鄧佑文, 呂林靜

(1.浙江師范大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 金華 321004;2.華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)*

2015年《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)的修改將地方立法主體從較大的市擴(kuò)容至所有設(shè)區(qū)的市，極大地滿足了地方立法需要，推進(jìn)了地方治理的主動(dòng)性，各設(shè)區(qū)的市都積極開(kāi)展了立法活動(dòng)。但是，作為立法“新手”的設(shè)區(qū)的市，缺少立法經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)境況與設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量的重要性之間的矛盾日益凸顯，使得如何提升設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量成為一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。本文旨在從良法視角出發(fā)，探索一套適用于設(shè)區(qū)的市立法的良法判斷標(biāo)準(zhǔn)，并且通過(guò)對(duì)照這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，找出目前設(shè)區(qū)的市面臨的立法質(zhì)量問(wèn)題及原因，提出提升立法質(zhì)量的路徑，以期為提升設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量提供有益參考。

一、良法的價(jià)值與內(nèi)涵

(一)良法是法治的基礎(chǔ)

亞里士多德在他的著作《政治學(xué)》中給予“法治”一個(gè)經(jīng)典的定義，將法治分為兩重涵義：一是對(duì)于已成立的法律，需獲得普遍的服從，二是要求大家所服從的法律是良好的法律。[1]亞氏的“法治”定義可概括為“良法之治”，亦即國(guó)家得先有良法，然后良法得到普遍遵守，才有法治。首先，“法者，治之端也”，有良法可依，司法才有可能公正，執(zhí)法才有可能公平，正義才能得以維護(hù)，整個(gè)社會(huì)才能處于一種良好秩序之中，法治才有實(shí)現(xiàn)的可能。如果人們所遵循的法律是惡法的話，那么越守法，就會(huì)離真正的法治越遠(yuǎn)。其次，良法能對(duì)今后立法給予指導(dǎo)作用。法律的性質(zhì)決定了現(xiàn)實(shí)的法律和理想的法律之間會(huì)存在差距，關(guān)注應(yīng)然狀態(tài)的良法，才能促使實(shí)然狀態(tài)的法律更接近理想法，從而提高對(duì)現(xiàn)實(shí)立法的要求。

(二)良法的要義

良法是法治的基礎(chǔ)。制定良法無(wú)疑是法治建設(shè)至關(guān)重要的一環(huán)。而制定良法，先需明確良法的基本內(nèi)涵，亦即判斷良法的基本標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行評(píng)判，對(duì)將要制定的法律提出要求。

亞里士多德對(duì)良法的判斷也提出了自己的見(jiàn)解。他認(rèn)為所謂良法必須具備三個(gè)條件：第一，從法律的制定目的看，良法的目的是為了大多數(shù)人的利益，而不是為某一階級(jí)或者某個(gè)人的利益；第二，從法律的社會(huì)價(jià)值看，良法應(yīng)該體現(xiàn)自由，法律與自由是一致的；第三，從法律的社會(huì)目的看，良法必須能夠創(chuàng)制一個(gè)維護(hù)政體長(zhǎng)久不衰的機(jī)制。[2]在他的良法標(biāo)準(zhǔn)中，強(qiáng)調(diào)法律至高無(wú)上性的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)法律所體現(xiàn)的價(jià)值。也恰恰是法律所追求的目的和社會(huì)價(jià)值決定了法的“良”與“惡”。

隨著社會(huì)的發(fā)展，對(duì)良法理論的探索從未停止過(guò)，新的時(shí)代背景下，良法更是被賦予愈發(fā)豐富的內(nèi)涵。如，我國(guó)當(dāng)代著名法學(xué)家李步云教授等提出了良法的九項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：(1)符合事物性質(zhì)；(2)反映發(fā)展規(guī)律；(3)適應(yīng)客觀條件；(4)體現(xiàn)人類正義；(5)實(shí)現(xiàn)人民利益；(6)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步；(7)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)合理；(8)體系和諧協(xié)調(diào)；(9)語(yǔ)言規(guī)范統(tǒng)一。[3]這些標(biāo)準(zhǔn)從內(nèi)容、價(jià)值、形式等方面對(duì)良法進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡釋。

總結(jié)學(xué)者對(duì)良法要義的闡釋，筆者認(rèn)為，合法性、規(guī)范性、正義性和實(shí)效性是良法的基本要素。良法標(biāo)準(zhǔn)也是立法質(zhì)量的要求，當(dāng)然，不同層級(jí)的法規(guī)范，良法基本標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容有所差異，且有一些特殊標(biāo)準(zhǔn)要求。

二、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的良法要求

根據(jù)良法的一般標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合設(shè)區(qū)的市立法的特點(diǎn)，設(shè)區(qū)市立法質(zhì)量的良法要求大致包含以下五個(gè)方面。

(一)合法性

設(shè)區(qū)的市嚴(yán)格依法立法，使制定的法規(guī)范具有合法性，是達(dá)致良法的最基本要求。

1.權(quán)限合法

合法首先要求一定的國(guó)家機(jī)關(guān)有資格立法亦即具有立法權(quán)，如果是無(wú)資格立法或者說(shuō)無(wú)權(quán)限立法，那么制定的法規(guī)范是無(wú)效的。這樣從一產(chǎn)生便存在明顯缺陷的法規(guī)范顯然是無(wú)法成為良法的。

