過(guò)程中的全部支出。結(jié)合與我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理法治化中立法環(huán)節(jié)密切相關(guān)的因素,主要討論農(nóng)村環(huán)境立法的必要成本和實(shí)際成本。

1.農(nóng)村環(huán)境治理法治化過(guò)程中的必要立法成本高。首先,制定一部專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的單行法規(guī),從立法項(xiàng)目的提出到草案提交,再經(jīng)審讀程序到表決通過(guò)至頒行,通常需要多個(gè)主體參與,經(jīng)歷時(shí)間較長(zhǎng)。在這個(gè)復(fù)雜漫長(zhǎng)的過(guò)程中,有關(guān)部門通常需要根據(jù)農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí),依據(jù)立法的必要性和可操作性,對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行廣泛、深入的調(diào)研,不能憑空想象、脫離實(shí)際。這就需要負(fù)擔(dān)大量的人力、物力、財(cái)力成本。

2.農(nóng)村環(huán)境治理立法的實(shí)際支出成本嚴(yán)重不足。從立法的必要成本與現(xiàn)實(shí)支出的關(guān)系而言,我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的立法成本投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)實(shí)需求。具體表現(xiàn)為我國(guó)環(huán)境立法基本上是以城市環(huán)境為中心,重視工業(yè)生產(chǎn)與都市生活對(duì)環(huán)境造成的影響,忽視了農(nóng)村環(huán)境防治。截至2016年,已制定15部與環(huán)保相關(guān)的法律,卻沒(méi)有一部是專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的。對(duì)此,時(shí)任全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室主任孫佑海曾指出:面對(duì)嚴(yán)峻的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題,應(yīng)加快農(nóng)村環(huán)境法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),制定綜合性農(nóng)村環(huán)境法規(guī)以及土壤、畜禽等專項(xiàng)農(nóng)村環(huán)境管理法規(guī),解決農(nóng)村立法滯后問(wèn)題[9]。當(dāng)然,在現(xiàn)行相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)中,也有一些涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,譬如,自2015年1月1日實(shí)施的修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》就增加了第49條和第50條，涉及了有關(guān)農(nóng)村生產(chǎn)、生活造成環(huán)境污染以及給予農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。再如,2016年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第2條第2款,第73、74、75、76、77條等。然而,這類基本法律尚未出臺(tái)有關(guān)具體辦法和配套相關(guān)實(shí)施細(xì)則,在很大程度上導(dǎo)致了當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理缺乏具體操作規(guī)范[10]。事實(shí)上,農(nóng)村環(huán)境治理法治化進(jìn)程的整體遲緩和效率低下,即立法不完善,缺乏系統(tǒng)性、明確性及可操作性客觀上會(huì)增加法律實(shí)施的成本,使違法和規(guī)避法律的現(xiàn)象增加,進(jìn)而使整個(gè)法治工程運(yùn)行的效率降低。

(二)農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法成本

執(zhí)法成本是指國(guó)家公權(quán)力主體及其工作人員依照法定的職權(quán)和程序,以實(shí)現(xiàn)法律的目的為宗旨,將法律運(yùn)用于具體的社會(huì)關(guān)系,并取得一定法律后果所付出的必要代價(jià)。

目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，既存在執(zhí)法成本投入不足的問(wèn)題,也存在執(zhí)法效率低下、執(zhí)法濫用的現(xiàn)象。執(zhí)法成本投入不足,主要凸顯在：一方面執(zhí)法人員匱乏。據(jù)《中國(guó)環(huán)境年鑒》記錄,2014年全國(guó)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法人員為0.14人。相對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)及其復(fù)雜的環(huán)境污染現(xiàn)象,當(dāng)前的執(zhí)法人員仍然是杯水車薪。另一方面,執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足,農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)裝備不齊并嚴(yán)重落后和老化。

