李晨瑛

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，河南 鄭州 450046)

2015年《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)發(fā)布以來,人民陪審員制度改革如火如荼,單行法律立法工作被提上日程。在兩年試點(diǎn)期間,已取得階段性成果,同時(shí)也存在一些問題。尤其是在人民陪審員參審機(jī)制中,候選人資格審查工作難以展開、人民陪審員缺乏廣泛性與代表性、群眾缺乏認(rèn)知度、保障機(jī)制不健全以及形式陪審、事實(shí)審與法律審的混淆等問題仍然存在。

一、人民陪審員參審機(jī)制存在的問題

在兩年的試點(diǎn)工作中,人民陪審員選任方式實(shí)現(xiàn)了四個(gè)轉(zhuǎn)變[注]“四個(gè)轉(zhuǎn)變”是指《最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》規(guī)定的人民陪審員選任方式主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機(jī)抽選轉(zhuǎn)變、人民陪審員參審職權(quán)由全面參審向只參與審理事實(shí)問題轉(zhuǎn)變、人民陪審員參審方式由3人合議庭模式向5人以上大合議庭陪審機(jī)制轉(zhuǎn)變、人民陪審員審理案件由注重陪審案件“數(shù)量”向關(guān)注陪審案件“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。。其中,主要由組織推薦產(chǎn)生向隨機(jī)抽選轉(zhuǎn)變,主要體現(xiàn)在候選人民陪審員的隨機(jī)抽選、人民陪審員庫的隨機(jī)抽選、參審個(gè)案人民陪審員的隨機(jī)抽選。這一轉(zhuǎn)變對(duì)人民陪審員制度的完善具有開創(chuàng)性意義,但參審機(jī)制仍存在一些問題亟待解決。

(一)候選人資格審查工作難以展開

1.人民陪審員信息庫不全面。要順利選出符合條件的人民陪審員,就必須做好資格審查工作。但是,現(xiàn)階段，我國(guó)法院以及司法行政機(jī)關(guān)對(duì)候選人信息掌握并不全面、不準(zhǔn)確,增加了對(duì)候選人資格審查工作的難度?！秾?shí)施辦法》第9條規(guī)定,法院要建立人民陪審員信息庫,且可根據(jù)人民陪審員的專業(yè)背景情況建立專業(yè)的人民陪審員信息庫。這樣,根據(jù)案件的具體情況,就可以篩選出一部分有資格的專業(yè)候選人[1]。但由于該條規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范,導(dǎo)致各地法院建立人民陪審員信息庫的方式不一。各地法院沒有建立起完整的信息庫,且建立模式不統(tǒng)一,做法不一,缺乏統(tǒng)一管理,這些無疑會(huì)加重信息庫缺失問題。信息不全面造成陪審員的選擇范圍受限、選擇的陪審員與陪審的案件所需專業(yè)不匹配等問題,增加了法院的工作量。全面準(zhǔn)確的候選人信息是候選人資格審查的基礎(chǔ)。候選人資格審查是人民陪審員選任機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接影響案件能否公正審判,進(jìn)而影響司法的權(quán)威性?？梢?健全人民陪審員候選人信息庫是人民陪審員參審機(jī)制完善的關(guān)鍵。

2.戶籍管理有漏洞。產(chǎn)生這一現(xiàn)狀的原因與我國(guó)的戶籍管理制度有著密切的聯(lián)系。在我國(guó),實(shí)施戶籍管理的主要是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu),即派出所,派出所不定期對(duì)所管轄區(qū)人口進(jìn)行排查。但是,由于我國(guó)人口基數(shù)大,流動(dòng)頻繁,部分轄區(qū)面積大,且人口審查工作未定期進(jìn)行,同時(shí)也受政策的影響,在具體實(shí)施中存在一系列問題。例如,一部分人口常年在外打工,居住地更換頻繁；一部分人更換住址,但卻沒有及時(shí)變更登記新的住所地。同時(shí)也有外來人口、流動(dòng)人口、公民死亡未及時(shí)銷戶、具體住址和詳細(xì)電話未知等問題,加上房屋拆遷等因素,這些都加大了候選人信息登記的難度。人口流動(dòng)的頻率遠(yuǎn)大于信息更新的頻率,導(dǎo)致不和諧現(xiàn)象的產(chǎn)生,進(jìn)而影響人民陪審員參審機(jī)制的完善。