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)來(lái)自憲法和《立法法》的授權(quán)。但從設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的本質(zhì)上看，其立法權(quán)是受限的。一是事權(quán)的限定?！读⒎ǚā沸薷暮筚x予了設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定法規(guī)范的權(quán)利。可見(jiàn)，設(shè)區(qū)的市不能隨意擴(kuò)展立法事項(xiàng)，否則就會(huì)變成越權(quán)立法。二是需批準(zhǔn)生效。設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)需經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效，也就是說(shuō)，它的最終效力來(lái)自于省級(jí)人大的批準(zhǔn)。因此，設(shè)區(qū)的市無(wú)權(quán)直接頒布法規(guī)，否則也屬于越權(quán)立法。

2.內(nèi)容合法

設(shè)區(qū)的市立法的內(nèi)容合法是指設(shè)定的權(quán)利義務(wù)規(guī)則具有合法性。具體表現(xiàn)為：(1)設(shè)區(qū)的市立法不能與中央立法相沖突。比如，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)不能改變中央立法已有明確規(guī)定的行政許可事項(xiàng)的范圍，也不能增設(shè)已有明確規(guī)定的行政許可的條件等。(2)設(shè)區(qū)的市立法不能與上級(jí)地方立法相沖突。例如，對(duì)省級(jí)地方性法規(guī)已設(shè)定的某項(xiàng)處罰，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)需要具體規(guī)定的，只能在已規(guī)定處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。(3)設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章在沒(méi)有上位法授權(quán)的前提下，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)則等。

3.程序合法

程序合法能夠保證立法在形式上的民主性和正當(dāng)性。設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的過(guò)程中，立項(xiàng)、起草、審議、表決和公布等各個(gè)環(huán)節(jié)都要遵守法定程序。比如，起草法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)；審議法規(guī)草案時(shí)，有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的事項(xiàng)需要舉行聽(tīng)證；法規(guī)公布需要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)審批等。

(二)規(guī)范性

1.立法名稱的規(guī)范性

良法要求國(guó)家法律體系統(tǒng)一。立法名稱的統(tǒng)一規(guī)范是法律體系統(tǒng)一的要求之一。我國(guó)法律體系對(duì)立法名稱的規(guī)范性有一些基本要求。全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律的名稱稱為“法”；行政法規(guī)一般稱條例,也可稱規(guī)定和辦法；地方性法規(guī)可稱規(guī)定、條例、辦法和實(shí)施細(xì)則等；規(guī)章的名稱一般稱規(guī)定、辦法，但不得稱條例?？梢?jiàn)，我國(guó)各種法律規(guī)范的名稱較為復(fù)雜，從而導(dǎo)致立法實(shí)踐中出現(xiàn)立法名稱不統(tǒng)一，甚至與一般規(guī)范性文件容易混淆等現(xiàn)象，也給法律規(guī)范的適用帶來(lái)一些麻煩。故而，應(yīng)加強(qiáng)立法名稱的規(guī)范性，明確法律規(guī)范不同名稱的使用條件，且盡可能使同級(jí)法律規(guī)范使用統(tǒng)一的名稱，不同層級(jí)的法律規(guī)范具有各自特定的名稱。如有的學(xué)者就主張“地方性法規(guī)的名稱宜統(tǒng)一稱作‘條例’”。[4]

設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后，我國(guó)的地方立法一定會(huì)隨著社會(huì)需求的不斷增加呈爆發(fā)式增長(zhǎng)。如果對(duì)其立法名稱不進(jìn)行規(guī)范，會(huì)造成整個(gè)法律體系更加混亂的局面。所以，更有必要加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法名稱的統(tǒng)一規(guī)范，如，市政府規(guī)章統(tǒng)一稱“辦法”；市人大法規(guī)若內(nèi)容體系完整、篇章體例全面則稱“條例”，反之則稱“規(guī)定”。

2.立法語(yǔ)言的規(guī)范性

立法語(yǔ)言是立法技術(shù)水平的體現(xiàn)，影響法律規(guī)范內(nèi)容的正確性和可操作性。總的來(lái)說(shuō)，立法語(yǔ)言要求專業(yè)、準(zhǔn)確和簡(jiǎn)明。專業(yè)，是指立法語(yǔ)言應(yīng)符合法律規(guī)范的邏輯、特性及表達(dá)習(xí)慣，雖然也要求通俗易懂，但不能太口語(yǔ)化；準(zhǔn)確，是要求表達(dá)的概念正確，語(yǔ)言明確肯定，不能含糊不清；簡(jiǎn)明，是要求盡可能用簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言表述法律規(guī)范內(nèi)容，使法律規(guī)范具有可操作性。

但在目前已頒行的大多數(shù)設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)范文本中，立法語(yǔ)言尚存在不規(guī)范現(xiàn)象。例如，使用一些模糊性或口語(yǔ)化的詞語(yǔ)，將一些政治性或政策性用語(yǔ)用到立法表達(dá)之中，表述方式不符合法律規(guī)范的邏輯要求和習(xí)慣，等等。