執(zhí)法成本使用效率低且伴有濫用執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)象。當(dāng)前涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性文件大多出于政策性的國(guó)務(wù)院文件或效力較低的部委規(guī)章及地方規(guī)范性文件。且這些規(guī)范性文件的制定往往具有很強(qiáng)的部門色彩和部門利益,看似可以解決某一具體問(wèn)題,但實(shí)際上因各個(gè)機(jī)構(gòu)間缺乏權(quán)力上的配合與銜接,導(dǎo)致執(zhí)行成本使用效率低下,執(zhí)行結(jié)果大多“無(wú)功而返”。此外,在執(zhí)法過(guò)程中由于缺乏必要的監(jiān)督,濫用執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)象仍然存在。由于當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村環(huán)境的立法中沒(méi)有明確規(guī)定公權(quán)力主體在環(huán)境治理中的追責(zé)機(jī)制,這使得在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)行往往異化為尋租和謀私的結(jié)果。

(三)農(nóng)村環(huán)境治理中農(nóng)民守法成本高而違法成本低

法律的生命在于實(shí)施,實(shí)施的目標(biāo)即在于規(guī)訓(xùn)行為主體自覺(jué)守法，而其中妥當(dāng)處理守法成本與違法成本的關(guān)系在實(shí)質(zhì)上成為了保障實(shí)施效果的戒尺。如果現(xiàn)行法律法規(guī)不能使守法主體受益或者避免損失,致使守法成本高于違法成本,那么法律則會(huì)因?yàn)樾袨槿瞬话凑掌湟?guī)范行事而被架空。具體到農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域,農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境破壞的直接受損者和治理的直接受益人,理應(yīng)成為農(nóng)村環(huán)境治理的天然主體。農(nóng)民參與環(huán)境治理的廣度和深度在很大程度上決定了農(nóng)村環(huán)境治理的水平和效果。然而,現(xiàn)實(shí)情況是由于農(nóng)民守法成本高,違法成本低導(dǎo)致農(nóng)村居民缺乏參與環(huán)境治理的熱情,對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理規(guī)范置若罔聞,缺失積極性與主動(dòng)性,甚至成為農(nóng)村環(huán)境污染的直接實(shí)施者。

當(dāng)前廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)仍較為落后的現(xiàn)實(shí)使農(nóng)村居民缺乏積極主動(dòng)守法的物質(zhì)基礎(chǔ)。法律的現(xiàn)實(shí)價(jià)值并不僅限于安定、公平、自由等基本訴求,有用與效益也構(gòu)成了法律實(shí)施的基本判斷標(biāo)準(zhǔn)。為此,農(nóng)村居民在選擇是否遵守法律時(shí),都在本能地進(jìn)行著“成本核算”。當(dāng)用很少的成本,甚至不付出成本,就能遵守法律規(guī)定時(shí),他們通常會(huì)選擇守法。但如果守法成本高,甚至嚴(yán)重影響其正當(dāng)利益的獲取,更嚴(yán)重者致使其無(wú)力承擔(dān),那么再樸素的居民通常也不會(huì)選擇守法,甚至不惜違法。以土壤污染為例,我國(guó)已針對(duì)農(nóng)藥化肥使用標(biāo)準(zhǔn)制定了相應(yīng)的規(guī)則,但在無(wú)法保證產(chǎn)量和正當(dāng)收益的情況下,農(nóng)民選擇守法還是放棄守法,答案顯見。事實(shí)上,當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與生態(tài)環(huán)境權(quán)發(fā)生階段性沖突時(shí),僅僅靠道德宣教和內(nèi)心確信讓農(nóng)民積極主動(dòng)守法不大現(xiàn)實(shí),此時(shí)必須做好制度配套和外部補(bǔ)償,激勵(lì)廣大農(nóng)民遵法。