(二)參審對(duì)象缺乏廣泛的代表性

人民陪審員參審對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性,以此與人民陪審員制度的初衷相對(duì)接,即具有民主化、體現(xiàn)司法公正、增強(qiáng)法治內(nèi)涵[2]。實(shí)行陪審制度,實(shí)質(zhì)上就是把領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的權(quán)利置于人民或這一部分公民之手[3]。具體而言,就是使一般公民運(yùn)用自身的思維模式、價(jià)值判斷、價(jià)值選擇等既具有個(gè)性又具有普遍共性的方式,參與司法審判工作。在審判領(lǐng)域中發(fā)揮異于法官的作用,賦予其相應(yīng)的司法審判權(quán),從而促進(jìn)案件結(jié)果的公正。這一部分公民的行為在一定程度上,就象征著人民的意志。人民陪審員的優(yōu)勢(shì)主要在于使普通人運(yùn)用樸素的正義觀、價(jià)值觀與法官一起進(jìn)行司法審判,發(fā)揮非專業(yè)法律人的思維優(yōu)勢(shì),從而彌補(bǔ)法官過于固定、執(zhí)著的思維方式[4]。從試點(diǎn)工作來看,我國(guó)人民陪審員參審機(jī)制中參審對(duì)象范圍小，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.參審人員的年齡過于集中。調(diào)查發(fā)現(xiàn),人民陪審員參審人員的年齡主要集中在30至50歲,占全國(guó)范圍內(nèi)人民陪審員的65%。50歲以上的占25%,30歲以下的僅占10%[5]?！秾?shí)施辦法》規(guī)定,公民擔(dān)任人民陪審員應(yīng)當(dāng)年滿28周歲且身體健康。對(duì)年齡的提高是為了吸收更合適、有能力的人民陪審員。這一規(guī)定只列明了最低年齡,沒有限制最高年齡,只要符合條件即可,表明這一范圍具有廣泛性。但是，在司法實(shí)踐中,人民陪審員的選任卻過于偏重30至50周歲的人,但每個(gè)年齡段的群體都具有其心理以及生理的個(gè)性,是其他群體不能取代的,現(xiàn)階段這一問題的出現(xiàn)嚴(yán)重削弱了人民陪審員的廣泛性[1]。

2.參審人員的職業(yè)過于集中。以農(nóng)民為例,我國(guó)超過一半的人口為農(nóng)業(yè)人口,占全國(guó)人口50.32%,在人民陪審員中農(nóng)民占10.5%。經(jīng)計(jì)算,在一萬名農(nóng)民中被選為人民陪審員的僅為0.12[6]。大多數(shù)參審人員集中在公務(wù)員、教師、村干部等職業(yè)上,也就是人們口中常說的“體面工作”,卻很少有來自基層的公民[7]。

3.參審人員呈現(xiàn)“精英陪審”?！秾?shí)施辦法》規(guī)定,擔(dān)任人民陪審員,一般應(yīng)當(dāng)具有高中以上學(xué)歷，降低了《人民法院組織法》中大專以上學(xué)歷的規(guī)定。司法實(shí)踐中,我國(guó)一直存在“精英陪審”的現(xiàn)象,被選為人民陪審員的往往是那些具有高學(xué)歷的人,將低學(xué)歷但是能反映大眾心理的人排除在外。這一現(xiàn)象與上文提到的人民陪審員參審人員職業(yè)過于集中、吸收基層民眾比例較低的現(xiàn)象成正比,兩者具有密切關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn),人民陪審員的學(xué)歷大都為本科和大專,所占比例高達(dá)90%,高中學(xué)歷的人少之又少,嚴(yán)重削弱了人民陪審員的代表性。