作為地方立法，設(shè)區(qū)的市立法的可操作性要求也會(huì)相應(yīng)的提高，所以設(shè)區(qū)的市所立之法要成為良法就必須在立法用語(yǔ)的規(guī)范性方面有嚴(yán)格的要求。

3.立法程序的規(guī)范性

立法機(jī)關(guān)在制定、修改、廢止和解釋法律時(shí)所必須遵守的步驟、方式、時(shí)限等，稱之為立法程序。規(guī)范的立法程序能夠促進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法的科學(xué)性和民主性，保障設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量。立法程序規(guī)范，要求克服設(shè)區(qū)的市立法部門程序規(guī)范意識(shí)相對(duì)淡薄的習(xí)慣，嚴(yán)格遵守立項(xiàng)、起草、審議、表決、公布等環(huán)節(jié)的程序規(guī)定，積極發(fā)揮立法論證、立法調(diào)研、公眾參與的作用，提高立法的科學(xué)性、民主性與公正性，抑制立法部門利益化和地方保護(hù)主義。

(三)正義性

法律的正義性主要體現(xiàn)在法律價(jià)值的正義性。法律價(jià)值是體現(xiàn)一部法律良惡的基礎(chǔ)。一部法律要成為良法，制定法律時(shí)所追求的法律價(jià)值必須具有正義性。

法律價(jià)值蘊(yùn)含程序價(jià)值和實(shí)體價(jià)值兩個(gè)維度。前者是指立法程序的正當(dāng)性，要求法規(guī)范的制定遵循正當(dāng)程序，尤其要遵循民主立法原則，重視公眾參與立法。后者是指法規(guī)范內(nèi)容的公平性，主要要求法律規(guī)范合理分配利益，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、社會(huì)利益和國(guó)家利益的均衡配置，注重保護(hù)公民的合法權(quán)益。

由于設(shè)區(qū)市的立法更加貼近轄區(qū)公民，與轄區(qū)公民利益密切相關(guān)，因此，在程序上，更應(yīng)注重民主立法，加強(qiáng)公眾參與；在規(guī)則內(nèi)容設(shè)定上，要注重各種利益的平等分配和保護(hù)，防止利益集團(tuán)俘獲和部門利益保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)立法的程序正義和實(shí)體正義。

(四)地方性

地方性是衡量設(shè)區(qū)市立法的良法標(biāo)準(zhǔn)中最具特色的標(biāo)準(zhǔn)。相比于中央立法，地方性立法必須具備地方特色，而設(shè)區(qū)的市作為地方立法中最基礎(chǔ)的一環(huán)，其與地方的適應(yīng)性應(yīng)更強(qiáng)。目前學(xué)界對(duì)于地方特色原則的內(nèi)涵大致有兩種說(shuō)法：一種是“地域說(shuō)”，即地方立法的特色體現(xiàn)在，法律的調(diào)整范圍在特定的地區(qū)且具有獨(dú)有性；一種是“反映說(shuō)”，認(rèn)為地方特色就是對(duì)本地實(shí)際的反映，地方立法應(yīng)該具有針對(duì)性，能解決地方的實(shí)際問(wèn)題。[5]筆者更傾向“反映說(shuō)”的觀點(diǎn)，認(rèn)為地方立法應(yīng)該以地方的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，遵循國(guó)家立法的基本原則，制定與地方實(shí)際、地方特色相一致并能解決地方實(shí)際問(wèn)題的法規(guī)范。

體現(xiàn)地方立法的地方性其實(shí)就是要體現(xiàn)地方立法的創(chuàng)新性。在不超越立法權(quán)限的前提下，地方立法不對(duì)上位法進(jìn)行照搬照抄，能反映地方特色，也就體現(xiàn)了地方立法的創(chuàng)新性。國(guó)家立法以及省級(jí)立法的一些原則性規(guī)定給設(shè)區(qū)的市立法留下了空間，設(shè)區(qū)的市必須找準(zhǔn)整個(gè)立法體系中的定位，使具有地方特色的法律問(wèn)題能依據(jù)自己制定的法律規(guī)范得以解決。

(五)實(shí)效性

設(shè)區(qū)的市立法的實(shí)效性主要體現(xiàn)在法規(guī)的可操作性和效率性。由于社會(huì)紛繁復(fù)雜，再加上各種無(wú)法預(yù)料的因素，很可能會(huì)導(dǎo)致法律實(shí)施的社會(huì)效果與最初的立法目的產(chǎn)生偏差，從而影響法律規(guī)范實(shí)際效益的取得。所以，在立法階段應(yīng)側(cè)重設(shè)定能解決地方實(shí)際問(wèn)題、方便實(shí)際操作并使法律效益最大化的法律規(guī)則。

