(西南交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 四川 成都 611756)

改革開放40年是中國鐵路有史以來發(fā)展最快、最好的時(shí)期。通過改革開放，中國鐵路形成了新的體制機(jī)制，實(shí)行了全新的管理和運(yùn)營模式，擁有了世界一流的建設(shè)和制造技術(shù)，整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行獲得了全新的動(dòng)力，顯示出嶄新的面貌。和其他領(lǐng)域一樣，巨大成就的取得不會(huì)一帆風(fēng)順。描述這段歷史，需要我們深入鐵路內(nèi)部梳理其脈絡(luò)。但這還不夠。從1881年中國有鐵路以來的近百年中，不同的力量共同塑造了中國鐵路的樣貌，并在1978年后繼續(xù)或強(qiáng)或弱、或隱或顯地產(chǎn)生影響。換言之，只有從百年變局的角度研究那些縱貫中國鐵路發(fā)展全過程的“基本”要素，才能更完整、準(zhǔn)確地把握這40年波瀾壯闊的歷程。

由此，形成了三個(gè)緊密聯(lián)系的問題：什么是“鐵路”的歷史？如何以改革開放為大背景敘述中國鐵路史？哪些因素參與塑造了中國鐵路的歷史？本文嘗試對上述問題加以探討，以為學(xué)界研究改革開放以來的鐵路發(fā)展提供借鑒。

一、厘清邊界：何為“鐵路史”

鐵路史的研究對象似乎無需深究，但其實(shí)不然。

中國鐵路誕生不久，有關(guān)鐵路史的研究便已展開。1906年，王盛春的《中國鐵路要綱》、劉馥和易振乾的《中國鐵路要鑒》及曾鯤化的《中國鐵路現(xiàn)勢通論》三部鐵路史著作相繼印行，是為中國鐵路史研究的開端。次年，英國人肯特出版了《中國鐵路發(fā)展史》①。在此后一個(gè)多世紀(jì)里，以中國鐵路不同側(cè)面、不同時(shí)段為對象的鐵路史著述不絕如縷。但令人驚訝的是，似乎沒有任何一部著作探討鐵路史的寫法。固然，什么是鐵路似乎是不言自明的②，但鐵路的歷史顯然不應(yīng)該僅僅是一條一條鐵路的累積。然而，大多數(shù)鐵路史著作就是如此處理這個(gè)主題的。于是，呈現(xiàn)在讀者面前的鐵路史就是一條條鐵路的決策史、修筑史和運(yùn)營史。也有大量的研究者不滿足于此，他們致力于探討鐵路廣泛的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、軍事乃至社會(huì)心理影響。此時(shí)鐵路又成了社會(huì)變遷的一個(gè)雖然重要但模糊的背景，其自身如何反倒無足輕重。

事實(shí)上，鐵路史既不能簡化為線路延展史，也不能泛化為鐵路社會(huì)史，其真正研究對象應(yīng)該是鐵路系統(tǒng)及其運(yùn)行。從中國鐵路自身的特點(diǎn)來看，它包括規(guī)劃管理、技術(shù)研發(fā)、線路修建、工業(yè)制造和運(yùn)營調(diào)度等主要子系統(tǒng)。此外，在大部分時(shí)間里，還包括和鐵路相關(guān)的基礎(chǔ)教育、專業(yè)教育、鐵路衛(wèi)生甚至治安司法等子系統(tǒng)。鐵路作為現(xiàn)代交通體系中最自成一體的復(fù)雜系統(tǒng)，自身如何運(yùn)轉(zhuǎn)，如何與外界互動(dòng)，其運(yùn)轉(zhuǎn)特點(diǎn)和規(guī)律是什么，以及在不同歷史時(shí)期如何演變成了它所呈現(xiàn)的那個(gè)樣子，并最終發(fā)展到今天的狀態(tài)，我們還所知不多。這些問題可以概括為兩個(gè)大的方面：鐵路系統(tǒng)的自身運(yùn)轉(zhuǎn)；鐵路系統(tǒng)與國家社會(huì)需求的雙向互動(dòng)。

