羅明忠，唐 超

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣州 510642)

農(nóng)地確權(quán)是我國(guó)農(nóng)村當(dāng)前最主要工作之一,雖然大部分地區(qū)已經(jīng)基本完成了農(nóng)地確權(quán)頒證工作,但余下的是糾紛最多、完成難度最大的地區(qū)。農(nóng)地確權(quán)包括土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書(shū)等多個(gè)復(fù)雜環(huán)節(jié)。全國(guó)各地存在著多種確權(quán)模式,有的地方確權(quán)到集體,有的地方確權(quán)到戶,不同的確權(quán)模式具有不同的生成邏輯,面臨著不同的制度約束。農(nóng)地確權(quán)作為強(qiáng)制性的制度變遷,在人文地理特征差異性大的中國(guó),必然存在兼容性問(wèn)題。在農(nóng)地確權(quán)進(jìn)入攻堅(jiān)沖刺階段,選擇合適的農(nóng)地確權(quán)模式顯得尤為重要,這直接關(guān)系到農(nóng)地確權(quán)工作能否順利完成。

隨著新一輪農(nóng)地確權(quán)工作在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi),“確權(quán)”成為政學(xué)兩界的熱門(mén)話題。但已有的國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn),主要集中在農(nóng)地確權(quán)的由來(lái)、作用、矛盾、影響因素以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面[1-7],對(duì)于農(nóng)地確權(quán)模式的多樣性及其生成邏輯關(guān)注不夠。對(duì)某一范圍內(nèi)土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系進(jìn)行確定是農(nóng)地確權(quán)的主要內(nèi)容,但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中十分復(fù)雜,面臨著干部群眾認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、土地權(quán)屬有爭(zhēng)議以及經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題[8]。因此,對(duì)農(nóng)地確權(quán)模式生成邏輯的分析,有助于把握農(nóng)地確權(quán)的內(nèi)在規(guī)律,降低農(nóng)地確權(quán)成本,提高農(nóng)地確權(quán)效率,加快我國(guó)農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)程。

一、農(nóng)地確權(quán)模式選擇的一般邏輯:共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度差異

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中,制度環(huán)境、制度安排、初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體、次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體和制度裝置等構(gòu)成了一項(xiàng)制度變遷所必須的5個(gè)主要因素,其中制度安排支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合作競(jìng)爭(zhēng)的方式,而制度裝置則是行動(dòng)團(tuán)體所利用的政策和手段[9]。成功的制度安排需要通過(guò)有效的制度裝置來(lái)執(zhí)行,不同的制度裝置決定著制度安排的執(zhí)行力度與結(jié)果,農(nóng)地確權(quán)本質(zhì)上是一種制度安排,而農(nóng)地確權(quán)模式則是其制度的實(shí)施裝置,直接決定著農(nóng)地確權(quán)能否順利執(zhí)行。制度裝置的有效性主要取決于作為經(jīng)濟(jì)環(huán)境部分的基本法律制度,制度裝置的選擇與所處的制度環(huán)境有關(guān),更具體地說(shuō),是與新制度安排所規(guī)制的對(duì)象性質(zhì)有關(guān)[10]。尤其是當(dāng)產(chǎn)權(quán)無(wú)法清晰劃定或者產(chǎn)權(quán)主體之間信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象存在,致使產(chǎn)權(quán)無(wú)法發(fā)揮約束作用時(shí),制度裝置的合理設(shè)置是必要而且必須的,它甚至比國(guó)家法律更具有現(xiàn)實(shí)執(zhí)行力,會(huì)帶來(lái)更合理的制度變遷績(jī)效?；谏鲜龇治?本文沿著“對(duì)象性質(zhì)—制度裝置—制度安排”的分析框架,具體分析農(nóng)地確權(quán)模式選擇的一般邏輯。