特別需要警惕的是防止制度設(shè)計(jì)的逆向刺激,即所謂的老實(shí)人吃虧,偷奸?；叩美默F(xiàn)象發(fā)生。譬如,農(nóng)村生活垃圾和污水處理問(wèn)題,農(nóng)民并不會(huì)因?yàn)槔臀鬯挠行幚矶@得激勵(lì),相反依法處理垃圾和污水需要支付各種成本,而隨意傾倒生活垃圾和污水的農(nóng)民確不會(huì)因此而付出任何代價(jià)。事實(shí)上,在這類現(xiàn)象即為“公地的悲劇”一例。規(guī)訓(xùn)農(nóng)民守法的前提即確權(quán)。我國(guó)法律僅規(guī)定了包括農(nóng)民在內(nèi)的一切自然人、法人、企業(yè)等都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),然而并沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)民享有土地等自然資源的權(quán)利限度和享受清潔適宜的生態(tài)環(huán)境的基本權(quán)利。事實(shí)上,依照現(xiàn)行法律法規(guī),農(nóng)村環(huán)境所涉及的要素大部分屬于國(guó)家和集體所有,譬如土地、森林、草原、礦產(chǎn)、山川、河流等。國(guó)家不僅行使其自然資源的所有權(quán),而且通過(guò)政策和法律的制定權(quán)以及行政管理權(quán)對(duì)集體所有的財(cái)產(chǎn)行使著實(shí)際上的控制權(quán),致使農(nóng)村土地等集體所有權(quán)的客體被俘獲,其集體所有權(quán)的主體在事實(shí)上被弱化甚或虛化。在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)生活中,廣大農(nóng)民對(duì)上述資源或財(cái)產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)并不強(qiáng),對(duì)發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和危害的認(rèn)識(shí)和防治意識(shí)及其行動(dòng)更是難以談及?！笆虏魂P(guān)己,高高掛起”,對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的忽視、無(wú)視、冷漠甚或無(wú)奈成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍的心理和態(tài)度。

另外,違法成本過(guò)低,甚至是忽略不計(jì),致使農(nóng)民并不忌憚環(huán)境違法?；诨镜耐度氘a(chǎn)出比判斷,違法成本過(guò)低,行為人通常會(huì)選擇違法。這種現(xiàn)象在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域尤為明顯,譬如,《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》第77條規(guī)定了禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì),并在第119條規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任,即“在人口集中地區(qū)對(duì)樹木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥,或者露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染物質(zhì)的,由縣級(jí)以上地方人民政府確定的監(jiān)督管理部門責(zé)令改正,并可以處五百元以上二千元以下的罰款”。焚燒秸稈這類現(xiàn)象在北方農(nóng)村較為普遍,執(zhí)法力度和違法成本的規(guī)定從前述規(guī)范可知尚不足以使預(yù)期違法者放棄其違法動(dòng)機(jī)。當(dāng)然,并非說(shuō)違法代價(jià)越高越好,而是針對(duì)現(xiàn)實(shí),制定相適應(yīng)的違法成本,讓行為人從不敢違法逐步過(guò)渡到不愿違法。

四、改善農(nóng)村環(huán)境治理法治成本的投入與運(yùn)行

綜上,針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理法治化運(yùn)行成本不理想的現(xiàn)狀,加之復(fù)雜且日益惡化的農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)況,必須認(rèn)真思考通過(guò)何種途徑才能有效促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理法治化進(jìn)程的改善。真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)由農(nóng)村環(huán)境法治達(dá)到農(nóng)村環(huán)境善治的目標(biāo)。故此,必須清晰地認(rèn)識(shí)到農(nóng)村環(huán)境法治作為一種農(nóng)村環(huán)境治理的優(yōu)化選擇和基本路徑,是以公共資源的有效配置為前提的,需要充分重視資源成本的投入產(chǎn)出率,即注重農(nóng)村環(huán)境治理中的立法成本、執(zhí)法成本以及守法違法成本的核算,防止成本浪費(fèi)和資源空轉(zhuǎn)。

(一)科學(xué)配給農(nóng)村環(huán)境治理的立法成本

在一定時(shí)空范圍內(nèi),公共資源的供給總是定量和稀缺的,立法資源也是如此。以科學(xué)合理、節(jié)能高效的成本投入,制定出符合農(nóng)村環(huán)境治理需求的法律制度,是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中首要回應(yīng)的問(wèn)題。

1.立法應(yīng)與農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng),有效引入第三方立法機(jī)構(gòu)或平臺(tái),建立農(nóng)村環(huán)境立法及其評(píng)估第三方長(zhǎng)效機(jī)制?！爸挥袑⒘⒎ㄅc社會(huì)需求緊密結(jié)合起來(lái),才是有效益的立法,才能從根本上節(jié)約立法成本[11]?！边M(jìn)一步言,農(nóng)村環(huán)境立法的必要性和可行性源自于在一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行的客觀需求。農(nóng)村環(huán)境日益惡化的現(xiàn)實(shí),倒逼多元主體環(huán)境權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,產(chǎn)生了通過(guò)立法來(lái)保障各自利益的需求,此即農(nóng)村環(huán)境專門立法的必要性。與此同時(shí),隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn),農(nóng)村地區(qū)逐漸具有立法成本的承受力,進(jìn)而具備農(nóng)村環(huán)境立法的可行性。