任何交通方式都有其系統(tǒng)性：汽車離不開公路，輪船離不開碼頭，飛機(jī)離不開機(jī)場。但如果談到系統(tǒng)內(nèi)部的聯(lián)系緊密性，鐵路無疑和上述交通方式有根本的不同。無論在技術(shù)研究和專業(yè)教育上，汽車和公路、輪船和碼頭、飛機(jī)和機(jī)場都是相對獨(dú)立的。唯獨(dú)鐵路，線路修建和載運(yùn)工具必須同時(shí)統(tǒng)籌考慮。從技術(shù)角度看，輪軌(火車與鐵路)關(guān)系是鐵路技術(shù)最基本的三個(gè)問題之一③。此外，鐵路的調(diào)度指揮系統(tǒng)也比其他交通方式更為復(fù)雜和專門。在公路上塞車當(dāng)然是令人不愉快的事情，但如果鐵路出現(xiàn)了類似的情況，則是致命的災(zāi)難。在中國鐵路的歷史上，系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的集中統(tǒng)一和協(xié)調(diào)并不總是能夠?qū)崿F(xiàn)的，但究竟怎樣才是理想的狀態(tài)，也是一直在爭論的問題。這些爭論常以公益還是企業(yè)、集中還是競爭、路網(wǎng)與運(yùn)輸是否分離等面貌表現(xiàn)出來。在改革開放這一歷史大背景下，關(guān)于鐵路系統(tǒng)的自身運(yùn)轉(zhuǎn)及鐵路系統(tǒng)與國家社會(huì)需求的互動(dòng)，從宏觀到微觀，可以被分為三個(gè)層次：

首先，中國鐵路與中國社會(huì)之間的關(guān)系，換言之，即如何看待軌道載運(yùn)技術(shù)與社會(huì)對此技術(shù)的需求之間的關(guān)系。站在改革的視角看，即是探尋鐵路改革在全面改革歷史進(jìn)程中的準(zhǔn)確地位。鐵路改革和其他行業(yè)的改革一樣，具有全面改革的一般性特征。與此同時(shí)又有自身的獨(dú)特性，既有先行于全面改革的部分，也有滯后于全面改革的環(huán)節(jié)。需要研究哪些先行哪些滯后，這些狀況何以發(fā)生，以及對于正確理解中國改革這一偉大歷史事件能夠提供怎樣的意義和價(jià)值。

其次，鐵路人④與鐵路改革之間的關(guān)系。如同所有的行業(yè)一樣，改革是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過各個(gè)行業(yè)的從業(yè)者們充分地發(fā)揮自身的能動(dòng)性逐漸實(shí)現(xiàn)的。每一個(gè)個(gè)體既是自身行業(yè)改革的實(shí)踐者，同時(shí)也是其他行業(yè)改革的受益者，既是施動(dòng)者，也是受動(dòng)者。于是存在著一組顯而易見的內(nèi)在矛盾：一方面，在過去的40年中，所有的中國人都堅(jiān)信“改革開放是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的活力之源，是我們黨和人民大踏步趕上時(shí)代前進(jìn)步伐的重要法寶，是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必由之路”⑤。而另一方面，在不同時(shí)期、不同條件下，不同行業(yè)對改革的具體理解又存在著差異，甚至?xí)p害到部分行業(yè)的短期利益，鐵路行業(yè)也是如此。鐵路改革的過程，就是鐵路人怎樣理解和看待鐵路改革的過程，是鐵路人如何理解鐵路、如何理解改革的過程，從而影響或改變了社會(huì)如何理解鐵路的過程。

最后，鐵路改革的成就究竟是怎樣實(shí)現(xiàn)的。中國改革能夠取得如此輝煌的成就，根本原因就是黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。而作為一個(gè)具體的行業(yè)，鐵路自身的改革歷程中，又有哪些可資自身借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？鐵路是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)：就結(jié)果來看，當(dāng)下的成就是全面性的、整體性的；但回到具體的歷史時(shí)期，則各有不同。就鐵路系統(tǒng)的幾大基本板塊而言，在不同時(shí)期，是通過突破哪一板塊而推動(dòng)了改革，是技術(shù)牽引一切，還是管理激勵(lì)創(chuàng)新，或者營運(yùn)拉動(dòng)全局？未來的中國鐵路改革應(yīng)當(dāng)向著怎樣的方向前進(jìn)？

二、跌宕起伏：中國鐵路改革開放歷程鳥瞰

總體上說，改革開放40年是中國鐵路主動(dòng)求變、突破藩籬，改革傳統(tǒng)體制，由國民經(jīng)濟(jì)“瓶頸”成為國民經(jīng)濟(jì)“引擎”，由落后時(shí)代到引領(lǐng)創(chuàng)新，由追趕先進(jìn)到世界領(lǐng)先的歷史進(jìn)程。改革開放40年的歷史，是中國鐵路努力解決國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展巨大需求，不斷探索新路，從國民經(jīng)濟(jì)的“薄弱環(huán)節(jié)”發(fā)展為國民經(jīng)濟(jì)真正“先行官”的歷史，從“夕陽產(chǎn)業(yè)”到重新煥發(fā)青春活力的歷史；改革開放40年的歷史，是中國鐵路從最初被動(dòng)地適應(yīng)國家改革開放政策，到主動(dòng)從中國鐵路的特殊性出發(fā)，探索出中國鐵路發(fā)展模式的歷史；改革開放40年的歷史，是中國鐵路從技術(shù)落后、裝備水平低，到不斷創(chuàng)新、提高技術(shù)裝備水平，推進(jìn)自身現(xiàn)代化的歷史；改革開放40年的歷史，是中國鐵路打開大門，推倒行業(yè)內(nèi)“高墻”、行業(yè)間“壁壘”，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的歷史，更是中國鐵路技術(shù)和裝備走出國門、走向世界的歷史；改革開放40年的歷史，是中國快速鐵路網(wǎng)建立并改變?nèi)藗兩罘绞降臍v史；改革開放40年的歷史，是人們從慢吞吞的綠皮火車到時(shí)速350公里的“復(fù)興號(hào)”的記憶變遷歷史。凡此種種，構(gòu)成了跌宕起伏、豐富多彩的中國鐵路改革開放史。