在設(shè)區(qū)的市立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)特別注意法律規(guī)則適應(yīng)性的問(wèn)題，做到與時(shí)俱進(jìn)。在高速發(fā)展的社會(huì)中，人們每天面對(duì)的問(wèn)題都可能是新的，如，一個(gè)社會(huì)問(wèn)題可能在毫無(wú)預(yù)警中突然急需解決，也可能在一定時(shí)間后就轉(zhuǎn)化為其他問(wèn)題。因此，只有提高立法的適應(yīng)性，才能更好地解決社會(huì)問(wèn)題。設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限中的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理就屬于特別容易遇到新興問(wèn)題的領(lǐng)域。如，交通工具管理方面，出租車的立法要兼顧網(wǎng)約車管理，而自行車的立法應(yīng)特別關(guān)注共享單車問(wèn)題，否則，這些立法項(xiàng)目就會(huì)滯后于時(shí)代變化，實(shí)施效益就會(huì)大打折扣。

再者，設(shè)區(qū)的市制定的法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)精細(xì)化，在立法過(guò)程中要注重成本效益分析。盡管現(xiàn)今很多設(shè)區(qū)的市立法都在追求精細(xì)化，例如“一山一水一條例”等，但是究其根本，其實(shí)只是形式上的精細(xì)立法，只是對(duì)立法項(xiàng)目的關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行縮小，而不是對(duì)法律規(guī)則的精細(xì)化。這方面，德國(guó)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，德國(guó)法律對(duì)釣魚(yú)進(jìn)行處罰的規(guī)定，細(xì)致到釣魚(yú)者的年齡和釣魚(yú)的尺寸等。[6]這些精細(xì)標(biāo)準(zhǔn)能切實(shí)提高法律規(guī)范的可操作性。再者，成本效益分析也是實(shí)效性的要求。若立法沒(méi)有進(jìn)行充分的社會(huì)調(diào)研，沒(méi)有科學(xué)立項(xiàng)論證，沒(méi)有對(duì)法的可行性進(jìn)行分析，就會(huì)導(dǎo)致立法與現(xiàn)實(shí)情況不符，執(zhí)法和守法成本過(guò)高，那么所立之法就無(wú)法成為良法。

三、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量存在的問(wèn)題及原因

對(duì)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量進(jìn)行分析，不難看出，作為立法“新手”，目前設(shè)區(qū)市的立法質(zhì)量存在一些問(wèn)題，只有找準(zhǔn)問(wèn)題，分析原因，進(jìn)行“對(duì)癥下藥”，才能從根本上提升設(shè)區(qū)的市的立法質(zhì)量。

(一)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量存在的問(wèn)題

1.設(shè)區(qū)的市立法彼此間重復(fù)性條文較多

目前設(shè)區(qū)的市立法與上位法的重復(fù)現(xiàn)象雖存在，但不算很突出。在避免重復(fù)上位法方面，設(shè)區(qū)的市立法比以前一些較大的市立法有所進(jìn)步。然而，由于設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)較為集中，加之立法實(shí)踐時(shí)間較短，立法速度較快，從而產(chǎn)生了各設(shè)區(qū)的市立法之間重復(fù)率比較高的現(xiàn)象，有些設(shè)區(qū)的市就同一事項(xiàng)立法，重復(fù)性條款甚至達(dá)到將近一半。雖然就同一事項(xiàng)的立法，法律規(guī)則可能存在一定的重復(fù)，但如果重復(fù)性條文過(guò)多，說(shuō)明立法的問(wèn)題導(dǎo)向不夠鮮明，地方特色和針對(duì)性也難以突出，就有“模仿立法”之嫌了。

2.義務(wù)性條文數(shù)量所占比例過(guò)高

從設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐來(lái)看，有些法規(guī)設(shè)定公民義務(wù)的條文偏多，涉及公民權(quán)利的條款相對(duì)較少。在立法過(guò)程中，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)是對(duì)應(yīng)的，義務(wù)的設(shè)定當(dāng)然是為了更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利，但如果只注重義務(wù)的設(shè)定而不注重權(quán)利的保護(hù)，就失之偏頗了。特別在現(xiàn)今科學(xué)立法觀的指導(dǎo)下，更應(yīng)該增強(qiáng)權(quán)利本位、以人為本的思想，轉(zhuǎn)變立法觀念。

3.立法的可操作性不強(qiáng)

中央立法的一些原則性規(guī)定是基于各地實(shí)際不同情況，無(wú)法一概而論而推出的，同時(shí)也給地方立法留有空間。設(shè)區(qū)的市立法作為地方立法中最基礎(chǔ)的一環(huán)，只有具備可操作性才能較好地體現(xiàn)上位法精神，也才能使制定的法律規(guī)范發(fā)揮實(shí)際作用，為地方治理提供有力的法治保障。所以對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法的可操作性要求無(wú)疑是非常高的。但是在目前設(shè)區(qū)的市立法中，存在可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。法律規(guī)范中雖存在大量應(yīng)當(dāng)如何做的條文規(guī)定，但對(duì)于真正如何實(shí)際操作的規(guī)定并不明確。如有的處罰條文規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，處1 000元以上5 000元以下數(shù)額罰款，但“情節(jié)嚴(yán)重”情形的規(guī)定不具體、不周延，也不切實(shí)際。

4.利益衡量存在困境

立法需要平衡不同利益，過(guò)分偏重任何一方都會(huì)帶來(lái)弊端。如何均衡各方利益，避免利益分配不公是提高設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量遭遇的困境。尤其是地方立法中的部門利益傾向，是多年來(lái)一直困擾立法工作者的突出問(wèn)題，嚴(yán)重妨礙了地方立法質(zhì)量的提高。[7]