然而,面對(duì)日趨繁重的立法任務(wù),包括立法存量的梳理和立法增量的制定,以及農(nóng)村環(huán)境的時(shí)代與地域特征,單靠現(xiàn)有基礎(chǔ)和立法力量難免會(huì)感到力不從心,不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。為此,根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中，關(guān)于“推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法,探索委托第三方起草法律法規(guī)的草案”的內(nèi)容,有關(guān)立法機(jī)關(guān)可以委托第三方參與立法的方式,探索農(nóng)村環(huán)境立法成本的優(yōu)化配置。這不僅可以加快農(nóng)村環(huán)境立法進(jìn)程,提高法案起草的專業(yè)化與效率化,改變農(nóng)村環(huán)境立法滯后的局面,也為農(nóng)村環(huán)境立法成本的節(jié)約提供了新思路。

2.處理好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系。法律的生命在于實(shí)施。故此,必須認(rèn)真對(duì)待立法的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化率,做好立法后評(píng)估工作,定期清理僵死法律。在立法上正確處理數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系是進(jìn)行立法成本調(diào)控的重要途徑,對(duì)節(jié)約和優(yōu)化立法成本具有重要意義。

1979年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布了我國(guó)首部環(huán)境保護(hù)法——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,雖然該法于1989底失效,但是從形式上為國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法治提供了基礎(chǔ)框架,為環(huán)境管理和執(zhí)法工作提供了基本的制度和措施。經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展,從當(dāng)前頒行的環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)數(shù)量上看,我國(guó)的環(huán)境污染防治法律體系趨近完善。然而,在某些專門領(lǐng)域和具體方面仍然缺乏可操作性,農(nóng)村環(huán)境防治領(lǐng)域尤為明顯。故此,面對(duì)復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境污染防治問(wèn)題,我國(guó)環(huán)境法治體系的建設(shè)應(yīng)加快轉(zhuǎn)變。其一,環(huán)境立法的內(nèi)容由“重行政輕民事”向“行政與民事并重”轉(zhuǎn)變,鼓勵(lì)多元主體參與農(nóng)村環(huán)境治理。其二,改變環(huán)境行政性立法為主的環(huán)境保護(hù)法律體系,推進(jìn)環(huán)境立法的社會(huì)法屬性轉(zhuǎn)向,從單一化走向綜合化,并且設(shè)計(jì)好與其他規(guī)范性文件的有效銜接,提高立法和(或)修法的質(zhì)量。

從現(xiàn)況出發(fā),首先在立法內(nèi)容安排上,在以農(nóng)村生活污染和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染為主要規(guī)范對(duì)象的同時(shí),延伸構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接法律機(jī)制,即農(nóng)村承接在城市工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目時(shí),應(yīng)當(dāng)以地方立法的形式建立拆分轉(zhuǎn)移規(guī)則,先要核定其污染物排放水平,保證企業(yè)排污水平不超過(guò)農(nóng)村地區(qū)污染物控制水平,切實(shí)為農(nóng)村當(dāng)?shù)丨h(huán)境評(píng)估工作提供權(quán)威性與可行性規(guī)范。其次,設(shè)立專門內(nèi)容規(guī)范和解釋農(nóng)村居民環(huán)境權(quán)益的范疇,就參與權(quán)、知情權(quán)、訴訟權(quán)等實(shí)體性與程序性權(quán)利作出規(guī)定和解釋[3]。再次,在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法中需要明確的一個(gè)基本原則,即農(nóng)村環(huán)境立法必須與農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收相結(jié)合,在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí),不能增加農(nóng)民不必要的成本支出。當(dāng)然，農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境的享用者和維護(hù)者理應(yīng)承擔(dān)環(huán)境治理的必要成本。最后,法律法規(guī)的制定應(yīng)盡可能明確和具有可操作性,注意與其他法律規(guī)范的銜接,既要針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的特殊性,也要遵循環(huán)境治理的普遍性,使其清晰、明確,易于操作,提高立法和(或)修法的質(zhì)量。