立足于改革開放這一歷史大背景，以鐵路系統(tǒng)自身運(yùn)轉(zhuǎn)與國家社會(huì)需求變化的雙向互動(dòng)為研究主線，圍繞中國鐵路為什么要進(jìn)行改革、如何進(jìn)行改革、改革中遭遇哪些困難、如何解決這些困難等問題，最終形成政府主導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合的中國鐵路現(xiàn)代化模式，可以將中國鐵路的歷程分為改革起步、主動(dòng)求變、改革深化、全面推進(jìn)和后鐵道部時(shí)代五個(gè)階段。

(一)改革起步階段(1978～1985年)

1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了全黨工作重心的轉(zhuǎn)移。在次年四月召開的中共中央工作會(huì)議上，中央正式提出了國民經(jīng)濟(jì)“調(diào)整、改革、整頓、提高”〔1〕八字方針。然而，當(dāng)時(shí)的鐵路運(yùn)輸存在“工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展同鐵路運(yùn)輸能力的增長比例失調(diào)、新線建設(shè)和舊線改造比例失調(diào)、鐵路技術(shù)設(shè)備的增加和改造，同不斷增長的客貨運(yùn)量比例失調(diào)”〔2〕等問題，運(yùn)輸能力較弱，仍不能滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。為此，根據(jù)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)對鐵路運(yùn)輸?shù)囊?，針對鐵路工作中的矛盾和問題，在1979年5月制定的《關(guān)于鐵路今后三年調(diào)整方向和今年計(jì)劃安排》中，“確定鐵路要以調(diào)整為中心，著手解決比例失調(diào)問題”⑥。具體來說，“一是處理好舊線改造和新線建設(shè)的關(guān)系，近期內(nèi)基本建設(shè)的第一位任務(wù)是抓好現(xiàn)有鐵路的技術(shù)改造；二是堅(jiān)決把牽引動(dòng)力搞上去；三是堅(jiān)決把設(shè)備質(zhì)量搞上去；四是大抓人員培訓(xùn)，提高科學(xué)技術(shù)和管理水平?！薄?〕然而在具體實(shí)施過程中，政府將工作的重點(diǎn)放在舊線改造上，造成新線建設(shè)不足、牽引動(dòng)力技術(shù)更新較慢等問題，實(shí)踐效果并不理想。1984年實(shí)施的“撥改貸”政策，讓鐵路負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重。為尋求出路，鐵道部主動(dòng)求變，提出了大包干的一攬子改革方案，試圖尋求更多的發(fā)展機(jī)遇。

(二)主動(dòng)求變階段(1986～1991年)

1985年“六五”計(jì)劃結(jié)束后，鐵路的運(yùn)輸能力不能滿足國家社會(huì)運(yùn)輸需求的矛盾依然是鐵路面臨的最主要矛盾。1985年12月，鐵道部制定《我國鐵路發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想(討論三稿)》，明確指出：“我國鐵路沒有經(jīng)歷較之國家工業(yè)化超前或與之同步發(fā)展的歷史階段，鐵路運(yùn)輸能力的增長落后于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要?！F路成為國民經(jīng)濟(jì)中突出的薄弱環(huán)節(jié)，制約著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展”⑦。為此，“七五”期間，國家仍然堅(jiān)持以挖潛擴(kuò)能為主、新線建設(shè)為輔的鐵路政策。1986年2月，李鵬在全國鐵路工作會(huì)議上指出：“在我國建立綜合的、完整的、結(jié)構(gòu)合理的運(yùn)輸系統(tǒng)，鐵路運(yùn)輸占主導(dǎo)地位。鐵路部門要搞好老線改造，進(jìn)一步挖掘潛力，真正發(fā)揮其主導(dǎo)作用”〔3〕。在“挖潛”對策下，鐵路現(xiàn)代化水平明顯提高，鐵路運(yùn)輸能力遞增迅速。