設(shè)區(qū)的市立法的目的之一在于推進(jìn)和服務(wù)地方治理，提高管理效率，所以立法者有可能在立法過(guò)程中以自己利益為出發(fā)點(diǎn)，形成一定的地方保護(hù)思想，還有可能為了片面追求管理效率，在立法中忽略私人利益的保護(hù)，甚至增加公民負(fù)擔(dān)，從而對(duì)公民合法權(quán)益造成損害，這些都是利益不均衡造成的后果。另外，在部門與部門之間也要注意利益均衡問(wèn)題，在制定法規(guī)范的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)某一規(guī)定給某一部門增加權(quán)益，而加重另一部門負(fù)擔(dān)的情況，這時(shí)就需要均衡各部門利益來(lái)設(shè)定規(guī)則。

5.立法的地方性彰顯不夠

對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法的地方性主要從其地方立法的創(chuàng)制性角度考察。目前設(shè)區(qū)的市立法的創(chuàng)制性主要體現(xiàn)為 “依附性創(chuàng)制”，而“獨(dú)立性創(chuàng)制”比較少，整體的立法風(fēng)格呈現(xiàn)較為保守的狀態(tài)。[8]依附性創(chuàng)制體現(xiàn)為在原有上位法條文的基礎(chǔ)上，下位法根據(jù)地方實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行一定的添附，其目的在于增強(qiáng)法律的適用性。而獨(dú)立性創(chuàng)制則體現(xiàn)為在上位法沒(méi)有規(guī)定的情況下進(jìn)行立法，因此，獨(dú)立性創(chuàng)制立法容易出現(xiàn)超越立法權(quán)限，造成所立之法不合法的現(xiàn)象，但是缺少獨(dú)立性立法對(duì)于立法的地方性又會(huì)顯得不足。基于優(yōu)先考量合法性的謹(jǐn)慎立法態(tài)度，很多設(shè)區(qū)的市立法嚴(yán)守“不抵觸”原則，即使地方治理有強(qiáng)烈立法需求，也不敢嘗試獨(dú)立性創(chuàng)制立法，而是選擇細(xì)化上位法規(guī)定，或最多進(jìn)行依附性創(chuàng)制立法，從而導(dǎo)致立法的地方性彰顯不夠。

(二)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量問(wèn)題的原因分析

1.立法觀念轉(zhuǎn)變不夠徹底

思想觀念是否正確往往影響行為結(jié)果的優(yōu)劣。同理，立法觀念是否正確也會(huì)影響立法的質(zhì)量。因而，良法的產(chǎn)出需要立法者具備良好的立法觀念。對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法者而言：首先，要求具備依法立法、科學(xué)立法、民主立法、公平立法、權(quán)利本位等基本思想；其次，要求養(yǎng)成立足實(shí)際、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重實(shí)效等具體立法意識(shí)。

由于管制思維、權(quán)力本位意識(shí)以及好大喜功政績(jī)觀等影響，不少立法者無(wú)論在宏觀層面還是微觀層面，都尚未養(yǎng)成良好的立法觀念。如，缺乏立法為民和公平立法觀念，立法部門利益傾向明顯；欠缺權(quán)利本位和服務(wù)行政思想，偏重管制思維；片面追究立法速度和數(shù)量，忽視質(zhì)量和實(shí)效；重結(jié)果、輕程序等等，因此，立法者的立法觀念轉(zhuǎn)變還需更徹底，從而塑造正確的立法觀。

2.權(quán)限界定不明確

從《立法法》修訂之初，關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的爭(zhēng)議就不曾停止，最終《立法法》的修改只賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的立法權(quán)限。但是《立法法》對(duì)于這一權(quán)限的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)略，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”幾個(gè)概念的內(nèi)涵與外延模糊不清，該規(guī)定中的“等”字也有“等內(nèi)等”和“等外等”的爭(zhēng)議。這使得立法權(quán)限的范圍難以界定，從而導(dǎo)致立法實(shí)踐中事權(quán)難以準(zhǔn)確地進(jìn)行辨別，可操作性不強(qiáng)。

而明確立法權(quán)限是設(shè)區(qū)的市立法的首要問(wèn)題，若連最基本的權(quán)限都不清楚，畏手畏腳過(guò)度遵循立法權(quán)限條文的表面文意進(jìn)行立法，就會(huì)導(dǎo)致立法過(guò)于保守，也會(huì)造成各地立法的重復(fù)性傾向，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的。但如果不加以限定，可能會(huì)越權(quán)立法，出現(xiàn)立法部門利益化以及內(nèi)容與上位法相抵觸等亂象。這一問(wèn)題不解決，當(dāng)然難以保障立法質(zhì)量。