(二)優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境治理的執(zhí)法成本使用

執(zhí)法是法律實(shí)施的基本方式,尤其是在我國(guó)傳統(tǒng)治國(guó)理念和模式的影響下,執(zhí)法在現(xiàn)階段社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要階段,除進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)執(zhí)法行為的合法性與合理性外,其執(zhí)法績(jī)效成為考核的重點(diǎn),即如何優(yōu)化執(zhí)法成本的投入產(chǎn)出比率。執(zhí)法成本是法律實(shí)施過(guò)程中用來(lái)保證執(zhí)法效果的必要資源付出。正所謂國(guó)家機(jī)構(gòu)﹑官吏﹑軍隊(duì)﹑警察﹑法庭的數(shù)量﹑質(zhì)量等是體現(xiàn)權(quán)力強(qiáng)弱的客觀指標(biāo),沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)富作保障,法律賦予國(guó)家多少權(quán)力都是沒(méi)有意義的[12]。當(dāng)前,農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法投入整體不足與某些方面執(zhí)法成本過(guò)高現(xiàn)象并存,建議在加大成本投入保證供給的同時(shí),依據(jù)農(nóng)村環(huán)境法治需要適度調(diào)整,引入環(huán)境治理工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制,構(gòu)建環(huán)境保護(hù)組織與政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)的互信互利機(jī)制,優(yōu)化執(zhí)法資源,建立多元執(zhí)法體系。

1.切實(shí)保障執(zhí)法隊(duì)伍及其環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。執(zhí)法成本投入不足直接導(dǎo)致人員良莠不齊,執(zhí)法設(shè)備不精良,這不僅會(huì)削弱執(zhí)法效率,而且會(huì)影響執(zhí)法權(quán)威,導(dǎo)致執(zhí)法偏離既定的目標(biāo)軌道。由于受城鄉(xiāng)二元體制的影響,環(huán)境治理的大部分資源都集中在城市,“倒金字塔”式的環(huán)境治理模式使農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)捉襟見肘,越是底層,資源越少。為此,應(yīng)合理地向農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法成本傾斜，使農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)物質(zhì)得到有效保障。

2.盡快引入農(nóng)村環(huán)境治理工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制。環(huán)境治理工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制是指對(duì)環(huán)境政策實(shí)施后所取得的環(huán)境效果進(jìn)行階段性地評(píng)估,以力求清晰地描述環(huán)境狀況的優(yōu)劣,衡量各級(jí)政府環(huán)境治理水平的高低。2016年7月15日國(guó)家環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評(píng)價(jià)改革實(shí)施方案》,明確提出以“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”(簡(jiǎn)稱“三線一單”)為手段,強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理,劃框子、定規(guī)則、查落實(shí)、強(qiáng)基礎(chǔ),不斷改進(jìn)和完善依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效的環(huán)評(píng)管理體系[13]。依此面對(duì)日益高漲的農(nóng)村環(huán)境治理呼聲,各基層政府必須引入環(huán)保工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制,進(jìn)一步落實(shí)環(huán)境污染治理工作責(zé)任制,建立適用于農(nóng)村環(huán)境特征的評(píng)估和考核制度,強(qiáng)化對(duì)實(shí)施情況的跟蹤考核,適時(shí)調(diào)整對(duì)執(zhí)法資源的配置。

(三)促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理自發(fā)秩序的形成

在農(nóng)村環(huán)境治理法治化進(jìn)程中，除要重視外部性資源配給外，更要重視“自發(fā)秩序”生成與成本考量。以日本經(jīng)驗(yàn)為例,其在農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中,除重視國(guó)家層面的制度構(gòu)建外,還重視農(nóng)村層面的環(huán)境治理自發(fā)秩序的生成,采取包括強(qiáng)制性協(xié)議和自愿性協(xié)議在內(nèi)的合意措施,確認(rèn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)習(xí)慣的法律效力,從而保護(hù)和改善了農(nóng)村地方環(huán)境。