(三)群眾參與熱情不高

在選任人民陪審員時(shí),往往會(huì)出現(xiàn)一些公民不了解人民陪審員制度,甚至有一部分公民不愿意參與陪審,這都使得群眾參與熱情不高。

1.宣傳推廣工作不到位導(dǎo)致的群眾認(rèn)知度低。法院以及司法行政機(jī)關(guān)宣傳工作不到位導(dǎo)致我國(guó)人民陪審員制度在群眾認(rèn)知范圍內(nèi)的缺失,也側(cè)面反映了群眾普遍缺乏權(quán)利意識(shí),并沒有將自己列為國(guó)家法治建設(shè)中的一分子。日本自2009年開始實(shí)施裁判員制度,也就是類似于我國(guó)的人民陪審員制度。在該制度實(shí)施的第一年,日本政府就通過多種形式的宣傳手段為民眾全方位、多層次介紹裁判員制度,既使民眾了解該制度的內(nèi)涵,又使民眾知曉該制度的深層意義,挖掘民眾的權(quán)利意識(shí),使其從內(nèi)心產(chǎn)生共鳴,將自己作為維護(hù)司法公正的一分子,由此積極參與案件的審判工作。自裁判員制度實(shí)施第一年起,日本民眾對(duì)該制度的認(rèn)知度就高達(dá)98.2%,此后,甚至高達(dá)99.1%[8]?？梢?政府宣傳作用之大。同時(shí),政府在宣傳該制度的同時(shí),不僅使民眾了解其本身,更提升全社會(huì)的法治意識(shí),使其從法院內(nèi)部走向法院外部,共同推進(jìn)裁判員制度的發(fā)展,而不單單由法院肩負(fù)起落實(shí)該制度的重任[9]。而我國(guó)民眾參與熱情不高,很大原因就是沒有做好宣傳工作,只是法院主持工作,單方面地找辦法去解決問題,缺乏群眾基礎(chǔ)。

2.保障機(jī)制不健全導(dǎo)致群眾不愿意參加。保障機(jī)制的缺失,也是導(dǎo)致群眾參與熱情不高的原因。一些公民迫于現(xiàn)實(shí)的窘迫不得不放棄參審機(jī)會(huì)。人民陪審員參與陪審,就會(huì)有食宿費(fèi)、交通費(fèi)等必要支出,法院卻往往難以及時(shí)支付,有些甚至是陪審員自費(fèi)。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因主要在于法院經(jīng)費(fèi)不足,人民陪審員的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于本院法官的數(shù)量,在經(jīng)費(fèi)固定、人員增加的情況下,法院的經(jīng)費(fèi)無法滿足龐大的開銷。有些法院轄區(qū)面積較大,路途遙遠(yuǎn),花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng),也是問題之一。同時(shí),用人單位的不支持也會(huì)降低公民參審的意愿。陪審員請(qǐng)假參審，工作日不能出勤,大多數(shù)用人單位都會(huì)克扣工資,取消全勤獎(jiǎng),對(duì)員工的年終考核也有一定的影響。對(duì)大眾來說,做好“本職工作”的重要性遠(yuǎn)高于參審一件與自己無利害關(guān)系的案件。

二、人民陪審員參審機(jī)制的完善

(一)建立統(tǒng)一的人民陪審員信息庫

統(tǒng)一的管理是有效運(yùn)行的前提,人民陪審員信息庫不統(tǒng)一,則不利于陪審工作的開展。雖然《實(shí)施辦法》要求各地法院建立人民陪審員信息庫,但缺乏細(xì)則,各地法院只能自己摸索,各有各的風(fēng)格。值得注意的是,立法工作的開展有望強(qiáng)化該規(guī)定。在建立信息庫的時(shí)候,要對(duì)入選人員資格進(jìn)行全面審查,包括年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷、職業(yè)、家庭情況等,同時(shí)依《實(shí)施辦法》第7條規(guī)定,法院可以同司法機(jī)關(guān)以適當(dāng)?shù)姆绞阶咴L候選人所在單位、社區(qū),進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,了解候選人的品格。通過職業(yè)記錄,建立專業(yè)人民陪審員信息庫,在審理專業(yè)性強(qiáng)的案件時(shí),吸收專業(yè)領(lǐng)域的人才作為人民陪審員,這是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要方式。同時(shí)要注意,建立人民陪審員信息庫的重要性之一在于對(duì)候選人員的資格審查。例如,該公民是否有資格納入候選人范圍,是否符合《實(shí)施辦法》第1條規(guī)定,是否屬于第3條、第4條規(guī)定的屬于不得擔(dān)任人民陪審員的情形,該人民陪審員是否屬于回避的人員,對(duì)案件的公正審理是否具有影響,等等,這些都是在建立信息庫時(shí)要審查的內(nèi)容。關(guān)于建立信息庫技術(shù)領(lǐng)域的問題,可以總結(jié)天津、山東等地法院的經(jīng)驗(yàn),將各地法院積累的成果加以分析歸納,研發(fā)出一套各地法官都適用的陪審員管理系統(tǒng)。