然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展，“挖掘潛能”的鐵路政策仍然不能滿足社會(huì)需求與鐵路自身發(fā)展的內(nèi)在需求。在此背景下，政府主動(dòng)求變，把“改革”作為鐵路工作的中心。鐵道部部長丁關(guān)根反復(fù)強(qiáng)調(diào)，鐵道發(fā)展必須“堅(jiān)持把改革放在首位。要把運(yùn)輸能力搞上去，就要堅(jiān)持改革，……不斷探索新的路子，把鐵路工作提高到新的水平”〔4〕。為此，1986年初，鐵道部黨組提出了八個(gè)方面的改革，涉及鐵路運(yùn)營、籌融資、技術(shù)改造、科學(xué)管理等各個(gè)方面,提出推行“大包干”政策。1986年3月，大包干的方案被正式批準(zhǔn)成為“增加鐵路自我改造自我發(fā)展活力的一項(xiàng)重要改革”⑧?！按蟀伞备母锍尚黠@，值得充分肯定，但也出現(xiàn)一些問題：一是通貨膨脹讓鐵路自身積累遇到了巨大困難，鐵路建設(shè)資金難以為繼；二是面臨行車安全的考驗(yàn)；三是承包指標(biāo)過高，職工待遇卻未相應(yīng)提高，職工積極性難以充分調(diào)動(dòng)；四是出現(xiàn)了鐵路職工以車謀私等路風(fēng)問題。

1988年，隨著改革開放進(jìn)入治理整頓、深化改革的時(shí)期，鐵路也進(jìn)入治理整頓、深化改革階段。這個(gè)時(shí)期，大包干改革促使鐵路經(jīng)濟(jì)管理由生產(chǎn)型向生產(chǎn)經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，經(jīng)營結(jié)構(gòu)步入以運(yùn)為主、多種經(jīng)營的新格局，改變了傳統(tǒng)的運(yùn)輸組織和管理方式，向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展。這一變化雖與其時(shí)中國的改革政策和步調(diào)基本一致，是中國鐵路在改革政策推動(dòng)下探索改革的過程，但是改革的主動(dòng)性體現(xiàn)得非常明顯，這也是鐵路第一次全面的改革嘗試。不過，“大包干”的改革依然是在國家“挖潛擴(kuò)能為主、新線建設(shè)為輔”的基本政策下展開的，鐵路靠“挖潛”已經(jīng)無法應(yīng)對國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對鐵路交通的巨大需要，必須加快新線建設(shè)，而“大包干”以路養(yǎng)路模式難以籌集鐵路快速發(fā)展所需建設(shè)資金，因此“大包干”能完成包干任務(wù)，卻無法將鐵路帶上發(fā)展的“快車道”，鐵路發(fā)展的“瓶頸”狀態(tài)進(jìn)一步凸顯。

(三)深化改革階段(1992～2003年)

中共十四大召開后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸建立，中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。十四大把加快交通運(yùn)輸建設(shè)作為一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，擺在突出重要位置。1993年1月8～11日，鐵道部召開全國鐵路領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議，中心議題是“深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十四大精神，研究在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢下鐵路改革的基本思路”⑨。朱镕基出席會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要突破鐵路發(fā)展滯后對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，一方面要“加快全國鐵路建設(shè)步伐”，另一方面則要“深化改革，改善鐵路經(jīng)營管理”〔5〕。會(huì)議確立了鐵路改革的基本思路，核心是把鐵路傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換成市場經(jīng)濟(jì)體制〔6〕。

為了深化鐵路改革，鐵道部制定了《關(guān)于貫徹黨的十四屆三中全會(huì)決定，深化鐵路改革若干問題的意見》，確立了鐵路深化改革的總體目標(biāo)：“在國家宏觀調(diào)控下，發(fā)揮市場對鐵路運(yùn)力等資源配置的基礎(chǔ)性作用，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的鐵路管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加快鐵路建設(shè)，擴(kuò)大運(yùn)輸能力，改善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，更好地為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)”〔7〕。此一時(shí)期，以市場為取向的鐵路改革深入展開，在此過程中，改革鐵路管理體制，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革鐵路投資體制，發(fā)展鐵路多元經(jīng)營等改革舉措得以逐步推進(jìn)，從而有力促進(jìn)了中國鐵路建設(shè)和發(fā)展。

除了鐵路體制改革，鐵路建設(shè)亦是鐵路工作的重點(diǎn)。黨的十四大召開之后，鐵路建設(shè)成為國家重要的發(fā)展戰(zhàn)略。1993～1995年每年完成4000多公里新線、復(fù)線和電氣化建設(shè)任務(wù)，是前兩年平均工作量的兩倍多〔6〕。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著國內(nèi)市場的逐步開放，鐵路運(yùn)輸業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：既有的鐵路管理體制、組織體制和經(jīng)營管理方式不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要；缺乏對外對內(nèi)開放鐵路運(yùn)輸業(yè)的法律法規(guī)等等，這對政府管理鐵路的職能與方式、鐵路運(yùn)輸體制改革、鐵路人才培養(yǎng)等提出了新的挑戰(zhàn)。