從土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看,主要包括所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)4個(gè)基本權(quán)利。一方面,農(nóng)村土地歸集體所有,具有公共物品的性質(zhì),從根本上決定了農(nóng)地確權(quán)模式的選擇不能突破集體所有的底線[11];另一方面,家庭承包責(zé)任制的“兩權(quán)分離”又使得農(nóng)地私人物品屬性得到增強(qiáng),尤其在國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定長(zhǎng)久不變的大背景下,土地的私有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度得到了極大的增強(qiáng),農(nóng)地確權(quán)模式的選擇又具有私人物品的特點(diǎn)。

對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，目前仍然延續(xù)的是以“準(zhǔn)私有產(chǎn)權(quán)”形式安排的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度[12],土地的私有產(chǎn)權(quán)較重,產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中除了所有權(quán)屬于集體外,占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)都屬于農(nóng)戶,并且隨著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的延長(zhǎng),土地私有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度將進(jìn)一步增強(qiáng)。選擇確權(quán)到戶的模式可能更符合實(shí)際情況。

在一些山區(qū),雖然也遵循農(nóng)村土地家庭承包的基本經(jīng)營(yíng)制度,但土地在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中共有產(chǎn)權(quán)屬性較強(qiáng)?，F(xiàn)實(shí)中土地拋荒現(xiàn)象更普遍,土地的產(chǎn)權(quán)不清晰十分普遍。土地大多還是由集體統(tǒng)一處置,然后再交給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng),也就是說(shuō),土地的所有權(quán)和處置權(quán)歸村集體,占有權(quán)和收益權(quán)歸農(nóng)戶,可見(jiàn),相對(duì)于確權(quán)到戶,土地的共有產(chǎn)權(quán)得到了增強(qiáng)。

發(fā)達(dá)地區(qū)在城市化進(jìn)程中形成土地的“返租倒包”“股份合作”等集體經(jīng)營(yíng)模式,其農(nóng)地的實(shí)際處置權(quán)一般歸屬于集體,即土地的所有權(quán)、占有權(quán)和處置權(quán)都屬于集體,只有收益權(quán)屬于農(nóng)戶,可見(jiàn),相對(duì)于前兩類(lèi)地區(qū),這種條件下的土地共有產(chǎn)權(quán)最高。選擇確權(quán)確股不確地的模式可能更加適合。

二、農(nóng)地確權(quán):主要模式及其特點(diǎn)

現(xiàn)階段農(nóng)地確權(quán)工作在全國(guó)普遍展開(kāi),雖然各地做法不盡相同,但總體來(lái)看,主要有確權(quán)到戶、整合確權(quán)、確權(quán)確股不確地3種主要模式。

(一)確權(quán)到戶模式

確權(quán)到戶模式即按農(nóng)戶原始承包地的數(shù)量和地塊位置確權(quán)確界,該模式是目前全國(guó)各地的主要做法。確權(quán)到戶具有操作簡(jiǎn)單、容易被農(nóng)民接受等特點(diǎn),既能最大限度地保障農(nóng)民土地權(quán)益,又沒(méi)改變集體經(jīng)濟(jì)組織制度;因此,國(guó)家有關(guān)文件主張更多地采用這種確權(quán)到戶的模式。

從權(quán)利角度看,確權(quán)到戶具有3個(gè)方面含義,(1)按照集體成員權(quán)將土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)交給農(nóng)戶,實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離;(2)進(jìn)一步對(duì)農(nóng)戶的地塊數(shù)量和面積等產(chǎn)權(quán)范圍進(jìn)行界定,核實(shí)農(nóng)戶現(xiàn)有土地的產(chǎn)權(quán)信息;(3)確權(quán)到戶后,農(nóng)戶既享有對(duì)農(nóng)地的實(shí)際占有、使用和部分處置權(quán),也擁有收益權(quán),農(nóng)民土地權(quán)力的法律地位得到進(jìn)一步增強(qiáng)。該模式一般以第一輪或第二輪土地承包的基數(shù)為基準(zhǔn),對(duì)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰的一般地區(qū)而言,在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中成本較低,僅需換發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū),農(nóng)戶易于接受。