3.立法程序和相關(guān)制度不夠健全

立法質(zhì)量提升需要健全的立法程序及相關(guān)制度，包括人大主導(dǎo)立法、專家參與立法(委托第三方參與立法)、立法項(xiàng)目征集、立法前調(diào)研論證、法規(guī)制定程序、立法后評(píng)估程序以及公眾參與等。但是，目前設(shè)區(qū)的市立法除法規(guī)制定程序較為完善外，其他工作程序或機(jī)制還不夠健全。如，人大主導(dǎo)立法的各個(gè)工作環(huán)節(jié)的程序規(guī)范還不夠具體細(xì)化；委托第三方參與立法中的第三方主體資格、委托工作內(nèi)容、委托方式、工作成果的驗(yàn)收和報(bào)酬等相關(guān)規(guī)定還不夠明確；立法項(xiàng)目征集、立法前調(diào)研論證和立法后評(píng)估等程序尚未受到應(yīng)有的重視，相關(guān)程序規(guī)范還不夠完備；公眾參與形式不夠豐富，渠道不夠暢通，參與的廣度和深度有待拓展等等。

4.立法隊(duì)伍的專業(yè)性欠缺

立法是一個(gè)專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，作為地方立法的工作人員，最起碼應(yīng)當(dāng)知曉一些地方事務(wù)為什么需要立法治理，哪些地方事務(wù)需要進(jìn)行立法，立法應(yīng)當(dāng)遵守哪些原則，應(yīng)當(dāng)按什么程序進(jìn)行立法，法律規(guī)范怎樣構(gòu)成，法律文本結(jié)構(gòu)如何，立法語(yǔ)言怎么表達(dá)，等等。這些都需要具備專門的法律知識(shí)，尤其是憲法、行政法和法理學(xué)等專業(yè)知識(shí)。而設(shè)區(qū)的市未獲得立法權(quán)之前，不管是人大還是政府法制機(jī)構(gòu)，都未配備專門從事立法工作的人員，具有法律專業(yè)背景的工作人員也不多。設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)后，雖然各地人大和政府法制工作機(jī)構(gòu)都抽調(diào)了一些具有法律專業(yè)背景的工作人員，但數(shù)量仍然有限，整個(gè)立法隊(duì)伍在立法專業(yè)性上存在明顯欠缺。主要表現(xiàn)為，不少立法工作人員對(duì)地方立法的原理、價(jià)值、權(quán)限、原則、程序和技術(shù)的理解和把握不夠準(zhǔn)確和透徹。

四、設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量提升的路徑

對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的提升，需要針對(duì)其目前立法存在的困境，對(duì)癥下藥，探尋路徑。

(一)樹(shù)立正確的立法觀念

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，培養(yǎng)立法者正確的立法觀念是提升立法質(zhì)量的重要舉措。因?yàn)榱⒎ㄕ呔邆淞己昧⒎ㄓ^念方能制定出良好的法律。其一，通過(guò)立法培訓(xùn)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，逐步塑造立法者依法立法、科學(xué)立法、民主立法、公平立法等思想；其二，通過(guò)正確的立法實(shí)踐導(dǎo)向潛移默化地使立法者養(yǎng)成立足實(shí)際、遵守程序、尊重民意、突出特色、注重實(shí)效等立法意識(shí)；其三，通過(guò)建立和落實(shí)違法立法和錯(cuò)誤立法的責(zé)任追究制度，倒逼立法工作人員克服和擯棄權(quán)力本位、利益偏袒、忽視民意、只求數(shù)量而不求質(zhì)量等錯(cuò)誤思想，從而養(yǎng)成權(quán)利本位、利益均衡、立法為民、數(shù)量和質(zhì)量兼?zhèn)洹⒐胶托始骖櫟牧⒎ㄓ^念。

(二)明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限

明確立法權(quán)限是依法立法的前提，也只有權(quán)限劃分明確，設(shè)區(qū)的市才能在立法上放開(kāi)手腳，制定出符合地方治理和社會(huì)發(fā)展所需的法律規(guī)范。雖然十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)曾做過(guò)說(shuō)明，但立法權(quán)限仍舊沒(méi)有明確。而從“目前較大的市立法的領(lǐng)域修正案草案規(guī)定的范圍基本都有涵蓋”這一說(shuō)明中，可以看出對(duì)于立法權(quán)限的范圍所持態(tài)度是開(kāi)放的。當(dāng)然根據(jù)立法目的，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)本來(lái)就是為了滿足地方治理法治化的需要。

所以，對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限問(wèn)題可以借鑒日本在地方立法權(quán)限劃分方面的經(jīng)驗(yàn)。日本在這一問(wèn)題上采用了“地區(qū)事務(wù)”這一概念，即可將地方立法權(quán)推至在本區(qū)域內(nèi)需要自主管理的社會(huì)事務(wù)，當(dāng)然不能違反國(guó)家法律，且需遵守法律保留原則。[9]對(duì)此借鑒，設(shè)區(qū)的市就可以以地方事務(wù)治理需求為導(dǎo)向，在遵守法律保留和法制統(tǒng)一原則的基礎(chǔ)上，制定具有地方特色的法律規(guī)范，更好地推進(jìn)地方治理的法治化。