(二)健全人口信息管理

我國(guó)在先秦時(shí)期就有了戶籍管理制度的雛形。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,戶籍的管理與土地分配密切結(jié)合,通過分配土地,對(duì)人口流動(dòng)以及轄區(qū)人口數(shù)量進(jìn)行管理。戰(zhàn)國(guó)時(shí)商鞅變法,經(jīng)常展開人口調(diào)查登記工作。唐宋由于經(jīng)濟(jì)繁榮,人口流動(dòng)頻繁,朝廷對(duì)流動(dòng)人口加強(qiáng)了登記工作,且由專門官員即城廂官吏負(fù)責(zé)。發(fā)展至今,人口管理工作仍是一個(gè)龐大系統(tǒng)的工程。筆者認(rèn)為,對(duì)于人口信息管理的完善,要聯(lián)合各部門共同推進(jìn),“一家獨(dú)攬”是無法解決問題的。公安機(jī)關(guān)要切實(shí)履行職責(zé),完善人口信息管理臺(tái)賬,及時(shí)上網(wǎng),定期對(duì)所管轄區(qū)人口進(jìn)行登記、排查。對(duì)于流動(dòng)人口,督促辦理暫居證,也可借鑒我國(guó)古代經(jīng)驗(yàn),由戶籍管理部門派出專人負(fù)責(zé)。同時(shí)發(fā)揮街道辦事處、社區(qū)的作用,對(duì)外來人口,要及時(shí)登記，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。另外,社會(huì)保障、教育等部門或機(jī)構(gòu)對(duì)健全人口信息管理也有重要作用。例如,學(xué)校都會(huì)為學(xué)生建立檔案,了解學(xué)生戶籍所在地及家庭背景等信息,對(duì)于一些非本地的生源,學(xué)校要及時(shí)告知其家長(zhǎng)到所在轄區(qū)公安機(jī)關(guān)辦理暫住證,進(jìn)行登記。司法機(jī)關(guān)應(yīng)與公安機(jī)關(guān)建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫,各部門聯(lián)動(dòng)對(duì)轄區(qū)人口的年齡、職業(yè)、犯罪記錄、民族等情況進(jìn)行詳細(xì)記載。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)數(shù)據(jù)庫,開發(fā)信息共享系統(tǒng),在有限的人力、物力、財(cái)力的條件下發(fā)揮人口信息管理的優(yōu)勢(shì),既提高效率,又節(jié)約資源。另外,司法行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì),與法院聯(lián)合,對(duì)候選對(duì)象進(jìn)行資格審查。法院在審理案件時(shí),發(fā)現(xiàn)人民陪審員的相關(guān)問題要及時(shí)向司法行政機(jī)關(guān)反饋,以便對(duì)候選人信息進(jìn)行更新、備注。

(三)擴(kuò)大選任對(duì)象的來源

當(dāng)前我國(guó)人民陪審員選任對(duì)象受年齡、職業(yè)、學(xué)歷等的限制。《實(shí)施辦法》將候選人的年齡從年滿23周歲提升至年滿28周歲,對(duì)學(xué)歷的要求由大專以上學(xué)歷改為高中以上學(xué)歷,但農(nóng)村和貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)的德高望重者不受該學(xué)歷的限制,同時(shí)對(duì)一些限制性職業(yè)做出規(guī)定。可見,《實(shí)施辦法》對(duì)候選人所從事的職業(yè)沒有進(jìn)行過多的限制。為了擴(kuò)大選任對(duì)象的來源,降低學(xué)歷要求擴(kuò)大了選任對(duì)象的范圍,一定程度上摒棄過去“精英陪審”的做法,使高中學(xué)歷的公民有機(jī)會(huì)成為人民陪審員[10]。筆者建議，“德高望重者”也要滿足投票過半等形式才能擔(dān)任陪審員,一部分陪審員的來源要從基層選任,使人民陪審員具有廣泛的代表性。可以規(guī)定一定的比例,根據(jù)具體情況,對(duì)各行各業(yè)的人進(jìn)行選任,確保每個(gè)群體都有參加陪審的可能性。有學(xué)者提出,可以適度降低對(duì)年齡的要求。一般而言,年滿18周歲的人具有完全民事行為能力,因其已經(jīng)具備完整、成熟的價(jià)值觀,將18至28歲中間的成年人排除在外,無疑限制了其選任人民陪審員的權(quán)利[5]。筆者認(rèn)為,審判員的最低年齡是23歲,陪審員低于這個(gè)年齡,恐難以說得通。理性的司法審判應(yīng)是司法專業(yè)技術(shù)、司法經(jīng)驗(yàn)、大眾情感的有機(jī)結(jié)合。司法審判是判斷權(quán)。它需要經(jīng)驗(yàn)、理性、大眾情感,需要保守而不守舊,引領(lǐng)而不激進(jìn),理性而又中庸的性格特質(zhì)。年輕人大都不具有這樣的性格特質(zhì)。從人類心理學(xué)出發(fā),公民雖年滿18周歲但是其仍處于成年早期,剛過青春期,其心理仍處于不成熟階段,不能滿足人民陪審員的內(nèi)涵需求——有豐富的閱歷、了解社情民意?！秾?shí)施辦法》通過“一升一降”的辦法,彌補(bǔ)了年齡調(diào)高這個(gè)短板。另外，長(zhǎng)期連任問題也有待解決。該現(xiàn)象是基于我國(guó)規(guī)定人民陪審員的任期為5年,且對(duì)于連選連任沒有具體規(guī)定,這就導(dǎo)致了“陪審專業(yè)戶”的產(chǎn)生?？梢钥紤]根據(jù)司法實(shí)踐,適當(dāng)縮短任期,對(duì)是否可以連任以及連任的資格、次數(shù)也要明確,從而使更多人的有機(jī)會(huì)成為人民陪審員。