在實(shí)際操作中,確權(quán)到戶模式存在2個(gè)問(wèn)題:(1)確權(quán)是以第一輪承包還是第二輪延包地的基數(shù)為準(zhǔn)？由于第二輪延包時(shí)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)較重,種田收益比較低,所以農(nóng)戶對(duì)第二輪延包及承包地面積要不要調(diào)整并不在意。隨著國(guó)家農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施,種田收益明顯上升,部分農(nóng)戶會(huì)對(duì)第二輪延包的承包地面積提出疑議,要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整后再確權(quán)。(2)對(duì)于原拋荒地的確權(quán)糾紛處理。一些拋荒田地被其他農(nóng)戶耕種后有可能已經(jīng)改變了原承包人田地的用途和地界。原土地承包人想對(duì)自己的承包地確權(quán)，但地界都發(fā)生了改變,有的使用人當(dāng)時(shí)都交了稅費(fèi)甚至進(jìn)行過(guò)較大的投資,原拋荒地的確權(quán)糾紛處理起來(lái)就比較困難。

(二)整合確權(quán)模式

整合確權(quán)是在確權(quán)前,將農(nóng)戶分散而細(xì)碎的承包地集中且連片,再進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)。該模式既能保障農(nóng)民土地權(quán)益,又能在不改變集體經(jīng)濟(jì)組織制度的前提下促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn),形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng),是對(duì)確權(quán)到戶模式的組織性創(chuàng)新。

從農(nóng)戶總體權(quán)利角度看,整合確權(quán)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體和內(nèi)容的界定上并無(wú)區(qū)別,其區(qū)別在于農(nóng)戶間產(chǎn)權(quán)范圍的界定上,由于進(jìn)行了換地交易,農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)范圍相應(yīng)發(fā)生變化。整合確權(quán)最重要的創(chuàng)新就在于把農(nóng)戶分散的土地連片集中,有利于機(jī)械化生產(chǎn)。整合確權(quán)后,地塊數(shù)減少,降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作量。另外,土地置換本身就是土地流轉(zhuǎn)的重要形式之一,經(jīng)營(yíng)主體流入土地涉及的農(nóng)戶數(shù)減少,土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰,促進(jìn)了土地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

整合確權(quán)在實(shí)際操作中一般存在3種情況：(1)確權(quán)前,村里為了集中成片進(jìn)行耕種或養(yǎng)殖,由村組織出面對(duì)部分農(nóng)戶的承包地進(jìn)行置換,進(jìn)行確權(quán)確界。(2)農(nóng)戶自愿協(xié)商把原來(lái)承包的分散地塊換在一起便于集中經(jīng)營(yíng),而且對(duì)好地、近地進(jìn)行適當(dāng)?shù)拿娣e補(bǔ)償,然后按置換調(diào)整后的田地進(jìn)行確權(quán)確界。(3)面對(duì)承包地的分散化和細(xì)碎化,由政府出臺(tái)相關(guān)政策,在最大限度消除農(nóng)地地塊之間的質(zhì)量差異的情況下,實(shí)現(xiàn)先調(diào)整整合,確保每戶承包地集中到1～2塊,然后再按調(diào)整整合后的農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)。

(三)確權(quán)確股不確地模式

確權(quán)確股不確地模式即農(nóng)戶擁有原承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán),農(nóng)戶的承包地不確定具體的位置和地界,由集體進(jìn)行發(fā)包。這種確權(quán)模式,采取法律文書(shū)形式明確土地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶的承包權(quán),同時(shí),便于將經(jīng)營(yíng)權(quán)集中交給相應(yīng)的主體,只是明確農(nóng)戶承包地的份額,因而有利于農(nóng)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

從權(quán)利角度看,確權(quán)確股不確定具有3個(gè)方面含義：(1)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的界定。主要是按照集體成員權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定給農(nóng)戶,利用土地股份合作的形式實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離;(2)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)范圍的界定,主要是依照農(nóng)戶的承包面積對(duì)其進(jìn)行股權(quán)份額的界定;(3)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的界定。確權(quán)確股不確地與確權(quán)到戶方式相比,確股農(nóng)戶不享有對(duì)農(nóng)地的實(shí)際占有、使用和部分處置權(quán),只擁有收益權(quán),因此土地股權(quán)是一種按份共有的用益物權(quán)。同時(shí)，與確權(quán)到戶相比,確權(quán)確股不確地最大差異在于土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,由村集體經(jīng)濟(jì)組織行使對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán),農(nóng)戶則享有土地的收益權(quán)[13-14]。