(三)加強(qiáng)立法前的調(diào)研論證

立法前的調(diào)研論證對(duì)于立法質(zhì)量的提升至關(guān)重要。尤其是設(shè)區(qū)的市立法需要體現(xiàn)地方特色并具有適應(yīng)性和可操作性，這更需要加強(qiáng)立法前的調(diào)研論證。立法前的調(diào)研論證包括立法項(xiàng)目的選擇，法規(guī)制定的時(shí)機(jī)、成本和效益，可能的實(shí)施狀況以及其他地區(qū)對(duì)此類問(wèn)題的立法情況等問(wèn)題。調(diào)研論證是否全面、具體與準(zhǔn)確，對(duì)制定的法規(guī)范質(zhì)量會(huì)產(chǎn)生較大影響。設(shè)區(qū)的市可以通過(guò)實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)征集意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)等方式展開(kāi)立法前的調(diào)研論證。

(四)優(yōu)化立法程序

1.細(xì)化人大主導(dǎo)立法程序

人大主導(dǎo)立法是立法獲得正當(dāng)性和權(quán)威性的必然條件，尋求立法民主性與科學(xué)性，必須從行動(dòng)上回歸人大在立法中的主導(dǎo)地位。[10]當(dāng)然，人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市立法各個(gè)環(huán)節(jié)的具體程序規(guī)定中，而不只是作為一種立法的指導(dǎo)觀念。這需要對(duì)人大各機(jī)構(gòu)在每個(gè)立法環(huán)節(jié)的工作程序進(jìn)行具體規(guī)定。如，立項(xiàng)階段，法制工作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“法工委”)如何編制和調(diào)整立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃；起草階段，法制工作委員會(huì)及各專門委員會(huì)如何起草法規(guī)草案，對(duì)政府部門起草的法規(guī)草案如何介入、審查與協(xié)調(diào)；審議階段，法制委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“法制委”)如何組織修改進(jìn)入審議程序的法規(guī)草案；評(píng)估階段，法制工作委員會(huì)如何對(duì)法規(guī)的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估等等。這樣，人大主導(dǎo)立法才有可操作性，立法質(zhì)量才會(huì)更有保障。

2.完善立項(xiàng)程序

立項(xiàng)程序的優(yōu)化可以通過(guò)拓寬立法項(xiàng)目的征集渠道、注重立法項(xiàng)目征集后的反饋以及強(qiáng)化立法項(xiàng)目的篩選三個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)。

立法項(xiàng)目的征集渠道和范圍應(yīng)當(dāng)隨時(shí)代發(fā)展進(jìn)行拓寬。目前常用的方式是向人大代表和專家書(shū)面征求意見(jiàn)，也有在官網(wǎng)上發(fā)布公告向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)。對(duì)于社會(huì)公眾而言，網(wǎng)絡(luò)征集方式雖符合時(shí)代特征，但對(duì)于普通百姓尤其是農(nóng)村人員來(lái)說(shuō)，瀏覽人大及政府網(wǎng)站的情況很少，有可能導(dǎo)致很多公民對(duì)征集公告不知情。但立項(xiàng)環(huán)節(jié)的公眾參與又是不能忽視的，因?yàn)樽鳛榉梢?guī)范適用主要對(duì)象的社會(huì)公眾，對(duì)于哪些事項(xiàng)需要立法應(yīng)當(dāng)具有發(fā)言權(quán)。為落實(shí)公眾參與立項(xiàng)環(huán)節(jié)，應(yīng)拓寬參與渠道，可以通過(guò)微信公眾號(hào)、微博、公共交通廣播、電視、報(bào)紙等多種媒體和手段發(fā)布立法項(xiàng)目征集公告，向公眾廣泛征求意見(jiàn)。

對(duì)立法項(xiàng)目征集意見(jiàn)的反饋很大程度上決定了參與人(包括人大代表、專家和普通公民)的積極性和主動(dòng)性。應(yīng)當(dāng)建立意見(jiàn)反饋機(jī)制，即在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)參與人提出的意見(jiàn)進(jìn)行歸納和匯總，進(jìn)行相應(yīng)反饋且在發(fā)布征集意見(jiàn)的平臺(tái)公布意見(jiàn)采納情況。對(duì)于提供有益意見(jiàn)者應(yīng)給予表?yè)P(yáng)或獎(jiǎng)勵(lì)。

對(duì)立法項(xiàng)目的篩選是立項(xiàng)的前提。立項(xiàng)數(shù)目不能太多也不能太少，不能超越立法權(quán)限，也不能脫離地區(qū)實(shí)際。所以，在立法項(xiàng)目篩選過(guò)程中一定需要完備的調(diào)研、座談和論證程序。

3.豐富公眾參與立法的形式

上文闡述立項(xiàng)程序時(shí)已經(jīng)涉及公眾參與問(wèn)題，但立法中的公眾參與應(yīng)當(dāng)貫穿立法全過(guò)程。因?yàn)楣妳⑴c立法能夠真正體現(xiàn)“以人為本”的立法精神，實(shí)現(xiàn)民主立法，匯集民智和吸納民意，從而提升立法質(zhì)量。所以需要調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性，使公眾參與立法的形式多樣化。目前主要的形式包括網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)、座談會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查等，還可利用網(wǎng)絡(luò)新媒體，建立在線交流平臺(tái)、進(jìn)行意見(jiàn)交流和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)與公眾方便迅捷的溝通，更需依法切實(shí)舉辦立法聽(tīng)證會(huì)等形式，推進(jìn)公眾參與的深度，提高公眾參與的實(shí)效。