(四)全面推進(jìn)階段(2004～2012年)

經(jīng)過多年應(yīng)對“瓶頸”、緩解“瓶頸”、打破“瓶頸”的改革探索，中國鐵路已經(jīng)具備了徹底擺脫“瓶頸”、真正走出“瓶頸”的基礎(chǔ)條件。2004年，新中國鐵路史上第一個(gè)鐵路行業(yè)規(guī)劃——《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》開始實(shí)施，從“實(shí)施客貨分線，提升路網(wǎng)質(zhì)量；加強(qiáng)連接通道建設(shè)，完善路網(wǎng)布局；提升既有線能力，突出協(xié)調(diào)發(fā)展；推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，提高裝備國產(chǎn)化水平”四個(gè)方面著手，進(jìn)行系統(tǒng)化、大規(guī)模的鐵路建設(shè)。

然而，規(guī)劃推行兩年后，“與國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對鐵路運(yùn)輸?shù)男枨笙啾?，鐵路網(wǎng)整體能力和服務(wù)質(zhì)量的瓶頸制約仍未根本改善，供需之間的根本矛盾仍然深刻的影響著人民群眾的生產(chǎn)生活”⑩。2008年，鐵道部在國家發(fā)展改革委的支持協(xié)調(diào)下，提出“08規(guī)劃”，對接區(qū)域發(fā)展、能源戰(zhàn)略、對外貿(mào)易、國土開發(fā)以及運(yùn)輸需求等實(shí)際，統(tǒng)籌考慮其他運(yùn)輸方式和能源等相關(guān)行業(yè)發(fā)展，對2004年版《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中的鐵路建設(shè)規(guī)模和布局進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整：將2020年全國鐵路營業(yè)里程規(guī)劃目標(biāo)由10萬公里提升為12萬公里以上，其中高速鐵路由1.2萬公里提升為1.6萬公里，電氣化率由50%提升為60%，主要繁忙干線實(shí)現(xiàn)客貨分線，基本形成布局合理、結(jié)構(gòu)清晰、功能完善、銜接順暢的鐵路網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)輸能力滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，主要技術(shù)裝備達(dá)到或接近國際先進(jìn)水平。規(guī)劃完成后，我國將形成“人便其行、貨暢其流”的鐵路基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)布局。

“08規(guī)劃”實(shí)施后，中國鐵路迎來了高速發(fā)展期，“鐵路成網(wǎng)”建設(shè)整體能力及客貨運(yùn)服務(wù)質(zhì)量不斷提升。而且，為適應(yīng)中國特色現(xiàn)代交通運(yùn)輸體系構(gòu)建和鐵路現(xiàn)代化建設(shè)的新要求，鐵路在管理體制、技術(shù)創(chuàng)新、投融資、安全生產(chǎn)等諸多領(lǐng)域的綜合改革也同步進(jìn)入“深水區(qū)”；這個(gè)過程中，關(guān)于對速度與安全的反思，以對鐵路“高速”發(fā)展“冷思考”的方式“反作用力”，助推了中國鐵路技術(shù)、管理和運(yùn)營日趨成熟，在“退一步”的陣痛中實(shí)現(xiàn)了“進(jìn)兩步”的迂回發(fā)展。

(五)后鐵道部階段(2013年～)

隨著鐵路機(jī)構(gòu)改革、體制改革、服務(wù)改革、投融資改革以及路網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等改革重拳不斷推出，改革組合效應(yīng)不斷凸顯，中國特色鐵路現(xiàn)代化模式基本形成，新中國鐵路在后鐵道部階段以全新的改革姿態(tài)和方式開啟了新時(shí)代的新征程。

首先，鐵路體制改革全面深化。2013年，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變方案，鐵道部實(shí)行政企分開，同時(shí)成立中國鐵路總公司和國家鐵路局。其中，擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職能劃入交通運(yùn)輸部，國家鐵路局由交通運(yùn)輸部管理；中國鐵路總公司承擔(dān)原鐵道部的企業(yè)職責(zé)。鐵道部的撤銷打通了中國鐵路“政企分開”的“最后一公里”，改革開放以來困擾鐵路多年的“政企不分”問題開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性解決與實(shí)施階段，鐵路改革的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向“深化運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升鐵路對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)保障能力”。其次，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化鐵路以滿足人民對美好生活的需要。在鐵路客運(yùn)方面，2010年初，廣鐵集團(tuán)、成都鐵路局開始推行車票實(shí)名制與網(wǎng)絡(luò)化購票。2011年底，全路所有列車實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)售票?；ヂ?lián)網(wǎng)售票極大地方便了旅客購票，切實(shí)提高了售票服務(wù)整體水平。在貨運(yùn)方面，推行“實(shí)貨制”與貨運(yùn)價(jià)格改革?！皩?shí)貨制”讓需要通過鐵路運(yùn)輸?shù)呢浳锱c鐵路貨運(yùn)能力直接“見面”，使鐵路運(yùn)力實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上受理、全程服務(wù)、自愿選擇、公開透明”，讓鐵路運(yùn)力公共資源更加公開、公平、高效地服務(wù)于社會(huì)和廣大客戶〔8〕。