在具體的實(shí)施過(guò)程中,確權(quán)確股不確地包含2種情況：(1)村集體集中管理和經(jīng)營(yíng)村里的土地,每個(gè)農(nóng)戶就像村土地股份公司的一個(gè)股東,按農(nóng)戶各自擁有承包地面積的股份大小平等地分享集體經(jīng)營(yíng)土地的收益。有些村里的土地已經(jīng)被集中開(kāi)發(fā),農(nóng)戶承包地的地界已不存在,不易對(duì)每家每戶的承包地進(jìn)行具體的位置確界。農(nóng)戶只能依自己承包地大小來(lái)獲取自己的利益。(2)村集體對(duì)村里的土地進(jìn)行集中整治分片經(jīng)營(yíng),打破了原來(lái)農(nóng)戶承包地的地界。確權(quán)確股不確地具有靈活性,一方面,愿意種地的農(nóng)戶可以通過(guò)包地的形式繼續(xù)種地；另一方面,不愿意種地的農(nóng)戶可以將土地委托給村集體流轉(zhuǎn),自己則獲得土地的租金。

三、農(nóng)地確權(quán)模式生成邏輯與制度約束:典型案例剖析

針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證問(wèn)題，2014年中央一號(hào)文件明確規(guī)定：“可以確權(quán)確地,也可以確權(quán)確股不確地”,而2015年中央一號(hào)文件則規(guī)定：“總體上要確地到戶,從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”?！按_權(quán)到戶”與“整合確權(quán)”作為“確權(quán)確地”的表現(xiàn)形式,與“確權(quán)確股不確地”安排存在異質(zhì)的生成邏輯。

(一)確權(quán)到戶生成邏輯與制度約束:安徽省宿州市埇橋區(qū)的案例分析

1.案例概述。宿州市埇橋區(qū)是安徽省首批農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)地區(qū),同時(shí)也是完成較快的地區(qū)之一。自2014年農(nóng)地確權(quán)開(kāi)始,在短短不到一年的時(shí)間內(nèi),埇橋區(qū)就全面完成了建立農(nóng)戶登記簿工作;頒發(fā)土地確權(quán)證書(shū)302 220份,頒證率達(dá)到98%;完成信息數(shù)據(jù)入庫(kù)的農(nóng)戶數(shù)308 381戶,信息數(shù)據(jù)入庫(kù)率100%;完成資料歸檔286 860戶,資料歸檔率93%*資料來(lái)源：拂曉新聞網(wǎng)(http://www.zgfxnews.com)。。相比一些地區(qū)農(nóng)地確權(quán)進(jìn)展緩慢,埇橋區(qū)農(nóng)地確權(quán)進(jìn)行如此順利,背后有什么樣的動(dòng)因呢?

2.生成邏輯。埇橋區(qū)實(shí)行的是確權(quán)到戶的農(nóng)地確權(quán)模式。究其原因：(1)埇橋區(qū)地貌以平原為主,實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度。與有些地區(qū)土地調(diào)整頻繁相比,埇橋區(qū)自實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包制度以來(lái),土地很少調(diào)整,對(duì)于埇橋區(qū)絕大多數(shù)村莊來(lái)說(shuō),其農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都十分清晰,大部分農(nóng)戶對(duì)其農(nóng)地面積、位置等信息都很清楚。即使有些村莊農(nóng)地確權(quán)歷史資料缺失,但在村落領(lǐng)域農(nóng)地的實(shí)際權(quán)屬是清晰的,也是被村民認(rèn)可的。在這種情況下,埇橋區(qū)農(nóng)地的“私有產(chǎn)權(quán)”強(qiáng)度更高,尤其是在多年的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)下,私有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度得到了進(jìn)一步提高。選擇確權(quán)到戶的農(nóng)地確權(quán)模式更容易被農(nóng)民接受,操作相對(duì)簡(jiǎn)單,只需要對(duì)農(nóng)地進(jìn)行再次確認(rèn)頒證即可。(2)從法律政策環(huán)境看,確權(quán)到戶本身就是法律和政策規(guī)定的農(nóng)地確權(quán)基本模式,為農(nóng)地確權(quán)順利實(shí)施提供了寬松的法律環(huán)境。可見(jiàn),農(nóng)地私人物品屬性增強(qiáng)與法律政策環(huán)境寬松是確權(quán)到戶生成的基本邏輯。