如果我國(guó)農(nóng)村地區(qū)能夠充分發(fā)揮農(nóng)民“天然在場(chǎng)”的優(yōu)勢(shì),促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理自發(fā)秩序的形成,無(wú)疑有利于節(jié)約農(nóng)村環(huán)境治理的外部性成本,提高農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)效果。這是因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)比較穩(wěn)固,廣大農(nóng)村地區(qū)仍是以傳統(tǒng)道德倫理為基礎(chǔ)的熟人社會(huì),這有利于地域內(nèi)合意達(dá)成和自發(fā)形成穩(wěn)定的規(guī)則秩序,大大減少社會(huì)時(shí)間和資源成本投入。故此,建議從提高農(nóng)民環(huán)境意識(shí),落實(shí)主體環(huán)境責(zé)任,強(qiáng)化國(guó)家環(huán)境保障3個(gè)層面營(yíng)造農(nóng)村環(huán)境治理自發(fā)秩序的生成環(huán)境;從劃定特別保護(hù)區(qū)域,識(shí)別不同主體層面構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境保護(hù)協(xié)議制度;從農(nóng)村現(xiàn)有習(xí)慣文化以及村規(guī)民約中確認(rèn)環(huán)境治理自發(fā)秩序的規(guī)范效力。

農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境治理的直接受益人。讓家園的環(huán)境變得更好,農(nóng)民有意愿、有心勁、有智慧。要調(diào)動(dòng)他們的積極性,讓其真正參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái),把環(huán)境治理當(dāng)作“自家事”[14]。然而,農(nóng)民不守法也是造成農(nóng)村環(huán)境污染的重要原因。故此,在促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理自發(fā)秩序的形成中,應(yīng)充分重視從守法效益和違法成本兩個(gè)方面引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自愿達(dá)成環(huán)境協(xié)議,養(yǎng)成環(huán)境保護(hù)意識(shí)[15]。此外,隨著我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的逐步完善,也需重視農(nóng)村地區(qū)環(huán)境利益的司法救濟(jì)。從外部機(jī)制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行上,促使農(nóng)民從內(nèi)心中確信遵守法律利大于弊,從而主動(dòng)守法。與此同時(shí),也可以通過(guò)強(qiáng)化違法成本承擔(dān)的外部機(jī)制運(yùn)行,激勵(lì)實(shí)際損害行為和潛在損害行為的主體減少因其行為帶來(lái)的外部不經(jīng)濟(jì)性,進(jìn)而客觀上刺激農(nóng)村當(dāng)?shù)匦袨橹黧w(這里的行為主體不僅包括天然在場(chǎng)者農(nóng)民,亦涉及在當(dāng)?shù)貜氖律a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)企業(yè))內(nèi)心不愿違法、不敢違法。

五、結(jié) 語(yǔ)

基于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的時(shí)代特征和地域差異,以及農(nóng)村環(huán)境治理法治化的現(xiàn)狀,提出我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的立法思路和模式：重視農(nóng)村環(huán)境專項(xiàng)立法,正確處理立法質(zhì)量與數(shù)量的關(guān)系,在增加立法專項(xiàng)投入的同時(shí),提高立法績(jī)效。與此同時(shí),針對(duì)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法資源投入不足與執(zhí)法成本使用過(guò)高并存的現(xiàn)象,提出在總體上繼續(xù)加大農(nóng)村環(huán)境治理執(zhí)法力量投入的大方向下,根據(jù)農(nóng)村環(huán)境法治需要適度調(diào)整執(zhí)法領(lǐng)域和具體方式,促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理自發(fā)秩序的形成。且從法治的外部性層面入手,通過(guò)守法收益和違法成本兩個(gè)層面的制度設(shè)計(jì)與優(yōu)化運(yùn)行,營(yíng)造當(dāng)?shù)刈鸱ㄊ胤ǖ耐獠凯h(huán)境,并使之內(nèi)化為行為意識(shí)。切實(shí)從環(huán)境法治與環(huán)境德治相結(jié)合,推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理事業(yè)走向良法善治的目標(biāo),盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化與法治化。

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