(五)強(qiáng)化改進(jìn)立法后的評(píng)估

近年來(lái)，不斷成熟的立法后評(píng)估機(jī)制逐漸受到國(guó)家層面的重視。[11]立法后評(píng)估對(duì)改進(jìn)立法中的問(wèn)題，提升立法質(zhì)量非常重要。設(shè)區(qū)的市立法后的評(píng)估理應(yīng)受到立法機(jī)關(guān)的重視。然而，由于設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)的時(shí)間不長(zhǎng)，其制定的法規(guī)適用時(shí)間還較短，所以，目前設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)比較容易忽視立法后評(píng)估這一環(huán)節(jié)，大多將目光集中于立法前和立法過(guò)程，即使展開(kāi)立法后評(píng)估也只是對(duì)法律規(guī)范的可操作性進(jìn)行一定的調(diào)研評(píng)估，并沒(méi)有深入展開(kāi)。

法律規(guī)范的適用本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。有些法律規(guī)范的不適用很可能不是由于“先天不足”而是由于“后天不足”造成的，即在制定之初是符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況的，但隨著時(shí)間的發(fā)展，漸漸不適用于社會(huì)發(fā)展需要，不能再繼續(xù)適用，而需進(jìn)行修改。此時(shí)就需要發(fā)揮立法后評(píng)估的作用了。建立一套完整的立法后評(píng)估體系，以合法性、合理性、實(shí)效性和可操作性等為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)制定并實(shí)施的法規(guī)進(jìn)行細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ê笤u(píng)估，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并及時(shí)展開(kāi)修訂與改進(jìn)，顯得非常必要和重要。

(六)健全委托第三方參與立法制度

委托第三方參與設(shè)區(qū)的市立法能有效彌補(bǔ)設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗(yàn)不足和實(shí)際狀況復(fù)雜化帶來(lái)的立法難題，也能防止立法部門化問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，受委托的主體包括律師事務(wù)所、高校地方立法研究機(jī)構(gòu)和法律專家等，他們能在立項(xiàng)、起草、審查、評(píng)估等環(huán)節(jié)提出比較專業(yè)、中立和客觀的意見(jiàn)。要充分發(fā)揮這一制度的優(yōu)勢(shì)，就應(yīng)健全相關(guān)規(guī)定。其一，必須明確規(guī)定接受委托的主體資格要求。受托者(第三方)應(yīng)具備相應(yīng)立法項(xiàng)目的專業(yè)知識(shí)和立法能力，如果受托者的門檻太低很容易造成劣質(zhì)立法。其二，必須規(guī)定委托立法工作的內(nèi)容與要求。具體包括調(diào)研、起草、合法性論證以及立法后評(píng)估等方面。其三，需要對(duì)委托的方式進(jìn)行規(guī)定。應(yīng)有法定的委托方式，如簽訂委托協(xié)議以明確雙方權(quán)利義務(wù)，而不能隨意委托。最后，落實(shí)受托方工作成果的驗(yàn)收、報(bào)酬或獎(jiǎng)勵(lì)。委托方對(duì)受托方的工作成果應(yīng)當(dāng)按協(xié)議約定進(jìn)行驗(yàn)收，并根據(jù)約定或成果質(zhì)量給予報(bào)酬或獎(jiǎng)勵(lì)。

(七)提高立法隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)

建設(shè)一支具備扎實(shí)法律專業(yè)知識(shí)和較高立法水平的立法隊(duì)伍對(duì)于提升設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量至關(guān)重要。甚至可以說(shuō)，立法者的專業(yè)素質(zhì)和立法水平直接影響立法質(zhì)量。因?yàn)轭C布的法律規(guī)范文本的合法性、規(guī)范性、正義性、地方性和實(shí)效性都需要立項(xiàng)者、起草者、審查者和審議者等來(lái)把控，而這些都要求立法工作人員掌握地方立法的原理、權(quán)限、原則、程序和技術(shù)?？梢圆扇∫韵麓胧﹣?lái)提高設(shè)區(qū)的市人大和政府法制機(jī)構(gòu)的立法工作人員的專業(yè)素質(zhì)和立法能力：其一，為立法機(jī)構(gòu)充實(shí)法律專業(yè)人才。通過(guò)公務(wù)員招聘和選調(diào)方式吸納高級(jí)法律人才，尤其是具有憲法、行政法和法理學(xué)專業(yè)背景的人才進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)工作，使立法隊(duì)伍逐步走向?qū)I(yè)化。其二，開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。聘請(qǐng)理論界和實(shí)務(wù)界的專家進(jìn)行立法專業(yè)知識(shí)和實(shí)務(wù)操作技能的講座，提高立法機(jī)構(gòu)工作人員的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。其三，與其他設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)開(kāi)展立法經(jīng)驗(yàn)交流。通過(guò)立法經(jīng)驗(yàn)交流和討論，總結(jié)立法成敗得失，并邀請(qǐng)立法專家進(jìn)行針對(duì)性指導(dǎo)，改進(jìn)立法中存在的不足，提升立法技術(shù)和能力。