3.制度約束。對(duì)于埇橋區(qū)來(lái)說(shuō),確權(quán)到戶的模式選擇加快了農(nóng)地確權(quán)的進(jìn)程,但也面臨著一系列的制度約束。(1)土地分散和細(xì)碎化的問(wèn)題不能有效解決。確權(quán)到戶確認(rèn)的仍然是原有的地塊和面積,確權(quán)后的土地仍然是分散和細(xì)碎化的,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)可能受到制約。受制于人多地少水缺的客觀現(xiàn)實(shí),以及農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的客觀條件限制,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能處分方式也難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的困境而實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)[15]。(2)地方政府積極性不高。因確權(quán)經(jīng)費(fèi)有限,干部下鄉(xiāng)的補(bǔ)貼減少,有些干部根本不愿意下鄉(xiāng),只是走過(guò)場(chǎng)的“程序主義”。(3)市場(chǎng)化打破了村規(guī)民約。農(nóng)村村約是通過(guò)熟人社會(huì)、血緣建立起來(lái)的。確權(quán)背離了農(nóng)戶民間選擇的自由,實(shí)為國(guó)家意愿的“地方制造”產(chǎn)物,容易破壞原來(lái)的村規(guī)村俗和鄉(xiāng)土人情所建立的平衡,將原先各自模糊土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化,引發(fā)“確空權(quán)”和租金上漲現(xiàn)象,加劇鄉(xiāng)親鄰里的糾紛,本來(lái)由鄉(xiāng)里情緣形成的“忠誠(chéng)過(guò)濾器”失效[16]。固化了土地的使用權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)再次得到了地方的認(rèn)可,強(qiáng)化了賦予農(nóng)戶土地物權(quán)屬性的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度,進(jìn)而抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)[17]。

(二)整合確權(quán)生成邏輯與制度約束:廣東省清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣的案例分析

1.案例概述。陽(yáng)山縣是廣東扶貧重點(diǎn)開(kāi)發(fā)縣,由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),土地耕作條件差,加之勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,土地撂荒現(xiàn)象十分嚴(yán)重。以陽(yáng)山江英鎮(zhèn)為例,全鎮(zhèn)人口約4.3萬(wàn)人,二輪發(fā)包土地約4.3萬(wàn)畝,如今常住人口不到2萬(wàn)人,一半土地撂荒。由于二輪承包到戶時(shí)僅僅登記了戶主和地塊的面積,沒(méi)有明確的地塊位置,時(shí)間長(zhǎng)遠(yuǎn)已無(wú)法準(zhǔn)確辨認(rèn)四至,很難確權(quán)到戶。為了減少糾紛、推進(jìn)確權(quán)工作,陽(yáng)山縣政府在江英鎮(zhèn)榮崗村進(jìn)行試點(diǎn),探索 “確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的土地確權(quán)模式,即先把土地全部確權(quán)到村小組,再以二輪承包的面積為基數(shù),按各戶所占面積來(lái)確地,而每戶承包耕地的具體位置不在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上表明,只注明每戶擁有村小組集體耕地的面積。該村經(jīng)村民代表(戶代表)會(huì)議表決后實(shí)施這種土地確權(quán)模式。榮崗村的“確地界到村組、確面積到農(nóng)戶”的確權(quán)模式一經(jīng)實(shí)施,立刻引起了其他村的效仿,取得了較好的實(shí)際效果。同時(shí),陽(yáng)山縣委縣政府利用此次土地確權(quán)的契機(jī),在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下,探討 “先置換整合后確權(quán)”的土地確權(quán)模式,進(jìn)一步促進(jìn)了土地的有序流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)[1]。