最后，推進(jìn)鐵路投融資體制改革。2017年，政府強(qiáng)調(diào)“要深化鐵路投融資體制改革，推進(jìn)分類分層建設(shè)，多渠道籌集建設(shè)資金，加快形成鐵路總公司、地方政府、社會(huì)投資者優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏、可持續(xù)發(fā)展的鐵路建設(shè)新格局”，將PPP模式作為撬動(dòng)社會(huì)資本的有效方式和緩解鐵路債務(wù)壓力的重要途徑。2016年年底開工建設(shè)、總投資409億元的杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目，因民營資本首次在國內(nèi)鐵路投資領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)控股地位，標(biāo)志著鐵路投融資體制改革邁入新階段。

三、百年追溯：塑造中國鐵路形態(tài)的諸因素

中國鐵路開始改革開放時(shí)，無論業(yè)內(nèi)還是外部都指出鐵路系統(tǒng)的種種不足，并主要把問題歸結(jié)到作為改革對象的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。和在其他領(lǐng)域一樣，這種判斷包涵了大部分真理。但改革中遇到的很多困難表明，僅僅指責(zé)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理由并不充分。這里并非說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制適合鐵路，而是說鐵路呈現(xiàn)出的許多問題看似是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的，其實(shí)不是。有些問題需要追溯得更遠(yuǎn)，甚至直到中國鐵路產(chǎn)生之際。只有從百年變局的視野識(shí)別這些因素，我們才能夠更深入地理解改革開放時(shí)期中國鐵路的問題、困境和因應(yīng)之道。

(一)鐵路發(fā)展中的民族主義

在世界范圍內(nèi)，鐵路通常被看作工業(yè)革命的象征，在中國也是如此。但在中國政府和中國人民的心目中，鐵路除了一般意義上在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，還有著特別的意義，即關(guān)乎民族自強(qiáng)的情感。有沒有鐵路是一回事，鐵路由誰掌握是更重要的一件事。

鐵路自1825年誕生于英國之后，快速傳播到歐洲大陸和世界各地。唯獨(dú)在中國，關(guān)于是否修建鐵路先后經(jīng)歷了三輪爭論，朝野都參與其中。其中的焦點(diǎn)之一，就是外人筑路對于主權(quán)的侵害。圍繞主權(quán)滋生的民族情感甚至貫穿了整個(gè)晚清的鐵路發(fā)展，并最終以保路運(yùn)動(dòng)的暴力形式收場，導(dǎo)致了清王朝的覆亡。在相反的維度上，鐵路修建也成了民族自豪的象征：詹天佑因?yàn)橹鞒纸ㄔO(shè)京張鐵路獲得了巨大的聲譽(yù)，以至大家都忽略了他作為留美幼童長期遭遇的冷遇和挫折。民族情感的歷史回響是如此深遠(yuǎn)，直到1980年代，還有人主張，京張鐵路應(yīng)是中國的第一條鐵路。同樣，1949年新中國政府在大局初定之際，就立即著手修建成渝鐵路，也在很大程度上是為了彰顯新政權(quán)的力量和以人民利益為重的形象。鐵路在1952年順利通車后，也的確收到了預(yù)期的效果，大大增強(qiáng)了民眾對新政權(quán)的信賴和擁護(hù)〔9〕。

挖掘和彰顯鐵路的這重意義其實(shí)曾經(jīng)是鐵路史的主線。鐵路史大家宓汝成先生的成名作即以《帝國主義與中國鐵路》題名，其惠及眾多研究者的《中國近代鐵路史資料》《中華民國鐵路史資料》也以路權(quán)為資料采集和編輯的主線。隨著中國近代史研究重心的整體轉(zhuǎn)向，對路權(quán)的關(guān)注逐漸淡出。每個(gè)時(shí)代的學(xué)術(shù)研究有其風(fēng)氣實(shí)屬正常，但曾經(jīng)的關(guān)注重點(diǎn)仍在研究對象中綿延也不可否認(rèn)。這種情感甚至體現(xiàn)在20世紀(jì)90年代高速鐵路技術(shù)創(chuàng)新路線上。當(dāng)時(shí)一定要建設(shè)高速鐵路在鐵道部內(nèi)已成共識(shí)，但對如何獲得高速鐵路技術(shù)，尤其是高速列車技術(shù)則有不同看法。由于擔(dān)心被技術(shù)原創(chuàng)國“卡脖子”，最初的決定是通過自我發(fā)展實(shí)現(xiàn)。2004年，在轉(zhuǎn)而決定通過“引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新”的方式實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)時(shí)，曾引起廣泛的爭論。這充分反映了早期鐵路歷史對后來決策的影響。