(四)提高群眾參與熱情

提高群眾對(duì)陪審的認(rèn)知度,是充分提高群眾參與熱情的關(guān)鍵一步。提升認(rèn)知度的主要措施之一是相關(guān)部門要加強(qiáng)宣傳工作,積極、深入開展普及人民陪審員制度的宣傳工作,從基層做起,真抓實(shí)干,落實(shí)到每一個(gè)轄區(qū)、社區(qū)。托克維爾說過這樣一句話:“這個(gè)學(xué)校向人民傳授治國(guó)的藝術(shù),培養(yǎng)公民的守法精神?！盵11]在這里,托克維爾把陪審制度形象地比喻為向人民傳授法治思想的學(xué)校,在一個(gè)充滿法治思想的學(xué)校,在這樣一個(gè)擁有良好氛圍的環(huán)境中,熏陶、培養(yǎng)人民的法治意識(shí),使其對(duì)人民產(chǎn)生潛移默化、深遠(yuǎn)持久的影響。我國(guó)的人民陪審員制度同樣也要在日常生活中引導(dǎo)群眾,提高群眾的認(rèn)知度和積極性。相關(guān)部門可以通過官方微信、微博等全方位、多元化的宣傳方式,向人民群眾及時(shí)推送信息。同時(shí),互聯(lián)網(wǎng)傳播雖然具有迅速、廣闊的橫向優(yōu)越性,但不可忽視其傳播的深度及縱向是有限的。群眾對(duì)于太多的信息應(yīng)接不暇,往往只是走馬觀花,很難深入了解該制度,必須發(fā)揮媒體的引導(dǎo)作用。例如,可以通過電視、廣播、報(bào)紙、期刊等媒介宣傳人民陪審員制度。通過電視、廣播等,既能傳播信息,又能使其內(nèi)容更生動(dòng)、形象地被人們所熟知,同時(shí)通過案例對(duì)參審程序進(jìn)行講解,會(huì)取得事半功倍的效果。完善人民陪審員的保障機(jī)制也是重要舉措,保障機(jī)制的健全才能使人民陪審員無生活上的后顧之憂。保障機(jī)制中的關(guān)鍵問題不僅在于制度的落實(shí),也在于資金的充足。地方政府加大財(cái)政撥款力度,彌補(bǔ)法院資金的不足,建立專門的人民陪審員費(fèi)用開支賬戶,由專門的部門負(fù)責(zé),對(duì)于人民陪審員的必要支出及時(shí)報(bào)銷,同時(shí)該部門應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督,防止貪污等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。另外,人民法院也一定要通知人民陪審員所在的單位,不得克扣人民陪審員的工資、獎(jiǎng)金等福利。對(duì)于有克扣人民陪審員工資等行為的單位,應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出糾正意見。

三、結(jié)語

完善人民陪審員參審機(jī)制,在人民陪審員制度立法工作中有著舉足輕重的地位。完善該機(jī)制要從問題出發(fā),找解決辦法,建立起條理清晰、字句精練、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撝贫?推動(dòng)實(shí)踐的運(yùn)行,再從實(shí)踐中找問題,不斷完善頂層設(shè)計(jì),以此循環(huán),推進(jìn)相應(yīng)的司法改革。