2.生成邏輯。從陽(yáng)山農(nóng)地確權(quán)的案例中可以看出,土地地塊信息不明確和土地細(xì)碎化的客觀現(xiàn)實(shí)直接決定了陽(yáng)山縣選擇整合確權(quán)的確權(quán)模式,其背后的生成邏輯何在?陽(yáng)山土地“共有產(chǎn)權(quán)”強(qiáng)度高決定了其整合確權(quán)的模式選擇。土地的處置權(quán)回歸到了村集體,土地所有權(quán)以及處置權(quán)都屬于村集體。相對(duì)于家庭承包處置權(quán)屬于農(nóng)戶,土地的公共物品屬性無(wú)疑得到進(jìn)一步增強(qiáng),選擇整合確權(quán)的模式是比較適合的。一方面,從確權(quán)成本來(lái)看,整合確權(quán)實(shí)行確權(quán)到村,避免了因土地位置不清導(dǎo)致的一系列糾紛;另一方面,從確權(quán)后的潛在收益看,為引入分工經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了有利條件。自實(shí)施整合確權(quán)后,陽(yáng)山縣土地租金由整合確權(quán)前的150元/畝增加至300元/畝,若干塊分散細(xì)碎地塊整合成每戶承包的地塊不超過(guò)3塊,人均地塊面積從原來(lái)的0.67畝增加到1.67畝。

3.制度約束。整合確權(quán)模式的應(yīng)用,讓細(xì)碎化的農(nóng)地得以適度集中連片,提高了農(nóng)地配置效率,防止了農(nóng)地的頻繁調(diào)整,實(shí)現(xiàn)“生不增死不減”。整合確權(quán)動(dòng)力源于內(nèi)部,受到如下制度約束。(1)缺乏法律政策支持。目前確權(quán)到戶仍然是政策和法律提倡的主要確權(quán)模式,對(duì)于整合確權(quán)仍然是來(lái)自基層實(shí)踐的探索,在法律和政策層面還存在爭(zhēng)議。(2)換地的折算和利益補(bǔ)償困難。由于不同地塊的質(zhì)量、價(jià)格不同,在實(shí)際置換過(guò)程中換地利益補(bǔ)償難以估算。(3)農(nóng)地整合談判費(fèi)用較高。農(nóng)地整合需要說(shuō)服每個(gè)農(nóng)戶,在執(zhí)行過(guò)程中受復(fù)雜的村莊人文特征影響較大,其談判費(fèi)用必然較高[17]。(4)缺乏有效的個(gè)人信用體系。若置換地塊的農(nóng)戶將劣等的地塊以次充好換取其他農(nóng)戶的優(yōu)等地塊,如何有效地甄別一直是個(gè)問(wèn)題。(5)“釘子戶”阻撓。農(nóng)村公共服務(wù)的完善和公共物品的供給以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、溝渠的修建需要征用部分農(nóng)戶的土地,因談判費(fèi)用過(guò)大無(wú)法做到內(nèi)部統(tǒng)一,常出現(xiàn)“釘子戶”。

(三)確權(quán)確股不確地生成邏輯與制度約束:廣東省佛山市南海區(qū)的案例分析

1.案例概述。南海區(qū)地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角腹地,從1993年開(kāi)始,南海區(qū)便開(kāi)始在全區(qū)推廣農(nóng)村股份合作制,將“股份合作”產(chǎn)權(quán)模式引入農(nóng)村集體所有制,對(duì)集體土地和其他經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)實(shí)行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配”,按股份制原則進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)?？梢哉f(shuō),南海區(qū)多年來(lái)實(shí)行的是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地,農(nóng)戶對(duì)自身的地塊信息早已不清楚,在這樣的情況下,南海區(qū)抓住集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革以及作為國(guó)務(wù)院農(nóng)村改革示范試點(diǎn)單位的契機(jī),在全區(qū)范圍內(nèi)推行“確權(quán)確股不確地”的農(nóng)地確權(quán)模式,得到了基層的普遍認(rèn)可,農(nóng)地確權(quán)工作進(jìn)展順利。經(jīng)過(guò)近兩年的工作推進(jìn),截止到2017年1月,南海全區(qū)股權(quán)確權(quán)總體完成進(jìn)度達(dá)到86%,其中,九江、丹灶、里水3鎮(zhèn)股權(quán)確權(quán)章程表決完成率已達(dá)100%。