(二)文明的“孤島”與鐵路系統(tǒng)的封閉性

鐵路常被公眾稱為“鐵老大”。這個(gè)稱呼既包含對鐵路重要性的肯定，也不乏對鐵路的封閉性及漠視公眾訴求的諷刺。很多評(píng)論認(rèn)為封閉性來自1949年以后的管理體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代各部委辦公地常被稱為“大院”，就是對這個(gè)特點(diǎn)的形象表達(dá)。關(guān)于“鐵道部大院”，身處其中的人曾回憶到：

海淀區(qū)復(fù)興路10號(hào)鐵道部辦公大樓往南，蓮花池路以北的整個(gè)北蜂窩路東西兩側(cè)，基本是個(gè)正方形面積的羊坊店鐵道部住宅區(qū)。從最北邊的鐵道部大樓，依次逐漸往南蓋起一幢幢磚木結(jié)構(gòu)的樓房，可以稱得上是超級(jí)大院。大院沒有圍墻，自然也不用設(shè)大門，當(dāng)時(shí)的21路公交車共有六站地，而穿過鐵道部住宅區(qū)大院的，就設(shè)有會(huì)城門、羊坊店、北蜂窩三個(gè)車站。為方便住宅區(qū)內(nèi)職工家屬生活，鐵道部建有幼兒園，鐵路職工子弟小學(xué)、中學(xué)。還建有鐵路醫(yī)院、文化館、鍋爐房、理發(fā)部、公共浴池等。鐵道部還為公安、銀行、郵電、糧油、餐飲、煤炭、蔬菜、副食、百貨、書店、照相、中西藥店、自行車修理、廢舊物資回收等行業(yè)提供經(jīng)營場所，與他們共同建設(shè)、服務(wù)鐵道部住宅區(qū)。

這個(gè)回憶自然讓人聯(lián)想到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。但就鐵路而言，這種封閉性其實(shí)最早可以追溯到鐵路產(chǎn)生初期。建設(shè)鐵路需要成熟的技術(shù)、巨額的資金和合格的工程師，這些條件并不是僅靠強(qiáng)烈的情感就能實(shí)現(xiàn)的。相反，需要巨大的耐心、強(qiáng)大的組織能力和科學(xué)的管理手段。當(dāng)鐵路逐漸延伸成為運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，鐵路系統(tǒng)的復(fù)雜性也進(jìn)一步增強(qiáng)。當(dāng)我們說鐵路系統(tǒng)的時(shí)候，修建鐵路僅僅是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)——盡管是重要的環(huán)節(jié)——除此之外，還包括機(jī)車和車輛制造、供電系統(tǒng)和有效的調(diào)度指揮。這些還不夠：早期鐵路主要連接現(xiàn)代大城市，但不可避免地要途經(jīng)相對落后的地方，包括窮鄉(xiāng)僻壤。于是在沿途的各站段，鐵路必須為自己的員工建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院和其他生活設(shè)施，以保證最低限度的文明生活。后來廣為詬病的企業(yè)辦社會(huì)在鐵路系統(tǒng)其實(shí)淵源有自。這里并非為鐵路辯護(hù)，只是要指出問題的復(fù)雜性。

在20世紀(jì)上半葉，由于工業(yè)整體落后，鐵路系統(tǒng)的弊端還不明顯。即使在1949年后的很長時(shí)間里，也還能夠維持。當(dāng)國家工業(yè)體系不斷發(fā)展和完善，鐵路成了國民經(jīng)濟(jì)中的“薄弱環(huán)節(jié)”，這個(gè)系統(tǒng)被迫調(diào)整其運(yùn)行方式時(shí)，其巨大的歷史慣性使改革變得非常艱難。在改革開放40年中，和一般工業(yè)企業(yè)相比，鐵路剝離非核心版塊遇到了更多的阻力，花費(fèi)數(shù)年才大體完成。

(三)中國鐵路的雙重屬性

長期以來，中華人民共和國鐵道部是國務(wù)院主管全國鐵路工作的政府職能部門。全國鐵路的一切經(jīng)營管理工作，由政府主管部門統(tǒng)一管理。1980年代初，其職能結(jié)構(gòu)主要包括了四個(gè)方面：(1)行政管理職能，主要是管理國家鐵路的長遠(yuǎn)規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策、路網(wǎng)布局、法規(guī)建設(shè)、設(shè)計(jì)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等；(2)企業(yè)經(jīng)營管理職能，主要是對全國鐵路運(yùn)輸、基建、工業(yè)、物資、外經(jīng)貿(mào)等進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營管理；(3)社會(huì)管理職能，主要是對全國鐵路的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、環(huán)保、文體、出版報(bào)刊等進(jìn)行統(tǒng)一管理；(4)國家公共權(quán)力職能，有公安司法職能〔10〕。