2.生成邏輯。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看,集體經(jīng)營(yíng)使得其土地的所有權(quán)、占有權(quán)以及處置權(quán)都?xì)w屬于村集體,農(nóng)戶只有收益權(quán),土地的共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度極大,土地公共物品的屬性決定了南海“確權(quán)確股不確地”的模式選擇。一方面,土地集體經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致農(nóng)地的四至不清,界定的交易費(fèi)用較高,而進(jìn)行“確權(quán)確股不確地”避免了糾紛,加之農(nóng)戶的股權(quán)信息容易確定,進(jìn)行“確權(quán)確股不確地”的成本低;另一方面,“確權(quán)確股不確地”保證了集體收益,便于實(shí)現(xiàn)分工專(zhuān)業(yè)化和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.制度約束?！按_權(quán)確股不確地”保證了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大,但因改革動(dòng)力源于內(nèi)部,往往缺乏法律支撐和科學(xué)指導(dǎo)。(1)成員資格界定中，村規(guī)民約和法律法規(guī)相抵觸。由于我國(guó)法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格并沒(méi)有明確界定,這就意味著確權(quán)確股缺乏法律支撐,缺乏對(duì)于農(nóng)地組織建立起來(lái)的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)的支撐。(2)確股時(shí)點(diǎn)難以把握。一方面,無(wú)法把握農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系開(kāi)始的時(shí)點(diǎn);另一方面,無(wú)法控制確權(quán)開(kāi)始的時(shí)點(diǎn)。不同時(shí)點(diǎn)對(duì)應(yīng)不同的利益分配格局,如何把握時(shí)點(diǎn)是其關(guān)鍵制度約束。(3)內(nèi)部人控制“搭便車(chē)”的行為。農(nóng)戶將農(nóng)地讓渡給農(nóng)地組織,自身只具有農(nóng)地股份的“份地”,不實(shí)質(zhì)占有使用土地。農(nóng)地組織部分領(lǐng)導(dǎo)可能將農(nóng)地非農(nóng)化,破壞農(nóng)地經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu),降低耕地地力;借農(nóng)地占有“搭便車(chē)”尋租損害公共資源；因內(nèi)部人控制的管理失衡造成組織內(nèi)耗而陷入“集體行動(dòng)的公共主義困境”。(4)非農(nóng)村集體農(nóng)戶公共意愿。將農(nóng)地以股份制形式讓渡到農(nóng)地組織,可能是村落強(qiáng)勢(shì)農(nóng)戶集體決策的意愿,進(jìn)而代表其他弱勢(shì)農(nóng)戶“被確權(quán)”。

四、討論與總結(jié)

本文通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地確權(quán)模式的系統(tǒng)梳理,總結(jié)不同農(nóng)地確權(quán)模式的主要做法,基于“對(duì)象性質(zhì)—制度裝置—制度安排”的農(nóng)地確權(quán)模式選擇分析框架,剖析農(nóng)地確權(quán)模式的生成邏輯與制度約束,以期為加快我國(guó)農(nóng)地確權(quán)進(jìn)程提供借鑒和參考。研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)主要存在確權(quán)到戶、整合確權(quán)、確權(quán)確股不確地3種模式;土地共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的高低決定了農(nóng)地確權(quán)的模式選擇;確權(quán)到戶面臨著土地細(xì)碎化、地方政府積極性下降、村集體權(quán)能弱化的制度約束;整合確權(quán)面臨著換地折算和利益補(bǔ)償、農(nóng)地整合改制費(fèi)用較高、法律基礎(chǔ)弱化、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善的制度約束;確權(quán)確股不確地面臨著村規(guī)民約和法律法規(guī)沖突、確股時(shí)點(diǎn)難以把握、難以協(xié)調(diào)不同權(quán)利關(guān)系4個(gè)方面的制度約束。

在農(nóng)地確權(quán)頂層制度設(shè)計(jì)總體安排下,基于我國(guó)的地區(qū)差異及其各地的歷史、現(xiàn)實(shí)情況,應(yīng)該允許基層組織在合法合規(guī)的前提下創(chuàng)新具體的農(nóng)地確權(quán)模式,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地確權(quán)“自上而下”推進(jìn)過(guò)程中贏得“自下而上”的支持。(1)基層具體選擇何種方式確權(quán),取決于土地共有產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度的高低。(2)以強(qiáng)制性制度變遷為特征的農(nóng)地確權(quán)模式在村落領(lǐng)域面臨著巨大的談判和界定費(fèi)用,應(yīng)該從以誘導(dǎo)性制度變遷為特征的土地確權(quán)經(jīng)驗(yàn)中吸取營(yíng)養(yǎng),完善現(xiàn)有的確權(quán)模式。(3)農(nóng)地確權(quán)模式選擇應(yīng)該與村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)村莊可以選擇確權(quán)到戶或整合確權(quán)模式,而對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊可以選擇確權(quán)確股不確地模式。(4)農(nóng)地確權(quán)模式選擇應(yīng)該以農(nóng)民自愿為基本原則,并完善有針對(duì)性的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1] 賀雪峰.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的由來(lái),邏輯與出路[J].思想戰(zhàn)線, 2015,41(5):75-80.

[2] 譚硯文,曾華盛.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)的創(chuàng)新模式——來(lái)自廣東省清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣的探索[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2017(1):46-51.

[3] 程令國(guó),張曄,劉志彪. 農(nóng)地確權(quán)促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)嗎?[J].管理世界,2016(1):88-98.

[4] 高名姿,張雷,陳東平.差序治理、熟人社會(huì)與農(nóng)地確權(quán)矛盾化解——基于江蘇省695份調(diào)查問(wèn)卷和典型案例的分析[J].中國(guó)農(nóng)村觀察,2015(6):60-69.

[5] 胡振華,余廟喜. 基于“企業(yè)—政府”視角的農(nóng)地確權(quán)績(jī)效分析[J].廣西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,37(5):57-65.

[6] 伊慶山.“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地權(quán)利體系的重構(gòu)、制度優(yōu)勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017,17(4):32-39.

[7] 嚴(yán)冰. 農(nóng)地長(zhǎng)久確權(quán)的現(xiàn)實(shí)因應(yīng)及其可能走向[J].改革,2014(8):90-99.

[8] 張友占,張建,張博. 農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證難點(diǎn)與對(duì)策[J].中國(guó)土地,2012(12):40-41.

[9] Davis L, North D C, Smorodin C. Institutional Change and American Economic Growth[M].Cambridge：Cambridge University Press, 1971：117-128.

[10] 道格拉斯·C·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海: 上海三聯(lián)書(shū)店, 1994:75-85.

[11] 杜奮根.農(nóng)地集體所有:農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的制度前提[J].學(xué)術(shù)研究,2017(8):81-86.

[12] 羅必良.農(nóng)地確權(quán)、交易含義與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型——科斯定理拓展與案例研究[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2016(11):2-16.

[13] 張雷, 高名姿, 陳東平.產(chǎn)權(quán)視角下確權(quán)確股不確地政策實(shí)施原因：農(nóng)戶意愿與對(duì)策——以昆山為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2015(10):39-44.

[14] 張曉山.關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個(gè)理論與政策問(wèn)題[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2015(2):4-12.

[15] 秦小紅. 政府引導(dǎo)農(nóng)地制度創(chuàng)新的法制回應(yīng)——以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用為視角[J].法商研究,2016,33(4):15-23.

[16] 鐘文晶,羅必良. 稟賦效應(yīng)、產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制——基于廣東省的實(shí)證分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,2013,34(3):6-16.

[17] 何東霞,易順,李彬聯(lián),等.宗族制度、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——潮汕地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的文化原因研究[J].華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(2):64-72.