這種特征又和對鐵路“高、大、半”的認(rèn)知分不開。所謂“高、大、半”是指運(yùn)輸指揮的高度集中，鐵路運(yùn)輸大聯(lián)動(dòng)機(jī)的協(xié)調(diào)動(dòng)作，組織紀(jì)律的半軍事化。其中，“大”是基礎(chǔ)，“高”是核心，“半”是保證。

中國鐵路的基本特征導(dǎo)致了其兼有雙重屬性，即企業(yè)性和公益性，且后者的意味要大于前者，甚至有學(xué)者明確認(rèn)為鐵路就是公益性企業(yè)。事實(shí)也確實(shí)如此。中國鐵路承擔(dān)了大量的政府性、國防性、社會(huì)性、開發(fā)性等公益任務(wù)，這是一般的國有企業(yè)不具備的。因而在運(yùn)行過程中，經(jīng)濟(jì)效益并非其第一位的考量指標(biāo)。以運(yùn)價(jià)為例，“中國的運(yùn)費(fèi)每噸公里為0.5美分，第二位的印度是1.66美分，其它的亞洲國家都比印度高，而歐美的運(yùn)價(jià)是中國的5倍、6倍、8倍、10倍，西德的運(yùn)價(jià)是中國鐵路的16倍”〔11〕。

與此特征一致的是中國鐵路的管理機(jī)制，也就是通過行政指令計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的鐵路集權(quán)體制。具體來說，包括內(nèi)外兩個(gè)方面：外部而言，鐵路的運(yùn)價(jià)、稅率、信貸等權(quán)利一直集中于國家，鐵路發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)政策的制定權(quán)、重大投資決策權(quán)也主要集中于國家綜合經(jīng)濟(jì)部門，鐵道部政府職能有限；內(nèi)部而言，大凡涉及人、財(cái)、物、產(chǎn)、供、銷等主要權(quán)力，一律集中。如投資決策權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃權(quán)、產(chǎn)品定價(jià)權(quán)、物資采購權(quán)、生產(chǎn)處置權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、干部任免權(quán)、勞動(dòng)用工權(quán)、收益分配權(quán)等，全部集中，鐵路企業(yè)無力承擔(dān)任何經(jīng)營責(zé)任。

這些綿延幾十年乃至百年的因素仍然存在?？梢灶A(yù)料，在中國鐵路將來的發(fā)展中，仍要繼續(xù)面對這些問題。限于篇幅，本文只能略加陳述，更深入的分析待另文展開。

(在本文寫作過程中，承田永秀教授、崔罡博士、王立華博士提出寶貴建議，謹(jǐn)致謝忱！)

注釋：

①該書1958年才由李抱宏翻譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店以中文出版。

②嚴(yán)格地說，鐵路的定義也需要認(rèn)真辨析。朱從兵《李鴻章與中國鐵路》(群言出版社2006年版)中關(guān)于鐵路的定義是筆者所看到的最詳細(xì)探討。

③另外兩個(gè)是弓網(wǎng)(受電弓與接觸網(wǎng))關(guān)系、流固關(guān)系(空氣動(dòng)力學(xué))，但后兩個(gè)只是在發(fā)展到電氣化鐵路時(shí)代和高速鐵路時(shí)代才變得必要和重要。

④“鐵路人”這個(gè)自稱反映了鐵路從業(yè)者的自我身份認(rèn)同，從一個(gè)側(cè)面反映了鐵路的高度系統(tǒng)性。雖然也有“石油人”等說法，但在公路、航運(yùn)等交通行業(yè)似乎用的較少，當(dāng)然這只是基于經(jīng)驗(yàn)的觀察。

⑤習(xí)近平《在廣東考察工作時(shí)的講話》，2012年12月7-11日。

⑥轉(zhuǎn)引自苗秋林《中國鐵路運(yùn)輸》63頁，中國鐵道出版社1994年版。

⑦《我國鐵路發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)想(討論三稿)》第1頁，1985年，西南交通大學(xué)檔案館藏，鐵-272。

⑧國務(wù)院文件國發(fā)〔1986〕40號(hào)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委等五個(gè)部門管理鐵道部實(shí)行經(jīng)濟(jì)承包責(zé)任制方案的通知》，西南交通大學(xué)檔案館藏，鐵字87號(hào)。

⑨《全路領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議在京召開》，《人民鐵道》1993年1月9日。

⑩《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》。